鄒新凱

摘要：涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付體系中占有極為重要的地位，統(tǒng)籌整合作為對專項(xiàng)資金專款專用原則的突破與平衡，加之其在一定程度上拓寬了地方財政自主權(quán)的邊界范圍，因而屬于重大改革，必須于法有據(jù)?，F(xiàn)有的政府主導(dǎo)財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合模式在實(shí)踐中面臨很大困境，而法治保障模式不僅具有價值必要性，更有其獨(dú)特的制度優(yōu)勢。在“法治財稅”理念的指導(dǎo)下，法治首先必須尊重財稅規(guī)律、邏輯與模式，在此基礎(chǔ)上，對中央及各省份專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合文件規(guī)范中與法治財稅規(guī)范意旨不符的部分進(jìn)行分析、審核和修正，以盡快建立穩(wěn)定權(quán)威的專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合法治方略，順應(yīng)新時期民生財政的發(fā)展要求，并促進(jìn)央地財政關(guān)系的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；法治保障；法治財稅；共享財政

中圖分類號：D912.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16735595（2018）01004907

一、引言

2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院對外發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的政策目標(biāo)。與此同時，中央財政安排補(bǔ)助地方財政的專項(xiàng)扶貧資金也越來越多。[1]但隨著扶貧工作的深入開展，“扶貧政策碎片化、扶貧資金零散化、扶貧項(xiàng)目分離化、扶貧資金使用效率太低”等問題導(dǎo)致“管理成本大幅增加，扶貧工作重復(fù)、缺漏、低效，不能集中力量辦大事、辦好事”的嚴(yán)重后果。[2]為了解決這些問題，更好地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，國務(wù)院辦公廳、財政部、國務(wù)院扶貧辦等先后出臺和修訂了諸多涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策性文件①，積極推動資金統(tǒng)籌整合使用，并下放審批權(quán)以提高貧困縣對涉農(nóng)資金的自主使用權(quán)，調(diào)整?？顚Ｓ?、單獨(dú)管理的原則。從扶貧實(shí)踐來看，統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金確實(shí)卓有成效，這也是對財政專項(xiàng)資金制度的顯著創(chuàng)新，是對?？顚Ｓ迷瓌t的重要突破，并且因其賦予了貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合之自主權(quán)，因此也相應(yīng)地拓寬了地方財政自主權(quán)的范圍。筆者不禁疑惑，中央的這劑良藥是否有副作用？如果有，體現(xiàn)在哪里？對于扶貧工作中的困境確實(shí)需要關(guān)注并加以解決，但有無卓有成效且副作用更少的解決方案？這種更好的方案有何依據(jù)？又該如何構(gòu)建？其優(yōu)勢又體現(xiàn)在哪里？如何以涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合為契機(jī)建構(gòu)一套財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的法律機(jī)制從而使得財政支出更加規(guī)范？本文試圖就上述問題展開研究，為中國精準(zhǔn)扶貧與財稅體制改革略盡心力。

二、理念選擇：政府主導(dǎo)與法治保障

（一）?？顚Ｓ迷瓌t的突破與平衡

財政專項(xiàng)資金是指上級政府撥付給下級行政區(qū)域和本級政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金，要求進(jìn)行專款專用及單獨(dú)核算。主要有專項(xiàng)撥款、地方撥款以及專項(xiàng)借款等分類。[3]涉農(nóng)資金作為財政專項(xiàng)資金的一種，必然遵循專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩为?dú)核算的原則，這就意味著一筆資金只能辦一件事或者一類事，資金支出方向受到嚴(yán)格限制。由于財政專項(xiàng)資金的特殊性，實(shí)踐中與之相關(guān)的管理部門頗多，導(dǎo)致有關(guān)項(xiàng)目存在多頭審批多頭管理的現(xiàn)象，項(xiàng)目的分散管理也使得審批程序極不規(guī)范，缺乏透明度，容易引起資金因截留而損失[4]，同時也加大了涉農(nóng)資金的內(nèi)耗與低效，這便與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的工作要求嚴(yán)重不符①，因此才有統(tǒng)籌整合之必要。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為對?？顚Ｓ迷瓌t之突破，在扶貧實(shí)踐中極大地提高了民生支出的資金使用績效。如果?？顚Ｓ迷瓌t有突破之必要，除了突破的扶貧因素，突破的理論基礎(chǔ)還有什么？要突破到什么程度？如何更為規(guī)范地突破？這些都是我們需要研究的問題。

① 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧意味著扶貧資金使用必須到位、精準(zhǔn)、高效，因此要求做到兩點(diǎn)：第一，結(jié)余資金要整合使用且資金使用方向要根據(jù)貧困縣地情決定，不能太受限制；第二，項(xiàng)目要集中統(tǒng)一管理，避免互相扯皮與內(nèi)耗。

