毛騰飛

[摘要]本文著力探討以PPP名義舉借政府債務(wù)的表現(xiàn)形式和動(dòng)因，分析防范的意義，并提出相關(guān)政策建議，以期對(duì)相關(guān)研究和實(shí)務(wù)界有所裨益。

[關(guān)鍵詞] PPP 政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)

本文系國家社科基金項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向的地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)及預(yù)警機(jī)制研究”（14BGL045）

當(dāng)前，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為影響我國宏觀經(jīng)

濟(jì)運(yùn)行的重大隱患。為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國家相關(guān)部門密集出臺(tái)有關(guān)規(guī)定和文件，為管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要保障。除此之外，如資產(chǎn)證券化、PPP模式等化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“良藥”也在抓緊“研制”“推廣”。其中，PPP模式受到理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛推崇。國家相關(guān)部委也密集出臺(tái)系列指導(dǎo)文件，為PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施“保駕護(hù)航”。

但不少地方政府扭曲和異化了高層對(duì)PPP模式的希望，以股代債、以股舉債、以股負(fù)債，將PPP模式當(dāng)成變相舉債的一種手段，造成政府債務(wù)不減反增。因此，在推行PPP項(xiàng)目的過程中應(yīng)該高度關(guān)注PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)，防止PPP項(xiàng)目“異化”。如何才能防范以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)，做到PPP項(xiàng)目的名副其實(shí)呢？

一、以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)的表現(xiàn)形式

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》明確提出禁止以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。近年來，國務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、發(fā)改委等發(fā)布的意見、通知中類似的規(guī)定也時(shí)有出現(xiàn)，如財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》指出，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。財(cái)政部、發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》指出，堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。由此可見，保底承諾、回購安排、明股實(shí)債、非理性擔(dān)?；虺兄Z等，是地方政府以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)的主要表現(xiàn)形式。這些形式共同的特點(diǎn)是“異化”了PPP模式的本質(zhì)，與PPP模式伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的特征嚴(yán)重不符，本質(zhì)上屬于地方政府的變相融資行為。

二、以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)的動(dòng)因分析

（一）地方政府化解財(cái)政困難的強(qiáng)烈沖動(dòng)

在當(dāng)前大力推行城鎮(zhèn)化的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)都需要大量的資金，面對(duì)巨額的資金缺口，地方政府具有強(qiáng)烈的融資需求。直接或通過融資平臺(tái)變相舉借債務(wù)成為地方政府解決財(cái)政困難的常用手段。然而，伴隨著我國地方政府舉債融資機(jī)制日趨規(guī)范，通過直接舉借債務(wù)或變相舉借債務(wù)來解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)資金問題，已成“窮途”。此時(shí)，PPP模式受到理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛推崇，更得到國家政策的大力支持，在自身融資需求和國家政策的鼓勵(lì)下，地方政府難免出現(xiàn)倉促上馬PPP項(xiàng)目，甚至是政府承諾固定回報(bào)或回購安排的現(xiàn)象，造成政府債務(wù)的隱性增加。

（二）地方政府追求業(yè)績增長的非理性

在國家推行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府機(jī)構(gòu)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供公共品，如道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生等，往往依賴于財(cái)政收入。當(dāng)財(cái)政收入無法滿足當(dāng)期需求時(shí)，舉債或變相舉債成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要途徑。地方政府為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的短期快速發(fā)展，也為了自身政績的快速提升，在推行PPP項(xiàng)目的過程中，可能會(huì)扭曲或異化PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)，將PPP項(xiàng)目變成地方政府變相舉債的手段。如此一來，推行PPP項(xiàng)目不但不能化解地方政府債務(wù)，反而會(huì)新增地方政府債務(wù)，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)的意義

防范以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)有助于遏制可能誘發(fā)的三種風(fēng)險(xiǎn)。

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)

我國預(yù)算法規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分”；《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》也規(guī)定“對(duì)違反本辦法規(guī)定實(shí)施PPP項(xiàng)目的，依據(jù)預(yù)算法、政府采購法及其實(shí)施條例、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)處理”。根據(jù)上述規(guī)定，地方政府一旦以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)，地方政府及其相關(guān)責(zé)任人則有可能承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。此外，作為合同方，地方政府及其相關(guān)責(zé)任人因過錯(cuò)給他人造成損失的，還要承擔(dān)違約等民事責(zé)任，按合同約定對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行民事賠償。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)將導(dǎo)致地方政府的顯性或隱性債務(wù)增加。地方政府債務(wù)的持續(xù)累積，可能誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地區(qū)財(cái)政運(yùn)行、金融體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不良影響。當(dāng)前，我國的地方政府債務(wù)規(guī)模已被認(rèn)為嚴(yán)重低估（繆小林等，2015），如果地方政府以PPP項(xiàng)目名義變相舉借政府債務(wù)，并由此掀起新一輪的舉債潮，勢必將會(huì)大大增加潛在的地方政府債務(wù)敞口，更與國家利用PPP模式防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方政府財(cái)政壓力的初衷背道而馳。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

