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（1山東管理學(xué)院新興業(yè)態(tài)發(fā)展研究所 山東濟(jì)南250357 2山東大學(xué) 山東濟(jì)南250100）

一、引言

社會(huì)保障與每個(gè)公民的切身利益息息相關(guān)，已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。特別是社會(huì)保險(xiǎn)，作為社會(huì)保障機(jī)制的核心，有著獨(dú)立資金收入來(lái)源，而穩(wěn)定、可靠、充分的社會(huì)保險(xiǎn)基金又是社會(huì)保障體系有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。然而，稅制要素設(shè)計(jì)、部門職權(quán)劃分等諸多因素使得社會(huì)保險(xiǎn)征收體制改革呈現(xiàn)膠著狀態(tài)。鑒于此，有必要深入思考社會(huì)保障機(jī)制改革思路，衡量各種征收模式，盡快推出社會(huì)保險(xiǎn)征收改革方案。

國(guó)內(nèi)理論界對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金征收方式進(jìn)行過(guò)熱烈的討論，大部分學(xué)者傾向于社會(huì)保障“費(fèi)改稅”的觀點(diǎn)，張磊（2006）、李晶（2014）主要從征收效率、制度統(tǒng)一性、收入分配、監(jiān)管質(zhì)量等角度給出理由，對(duì)我國(guó)開征社會(huì)保險(xiǎn)稅進(jìn)行了肯定；張俊芳（2006）分析了我國(guó)開征社會(huì)保險(xiǎn)稅的必要性和可行性；賈康、王玲（2001），徐向明（2003），伍克勝（2003）對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)稅的框架設(shè)計(jì)進(jìn)行了探討；王燕等（2001）利用可計(jì)算一般均衡分析從養(yǎng)老金隱性債務(wù)、轉(zhuǎn)軌成本等方面進(jìn)行了理論說(shuō)明，指出目前的現(xiàn)收現(xiàn)付體系不可持續(xù)，而社會(huì)保險(xiǎn)稅代替繳費(fèi)，財(cái)務(wù)上是可持續(xù)的。崔光營(yíng)（2000）指出開征規(guī)范的社會(huì)保險(xiǎn)稅是大勢(shì)所趨；劉植才、楊文利（2011）運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與政府權(quán)能理論論述了課征社會(huì)保險(xiǎn)稅的理論依據(jù)，并分析了我國(guó)開征社會(huì)保險(xiǎn)稅的現(xiàn)實(shí)意義。

然而一部分學(xué)者則反對(duì)以 “稅”的形式征收社會(huì)保險(xiǎn)基金，鄭秉文（2007）從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)、制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、征繳及監(jiān)督問(wèn)題的本質(zhì)原因入手，建議緩征社會(huì)保險(xiǎn)稅；葉檀（2010）則認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)稅不能彌補(bǔ)資金不足，會(huì)造成不公而反對(duì)“費(fèi)改稅”；楊志勇（2010）認(rèn)為，考慮到稅收負(fù)擔(dān)、制度基礎(chǔ)、部門職能劃分等諸多因素，建議不宜在沒(méi)準(zhǔn)備好前就盲目實(shí)踐；李紹光（2004）對(duì)工薪稅稅收歸宿和勞動(dòng)力供給特征進(jìn)行分析，指出在不同階層間收入分配差距過(guò)大時(shí)征收社會(huì)保險(xiǎn)稅無(wú)法縮小社會(huì)凈福利差距，表明在我國(guó)開征社會(huì)保險(xiǎn)稅的時(shí)機(jī)還未到。

另一部分學(xué)者則認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)采用 “稅費(fèi)結(jié)合”模式。吳文芳（2014）論述了社會(huì)保險(xiǎn)中公共屬性較弱的項(xiàng)目如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采用繳費(fèi)方式，而對(duì)于公共性較強(qiáng)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等采用繳稅方式；李運(yùn)華、殷玉如（2014）則通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)稅的對(duì)比分析，得出“稅費(fèi)結(jié)合”的結(jié)論；胡琴芳（2007）從理論與實(shí)際兩方面分析中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式，并對(duì)稅費(fèi)結(jié)合方案設(shè)計(jì)提出措施；吳國(guó)玖（2009）基于代際交疊模式提出以“稅”籌集基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基于生命周期模式提出以“費(fèi)”籌集個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