② 在這四份公告中，《2016年第一季度829個單位1796個項(xiàng)目貫徹落實(shí)國家重大政策措施跟蹤審計結(jié)果》（以下簡稱“一號公告”，每個季度以此類推）公布于2016年5月17日，雖然是對前三個月的審計且在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》出臺之前，但受國務(wù)院《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》的指導(dǎo)影響，一號公告對于財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合仍有借鑒意義，故特以列出。

中國現(xiàn)階段財政專項(xiàng)資金專款專用原則的確立有著重要的制度背景。“在政府和財政研究的傳統(tǒng)視野中，政府提供公共服務(wù)的方式與轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)有很大的關(guān)系。一般認(rèn)為，在沒有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)最優(yōu)化的效果。所以，人們一般也認(rèn)為，專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付資金即上級指定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付資金要比一般性的轉(zhuǎn)移支付資金更有效率。而財政資金的專項(xiàng)化正是實(shí)行分稅制以后中國各級政府之間財政關(guān)系變化的一個重要現(xiàn)象。所謂‘專項(xiàng)化，是指政府間的分配資金越來越依靠以‘專項(xiàng)或‘項(xiàng)目的方式進(jìn)行。政府間的轉(zhuǎn)移支付資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種‘項(xiàng)目的‘帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志?！盵5]4?？顚Ｓ迷瓌t體現(xiàn)了量入為出的資金管理使用方式，有效防止了濫用行為，避免與該筆專項(xiàng)支出有關(guān)的最終受益人群體利益受損，更為關(guān)鍵的是能夠比較有效地防范資金的擠占和挪用，一定程度上提高了財政資金使用效率。但在?？顚Ｓ迷瓌t的實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，使得?？顚Ｓ迷瓌t在一定程度上受到質(zhì)疑。除了因“買醬油的錢不可以買醋”導(dǎo)致家里醬油泛濫卻醋瓶空空的情況之外，“與一般性的轉(zhuǎn)移支付資金相比，專項(xiàng)和項(xiàng)目資金需要經(jīng)歷申請、批復(fù)、分配、使用、監(jiān)督及審計等復(fù)雜程序，需要下級和基層政府動員各種關(guān)系和人力，在我國目前政府行為缺乏公開性、透明性以及外部監(jiān)督的情況下，對項(xiàng)目分配的合理性、公平性以及項(xiàng)目運(yùn)作的效率等還缺乏可信的評估機(jī)制，復(fù)雜的申請和批復(fù)程序在很大程度上只是為不透明的政府行為套上了科學(xué)管理的外衣而已，意外后果最終難以避免……項(xiàng)目體系越完備、審計體系越嚴(yán)格，專項(xiàng)資金的管理和控制越規(guī)范，這些資金就越難以深入到鄉(xiāng)村基層”[5]35。因此，就專項(xiàng)資金?？顚Ｓ迷瓌t本身的實(shí)踐來看，即便沒有涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合之契機(jī)，為了使專項(xiàng)資金更好地發(fā)揮民生作用，對其專用原則也不能完全堅持，這也是除涉農(nóng)資金外其他種類財政專項(xiàng)資金亦實(shí)行統(tǒng)籌整合的原因。但若在松綁過程中一味追求統(tǒng)籌整合，便很有可能發(fā)生財政專項(xiàng)資金被擠占、挪用以及截留等?？顚Ｓ迷瓌t意欲防范之危險情事，最終仍然會影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。是故必須在?？顚Ｓ门c統(tǒng)籌整合之間尋求一平衡點(diǎn)，汲取?？顚Ｓ门c統(tǒng)籌整合的優(yōu)勢，盡力避免兩者的弊端，并將這種方案以更加民主規(guī)范、穩(wěn)定權(quán)威的方式制成和實(shí)施，如此方可提高涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金在新的民生財政要求下資金使用的績效，促進(jìn)共享發(fā)展。

（二）專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合政府主導(dǎo)模式的實(shí)踐困境——以涉農(nóng)資金為例

中央一直是通過政府主導(dǎo)方式在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行平衡，以期涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金發(fā)揮應(yīng)有的制度功效。雖然政府主導(dǎo)模式取得了很多成績，但這種通過中央出臺行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章，省市政府出臺配套文件等來推進(jìn)的做法在實(shí)踐中似乎遭遇到很大困境。審計署在2016年以“貫徹落實(shí)國家重大政策措施”為主題連續(xù)開展了四個季度的跟蹤審計，這四個季度的審計公告②以及審計署2016年7號公布的《審計署關(guān)于40個縣財政扶貧資金的審計結(jié)果》（以下簡稱“縣域公告”），可以清晰地反映出在國務(wù)院正式出臺貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策之前、之后地方基層政府、各級政府部門的心態(tài)變化以及利益博弈。見表1。

