王學棟 趙小靜??

摘要：政府信息公開制度旨在保障公民的知情權，促進陽光行政，但是近年來該制度在實施過程中卻出現了大量濫用申請權的行為。政府信息公開制度應圍繞“主權邏輯”和“治理邏輯”展開，在公民權利保障與政府治理效率中尋求平衡，但濫用申請權的行為卻隱含著“主權邏輯”與“治理邏輯”的悖離，使政府信息公開制度面臨巨大的困境。日本、英國等國家針對申請人濫用申請權的行為，從認定主體、認定標準和程序、法律后果等方面進行有效規(guī)制，在防止行政機關規(guī)避信息公開義務的同時，禁止公民濫用申請權。中國對濫用政府信息公開申請權行為的法律規(guī)制應從加大政府信息公開力度與明確禁止申請權濫用行為等方面進行。

關鍵詞：濫用申請權；政府信息公開；法律規(guī)制

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：16735595（2018）01004108

政府信息公開制度有利于保障公民知情權①，促進陽光行政，裨益于服務型政府建設。隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實施，中國政府信息公開取得顯著成績。但近年來不斷出現的濫用政府信息公開申請權的行為，使《條例》陷入尷尬的境地，致使保障公民知情權以及優(yōu)化政府治理的目的難以實現。據北京市政府信息公開年度工作報告，2015年北京市政府信息公開申請數量為32271件，其中有12328件申請對應的信息并不存在，占總數的3986%。②另據統(tǒng)計，截至2013年底，在31個省級政府辦公廳中，有21個已經出現多次、反復提交信息公開申請情況，比例高達68%。[1]政府信息公開申請權濫用行為并不僅僅存在于中國，日本、英國等國家也不同程度地存在這一問題，但這些國家都對該問題進行有效的法律規(guī)制，其經驗值得中國探究與借鑒。

一、中國政府信息公開制度的邏輯基礎

政府信息公開制度的建構實質上應圍繞著兩個邏輯展開，即“主權邏輯”和“治理輪回”。其中“主權邏輯”通過公民權利的保障為制度設計提供正當性理論支撐，而“治理邏輯”則通過法律規(guī)范賦予政府具體權力，與公民產生權利義務關系，實現行政資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮對公眾生產、生活、經濟的服務作用。政府信息公開制度應實現公民知情權保障與行政資源優(yōu)化配置的平衡。

政府信息公開是指行政機關在履行國家行政職能的過程中，通過法定形式和程序，主動把政府信息向社會公眾公開或依申請而向特定的公民或組織公開的法律制度。[2]政府信息公開是民主國家實現人民參與政府治理的前提，中國政府信息公開制度的憲法基礎是“人民主權”理論，人民主權在法治框架中的體現就是公民對政府權力的監(jiān)督與約束?！爸鳈噙壿嫛痹谡畔⒐_制度中通過知情權的保障得以實現，在這里知情權所代表的是人民主權的價值，政府必須實現對知情權的捍衛(wèi)，以彰顯政府在整個社會治理中權力來源的合法性。即使《條例》與《憲法》并沒有直接規(guī)定公民知情權，但《條例》在制度設計上并未限制公民申請信息公開的權利①，實際上就是對公民獲取政府信息、參與政府治理等相關權利的肯定。就“主權邏輯”來講，政府通過對人民主權的保障來獲得法理上的正當性，公民則通過政府對《條例》的貫徹實現對其自身知情權的保障，實現共贏。但不可忽視的是，政府的功能并非僅限于保障公民權利，其還扮演著服務者、資源分配者的角色，而個人對自身權利的積極追求往往會產生個人權利與公共利益沖突的問題，政府需要在其中進行調配，以實現最大的正義。

① 《條例》中關于申請政府信息公開的資格認定為“與自身的生產、生活、科研相關”，沒有限制主體資格的可能性。

② 《條例》第13條規(guī)定：“除直接依法公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關政府信息?！钡?4條規(guī)定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息?！笨梢钥闯鰝€人因為生產、生活、科研需求可申請政府信息公開，但并不是所有的政府信息都是對公民開放的。這中間體現的不再是主權邏輯的考量，而是政府治理的考量，關注點在于社會穩(wěn)定以及行政效能的實現。

③ 參見《最高人民法院公報》2015年第11期；具體報道參見藍天彬《南通父女以“生活需要”為由提94次政府信息公開申請》，http：//news.ifeng.com/a/20150302/43250545_0.shtml。