從以上文獻(xiàn)綜述可以看出，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金征收方式的選擇不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，分歧主要在經(jīng)濟(jì)環(huán)境、權(quán)利和義務(wù)的對(duì)應(yīng)性以及開征社會(huì)保險(xiǎn)稅是否能切實(shí)解決當(dāng)前模式所存在的問(wèn)題。本文在主張采用社會(huì)保險(xiǎn)基金“稅費(fèi)結(jié)合”模式作為改革總體思路時(shí)，跳出傳統(tǒng)的公法-私法的二元結(jié)構(gòu)局限來(lái)認(rèn)識(shí)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以社會(huì)保險(xiǎn)稅、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)兩種模式不同特點(diǎn)為基礎(chǔ)，逐步深入分析社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)結(jié)合模式的可行性及有效性，同時(shí)基于稅費(fèi)模式給出了相關(guān)政策建議，以切實(shí)解決現(xiàn)行征收模式存在的問(wèn)題，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展。

二、我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)基金征收存在的問(wèn)題

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金征收主要采用行政事業(yè)收費(fèi)方式，采用社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的 “統(tǒng)賬結(jié)合”管理模式，并按照社會(huì)保險(xiǎn)類別分別設(shè)立保險(xiǎn)基金。職工個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，單位繳費(fèi)由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)個(gè)人賬戶支付范圍和職工年齡等因素確定比例，部分劃入統(tǒng)籌賬戶。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)的2013年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況數(shù)據(jù)：2013年全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入7 062億元，支出5 830億元，其中統(tǒng)籌賬戶收入4 285億元，支出3 669億元；個(gè)人賬戶收入2 777億元，支出2 161億元。盡管社會(huì)保障體制改革進(jìn)行了20多年，其征收方式不斷改進(jìn)、提高，但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)基金征收顯現(xiàn)出了諸多問(wèn)題。

（一）征收覆蓋率低

2012年我國(guó)開創(chuàng)性地實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障制度的全覆蓋，擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，但在實(shí)際中仍有一部分群體游離于社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。這些群體大都是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的非正規(guī)部門勞動(dòng)者，也是最應(yīng)該被給予社會(huì)保障的對(duì)象，如一些非公經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)人員、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、靈活就業(yè)者、農(nóng)民工以及被征地農(nóng)民。這些群體無(wú)法參保的原因一方面由于個(gè)人購(gòu)買力不足，無(wú)力負(fù)擔(dān)持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)；另一方面則源于現(xiàn)行模式可及性不足，以至于沒(méi)有參保的機(jī)會(huì)。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障研究中心發(fā)布的 《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（2013）》指出，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面較小，其中僅有國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率較高，而個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率都較低。據(jù)調(diào)查，北京市進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)在2008—2012年參與狀況改善緩慢，調(diào)查樣本參保率平均僅有23.92%，覆蓋率偏低。

（二）征收剛性不足，阻力較大

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政性收費(fèi)方式缺少堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，約束力比較弱，征收阻力較大，征收效果不盡如人意。實(shí)際征收工作中，困難企業(yè)的拖繳、欠繳社?；鸬默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，雖然大部分地區(qū)如北京、廣東等省市已經(jīng)委托稅務(wù)部門代征，征繳率有所提升，但在代征模式下，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往僅實(shí)行了催款的職能，缺乏管理自主權(quán)，無(wú)法利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源有效征管。據(jù)中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)：2013年全國(guó)累計(jì)實(shí)地稽核企業(yè)237萬(wàn)戶次，涉及參保職工21 451萬(wàn)人次，查出少報(bào)、漏報(bào)人數(shù)779萬(wàn)人次，少繳、漏繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到34.2億元。