通過梳理可以看出，雖然國務(wù)院早在2015年6月就出臺了《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》，國務(wù)院辦公廳及財政部等部門在2016年也出臺了財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的指導(dǎo)意見和推進(jìn)通知，但審計公告顯示在抽查對象中仍然有部分地區(qū)持續(xù)存在政策傾向不明、不愿統(tǒng)籌整合、統(tǒng)籌整合推進(jìn)緩慢、資金整合無實(shí)質(zhì)進(jìn)展等重大問題，且抽查地區(qū)不統(tǒng)籌整合的資金量持續(xù)較大，由此可以看出政府主導(dǎo)下的統(tǒng)籌整合面臨很大的實(shí)踐困境。

審計工作中發(fā)現(xiàn)，一方面地方各級政府強(qiáng)烈希望整合財政專項(xiàng)資金，但另一方面也心存極大顧慮，主要體現(xiàn)在“三不敢、三不愿”上。從基層政府看是“三不敢”：怕失去某一項(xiàng)行業(yè)專項(xiàng)資金支持而不敢整合，怕得罪行業(yè)專項(xiàng)主管部門而不敢整合，怕影響該行業(yè)專項(xiàng)資金的考核、檢查、驗(yàn)收等而不敢整合。從主管部門看是“三不愿”：擔(dān)心失去行政管理權(quán)力而不愿整合，擔(dān)心職能將被調(diào)整而不愿整合，擔(dān)心帶來機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)縮減而不愿整合。[2]可見，單純依靠政府來主導(dǎo)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合會在政府系統(tǒng)內(nèi)部形成利益博弈，極大阻礙統(tǒng)籌整合的客觀實(shí)現(xiàn)。如果不徹底解決這“三不敢”“三不愿”、打消相關(guān)利益主體的顧慮、大力壓縮利益博弈空間，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金便有名少實(shí)，成效難盡如人意。

此外，從中央和地方不斷出臺的相關(guān)政策文件中不難發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)下的財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合面臨價值定位不明、統(tǒng)籌整合操作機(jī)制不完善、重結(jié)果不重過程、重現(xiàn)在不重未來、重部分不重整體等嚴(yán)重問題。具體表現(xiàn)為：只考慮到扶貧績效，并沒有充分考慮原有扶貧模式下各部門的既得利益，對既得利益的破除不夠，機(jī)制創(chuàng)新的確立不明；只考慮到現(xiàn)在的扶貧績效，大多對扶貧工作結(jié)束后是否需要確立新的專項(xiàng)資金運(yùn)行機(jī)制沒有明確⑤，且扶貧資金政策性文件效力較低，導(dǎo)致扶貧資金主管與使用部門預(yù)測性不足，瞻前顧后，不能有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧；只考慮到貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金問題，對其他領(lǐng)域財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的操作機(jī)制細(xì)化規(guī)定不足，財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的可行性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、預(yù)測性不強(qiáng)。雖然財政支出屬于政府事權(quán)，但依靠政府主導(dǎo)解決統(tǒng)籌整合問題，終不免發(fā)生政府內(nèi)部利益博弈、部門之間互相扯皮、內(nèi)耗加大等問題，最終易造成統(tǒng)籌整合機(jī)制不明確、不公平、不穩(wěn)定、不透明，財政專項(xiàng)資金的制度創(chuàng)新與地方財政自主權(quán)的有效建設(shè)也必將大打折扣。

（三）抉擇：法治保障財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的價值必要與制度優(yōu)勢

十八屆三中、四中全會以來，依法治國不斷落實(shí)，并不斷向縱深推進(jìn)。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”[6]財政專項(xiàng)資金在轉(zhuǎn)移支付體系中占有極為重要的地位，統(tǒng)籌整合資金類型廣泛鋪開必然涉及地方財政自主權(quán)的建設(shè)乃至產(chǎn)生央地財政關(guān)系的新變化，故該項(xiàng)改革亦是一項(xiàng)重大改革，而財稅法定本身又和國家治理深度契合，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，[7]因此，從法治化視角建構(gòu)涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制，依法明確其整合依據(jù)、統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)等關(guān)鍵維度，極為必要。

