方印 楊克慧

摘 要：我國實行民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)依法行使自治權(quán)。民族地區(qū)大部分屬于生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)，環(huán)境保護是一個關(guān)系民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重大問題。民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)依法行使環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)，在促進本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護方面雖然取得了一定的成就，但面臨著越來越嚴峻的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，部分問題已逐漸顯露出來，因此有必要采取相應(yīng)措施解決這些問題。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域；自治地方；環(huán)境管理事務(wù)；自治權(quán)

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2018）02-0092-08

Abstract：China has implemented the system of regional ethnic autonomy.The autonomous organs of the areas of regional ethnic autonomy exercise their autonomy according to law. With most of areas of regional ethnic autonomy being ecologically fragile， environmental protection is a major issue relating to the sustainable development of these areas. The autonomous organs of the areas of regional ethnic autonomy exercise their autonomy in environmental management affairs according to laws and has made certain achievements in promoting the protection of the ecological environment in their regions. However， faced with increasingly serious ecological and environmental problems， and some potential problems gradually exposed， its necessary to take measures to solve these problems.

Key words：ethnic areas； autonomous region； environmental management affairs； autonomy

環(huán)境問題一直是全球共同關(guān)注的話題。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。 [1]環(huán)境問題雖已成限制人類社會發(fā)展的重要因素之一，但從目前趨勢來看，環(huán)境問題的解決主要還是依靠各國自己的力量，而各國領(lǐng)域內(nèi)的各地區(qū)更是解決環(huán)境問題的中堅力量。各地區(qū)對本地區(qū)的環(huán)境問題最有發(fā)言權(quán)，相較于由國家制定的針對全國環(huán)境問題的法律，各地區(qū)更能針對本地區(qū)的實際做出更好的回應(yīng)，進而更有針對性地解決環(huán)境問題。

由于歷史的原因以及氣候地理條件等的限制，我國少數(shù)民族聚居區(qū)主要是在一些氣候惡劣、人煙稀少且經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡的地區(qū)。尤其是在一些生態(tài)環(huán)境脆弱的民族地區(qū)，人們?nèi)鐬閱渭兊貙で蠼?jīng)濟效益而輕視或者漠視環(huán)保事業(yè)，這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭受的破壞更為嚴重。民族區(qū)域自治地方依法享有自治權(quán)。自治權(quán)行使的方式及效果，從長遠來看將會影響民族地區(qū)的發(fā)展。在此，我們主要研究環(huán)境管理事務(wù)中的民族區(qū)域自治權(quán)。這項權(quán)利行使得如何，將關(guān)系到民族地區(qū)的長遠發(fā)展，進而影響國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。近年來，學(xué)界主要是從以下幾個角度來研究民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)：第一，從民族區(qū)域自治地方政府的角度來研究民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)。如，一些學(xué)者以民族區(qū)域自治地方人民政府所享有的自治權(quán)的內(nèi)容為切入點，梳理了民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)所取得的成效及不足，提出了相應(yīng)的建議來促使民族區(qū)域自治地方人民政府在生態(tài)環(huán)境管理事務(wù)方面的自治權(quán)得到落實與完善；[2]一些學(xué)者則著重分析了政府環(huán)境責(zé)任缺失的根源，并針對這些問題提出相應(yīng)的改進建議；[3]還有一些學(xué)者從分析環(huán)境自治權(quán)的內(nèi)容和行使的正當性入手，梳理了一些現(xiàn)存問題并提出了一些方向性的建議。[4]第二，從環(huán)境權(quán)的角度來論述民族地方環(huán)境自治權(quán)的正當性。如，從環(huán)境權(quán)的角度來說明民族地方環(huán)境自治權(quán)的合法性，并分析了保護其環(huán)境自治權(quán)的必要性及其存在的問題，進而提出了相應(yīng)的對策。[5]第三，從民族傳統(tǒng)及生態(tài)文化的視角來研究民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)。一些學(xué)者分析了部分少數(shù)民族生態(tài)文化的表現(xiàn)態(tài)勢，指出了其存在的不足，提出了建設(shè)少數(shù)民族生態(tài)文化的目標及路徑。[6]一些學(xué)者則從在民族地區(qū)建立符合社會主義環(huán)保法治價值觀的法律秩序的角度出發(fā)，提出了民族特殊傳統(tǒng)文化與民族地方環(huán)保立法目的及內(nèi)容融合的重要性。[7]綜上，目前學(xué)界諸多著述相對重視民族區(qū)域自治地方人民政府在環(huán)境管理事務(wù)中發(fā)揮的作用，忽視或忽略了民族區(qū)域自治地方人民代表大會在環(huán)境管理事務(wù)中的作用與意義。事實上，民族區(qū)域自治地方的人民代表大會和人民政府在環(huán)境管理事務(wù)中的作用都是十分重要且缺一不可的，本文擬從這兩個機構(gòu)在環(huán)境管理事務(wù)中所擁有自治權(quán)的內(nèi)容及其對民族自治地方環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展所起的作用進行探討。