實際上，根據《條例》第1條的規(guī)定，政府信息公開制度在保障公民知情權的同時，還具有提高政府社會治理效率的功能，該邏輯可以歸納為政府信息公開制度的“治理邏輯”?！爸卫磉壿嫛睆娬{行政主體與行政相對人的權利義務關系，強調行政資源的節(jié)約和行政職權的實現，故在制度的設計和整個操作過程中不能因為過度保護公民知情權而忽視了治理效率的實現與社會秩序的維護。②因此，“治理邏輯”也包含著社會秩序和公共利益的考量。

政府信息公開制度的法理依據在于貫徹人民主權原則，而具體的實踐中，需要結合社會公共治理屬性才能實現政府信息公開制度的最優(yōu)化。政府信息公開制度的“主權邏輯”為“治理邏輯”提供正當性法理依據，并在政府的治理活動中通過知情權的保障實現對政府的有效監(jiān)督?！爸卫磉壿嫛彪m然側重于強調權力性、行政性，但是行政中蘊含的依法行政、高效便民的理念和原則，恰恰是公眾權利實現的保障，因而“主權邏輯”與“治理邏輯”是可以統(tǒng)一并實現平衡的。

二、中國濫用政府信息公開申請權行為的邏輯悖離

事物發(fā)展過程中，統(tǒng)一性與矛盾性是并存的?，F實中，“主權邏輯”與“治理邏輯”常常呈現出矛盾與對立的關系，導致政府信息公開制度悖離立法目的。政府機關往往過度彰顯“治理邏輯”，強調行政資源配置與政府效能的實現，淡化“主權邏輯”的主導作用；而公民傾向于放大“主權邏輯”在政府信息公開運轉過程中的意義，一味呼吁公民知情權的保障，忽視“治理邏輯”的存在，導致申請權被大肆濫用。制度設計無法達到預期效果，只能眼看公民倚仗無限制的“知情權”濫用政府信息公開申請權，而政府則運用各種方法規(guī)避具體的信息公開義務。[3]實踐中，政府信息公開“主權邏輯”與“治理邏輯”的悖離直接影響到政府信息公開申請人與政府的具體行為。

行政相對人（亦即申請人）更多從“主權邏輯”角度分析政府信息公開問題。公民在實際運用知情權時并不知曉知情權的界限，認為知情權是基本人權，可以通過政府信息公開滿足“主權邏輯”下的其所享有的知情權，從而實現對政府的監(jiān)督和約束。并且，因為“知情權”的抽象性，部分公民在個人的訴訟中敗訴后，試圖通過政府信息公開的渠道彰顯自己的權利主體資格，并借此給政府部門施壓。2015年《最高人民法院公報》刊載的“陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開答復案”中，陸紅霞及家人一年內以各種理由向多個行政部門提起至少94次信息公開申請，其后又提出39次行政復議及36次行政訴訟。③現實中此類現象越加頻發(fā)，大量申請政府信息公開的行為實際上成為部分公民的有效施壓策略，從而使得政府信息公開渠道成為“另類信訪”渠道。

行政機關更多從“治理邏輯”角度出發(fā)分析政府信息公開問題?；凇爸卫磉壿嫛钡目剂?，政府在具體的行政活動中不僅要考量社會需求，還需要考慮資源的分配與社會秩序的維護，因此不可能滿足所有具體個體對政府信息的需求。政府信息公開實踐中，在既無代議機關的有效監(jiān)督，又缺乏《憲法》及相關法律規(guī)范對公開義務的明確規(guī)定的情況下，政府往往可以輕易地找到不予公開的借口，使真正行使知情權來尋求自身權利救濟的公民得不到救濟和幫助。而這又會促使更多公民去申請信息公開，從而加劇政府信息公開申請數量飆升的現象。在問題得不到解決而耗費大量行政資源的同時還會耗費大量的司法資源，轉入政府信息公開訴訟中，使整個制度背離服務于民的價值追求。