（三）監(jiān)管機(jī)制不完善，風(fēng)險(xiǎn)較高

按照我國(guó)現(xiàn)行 《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制的年度基金預(yù)算草案由勞動(dòng)保障部門審核匯總并報(bào)財(cái)政部門審核，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，即可由財(cái)政部門向勞動(dòng)保障部門批復(fù)執(zhí)行，僅需向上級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門備案，無(wú)需經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審批。此外，社會(huì)保險(xiǎn)基金決算也僅需報(bào)同級(jí)財(cái)政審核后，由同級(jí)政府批準(zhǔn)即可，同樣不需經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)審批?？梢?，在現(xiàn)有制度規(guī)定下,社會(huì)保險(xiǎn)基金征收管理并未納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理體系，使得各級(jí)政府擁有了過(guò)多的自主裁量權(quán)，脫離了人民代表大會(huì)的監(jiān)督，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的征收、支出工作并未得到有效的監(jiān)管，結(jié)果是社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性、公正性、合理性潛在著較高的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）征繳主體不一，成本較高

2011年7月實(shí)行的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)利，但未明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。盡管大部分地區(qū)實(shí)行由地稅機(jī)關(guān)代征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但實(shí)際上，地稅部門通常能夠征收的部分十分有限，主要代收某些企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)多由社保征繳大廳辦理征收，在農(nóng)村地區(qū)，多由農(nóng)村基層社保干部上門收繳或銀行代征。多頭征管會(huì)導(dǎo)致征繳過(guò)程常常出現(xiàn)方法、政策、信息不統(tǒng)一等問(wèn)題，這些都會(huì)使社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收產(chǎn)生不必要的費(fèi)用和管理成本。

（五）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能復(fù)雜，服務(wù)質(zhì)量較低

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既要負(fù)責(zé)參保單位信息采集登記、賬戶管理以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的審核和發(fā)放，又需要負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)。然而，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有的征收模式下，將工作重點(diǎn)多放在征收和運(yùn)行基金上，疏于其他方面工作的管理，忽視了對(duì)離退休人員資格及待遇審核、養(yǎng)老金發(fā)放等服務(wù)性工作上，導(dǎo)致出現(xiàn)工作漏洞。在人力資源和社會(huì)保障部對(duì)全國(guó)核查五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇享受情況的統(tǒng)計(jì)資料中顯示：2013年共核查7 453萬(wàn)人項(xiàng)，查出3.5萬(wàn)人冒領(lǐng)待遇1.27億元。在人口老齡化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化以及醫(yī)療費(fèi)用不斷上漲等因素導(dǎo)致基金支出緊張的情況下，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作漏洞無(wú)疑又加劇了基金征收壓力，形成惡性循環(huán)。

（六）繳費(fèi)政策不統(tǒng)一，互濟(jì)功能弱化

現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金籌資辦法政出多門，社會(huì)保險(xiǎn)在不同地區(qū)間的繳納標(biāo)準(zhǔn)、收支狀況有較大差異，以北京、重慶為例（見下頁(yè)表1）。北京、重慶社保繳費(fèi)比例差別不十分明顯，社保費(fèi)用占工資比重近似，北京市各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)取人數(shù)共計(jì)約1 814.8萬(wàn)人，重慶市約3 908.5萬(wàn)人，然而重慶市社會(huì)保險(xiǎn)基金支出卻遠(yuǎn)少于北京市社會(huì)保險(xiǎn)基金支出數(shù)額，且重慶市收入支出比為45.31%，明顯小于北京市收入支出比74.45%。地區(qū)差異使不同地區(qū)負(fù)擔(dān)水平和保障水準(zhǔn)不一，難以形成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，影響了勞動(dòng)力的合理配置和流動(dòng)，易造成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才缺失、外流現(xiàn)象。

三、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金征收模式選擇

社會(huì)保險(xiǎn)稅與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)模式各有特點(diǎn)（如下頁(yè)表2），社會(huì)保險(xiǎn)稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)既有共同點(diǎn)也有區(qū)別點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)稅在基金管理、調(diào)控能力、法律效力等方面優(yōu)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上表現(xiàn)出更多的公平性。但在探討適用于我國(guó)的征收模式時(shí)，需要結(jié)合我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收現(xiàn)狀、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行合理分析，理性選擇我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金征收模式。