一、民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)的主要內(nèi)容

環(huán)境保護具有地域性的特點，所以民族區(qū)域自治地方在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)的主要內(nèi)容、行使方式及效果，從短期來看會對這些地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響，從長遠來看將對全國乃至全球環(huán)境問題的解決起到比較重要的作用。在環(huán)境管理事務(wù)中，民族區(qū)域自治地方的自治主體既包括其人民代表大會（文中有時簡稱人大），也包括其人民政府（文中有時簡稱“政府”），二者相輔相成，共同為改善民族區(qū)域自治地方的生態(tài)環(huán)境以及促進民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展而努力。

（一）民族區(qū)域自治地方人大環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)的主要內(nèi)容及基本特征

1.主要內(nèi)容

任何一項權(quán)利都有其相應(yīng)的內(nèi)容。當然，民族區(qū)域自治地方在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)也不例外。前文提到，我國民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)是人大和政府，但由于這兩者的性質(zhì)不同，所以它們所擁有的權(quán)利內(nèi)容也不同。作為民族區(qū)域自治地方的最高權(quán)力機關(guān)，民族區(qū)域自治地方的人大行使立法權(quán)是確保各項自治權(quán)得以實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。所以，民族區(qū)域自治地方的人大在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)主要是指其在環(huán)境管理事務(wù)上的立法權(quán)。只有從立法上確保民族地方的人大在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)，才能保障民族地方在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)得以真正落實。

2.基本特征

通過梳理5個自治區(qū)、30個自治州以及120個自治縣的地方環(huán)境立法，可以發(fā)現(xiàn)如下一些特征：

從環(huán)境立法的類型來看，民族區(qū)域自治地方的環(huán)境立法活動具有高度的地方性。我國有55個少數(shù)民族，大大小小的民族區(qū)域自治地方共有155個。各民族地區(qū)的自然地理條件、生態(tài)環(huán)境狀況等情況迥異。國家頒布的環(huán)境法律法規(guī)只能調(diào)整我國一般性的環(huán)境法律關(guān)系，難以因地制宜、面面周到，這就需要民族區(qū)域自治地方的立法機關(guān)充分考慮本地的自然環(huán)境特征，結(jié)合本地區(qū)環(huán)保事務(wù)的工作特點及目標及時補充立法。例如，西南地區(qū)旅游資源豐富，相應(yīng)地，這些民族區(qū)域自治地方會對當?shù)氐娘L(fēng)景名勝區(qū)進行立法保護，力求在開發(fā)旅游資源的同時，也避免生態(tài)環(huán)境遭到破壞，進而有效地維護這些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)平衡與生態(tài)環(huán)境安全。

從民族區(qū)域自治地方環(huán)境立法的數(shù)量來看，環(huán)境立法的數(shù)量與環(huán)境保護的需求不成正比。以綜合性的地方環(huán)保條例為例，我國5個自治區(qū)頒布了綜合性的環(huán)保條例，而30個自治州只有20左右制定綜合性的環(huán)保法規(guī)，120個自治縣（旗）只有10左右制定綜合性的環(huán)保法規(guī)。

從民族區(qū)域自治地方環(huán)境法規(guī)的內(nèi)容來看，大部分立法年代久遠，內(nèi)容較為陳舊。以綜合性環(huán)保法規(guī)為例，部分是在新環(huán)保法頒布以前就施行的，且在新環(huán)保法實施以后未修訂；也有部分是在新法實施以后制定或修訂的。相比之下，在新環(huán)保法實施后才頒布或修訂的綜合性環(huán)保法規(guī)更具科學(xué)性、實用性及可操作性。以新疆為例，其自治區(qū)環(huán)境保護條例是在2016年修訂的，修訂前的環(huán)境保護原則側(cè)重于資源開發(fā)、發(fā)展經(jīng)濟；修訂后的環(huán)保原則與國家新環(huán)保法的基本原則保持高度一致，這種環(huán)保原則的轉(zhuǎn)變更有利于自治地方生態(tài)環(huán)境的保護。另外，該條例還規(guī)定了環(huán)境保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這一規(guī)定使得自治區(qū)環(huán)境保護法規(guī)及政策落到實處，與修訂前相比更具實際操作性。

綜合來看，民族區(qū)域自治地方環(huán)境立法特色鮮明，重點突出，且部分地方環(huán)境立法走在了我國前列。例如，濕地作為我國重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，長期以來國家立法忽視了濕地的保護，直到2014年新修訂的環(huán)保法才將“濕地”列為法律明確保護的對象。而云南大理白族自治州2012年開始實施的濕地保護條例，雖不是我國第一部有關(guān)濕地保護的地方性法規(guī)，但其許多內(nèi)容對我國濕地保護立法具有較為重要的借鑒意義。

（二）民族區(qū)域自治地方人民政府環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)的主要內(nèi)容及基本特征