“主權邏輯”與“治理邏輯”的悖離，導致政府信息公開淪為申請人信訪無果后發(fā)泄不滿情緒、給政府施壓的通道。中國部分申請人申請政府信息公開的模式為：當事人在涉及自身利益的“核心訴訟”中敗訴，轉而分析政府行政的過程性行政行為，并提起大量的“連環(huán)訴訟”，在得不到救濟的情況下，則會運用“政府信息公開申請”這一籌碼，在大量的申請得不到回復或達不到預期后便踏上“政府信息公開之旅”。①部分申請政府信息公開的公民在涉及實體性權利的行政復議、行政訴訟或其他救濟渠道中喪失博弈的取勝權，轉而通過向政府提起大量的政府信息公開申請以給政府施壓，進而維護權益。中國信息公開制度的建立為一些信訪人員提供了向行政機關“施加壓力”的制度裝置。②通過申請信息公開，申請人可能獲得公開爭議事項的有用信息，如涉及土地規(guī)劃的征地批復、造成工傷的安全事故調查報告等，進而將這些作為其進一步維權的證據材料。就《條例》的立法目的而言，“發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”，在實質上并未排斥上述申請因素，但申請過多、非正當性申請都會損耗行政資源，影響正常的行政工作，并且使信息公開制度淪為信訪的輔助手段。[4]

① 參見劉平《謹慎地拒絕：政府信息公開之訴權濫用及立法規(guī)制——以“訴的利益”為內核破局》，全國法院第27屆學術討論會，2016年第740748頁。

② 《中國法律年鑒（2013年）》統(tǒng)計顯示，2012年全國法院審理行政一審案件受案約129萬件，但2012年全國法院處理告訴申訴來信來訪約80萬人次，遠遠超過提起行政訴訟數量。而這80萬人次的信訪人員在信訪無法保障自身訴求時，即有可能通過“糾纏申請”對政府施壓。

對于濫用申請權的行為，評價存在兩個極端：有人認為是“公民精神的典范”，該評價是從公民監(jiān)督政府治理角度出發(fā)，從屬于“主權邏輯”；也有人將其指責為“權利的無端濫用”，該評價則從屬于“治理邏輯”。這兩種評價的矛盾顯而易見，長此以往，也必然影響制度的正常運轉。這樣的邏輯誤區(qū)導致政府信息公開制度實際上沒有發(fā)揮出原本的價值功能，公民在其中雖然強調知情權，并積極爭取權利，卻因為無權利的界限，成為彰顯民意的澎湃和抽象權利的吶喊手段，使制度淪為廣場式民主的實現方式。

實際上，政府的所有行為都應當通過“主權邏輯”來獲得正當性，但權利的保障與限制中間需要尋找一個支點，以支撐起整個政府信息公開制度。就公民大量申請政府信息公開問題而言，其前仆后繼的申請行為背后往往蘊含著中國經濟發(fā)展中“權利與權利”“權利與權力”的沖突問題。當“權利與權利”相沖突時，私力救濟、司法救濟尚可為公民提供平等的救濟渠道，其矛盾得到緩和。但是，當涉及“權利與權力”沖突時，救濟渠道的復雜性、專業(yè)性、不對等性將導致矛盾的激化和難以化解。“公民—政府”二者之間缺乏政府信息公開知情權界定的明確標準，這既不利于限制政府權力、保護公民的知情權，也不利于對公民濫用權利的限制。在這樣的困境下，政府信息公開制度難免異化扭曲。中國當下不斷涌現的濫用信息公開申請權的現象以及政府規(guī)避公開責任的行為都無不顯示出上述邏輯的悖離問題。

三、國外規(guī)制濫用政府信息公開申請權行為的經驗及其啟示

世界各國或地區(qū)在實施政府信息公開制度時，申請權都不同程度遭到濫用，也存在著“主權邏輯”與“治理邏輯”的博弈問題。為解決該問題，很多國家確立了基本權利濫用禁止原則?；緳嗬麨E用禁止原則就是為了應對和規(guī)制那些背離了憲法所確立之價值的行為。該原則要求公民不得濫用基本權利，在享有基本權利的同時應當負起維護公共利益和社會秩序的責任。[5]這一原則在各國政府信息公開申請權濫用行為規(guī)制中發(fā)揮著重要作用。

（一）日本

日本1999年通過《關于行政機關所保有信息公開的法律》，其立法目的在于盡可能滿足公民的政府信息知情權，而不問申請主體、申請理由等事項，對濫用申請權未做限制。隨著實踐中濫用申請權的現象越來越多，日本國家行政機關和地方公共團體都開始正視該問題給政府正常行政活動帶來的影響。日本各地公共團體開始對濫用政府信息公開申請權的認定標準作出細化的解釋和規(guī)定。2013年日本政府發(fā)布的調查報告顯示，截至2013年7月31日，在調查的47家都道府縣、783個市、23個區(qū)中，有72家地方公共團體在信息公開條例中設定了禁止濫用政府信息公開申請權的內容，占總數的83%。[6]