以PPP項(xiàng)目名義變相舉借政府債務(wù)，違背了PPP模式公平協(xié)商、權(quán)責(zé)對(duì)等分配風(fēng)險(xiǎn)和合作共贏的理念，造成PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)無形中轉(zhuǎn)移給了地方政府，地方政府也將為此承擔(dān)一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，如果地方政府給社會(huì)資本承諾固定回報(bào)或約定回購，就意味著不管項(xiàng)目的經(jīng)營狀況如何，社會(huì)資本都可以按照事先約定取得固定收益，這必然會(huì)使社會(huì)資本喪失做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理的動(dòng)力，而這些風(fēng)險(xiǎn)都將轉(zhuǎn)移給政府承擔(dān)。此外，一旦PPP項(xiàng)目成為政府舉借債務(wù)的手段，那么所有的矛盾也都將歸結(jié)到政府一方，政府也將不可避免地承擔(dān)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)因素，承擔(dān)更大、更廣泛的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

四、防范以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)的政策建議

（一）完善PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)

PPP模式是一種制度創(chuàng)新，要防范以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)就離不開完善的法律法規(guī)體系。目前我國推行的PPP項(xiàng)目絕大部分為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這些項(xiàng)目往往投資額高、回報(bào)周期長、收益不確定性大。社會(huì)資本在參與這些項(xiàng)目時(shí)“心存顧慮”，寄希望于保底承諾、回購安排等方式來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)也無可厚非，但PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。因此通過完善法律法規(guī)，規(guī)范政府和社會(huì)資本之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，才不至于讓地方政府在推廣PPP項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)“短期行為”，出現(xiàn)借PPP名義舉借政府債務(wù)的現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化PPP項(xiàng)目政策法規(guī)執(zhí)行力度

完善的PPP項(xiàng)目政策法規(guī)體系為防范地方政府以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)提供了重要保障，但要真正落到實(shí)處，必須加大PPP政策法規(guī)的執(zhí)行力度，做好相關(guān)法律法規(guī)與PPP項(xiàng)目的銜接。通過強(qiáng)化PPP項(xiàng)目政策法規(guī)的執(zhí)行力度，設(shè)置由審計(jì)部門牽頭的相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法追究以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，及時(shí)糾正PPP項(xiàng)目中的違規(guī)舉債行為，為保證PPP項(xiàng)目的順利有效實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）重視PPP項(xiàng)目的識(shí)別和論證

PPP模式并非解決一切問題的“靈丹妙藥”，也并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目都適合。因此加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)論證，真正做好PPP項(xiàng)目的識(shí)別和財(cái)政承受能力論證就顯得尤為重要。為此，財(cái)政部發(fā)布了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，但應(yīng)該警惕的是物有所值評(píng)價(jià)流于形式以及地方政府繞過財(cái)政承受能力紅線。

（四）合理分配PPP項(xiàng)目所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)要素

PPP項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也多種多樣，既有宏觀層面的政治、法律、社會(huì)、自然等，又有中觀層面的設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)等，還有微觀層面的組織、協(xié)調(diào)、管理經(jīng)驗(yàn)不足等。合理分配這些風(fēng)險(xiǎn)因素是保證PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一，同時(shí)也有助于防范地方政府以PPP名義舉借政府債務(wù)。合理的風(fēng)險(xiǎn)分配既要遵循有效控制原則，即風(fēng)險(xiǎn)由最有能力控制的一方承擔(dān)，還要遵循風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則、上限原則、成本最低原則和動(dòng)態(tài)原則等，才能保證公私雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控，有助于杜絕地方政府無限度地對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任，避免政府債務(wù)的隱性增加。

（五）健全PPP項(xiàng)目監(jiān)管和信息披露制度

建立健全的PPP項(xiàng)目監(jiān)管和信息披露制度有利于防范地方政府的短期行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并管控地方政府以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)的行為。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，做好PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。健全PPP項(xiàng)目監(jiān)管和信息披露制度，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管職責(zé)，信息披露的方式、時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，為社會(huì)公眾搭建切實(shí)可行的監(jiān)督平臺(tái)，完善平臺(tái)工作機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督。

（六）充分發(fā)揮審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)管職能

由于PPP在我國的推廣尚處于初級(jí)階段，審計(jì)部門在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行過程中處于何種地位、發(fā)揮何種作用尚未有明確界定。毋庸置疑，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)PPP項(xiàng)目開展審計(jì)監(jiān)督，既是國家審計(jì)法定監(jiān)督范疇，也是國家審計(jì)服務(wù)國家治理的重要內(nèi)容（王立國等，2016）。在未來的實(shí)踐中，由審計(jì)部門或?qū)徲?jì)部門牽頭對(duì)PPP政策落實(shí)情況、PPP項(xiàng)目立項(xiàng)可行性、PPP項(xiàng)目運(yùn)行合規(guī)性、PPP項(xiàng)目績效等進(jìn)行跟蹤審計(jì)，將對(duì)防范以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)具有重要意義。

（作者單位：福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，郵政編碼：350116，電子郵箱：1517837063@qq.com）

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