1.主要內(nèi)容

前文提到，作為民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)，人民政府在環(huán)境管理事務(wù)中有著舉足輕重的作用。但就我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，并沒有明確區(qū)分民族區(qū)域自治地方的人大和人民政府在環(huán)境管理事務(wù)上的自治權(quán)，這就使得其權(quán)限不明，從而限制了民族地方政府作用的發(fā)揮，使其環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)不能得到有效實現(xiàn)。如，從民族區(qū)域自治法第27、28條的規(guī)定可以看出，這兩條是原則性的規(guī)定，并未配套具體的實施細則，會導(dǎo)致民族區(qū)域自治地方的許多部門不便開展工作；另外，從該法第28條第2款的規(guī)定可以看出，民族區(qū)域自治地方人民政府環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)的權(quán)限并不大，或者說在環(huán)保責(zé)任的履行方面，上級國家機關(guān)沒有充分尊重自治地方人民政府在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)。具體而言，民族區(qū)域自治地方的人民政府在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)應(yīng)該包括以下幾方面：

（1）有權(quán)開發(fā)和利用本民族地區(qū)的環(huán)境資源。從新環(huán)保法第2條的規(guī)定可以看出，自然資源不僅是一種能為人們帶來經(jīng)濟效益的能源，而且在某些情況下就是環(huán)境要素本身。從憲法第9條的規(guī)定可以看出，我國自然資源全民所有。民族區(qū)域自治地方自然資源豐富且多處于地理位置偏遠落后的地帶，為了促進民族區(qū)域自治地方的發(fā)展，上級國家機關(guān)賦予了其自治機關(guān)優(yōu)先開發(fā)利用自然資源的權(quán)利。[8]民族區(qū)域自治地方人民政府在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)，實際上是指其可以運用各種法律政策手段對本民族地方的環(huán)境資源進行管理和保護，在既確保其本民族地方經(jīng)濟、社會穩(wěn)步發(fā)展的同時，又不破壞本民族地方的生態(tài)環(huán)境，從而促進民族地方生態(tài)與經(jīng)濟的和諧發(fā)展。然而，這項權(quán)利最為重要和關(guān)鍵的內(nèi)容就是有關(guān)自然資源權(quán)屬問題。只有解決好這個問題，民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)才可落到實處，才不是一項僅規(guī)定在紙面上的權(quán)利。就目前立法現(xiàn)狀來看，民族區(qū)域自治法第27、28條有關(guān)民族地方自然資源自治權(quán)這方面的規(guī)定是原則性的規(guī)定。另外，我國也有關(guān)于資源開發(fā)和環(huán)境保護的法律。但是，這些法律是針對全國一般性的資源保護與開發(fā)所作的規(guī)定，其并未對民族區(qū)域自治地方自然資源自治權(quán)作出特殊規(guī)定，且憲法、立法法等也只是做了一些原則性規(guī)定。所以，需要針對民族地方依法管理和保護本地方自然資源的自治權(quán)作出特殊規(guī)定，而不能僅用一句“自治機關(guān)依照法律的規(guī)定，管理和保護轄區(qū)內(nèi)的自然資源”帶過。

（2）有權(quán)大量培養(yǎng)和引進環(huán)境保護方面的管理人才和技術(shù)人才。民族區(qū)域自治地方大多處于經(jīng)濟文化不發(fā)達的地區(qū)，較之東部沿海地區(qū)而言，對高、尖、精人才的吸引力天然處于弱勢地位。怎樣才能吸引和留住環(huán)境保護領(lǐng)域的專業(yè)人才，成為民族區(qū)域自治地方人民政府的一大難題。根據(jù)憲法及民族區(qū)域自治法的規(guī)定，民族區(qū)域自治地方享有人事管理自治權(quán)。民族區(qū)域自治地方人民政府當然有權(quán)根據(jù)當?shù)丨h(huán)境保護人才需求狀況，相應(yīng)地培養(yǎng)或者引入環(huán)境保護專家，改變民族區(qū)域自治地方環(huán)境保護人才匱乏及人才流失的現(xiàn)狀，使民族區(qū)域自治地方環(huán)境保護工作朝著更加科學(xué)化和專業(yè)化的方向邁進。

（3）有權(quán)在學(xué)校、社區(qū)開展相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)及科學(xué)知識的宣傳教育，為環(huán)境保護營造良好的氛圍。我國民族區(qū)域自治法在“自治機關(guān)的自治權(quán)”一章中專門規(guī)定了民族區(qū)域自治地方有權(quán)自主發(fā)展民族教育、新聞、出版、廣播等教育事業(yè)和文化事業(yè)。新環(huán)保法對環(huán)境信息公開和公眾參與作了專章規(guī)定，從條文內(nèi)容來看，強化了公眾對政府和排污單位的監(jiān)督。實現(xiàn)公眾有效參與的前提就是公民要有環(huán)境保護意識，這就需要民族自治地方人民政府加強環(huán)境保護法律法規(guī)的宣傳及環(huán)境保護科學(xué)知識的普及。受經(jīng)濟條件及地理環(huán)境的制約，民族區(qū)域自治地方的人民群眾大多文化程度不高，這就導(dǎo)致他們環(huán)保意識不強，甚至在一些經(jīng)濟社會不發(fā)達的民族區(qū)域自治地方，當?shù)厝嗣袢罕娺€多采用非常原始、粗暴的耕作方式從大自然獲取生活所需的物品，對自然環(huán)境的損害是非常嚴重的。甚至是，在一些生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地方，一旦造成破壞，這種破壞將是永久性的。另外，許多民族區(qū)域自治地方的自然資源儲量大、種類豐富，但由于當?shù)厝罕姺梢庾R淡薄，環(huán)保意識不強，可能會為了很小的利益而盜伐樹木，做一些違反環(huán)境法律法則的事情。所以，在民族區(qū)域自治地方加強環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護科學(xué)知識的宣傳教育并非是做無用功，其對民族區(qū)域自治地方的環(huán)境保護有著重要的作用。