① 包括免受龍襲擊的計劃，冰凍動物的種類和數量，巫師的服務情況，地方政府環(huán)形公路數量，行星爆炸、隕石降落、太陽磁暴災害的預防計劃，飼養(yǎng)寵物的許可數量，無人認領尸體的信息，歷史建筑鬼怪調查，政府及公共廁所墻體被鑿孔數量，孩子被植入芯片數量，等等。

日本國家行政機關與地方公共團體對濫用申請權的認定標準并不一致。國家層面的認定標準采取的是制定審查基準的形式，具有模糊性和抽象性。日本總務府制定的《信息公開法審查基準》對判斷申請人是否濫用申請權沒有程序性規(guī)定，只概括性規(guī)定從申請的形態(tài)、申請的目的以及對政府機關的正常工作的影響程度作為判斷申請權濫用的依據。而地方公共團體則規(guī)定了具體細化的認定標準，比如橫濱市市民局發(fā)布的《橫濱市信息公開條例解釋與運用指南（修訂版）》概括了三種標準：首先是根據申請人自身的情況（具體表現為其申請行為和方法）推出其申請目的是否具有合法性；其次，申請人多次申請同一信息或者不接受信息行為；其三，不予配合工作，有賴皮之嫌者。《箕面市信息公開條例的解釋與運用》規(guī)定得更為詳細，具體包括以下四種情形：第一，從申請目的及理由判斷申請人是否存在主觀上的惡意；第二，申請公開的政府信息數量巨大，且申請目的不明確，并背離立法目的；第三，申請人未適當行使申請權，不配合行政機關的工作，并向其提出新申請；第四，篡改申請所得的政府信息以給相應的機關找麻煩。由于其《信息公開條例》不要求申請人說明申請目的和用途，行政機關在認定申請人是否存在濫用申請權時，只能根據申請人的行為、意圖作出判斷。申請人無正當理由不對申請書內容作出補正的，不應認定為濫用申請權，而應以申請不符合形式要件為由決定不予受理。對于申請數量龐大的案例，名古屋市、群馬縣都不將其作為濫用申請權的條件之一，只要申請人行為未造成行政工作的混亂和停滯，則行政機關都應當包容所受到的妨礙。由此觀之，日本行政機關認定濫用申請權的標準比較嚴苛，不以數量來定性，認定的標準偏向于考察申請人的客觀行為，而不考察主觀目的，因此具有可操作性。

日本法院對濫用申請權的判斷同政府的考量相一致：首先，不將申請用途及理由作為程序性要件；其次，不因申請增加行政機關工作量而判定申請人濫用權利。所以，申請人往往不會被剝奪申請權，即便申請內容量大、復雜，行政機關也應當盡力去履行職責，否則有管理行政信息不妥當之嫌。因此，日本在濫用政府信息申請權時，更側重于保護知情權，對政府信息公開的義務要求相對較高。

（二）英國

2014年8月16日，英國地方政府協(xié)會（Local Government Association）公布了公民向地方政府提出的十個古怪的信息公開申請事例①，其中不乏戲謔的信息公開申請。學界對此類濫用申請權的行為進行討論，其爭議不外乎公共資源的節(jié)約與對知情權最大保護的博弈。

在這類申請出現之前，英國就已有《信息公開法》對濫用申請權的行為予以專門規(guī)定，其第14條第1款明確說明：行政機關沒有義務去答復“糾纏申請（vexatious request）”。在濫用申請權行為頻發(fā)之后（2014年11月），英國解決信息公開糾紛的專門機構對其作出細致的規(guī)定。[7]在實際操作中，由英國的信息專員對申請進行判斷，其判斷標準主要從申請本身進行考量，若申請夾帶攻擊性語言、發(fā)泄不滿的情緒、無端控訴，給行政機關造成工作上的阻撓，即有濫用權利的嫌疑。信息專員還就申請區(qū)分為兩種情形：其一，申請行為性質惡劣，運用威脅性、歧視性語言，那么即便訴求具有正當性，也應認定為濫用權利，申請人的首次申請可獲得信息，但是之后就類似的內容提起的申請，行政機關則可不履行告知義務。其二，對申請是否為濫用權利的行為難以直接作出判斷的，信息專員需要結合《信息公開法》的立法目的，根據申請對行政機關造成的影響、申請人目的、申請內容的正當性、申請是否重復等多重因素進行權衡。