表1 2013年北京市、重慶市社會(huì)保險(xiǎn)征繳一覽表 單位:億兀

表2 社會(huì)保險(xiǎn)稅與社會(huì)保險(xiǎn)賈對(duì)比

（一）我國(guó)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)稅利弊分析

在我國(guó)開征社會(huì)保險(xiǎn)稅的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.能夠進(jìn)一步提高我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集效率。以社會(huì)保險(xiǎn)稅替代目前的行政事業(yè)收費(fèi)方法，能使社保費(fèi)的征收具有嚴(yán)密的法律依據(jù)，稅務(wù)部門能夠作為真正的征收主體充分利用自身優(yōu)勢(shì)以及稅務(wù)系統(tǒng)所擁有的豐富的信息資源對(duì)納稅人的申報(bào)進(jìn)行核實(shí)、審查，降低信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，防止納稅人少繳、漏繳；同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)稅納入到了稅收程序法的調(diào)節(jié)范圍內(nèi)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以運(yùn)用《稅收征管法》規(guī)定的強(qiáng)力手段應(yīng)對(duì)偷逃社保稅的行為，提高征收質(zhì)量。

2.開征社會(huì)保險(xiǎn)稅就意味著社?；痦毨U入國(guó)庫(kù)，納入政府預(yù)算管理體系，利于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)社?；鸬倪\(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。在社會(huì)保險(xiǎn)稅的模式下，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要提供服務(wù)及社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)，各職能部門權(quán)責(zé)明晰，分工協(xié)作，有利于實(shí)現(xiàn)征收管理透明化、層次化，保證其合理籌集、運(yùn)用，促進(jìn)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)過(guò)程監(jiān)督，有效防治社會(huì)保障體系高風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

3.我國(guó)現(xiàn)行社保費(fèi)“條”“塊”分割的局面將被社會(huì)保險(xiǎn)稅的開征所打破。實(shí)行統(tǒng)一的稅收政策，有利于加快社保基金的省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國(guó)統(tǒng)籌。將社保稅歸為中央與地方共享稅，中央部分由國(guó)家統(tǒng)籌安排，地方部分作為地方社保支出，國(guó)家財(cái)政部門根據(jù)各地所需進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，從而能夠增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)性。

不可否認(rèn)，開征社會(huì)保險(xiǎn)稅確實(shí)能夠解決我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障費(fèi)模式下存在的一些問(wèn)題，但是，一旦開征社會(huì)保險(xiǎn)稅將無(wú)法避免以下問(wèn)題：一是從公共產(chǎn)品的界定來(lái)看，社會(huì)保障的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性表現(xiàn)得并不十分充分，其性質(zhì)更接近于“準(zhǔn)公共品”，特別是社會(huì)保險(xiǎn)，無(wú)法像國(guó)防一樣無(wú)差別地惠及所有國(guó)民，尤其是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)中的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)目針對(duì)特別群體，并不具有普惠性。因此，對(duì)我國(guó)各保險(xiǎn)制度均采用稅收模式征收并不合理。二是費(fèi)改稅牽扯到很多復(fù)雜問(wèn)題，比如我國(guó)目前實(shí)行分稅制，中央與地方政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)需要有效匹配，社會(huì)保險(xiǎn)稅的開征涉及社?；鹑绾蝿澐忠允官Y源合理配置、各政府層級(jí)間利益沖突最小等問(wèn)題；此外，稅率、計(jì)稅依據(jù)等稅收要素的確定也需要進(jìn)行多方面綜合考慮，社會(huì)保險(xiǎn)稅大多實(shí)行單一比例稅率，稅率過(guò)高，則企業(yè)、個(gè)人承擔(dān)比例過(guò)大，損害其利益；然而過(guò)低則國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）我國(guó)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)利弊分析