（4）有權(quán)依照有關(guān)規(guī)定對本民族區(qū)域的資源保護和污染防治等環(huán)保事務(wù)實施監(jiān)督管理。恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境與保護未被破壞的生態(tài)環(huán)境是一項十分浩大且艱巨的工作，需要政府投入大量的人力、物力及財力。并且，保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境耗時久、投入大，但成果見效慢。若沒有相應(yīng)的監(jiān)督，必然會導(dǎo)致權(quán)力濫用進而滋生腐敗。當然，最嚴重的后果是使生態(tài)環(huán)境沒有得到應(yīng)有的保護。

（5）有權(quán)編制適合本民族區(qū)域環(huán)境治理與生態(tài)保護情況的環(huán)保規(guī)劃。新環(huán)保法第13條第3款規(guī)定，自治區(qū)、自治州的人民政府環(huán)境保護主管部門可以編制適合本民族地區(qū)的環(huán)境保護規(guī)劃。新環(huán)保法第13條第4款規(guī)定，環(huán)保規(guī)劃要與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相銜接。民族自治地方地域遼闊，自然地理等存在差異，環(huán)境問題各有不同。如，內(nèi)蒙古自治區(qū)土地沙化、水土流失嚴重，在編制環(huán)境保護規(guī)劃時，就要側(cè)重于治理土地沙化和水土流失；廣西沿海地區(qū)由于重工修造船、有色金屬冶煉及海洋產(chǎn)業(yè)和臨海工業(yè)的聚集，導(dǎo)致海洋環(huán)境污染風(fēng)險增大，在編制環(huán)保規(guī)劃時，就要側(cè)重于防范海域環(huán)境污染的發(fā)生；寧夏地區(qū)由于燃煤量巨大，煤塵導(dǎo)致大氣污染嚴重，在編制環(huán)境保護規(guī)劃時，就要提倡使用太陽能等清潔能源，側(cè)重治理煤塵。

（6）有權(quán)制定地方環(huán)境質(zhì)量標準。根據(jù)新環(huán)保法第15條第2款，實行民族區(qū)域自治的地方人民政府可以對國家環(huán)境質(zhì)量標準中未作規(guī)定的項目，制定地方標準；對國家環(huán)境質(zhì)量標準中已作規(guī)定的項目，只能制定嚴于國家標準的地方環(huán)境質(zhì)量標準。

（7）有權(quán)根據(jù)本民族地區(qū)環(huán)境保護的實際情況制定地方污染物排放標準，但應(yīng)嚴于國家污染物排放標準。新環(huán)保法第16條對此有相關(guān)規(guī)定。民族區(qū)域自治地方生態(tài)環(huán)境普遍比較脆弱，如果依照國家污染物排放標準執(zhí)行，可能不利于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護。如，西部民族地區(qū)的環(huán)境承載能力較弱，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，環(huán)境受到污染和破壞的風(fēng)險較之東部地區(qū)大，一旦遭到破壞就很難恢復(fù)，這就要求這些地方制定比國家污染物排放標準更嚴格的地方標準。這樣，有利于民族自治地方根據(jù)其自身環(huán)境實際承載力來保護生態(tài)環(huán)境。

2.基本特征

（1）雙重性。從當前我國行政權(quán)力的整體設(shè)置上來看，民族區(qū)域自治地方人民政府是地方一級行政機關(guān)；從中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系來看，民族區(qū)域自治地方人民政府是民族區(qū)域自治地方的行政權(quán)力機關(guān)。這就使得民族區(qū)域自治地方的政府既能行使民族區(qū)域自治權(quán)，也能行使與其級別相對應(yīng)的一般性地方權(quán)力。在環(huán)境管理事務(wù)中，民族區(qū)域自治地方人民政府除了享有一般性地方行政職權(quán)外，還享有憲法、民族區(qū)域自治法特別賦予的環(huán)境管理自治權(quán)。

（2）民族性。從民族區(qū)域自治地方政府的人員組成來看，其行政首長由實行區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任，該政府其他組成人員也要配備合理的實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員；從相關(guān)環(huán)境法規(guī)政策等的制定和執(zhí)行上來看，民族自治地方人民政府應(yīng)充分考慮本民族的風(fēng)俗習(xí)慣、環(huán)境文化傳統(tǒng)等，注重對民族傳統(tǒng)法文化的吸收與整合。