（三）其他國家

美國申請權濫用的情況并不多見，原因在于其規(guī)定了程序性設置和收費制度，使濫用申請權的行為在程序上得到緩沖。美國《信息自由法》規(guī)定：申請人提交的信息公開申請，將按照“先進先出（First-in First-out）”的原則嚴格排隊等待處理。[8]由于排隊的申請較多，美國還就申請積壓問題制定了相應的配套設計，規(guī)定了合并、多軌、加急處理的程序。申請信息公開的程序一旦啟動勢必會耗費申請人大量的時間和精力，因此申請人會權衡申請利益與申請成本的關系，如果申請利益很小就會果斷放棄申請，大部分不當申請會消解于該程序性設定上。就政府信息公開而言，美國不僅規(guī)定了申請程序，還有配套的收費制度來保障政府的工作效率，節(jié)約公共資源。對申請預計收費超過250美元的，行政機關可以要求申請人預先支付費用，并且不保證所申請的信息能全部找到。

新西蘭、澳大利亞等國家也都面臨申請權濫用的問題，各國的信息公開法中都有關于濫用申請權的相關規(guī)定。澳大利亞2010年的《信息公開法》規(guī)定：信息專員有權基于自身判斷或者其他行政機關工作人員的申請，認定某申請人為“糾纏申請人”，但是在權衡政府的裁量權擴張對權利的損害后，于2014年取消了信息專員認定糾纏申請人的權力。新西蘭在認定濫用申請權時專門規(guī)定了對申請信息的考量，其《官方信息法》規(guī)定：行政機關有權拒絕草率、糾纏申請（frivolous or vexatious request）或者針對瑣碎信息（trivial）的申請。

（四）啟示

中國沒有規(guī)制濫用政府信息公開申請權的制度，各國的立法和實踐可以為未來的立法提供參考。

第一，就認定資格而言，濫用政府信息公開申請權行為的認定是否需要專門的行政人員進行判斷呢？筆者認為英國的選擇是值得肯定的，英國的信息專員制度是國家對政府信息公開制度重視的表現，但具體是否應當設立還要根據各國國內的行政編制制度和國情而定。

第二，就濫用政府信息公開申請權行為的認定方式而言，單從日本來看，在國家整體層面上，其講究對政府行為的約束，對濫用申請權的認定比較嚴格。同時國家層面沒有細化的認定程序，并且以申請目的作為認定的基準，申請目的具有主觀性，難免會導致行政機關濫用職權。日本地方政府對濫用申請權的細化規(guī)定恰好彌補了國家立法的不足。橫濱市濫用權利行為認定細化規(guī)則對行政機關認定標準作出規(guī)范，將申請目的不合法具體化，防止工作人員濫用職權。名古屋市、群馬縣以及法院對濫用申請權的認定中否定了“數量論者”的觀點，不以申請數量多少作為標準的理念在很大程度上保障了公民的知情權，給政府提高信息公開的效率和質量提出更高的要求。這一理念在中國的政府信息公開制度的貫徹中是極有必要的。從英國濫用申請權的認定程序來看，認定濫用政府信息公開申請權可以被邏輯推論為兩個部分，將認定程序量化為明顯的惡意申請與難以判斷的申請，對明顯惡意的申請行為直接認定為濫用申請權，不用再繼續(xù)考量申請行為的目的、申請人的具體情況，因此可以節(jié)約大量的行政資源?？傊?，總結各國的立法經驗，其認定濫用申請權考量因素如下：（1）申請人申請的次數以及之前不當申請的情況；（2）申請人本次申請的行為是否具有合法性與合理性，是否涵蓋不當言辭，是否具有威脅、侮辱工作人員的情節(jié)；（3）申請信息內容是否合法、合理，目的是否正當。除了認定因素外，申請認定的程序性規(guī)定也是各國注重的，程序性規(guī)定能有效限制行政機關的權力，利于保障公民的知情權。

第三，申請政府信息公開是否應當收取費用？美國對可能消耗政府250美元以上的申請予以收費。中國尚無相關的規(guī)定，若中國政府信息公開制度如同美國設置申請程序制度、收費制度，必定面臨阻力，且針對公共服務普遍收費違反中國的基本法律制度和法治理念。不過美國的收費制度對限制濫用申請權行為有積極的效果，中國可以對成本過大的信息公開申請（如相關的申請達到50個以上或者行政機關搜集信息花費的成本過高）中超出標準的申請收取手續(xù)費。這既對公共資源的稀缺性有所補償，也在一定程度上限制了權利濫用。