這里通過(guò)借鑒國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)予以修正后進(jìn)行分析，在對(duì)征收機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)職權(quán)、經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行一些改進(jìn)后，將帶來(lái)以下優(yōu)勢(shì)：

1.基于社會(huì)保障屬于“準(zhǔn)公共品”的論述，行政收費(fèi)是滿足權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)的有效手段。收費(fèi)是國(guó)家行政、司法機(jī)關(guān)及事業(yè)單位為行使特定的社會(huì)管理職能而向被管理者收取的一定數(shù)量貨幣或同值資產(chǎn)，具有靈活性、受益性的特征。從社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的有償交換特性這一點(diǎn)來(lái)看，在社會(huì)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共品的屬性下體現(xiàn)出更多的 “公平性”，多繳費(fèi)則多受益，在準(zhǔn)公共品的屬性下，也是比較可行的。

2.德國(guó)的《社會(huì)法典》將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳權(quán)賦予海關(guān)，并規(guī)定海關(guān)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，以確保社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的有效征收，包括凍結(jié)銀行存款、扣押、查封、拍賣相應(yīng)金額實(shí)物資產(chǎn)等，這些措施使得德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠繳、拖繳現(xiàn)象很少出現(xiàn)。所以，我國(guó)如果將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)，允許其在代征過(guò)程中適用《稅收征管法》相關(guān)條例，運(yùn)用強(qiáng)制方法，是解決社會(huì)保險(xiǎn)基金征收困難、籌集不及時(shí)的一個(gè)有效方法。

（三）我國(guó)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)結(jié)合征收模式分析

從以上分析來(lái)看，無(wú)論是社會(huì)保障“費(fèi)改稅”或是改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)制度，都不是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況的最優(yōu)改革方案。要改變目前社會(huì)保險(xiǎn)征收模式中存在的諸多問(wèn)題，又要使其能在國(guó)內(nèi)有效推行，可以采取社會(huì)保險(xiǎn)基金稅費(fèi)結(jié)合征收模式。采用稅費(fèi)結(jié)合模式能夠基本結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)稅與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)各自的優(yōu)勢(shì)，削減劣勢(shì)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，有諸多現(xiàn)實(shí)意義：

1.保障基金收入穩(wěn)定可靠，監(jiān)管有效。統(tǒng)籌賬戶采用稅的方式，企業(yè)、個(gè)人、稅務(wù)機(jī)關(guān)三方都有了法律支撐，稅務(wù)機(jī)關(guān)也能借助自身的征收經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)改善社會(huì)保險(xiǎn)基金征收不力的狀況，切實(shí)保障保險(xiǎn)基金及時(shí)足額進(jìn)入國(guó)庫(kù)。個(gè)人賬戶實(shí)行繳費(fèi)制度，專門積累基金，個(gè)人繳費(fèi)越多，賬戶基金積累越多，未來(lái)能夠享受到的待遇也更好。稅費(fèi)配合的形式克服了現(xiàn)行繳費(fèi)體系的混亂局面，使社會(huì)保險(xiǎn)基金來(lái)源充分、穩(wěn)定。另外，由稅務(wù)機(jī)關(guān)全面征收社會(huì)保險(xiǎn)基金，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金收支兩條線分開運(yùn)行，利于監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督、審查，改善現(xiàn)行征管風(fēng)險(xiǎn)較大的境況。

2.針對(duì)統(tǒng)籌賬戶開征社會(huì)保險(xiǎn)稅，有利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌和調(diào)劑。統(tǒng)籌賬戶在全國(guó)范圍內(nèi)采用稅的形式，使統(tǒng)籌賬戶內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)基金納入了國(guó)家預(yù)算，能夠由國(guó)家財(cái)政部進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和使用，財(cái)政部能夠以全國(guó)范圍的宏觀視角，綜合考慮我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)結(jié)構(gòu)等因素，合理地調(diào)動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，推進(jìn)各地區(qū)平衡發(fā)展。此外，社會(huì)保險(xiǎn)稅的開征解決了繳費(fèi)制下勞動(dòng)力在不同地區(qū)間流動(dòng)而社會(huì)保險(xiǎn)基金卻無(wú)法隨之轉(zhuǎn)移的困境，為人力資源大范圍合理流通提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