二、民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)存在的問題及其原因

（一）立法供給不足，導(dǎo)致民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)難以實現(xiàn)

前文提到，由于我國民族區(qū)域自治法關(guān)于自治權(quán)的規(guī)定過于原則，再加上民族地區(qū)的單行條例立法比較困難，以及配套法規(guī)的不具體等目前民族區(qū)域自治地方在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)實現(xiàn)效果不佳。目前為止，國家層面關(guān)于環(huán)境保護的綜合性法律就是新環(huán)保法，但因環(huán)境問題具有地域性、區(qū)域性等特點，環(huán)境保護不能一概而論，需因地制宜?！吧贁?shù)民族地區(qū)特殊的生態(tài)知識、特殊的環(huán)境狀況、特殊的物種保護知識等往往是國家立法很難細化的?！盵9]這就表明民族區(qū)域自治地方的人大應(yīng)充分利用自己的立法權(quán)，在深入調(diào)查研究及充分聽取有關(guān)專業(yè)人士意見的基礎(chǔ)上，擬定適合本地特色的以保護環(huán)境、改善生態(tài)為主旨的單行條例，為自治地方人民政府在環(huán)境管理事務(wù)中依法履職、依法行政提供具體明確的指引，以便更有效地保護民族區(qū)域自治地方的生態(tài)環(huán)境。

（二）激勵機制與約束機制不健全，導(dǎo)致民族區(qū)域自治地方人民政府環(huán)境管理責(zé)任履行不到位

現(xiàn)代行政法治既要求權(quán)力制約，也講求激勵機制。在生態(tài)環(huán)境保護過程中，民族區(qū)域自治地方人民政府一直扮演非常重要的角色，一套完善的制約與激勵兼?zhèn)涞沫h(huán)境法律機制，對推進民族區(qū)域自治地方人民政府環(huán)保責(zé)任的落實極為重要。但就我國目前的激勵機制與約束機制而言，二者各有不足：就激勵機制而言，目前為止只在新環(huán)保法第8、第36條以及循環(huán)經(jīng)濟促進法第5章有規(guī)定。這些規(guī)定過于原則，配套政策也不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致這些激勵機制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用；就約束機制而言，以前我國監(jiān)督政府環(huán)境責(zé)任履行的主要機制是中央環(huán)保督察與區(qū)域環(huán)保督查。中央環(huán)保督察在一個地方一般只有一個月的時間，這種方式雖有一定的震懾作用，但同樣有自身的局限；區(qū)域環(huán)保督查中心作為區(qū)域環(huán)境保護工作的督查機構(gòu)，其職責(zé)是對地方在國家環(huán)保法規(guī)政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并承擔(dān)區(qū)域內(nèi)有重大影響的環(huán)境污染案件的查究工作等。在督查體制的運作過程中，督查主體只有建議權(quán)，沒有實質(zhì)性處理權(quán)，這就使得督查主體的工作積極性和創(chuàng)造性受到了壓制，督查效果終不夠理想。如，“祁連山事件”就揭示了這種督查權(quán)力設(shè)置的缺陷及其導(dǎo)致的后果。祁連山保護區(qū)的自然環(huán)境遭到嚴重破壞的事實告訴我們，由于地方政府約束機制不健全，從而導(dǎo)致了地方政府監(jiān)督不到位，最終招致嚴重的生態(tài)破壞。

（三）民族區(qū)域自治地方人才素質(zhì)不高，使得環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)行使效果不佳

執(zhí)法者是法規(guī)政策的實施者，其素質(zhì)修養(yǎng)將直接影響法規(guī)政策的執(zhí)行力度和施行效果。民族地區(qū)人才素質(zhì)普遍偏低，許多法規(guī)政策在該地執(zhí)行效果會打折扣。對經(jīng)濟社會各方面發(fā)展都不充分的民族地區(qū)而言，擁有一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，是確保自治機關(guān)實現(xiàn)環(huán)境管理自治權(quán)的必要基礎(chǔ)。針對民族地區(qū)人才素質(zhì)偏低的狀況，國家實施許多優(yōu)惠政策，如少數(shù)民族考生優(yōu)惠政策等，但并不能從根本上解決這些，并且這些政策本身也有許多不足，需要在實施中加以完善。換言之，對于少數(shù)民族人才不足的問題，僅僅在人才培養(yǎng)政策方面有所傾斜是不能完全加以解決的。因此，在大力提高民族地區(qū)教育水平，從源頭上解決少數(shù)民族人才不足、素質(zhì)偏低等問題的同時，還應(yīng)制定相應(yīng)的政策來吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才。同時，民族區(qū)域自治地方不僅要有吸引人才的能力，同時也要有留住人才的能力，避免已有人才流失。另外，從民族區(qū)域自治法第17條的規(guī)定可以看出，自治機關(guān)民族干部的素質(zhì)也是影響民族自治地方環(huán)保事業(yè)成敗的重要因素之一。若其素質(zhì)偏低，所作出的決策就不利于民族區(qū)域自治地方生態(tài)環(huán)境保護。所以，民族區(qū)域自治地方要想在環(huán)境保護事業(yè)方面取得成效，首先應(yīng)大力發(fā)展民族教育，其次應(yīng)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)。