四、中國濫用政府信息公開申請權行為的法律規(guī)制

對于近年來頻繁出現的公民濫用政府信息公開申請權的問題，需要進一步厘清“主權邏輯”與“治理邏輯”的關系。不論從“主權邏輯”，還是從“治理邏輯”角度出發(fā)，權力和權利都應在被濫用時受到約束。要實現“主權邏輯”與“治理邏輯”的平衡，一方面要加大政府信息公開的力度，另一方面要明確限制申請權的濫用行為，從而提升政府信息公開的質量和效率，構建高效便民的陽光政府。

（一）加大政府信息公開力度

目前中國政府信息公開中存在的該公開不公開、依申請公開程序不便民、拒絕公開等問題，都不利于公民知情權的實現。以上海過去10年的統(tǒng)計數據為例，信息不存在、申請內容不明確、非本機關公開職責權限范圍、其他（包括非政府信息、非政府信息公開申請、重復申請、不符合“三需要”等）這四種答復理由占到了所有答復總量的3923%。免予提供理由當中的信息不存在理由占到了所有不予公開答復總數的3023%，比例最高；非本機關公開職責權限范圍，達到2520%；申請內容不明確和其他占比不相上下，超過17%。[9]上海的現狀并不是特例，是中國信息公開制度實踐的縮影。為解決政府信息公開中存在的該公開不公開、依申請公開程序不便民、拒絕公開等問題，需要從公開主體、公開方式及范圍、申請條件等方面加大政府信息公開力度。

1.明確信息公開的主體

《條例》第17條規(guī)定：“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币驗樵摋l款的抽象性，擁有相關信息的行政機關可以因該原則而撇清責任。從有關案件看，行政機關與法院并沒有堅持“誰制作、誰公開”原則，公開義務的確定根據行政機關掌握信息的情況而定。[10]實踐中，信息保存和公開常見的情況為：（1）上級指示下級回復；（2）移送檔案館，要求申請人向檔案館提出申請；（3）委托其他行政機關保存和收集的信息由委托機關提供；（4）交由內設機構履行公開義務。這就造成不了解政府職能分工的申請人需要耗費大量的時間和精力。

① 將“三需要”作為“制裁”過度申請和濫用申請權的方式，雖然在操作性層面尚需要考量，但是不失為一種新的嘗試。參見余凌云《政府信息公開的若干問題——基于315起案件的分析》，載《中外法學》2014年第4期。

針對上述情況，可以采取如下措施：（1）如果申請人向作出行政行為的行政機關提出信息公開申請，只要不涉及“三安全一穩(wěn)定”及濫用申請權的行為，工作人員都應當告知申請人申請信息；（2）在制作機關與保存機關不一致的情況下，申請人可以向任一機關提出申請，申請人對保存機關的信息的完整性和真實性有異議的，可以向制作機關提出申請，并提出異議；（3）申請人向制作和保存政府信息之外的行政機關提出申請時，收到申請的行政機關，應告知申請人本機關并未掌握信息的真實情況，或者告知申請人掌握相關信息的行政機關的通訊信息。

隨著大數據時代的來臨，各級政府應建立專門的信息公開部門，負責整合政府信息，統(tǒng)一受理申請主體的政府信息公開申請。

2.明晰信息公開方式和范圍

政府信息公開包括政府依職權主動公開與依申請公開兩種方式。就中國政府信息公開的現狀來看，部分政府應當主動公開的信息存在公開不完全的問題，而公民申請政府公開其依職權應當公開的信息時，行政機關很可能會以信息屬于主動公開的范疇為由，不受理當事人的信息公開申請。依申請公開和主動公開的政府信息在實踐中被劃分出明顯的界限。依申請公開的信息從其性質來講仍然屬于可公開信息，依申請公開的政府信息實際上存在的價值是在于督促政府主動公開信息，依申請公開的信息在某些情況下可轉化為政府主動公開信息。

為了彌補這兩個概念在實踐操作中造成的差異，當事人申請政府公開其應當主動公開的信息時，應當區(qū)分兩種情況：（1）如果信息已經公開則告知已公開的事實，并提供資源供其查詢；（2）如果是應當主動公開卻沒公開的，則應在法律限定的時間內予以公開，并告知申請人公開的情況，以便其查詢信息。此外，在互聯(lián)網經濟的推動下，社會生活中的眾多信息會因為時機、涉及領域的發(fā)展而轉化，依申請公開的信息在一定的情況下可能轉化為公共利益型信息，這就需要相關專門人員整合信息，從公開成本、公共效益、申請人次的多少等層面考量信息的轉化。這不僅可以及時獲知公民對信息的需求情況，還可以節(jié)約資源和成本，實現公民和政府關于信息公開的雙贏。