3.建立兼顧公平與效率的社會(huì)保險(xiǎn)體系。僅僅實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)稅或社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)都會(huì)產(chǎn)生公平與效率不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，然而公平與效率關(guān)系是一國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度權(quán)衡的重要問(wèn)題。稅費(fèi)結(jié)合方式中個(gè)人賬戶繳費(fèi)形式的基金完全積累制彌補(bǔ)了在實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)稅模式下造成的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的缺陷；而統(tǒng)籌賬戶的繳稅形式擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面，統(tǒng)一了稅率，所有納稅人享有相同的社會(huì)保險(xiǎn)收益，這不僅使社會(huì)保險(xiǎn)基金收支工作更加簡(jiǎn)便快捷，提高了效率，又改變了現(xiàn)有繳費(fèi)模式下不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門由于不同繳費(fèi)率而導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象，加強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)制度再分配功能的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論與政策建議

社會(huì)保險(xiǎn)基金以稅費(fèi)結(jié)合方式征收將涉及多處調(diào)整，結(jié)合我國(guó)實(shí)情，本文提出以下一些建議：

（一）稅費(fèi)結(jié)合方案設(shè)計(jì)

1.納稅人范圍。社會(huì)保險(xiǎn)稅與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的納稅人涉及兩類，一類是納稅單位，一類是個(gè)人，納稅單位應(yīng)包括各種企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、各經(jīng)濟(jì)組織，個(gè)人則多指職工個(gè)人。其中，對(duì)于是否將農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)稅的納稅人有很多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，農(nóng)民需要納入征稅范圍，目前可先在適宜地區(qū)試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟逐步推廣至全部地區(qū)。原因主要是：第一，對(duì)于農(nóng)民而言，要走出過(guò)度依賴家庭養(yǎng)老模式的困境，就需要社會(huì)保障體系的支持。英國(guó)以《濟(jì)貧法》輔助社保稅，用征稅辦法救濟(jì)貧民；美國(guó)的《社會(huì)保障法》列出專門條款以保障農(nóng)村農(nóng)民在遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)后，能夠享受到基本的生活，并能得到社會(huì)安全保障機(jī)制的庇護(hù)。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距是十八屆四中全會(huì)的重要議題，也是統(tǒng)籌我國(guó)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的重要路徑。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌都不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，如果社會(huì)保險(xiǎn)稅將農(nóng)民拒之門外，不但會(huì)打破一體化進(jìn)程，反而可能加重差距。最后，我國(guó)目前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體向好，2013年農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到8 895.9元，收入增幅12.37%，超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增幅9.5%，農(nóng)民收入近年來(lái)保持持續(xù)快速增長(zhǎng)，表明我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)具備了經(jīng)濟(jì)能力。

2.稅率與費(fèi)率。國(guó)際上通常以比例稅率作為社會(huì)保險(xiǎn)稅稅率設(shè)置形式，一般是全國(guó)統(tǒng)一的比例稅率，我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也是采用了比例稅率形式。在推進(jìn)稅費(fèi)結(jié)合的模式時(shí)，可繼續(xù)采用現(xiàn)行的分項(xiàng)比例稅率，按照不同保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)定不同的稅率及費(fèi)率。稅率設(shè)計(jì)既要充分考慮支出需要，又要結(jié)合我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)綜合考慮。此外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人均工資水平高，西部、西南部等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，人均工資則相對(duì)較低，為了保證社會(huì)保險(xiǎn)稅的統(tǒng)一性、對(duì)等補(bǔ)償性，可以采取在西部等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)稅率的基礎(chǔ)上對(duì)滿足特定收入條件者實(shí)行優(yōu)惠稅率。費(fèi)率在全國(guó)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下，各地也可以有適當(dāng)浮動(dòng)，實(shí)行彈性費(fèi)率，但需要上報(bào)國(guó)務(wù)院人力資源和社會(huì)保障部審批。