三、加強民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)的具體建議

雖然民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)限于立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)兩個方面，但由于立法與執(zhí)法與司法都有一定的聯(lián)系，三者共同構(gòu)成了民族區(qū)域自治地方環(huán)境保護法治的“三駕馬車”，并且環(huán)境司法既是對環(huán)境執(zhí)法的保障，也是對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。所以，本文如下不僅從立法與執(zhí)法的角度，還從司法的角度，來探討如何加強民族自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)這一主題。

（一）全面提升民族區(qū)域自治地方環(huán)境立法的質(zhì)量和數(shù)量

法治視角下，權(quán)力實現(xiàn)要有法律法規(guī)作保障。對民族自治地方而言，自治權(quán)得以落實的前提，是要有相應(yīng)的法律法規(guī)進行制度性保障。前文提到，由于我國環(huán)境保護立法供給不足，導(dǎo)致民族區(qū)域自治地方在環(huán)境管理事務(wù)中的自治權(quán)難以有效實現(xiàn)。通過梳理民族區(qū)域自治地方的環(huán)境法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)民族區(qū)域自治地方環(huán)境治理與生態(tài)保護的法規(guī)雖有基本框架，但不能滿足民族地區(qū)環(huán)境保護的現(xiàn)實需求，這就需要加快立法進程。另外，梳理民族自治地方已有環(huán)境法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)環(huán)境立法缺乏對本民族地區(qū)環(huán)境習(xí)慣法的吸收與轉(zhuǎn)化。少數(shù)民族在發(fā)展過程中，深切認識到良好的生態(tài)環(huán)境對本民族的重要性，逐漸形成了自己的習(xí)俗或習(xí)慣。如，貴州黔東南苗族侗族自治州的岜沙苗族就有“人樹共生”的生態(tài)習(xí)俗，當?shù)厣仲Y源的繁茂與這種習(xí)俗的保持密不可分。在環(huán)境立法過程中民族地方人大應(yīng)注重對民族地區(qū)環(huán)境習(xí)慣法的吸收與轉(zhuǎn)化，將其中好的內(nèi)容以立法的形式確立下來，如此落實到民族地區(qū)的環(huán)保事業(yè)中。所以，民族區(qū)域自治地方環(huán)境立法應(yīng)以本民族地區(qū)的環(huán)保實際需求為藍本，制定重點突出、民族特色鮮明的法規(guī)，以彌補國家環(huán)境立法對民族生態(tài)環(huán)境問題缺少回應(yīng)的不足，進而為民族地方政府更好地改進環(huán)保工作機制作出更有針對性、個性化的指引。

（二）加大中央環(huán)保督察力度，促使民族區(qū)域自治地方人民政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，嚴格貫徹落實“環(huán)保優(yōu)先原則”

2016年以來，作為推進生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)保事務(wù)健康發(fā)展的一項制度安排，中央環(huán)保督察在全國轟轟烈烈展開，在民族區(qū)域自治地方的展開也取得了可喜的成績。以西藏自治區(qū)為例，僅2017年8月15至9月15日，督察組進駐一個月時間，約談212人，問責(zé)138人，責(zé)令改正755家，立案處罰663家，處罰金額1 861.72萬元。但這些成績不是表明環(huán)保督察可到此止步，環(huán)保督察還應(yīng)加大力度。2017年11月，環(huán)保部將原來的六大區(qū)域環(huán)保督查中心正式更名為督察局，并給這六個督察局增加了一項職能——負責(zé)中央環(huán)保督察的相關(guān)工作。這就將環(huán)保督察與環(huán)保督查結(jié)合在一起，表明我國環(huán)保督察正逐漸往常態(tài)化、制度化的方向轉(zhuǎn)變，以達到更好監(jiān)督地方（當然也包括民族自治地方），最終實現(xiàn)保護和改善生態(tài)環(huán)境的目標。

我國新環(huán)保法第5條表明了環(huán)保工作的原則已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，這也是我國環(huán)境立法思想的一個重要變化。該法之所以確立了環(huán)境保護優(yōu)先原則，是因為一些地方存在優(yōu)先考慮經(jīng)濟效益而忽略環(huán)保工作的情況，國家下分的經(jīng)濟指標完成與否成為考核地方政府政績的主要標準，在這種情況下，一些地方就會以犧牲生態(tài)環(huán)境來作為代價來保障經(jīng)濟的發(fā)展。

綜觀民族區(qū)域自治地方的綜合性環(huán)境保護法規(guī)，只有少數(shù)幾個地方綜合性環(huán)境保護法規(guī)有保護優(yōu)先原則，而大多數(shù)民族自治地方綜合性環(huán)境保護法規(guī)中的環(huán)境保護原則沒有與國家層面的環(huán)境保護原則保持一致。因此，民族區(qū)域自治地方的人大在今后的立法工作中應(yīng)重視環(huán)保優(yōu)先原則，民族區(qū)域自治地方的政府在制定政策時也應(yīng)當優(yōu)先考慮環(huán)境影響，實施政策的“源頭”控制。