3.明確申請條件

日本、美國、英國等大部分國家對政府信息公開申請和主體并沒有限制，他們更加注重保障申請人的知情權，申請條件的考察只在認定濫用申請權時才起作用。而中國申請信息公開的條件在《條例》第13條予以規(guī)定，即“除直接依法公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關政府信息”。實際上，申請的“三需要”并不符合《條例》保障知情權的宗旨，在一定程度上限制了知情權?！吧暾埲瞬荒苷f明本人的生產、生活、科研等特殊需要的，并不意味著其不在意信息本身和/或信息公開的嚴肅價值?！盵11]實踐中，行政機關將“三需要”作為申請的條件，但就申請人自身的生產、生活、科研而言，行政機關如何去拿捏其中的度？科研是否僅是高校從事研究的人，還是其他從業(yè)人員也享有權利？自身的生產、生活是否還要求申請人主動提供自身的職業(yè)、生活信息？這其中存在很大的自由裁量權，行政人員難免會濫用職權，拒絕受理申請或者要求申請人重復補正材料。

正如余凌云所言，“三需要”應當在過度申請、涉嫌濫用申請權時發(fā)揮作用（該類申請的申請人占用的資源過多，理應承擔說明的義務），而正當的申請不應當受“三需要”條件的限制。①就中國國情而言，隨著公民意識與權利意識的增強，如果完全取消申請條件，可能會導致政府信息公開申請呈井噴式增長，因此，明確“三需要”條件的適用范圍、對“申請條件”進行明確和限縮不失為一種合理的方式。也就是說，對存在濫用申請權嫌疑的申請人，行政機關可以將“三需要”作為受理申請的必要條件，對申請人的申請行為進行審查和過濾。只要其申請符合“生產、生活和科研需要”的條件，符合法律規(guī)定，行政機關就應當對其信息公開申請予以受理，并依法定程序提供信息公開服務。

（二）明確禁止濫用申請權的行為

中國政府信息公開制度對申請人濫用申請權的行為沒有進行明確禁止。公民與政府之間的法律關系并不對等，公民的權利本身在行政領域就受到限制，因此，理應在知情權保障上要求政府權力作出更多的讓步。但是，實踐中，政府正常的信息公開工作已面臨困境，更難以應對目不暇接的濫用申請權的行為，從而出現政府公信力下降、行政機關工作人員“怠工”問題，悖離《條例》要求行政機關保障公民知情權的立法宗旨。因此，必須從制度上禁止公民濫用信息公開申請權的行為。通過綜合學者觀點、參考域外經驗，筆者認為，從制度上禁止濫用申請權行為應從以下幾個方面入手：

1.明確認定濫用申請權行為的主體

中國沒有與英國信息專員類似的設置，因此認定政府信息公開申請權的主體是不明確的。就目前來看，應當賦予被申請機關具體的濫用申請權認定權。雖然被申請的行政機關享有濫用申請權的認定權，但其行為應受到上級機關的監(jiān)督，以防止權力濫用，因此在制度設計上，需要認定機關每月向上級部門備案。被申請行政機關是權力的享有者，亦應當是責任的承擔者，在出現濫用認定權、行政不作為的情況時，應承擔相應的法律責任。

2.明確認定濫用申請權行為的原則

濫用申請權行為的認定應當遵循如下原則：（1）合法性原則。享有認定權的機關應嚴格依據法律賦予的權力對濫用申請權的行為進行認定，嚴格禁止在認定過程中超越職權、濫用職權或者違反法定程序。（2）合理性原則。在認定申請行為是否屬于濫用權利行為時，應考量申請人的申請是否符合適當性、必要性、考慮相關因素的要求，盡量避免加重申請人的負擔，盡量保障申請人的知情權，除非該行為達到法律不能容忍的限度。（3）高效便民原則。即便申請人的行為已經構成濫用權利，政府工作人員也不得因此對申請久拖不決，應當及時將拒絕申請的決定告知申請人，并對其不當行為進行教育與引導。工作人員也不能因申請數量多、重復申請而妄下濫用權利的結論。（4）足夠容忍原則。接收信息公開申請的行政主體需要對申請人的申請行為及內容表示尊重，即便申請信息量大，申請內容微小而瑣碎，也不能因此而忽視申請者的申請權。對其申請過程中合法但不當的行為應予以容忍，以最大程度地保障申請人的知情權。（5）權責統(tǒng)一原則。行政工作人員有權認定申請人濫用申請權，并可據此認定結論剝奪申請人的知情權。該項權力直接影響申請人的實體權利，因此行政主體認定權的行使應當受到法律、上級部門及本部門領導的監(jiān)督，并且在其違法或不當行使職權時承擔相應的法律責任。