3.稅基與費(fèi)基。社會(huì)保險(xiǎn)稅通常以工薪作為稅基，稅費(fèi)結(jié)合模式下，企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)由于分別進(jìn)入不同的賬戶，基金功能也不相同，在以工資為基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)下，可以實(shí)行“雙基數(shù)”辦法，即將企業(yè)繳稅與個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)分開核定，單位按企業(yè)工資總額計(jì)算，有基數(shù)下限但無(wú)上限；個(gè)人仍按現(xiàn)行規(guī)定繳納。既可以簡(jiǎn)化社會(huì)保險(xiǎn)制度的征收程序，又可以充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)基金功能。另外，對(duì)于納入社會(huì)保險(xiǎn)稅的務(wù)農(nóng)農(nóng)民，其收入為非工資性收入，不適用上述稅基，因此，針對(duì)農(nóng)民可以設(shè)置特定的收入基數(shù)，根據(jù)收入級(jí)數(shù)繳納對(duì)應(yīng)的金額。

（二）拓寬籌資渠道

我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，職工工資增長(zhǎng)也將減速，因此按工資比例收取的社保基金收入增幅也將下降，然而人口老齡化加速、農(nóng)村城鎮(zhèn)化以及醫(yī)療費(fèi)用的不斷上漲，基金支出將繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年至2013年，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入年均增幅33.20%，而支出年均增幅達(dá)到34.39%。盡管在稅費(fèi)結(jié)合模式下，能有更多的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入，但以社會(huì)保險(xiǎn)繳稅、繳費(fèi)為主的社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式仍然需要其他征收渠道來(lái)支持基金支出需要，例如：將國(guó)有資本部分經(jīng)營(yíng)收益納入社會(huì)保險(xiǎn)基金，填補(bǔ)缺口；完善并加強(qiáng)利用國(guó)債、彩票發(fā)行收益籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金制度，據(jù)《2011年度中國(guó)福利彩票公益金使用情況報(bào)告》顯示：2011年福利彩票發(fā)行1 277.97億元，籌集福彩公益金達(dá)388.7億元，上繳中央194.35億元，用于補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金、社會(huì)福利事業(yè)等公益事業(yè)；地方留成194.35億元由民政部門使用，可見彩票發(fā)行收益有相當(dāng)大的潛力。國(guó)有資本收益及國(guó)債、彩票發(fā)行收益均能夠填補(bǔ)社?；鹑笨?，為稅費(fèi)結(jié)合模式下做實(shí)個(gè)人賬戶做鋪墊。

（三）推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值

在稅費(fèi)結(jié)合模式下，社會(huì)保險(xiǎn)稅繳入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)由財(cái)政部管理運(yùn)營(yíng)，而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)則繳入個(gè)人賬戶，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，由于在個(gè)人賬戶中實(shí)行基金完全積累制，就存在社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值問(wèn)題。目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺乏多樣的投資運(yùn)營(yíng)渠道，往往大部分都存在銀行的財(cái)政專戶中，不斷積累，然而活期利息較低，常常出現(xiàn)專戶資金大量貶值。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文通過(guò)測(cè)算指出：2000—2008年中國(guó)CPI達(dá)到了2.2%，但是社保基金的投資收益率還不到2%，并且規(guī)模越大，貶值風(fēng)險(xiǎn)越大，社會(huì)保險(xiǎn)基金整體上處于縮水狀態(tài)。由此可見，在社會(huì)保險(xiǎn)基金積累過(guò)程中，政策制定者們需要充分考慮到通貨膨脹、貨幣貶值等因素，確保繳費(fèi)人能夠在未來(lái)獲得正收益。對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)內(nèi)理論界也有相同的建議，即實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金與物價(jià)指數(shù)掛鉤，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的指數(shù)化。此外，應(yīng)為社會(huì)保險(xiǎn)基金開辟更多的投資運(yùn)行渠道，使其在市場(chǎng)環(huán)境下保值增值，降低貶值風(fēng)險(xiǎn)。