（三）改進民族區(qū)域自治地方環(huán)保執(zhí)法方法

環(huán)境行政執(zhí)法作為我國環(huán)境保護重要的法治環(huán)節(jié)，其會直接影響民族地方生態(tài)環(huán)境保護的效果。但由于環(huán)境保護執(zhí)法投入不足、環(huán)境執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高以及公眾對環(huán)境保護的參與度不高，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法沒有達到預(yù)期效果。針對這些問題，提出如下幾點建議：首先，加大環(huán)境保護人力、物力的投入比例。就目前情況來看，民族區(qū)域自治地方對環(huán)境保護投入的人力、物力還是很不夠的。所以，民族區(qū)域自治地方不僅要擴充相關(guān)環(huán)保工作人員的編制，還要加強環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，同時在政府財政預(yù)算中要適當增加對環(huán)境執(zhí)法的投入比例。當然，只有資金和人力的投入是不夠的，民族區(qū)域自治地方政府還應(yīng)改善環(huán)境管理方式，使環(huán)境執(zhí)法向科學(xué)化、現(xiàn)代化推進，以提高這些地區(qū)環(huán)境執(zhí)法的水平和效率。其次，提高民族區(qū)域自治地方環(huán)境執(zhí)法隊伍素質(zhì)。環(huán)境執(zhí)法隊伍的素質(zhì)與民族區(qū)域自治地方環(huán)境法律法規(guī)實施效果成正比，而環(huán)境問題的復(fù)雜性要求環(huán)境執(zhí)法人員是既懂環(huán)境科學(xué)又懂環(huán)境法律的高素質(zhì)復(fù)合型人才。所以，民族區(qū)域自治地方政府應(yīng)當吸收一批法律骨干力量和環(huán)境保護領(lǐng)域的專業(yè)人才來充實環(huán)境執(zhí)法隊伍，另外，還可以通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)等手段來提高環(huán)境執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。當然，還要有相應(yīng)的獎勵、懲處機制來促進環(huán)境執(zhí)法。最后，應(yīng)積極引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護。雖然新環(huán)保法第53條作了相關(guān)規(guī)定，但公眾的環(huán)境權(quán)利意識并不強，這就需要民族區(qū)域自治地方政府組織學(xué)習(xí)、教育和宣傳，強化公眾的環(huán)境權(quán)利意識。另外，民族區(qū)域自治地方政府還應(yīng)完善公眾參與程序，使公眾能切實參與進而能有效監(jiān)督環(huán)境保護管理工作。

（四）加快民族區(qū)域自治地方人民法院環(huán)境資源審判庭的建設(shè)步伐

之所以建議加快環(huán)境資源審判庭的建設(shè)步伐，主要是基于以下兩個原因：第一，環(huán)境污染與破壞的特征。前文提到，民族區(qū)域自治地方的生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，這種破壞帶來的影響將是不可逆的。另外，限于民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟狀況，對受到污染的生態(tài)環(huán)境的治理的經(jīng)濟投入相較于東部沿海地區(qū)要少得多，相應(yīng)地，在環(huán)境污染的治理和生態(tài)保護方面收到的效果并不令人滿意；第二，民族區(qū)域自治地方人民政府可能會為了所謂的“政績”而充當致污企業(yè)的“保護傘”，自然地當?shù)丨h(huán)保部門作為行政機關(guān)的一個職能部門不能很好地履行職責(zé)。例如，騰格里沙漠環(huán)境污染案就是由于民族區(qū)域自治地方政府的慢作為或不作為，才導(dǎo)致騰格里沙漠受到重大污染。該案中，雖然一些行政機關(guān)的負責(zé)人受到了相應(yīng)的行政處罰，但已被污染的生態(tài)環(huán)境難以得到恢復(fù)。所以，加快環(huán)境資源審判庭的建設(shè)步伐對于民族地區(qū)而言是十分迫切和必要的。本文認為，可以從下幾方面進行：

1.普法宣傳與法律適用方面

（1）加強環(huán)境保護法律法規(guī)知識的宣傳教育。正如勒內(nèi).達維德所說：“中國人一般是在不用法的情況下生活的，他們對于法律制定些什么不感興趣?！盵10]因此，加強環(huán)境保護法律法規(guī)知識的宣傳教育對于人們支持與理解民族區(qū)域自治地方人民法院的環(huán)境資源保護審判庭的建設(shè)而言是十分必要的；（2）注意發(fā)揮少數(shù)民族環(huán)境習(xí)慣法在環(huán)境與資源糾紛調(diào)解方面所起的作用。例如苗族的“議榔”、侗族的“款條”、彝族的“爾比”中都有關(guān)于環(huán)境保護的一些規(guī)定，充分發(fā)揮習(xí)慣法在環(huán)境與資源糾紛調(diào)解方面的積極作用，可使民族地區(qū)的環(huán)境保護工作收到事半功倍的效果。