3.明確認定申請濫用權的程序及標準

認定濫用申請權應遵循一定的程序：第一步，行政機關可以直接通過申請人行為及申請信息內容是否涉及侮辱、誹謗、威脅言語來判斷，若其行為或內容已經妨礙行政工作人員正常工作，則可以認定為濫用申請權。第二步，申請的內容對行政工作無妨礙，但卻是大量瑣碎、無用的信息，從而給工作人員帶來負累的，應當結合申請人的申請目的及其正當性進行進一步判斷。在對申請行為進行初步判斷后，行政機關工作人員若發(fā)現同一申請人就該申請之前提出過多個同類申請，也不應當妄下定論，而應當結合申請人的行為、申請目的，作出回復申請信息或者拒絕回復的決定。

雖然認定程序可以分為兩部分進行，但是因為認定的進行還需要結合申請人的行為、申請信息、申請目的來做出具體的反饋，其中難免的是工作人員會進行自由裁量。故對工作人員應有如下要求：（1）認定濫用申請權的行為須是對行政工作有重大影響的行為；（2）排除個人的主觀因素和情緒；（3）重復申請不應當直接認定為濫用申請權；（4）嚴格按照認定原則進行認定。認定濫用政府信息公開申請權的行為單憑法律的規(guī)范性指引是不夠的，還需要在實踐中積累經驗，獲得能直接適用的規(guī)范性指引。

最高人民法院2015年公布的“陸紅霞案”通過法官說理，似乎已經在司法實踐中確定了濫用申請權與訴權的標準，從判決書中能夠嗅到司法對行政機關認定濫用申請權標準的容許程度。違背《條例》的立法本意且不具有善意被認定為濫用申請權的標準；申請人主觀上的故意，申請內容上的重復性、瑣碎性，申請行為造成司法上的浪費，申請內容的不正當性等系列標準被法官作為認定濫用政府信息公開行政訴權的標準。法官對“是否具有濫用申請權與濫訴嫌疑”的認定標準，在一定程度上可為濫用政府信息公開申請權認定標準提供參考。結合具體情況，濫用申請權的認定標準不應太低，以防止政府濫用權力；但亦不能太高，否則起不到實質減少濫用申請行為的作用。

4.明確濫用申請權行為的法律后果

申請政府信息公開的行為被認定為濫用申請權后，應對申請人的行為進行否定性評價，并明確告知其應當承擔的法律責任，否則制度的設計就喪失了存在的意義。為此，行政機關工作人員需要區(qū)分重復申請行為與濫用申請權的行為。針對重復申請的行為，行政機關工作人員受理后可告知申請人，行政機關已經履行了告知義務，不再需要告知其相關信息。針對濫用申請權的行為，由于該類行為已經喪失了權利行使的合法性依據，因此，申請人應當承擔對其不利的法律后果。針對濫用申請權的行為，全世界通行的方法就是拒絕申請人本次信息公開的申請，即對本次實體性權利做否定性評價。

為此，可以建立“信息公開申請人信用電子評估系統(tǒng)”，對濫用申請權的申請人予以登記。行政機關在日后收到有濫用申請權嫌疑的申請人的申請時，可以核查申請人是否在“信息公開申請人信用電子評估系統(tǒng)”中登記過，如果曾被認定濫用申請權，則在本次的申請中需要通過對“三需要”的審查對申請人的申請資格予以核查，申請合法則應當受理并完成政府信息公開程序，如果申請依然屬于濫用權利的行為，則可作出拒絕處理的決定。也就是說，對曾經有過濫用申請權行為的申請人，在制度設計上多加了一層資格審查的障礙，使其通過審查后方可獲得信息。該設置是鑒于申請人濫用權利的行為而設置的一道程序障礙，審查是對此前濫用權利的行為進行否定性評價，實際上并未剝奪其獲得信息的實體權利。當然，對于行政機關的拒絕處理行為，申請人可以申請行政復議或提起行政訴訟。

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責任編輯：袁付娜