2.審判組織專門化建設(shè)方面

目前已有部分民族自治地方設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，但其不同于傳統(tǒng)的刑庭、民庭，且正處于發(fā)展進程中，這就要求其不斷進行探索、總結(jié)。加強環(huán)境資源審判機構(gòu)專門化建設(shè)除了應(yīng)引進人才，還應(yīng)加強對現(xiàn)有環(huán)境資源審判人員的培訓(xùn)，提高其專業(yè)素養(yǎng)。環(huán)境資源審判庭的審判人員不僅應(yīng)具備專業(yè)的審判知識，還應(yīng)具備環(huán)保方面的專業(yè)知識。否則可能影響案件審判的公正性，進而影響審判機關(guān)的司法公信力。

3.發(fā)揮審判機構(gòu)司法能動性方面

環(huán)境資源審判機構(gòu)應(yīng)以改革創(chuàng)新精神為引領(lǐng)，充分發(fā)揮主觀能動性，不斷創(chuàng)造新的審判模式。但環(huán)境資源審判機構(gòu)在發(fā)揮其能動性上不能越過法律的原則和框架?？偟姆治觯h(huán)境資源審判機構(gòu)主要是從調(diào)節(jié)機制的積極運用、刑法手段的創(chuàng)新運用、第三人參與監(jiān)督執(zhí)行機制的采用、追蹤調(diào)查執(zhí)行效果、提出司法建議或司法意見書等幾個方面來發(fā)揮其能動性。但這幾個方面的能動性應(yīng)當是一種受規(guī)范約束的能動性，這樣才能使其正能量得到充分發(fā)揮，這樣更體現(xiàn)了司法公正高效態(tài)度與服務(wù)于時代與社會的專業(yè)水平。

（五）加快民族區(qū)域自治地方人民檢察院生態(tài)環(huán)境資源專門機構(gòu)的增設(shè)步伐

在談到環(huán)境司法時，大多數(shù)情況下人們側(cè)重于關(guān)注人民法院在環(huán)境司法中的作用，忽視了人民檢察院的應(yīng)有作用。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察院在環(huán)境司法中的職能主要有：一是對公安機關(guān)辦理的破壞環(huán)境資源保護類案件的立案和偵查活動進行監(jiān)督；二是對涉林及破壞環(huán)境資源類案件的審判活動進行監(jiān)督：三是對涉林及破壞環(huán)境資源保護的行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督；四是對涉林和破壞環(huán)境資源保護類職務(wù)犯罪的偵查與預(yù)防；五是對轄區(qū)內(nèi)有重大影響的涉林和破壞環(huán)境資源保護類職務(wù)犯罪案件直接初查、偵查等。但目前，許多民族地區(qū)的人民檢察院在提升履行生態(tài)環(huán)境資源保護的檢察職能能力上，采用的方法大多是以專項活動方式來打擊破壞環(huán)境資源的違法犯罪行為。這種方式存在一定的問題，如，可能會與檢察院自偵部門辦理案件存在沖突等。

目前，我國民族區(qū)域自治地方只有少數(shù)幾個自治州人民檢察院設(shè)有生態(tài)環(huán)境資源保護的專門機構(gòu)，新疆、內(nèi)蒙古等5個自治區(qū)的檢察院并沒有設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境資源機構(gòu)。另外，一些民族區(qū)域自治地方人民檢察院雖已設(shè)立了生態(tài)環(huán)境資源專門機構(gòu)，但專門機構(gòu)的級別不高，導(dǎo)致該機構(gòu)的職能發(fā)揮受到限制。如，玉樹藏族自治州人民檢察院成立的環(huán)境資源保護檢察室就是作為玉樹州檢察院偵查監(jiān)督檢察處下設(shè)的職能部門之一，這種降低級別的機構(gòu)設(shè)置就存在劣勢。民族區(qū)域自治地方人民檢察院生態(tài)環(huán)境資源專門機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀與民族地區(qū)日益嚴峻的環(huán)境保護形勢不相符，因而需要加快民族自治地方人民檢察院生態(tài)環(huán)境資源專門機構(gòu)增設(shè)的步伐。

四、結(jié)語

環(huán)境保護關(guān)系到我們這個星球的每一個人。人人都應(yīng)為我們所生活的地球做出努力，保護其不受污染、不受破壞。但是，環(huán)境污染是一個全球性的問題，環(huán)境保護工作主要是由各個國家、各個地區(qū)來進行和完成。我國民族地區(qū)大部分是生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)，環(huán)境保護工作是一個關(guān)系到民族地區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要問題。依法規(guī)范與加強我國民族區(qū)域自治地方環(huán)境管理事務(wù)自治權(quán)，在切實促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也進一步提升這些地區(qū)環(huán)境保護效果，從而促成這些地區(qū)“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏”的生態(tài)文明建設(shè)目標的實現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：鐘昭會）