相比于政府主導(dǎo)的民生財政支出所帶來的法治保障缺失、政績工程泛濫、形式化弊端以及社會排斥等問題，法治化的民生財政建設(shè)為民生財政搭建起穩(wěn)定、系統(tǒng)的法治框架，使得財政資源向社會民生的傾斜既不是出自隨機(jī)或應(yīng)急性的決定，也不是通過過程控制間接達(dá)致的目標(biāo)，而是依據(jù)公眾享有的福利權(quán)利資格，這就能夠在更大程度上確保民生支出的剛性與資源分配的利益相關(guān)性。[8]通過對涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金進(jìn)行法治化建構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)籌整合立法，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ伪Ｕ?，一方面極大壓縮了政府間利益博弈的空間，促使更多利益相關(guān)者參與，踐行財政民主與財政法定；另一方面，法治化的支出建構(gòu)也使得專項(xiàng)資金的各級主管與使用部門有了明確的預(yù)測，能更好地領(lǐng)悟規(guī)范意旨，有效遏制“三不敢”“三不愿”心態(tài)的產(chǎn)生，也增強(qiáng)了統(tǒng)籌整合的制度效力，使財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的制度創(chuàng)新更有權(quán)威、更趨穩(wěn)定，更好地滿足民生財政的需求。

同時，隨著對貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金自主權(quán)的賦予和財政資金統(tǒng)籌審批權(quán)的逐步下放，市縣政府對上級政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形成的各類財政資金的自主使用權(quán)必將大幅增加，這本質(zhì)上就是對地方財政自主權(quán)的有限拓深。之所以是有限，是由于當(dāng)前地方財政自主權(quán)畢竟受到國家治理模式、憲法規(guī)范、財稅法規(guī)、制度協(xié)調(diào)與利益平衡的限制，其拓展具有邊界性。[9]“長期以來，我國中央與地方通過‘商量著辦事的行動準(zhǔn)則或談判方式等制度外規(guī)則，在財政資源的配置上達(dá)成某種合意。這種通過制度外規(guī)則達(dá)成的合意可能會為分利者拋開社會的其他成員展開‘勾結(jié)提供行動的空間。因此，對于中央與地方的財政關(guān)系，只能以作為國民之合意的法律規(guī)范為載體。地方財政自主權(quán)，必須在規(guī)范的立場上循序形成，否則，將會產(chǎn)生國家權(quán)力在中央與地方間配置的失序，難以達(dá)到中央整合與地方自主的財政分權(quán)預(yù)期?！盵10]通過吸納更多的利益相關(guān)方參與到法律制定中來，在中央與地方政府尤其是市縣政府之間建立穩(wěn)定權(quán)威的規(guī)則體系，不僅有助于順暢統(tǒng)籌整合機(jī)制，更好地滿足民生財政的新時代要求，也有助于央地財政關(guān)系的穩(wěn)定推進(jìn)。

三、財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合規(guī)范的四維分析：基于法治財稅的分析進(jìn)路

依法治國的要義是實(shí)現(xiàn)國家治理活動的規(guī)范化、程序化、法治化，也就是實(shí)體和程序的全面制度化。而古今中外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有將優(yōu)良的制度文而化之，才能最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，制度現(xiàn)代化是全面推進(jìn)依法治國的核心要求。[11]同時，法治不僅具有工具性價值，也具有目的性價值；它所維護(hù)的除了秩序和安全，還有公平正義、人性尊嚴(yán)、基本權(quán)利。作為一個系統(tǒng)化工程，財稅法治需要法治化理念的確立以及相關(guān)制度的構(gòu)建。財稅所需要的法治，正是這種兼顧形式正義與實(shí)質(zhì)公平、融形式與實(shí)質(zhì)為一體的法律之治。[12]69換句話說，形式法治與實(shí)質(zhì)公平是重中之重。[13]就財稅與法治的深層關(guān)系而言，兩者同是國家治理的方式，“只有恪守財稅的秉性，法治才能不斷汲取其實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，不斷向前推進(jìn)，成為民眾的生活必需品，惠及普羅大眾”[12]26。因此，對既有的財稅規(guī)律、模式和經(jīng)驗(yàn)，法治首先必須尊重，在此基礎(chǔ)上就不符合法治財稅規(guī)范意旨的部分進(jìn)行分析、審核和修正，進(jìn)而高效科學(xué)地建構(gòu)起法治化的公共財政方案，踐行依法理財?shù)闹螄繕?biāo)。鑒于涉農(nóng)資金在財政專項(xiàng)資金中的代表性地位， 下文將以“法治財稅”理念[14]為指導(dǎo)，對中央與各相關(guān)省份涉農(nóng)資金文件進(jìn)行規(guī)范研究，并對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的主要維度——整合依據(jù)、統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制以及責(zé)任承擔(dān)中的部分不符合法治財稅規(guī)范意旨的財稅做法進(jìn)行分析、審核和修正，在此過程中探究財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的“法治財稅”方案，期冀以此實(shí)現(xiàn)財政支出規(guī)范化與依法理財?shù)闹螄繕?biāo)。

（一）整合依據(jù)

現(xiàn)階段關(guān)于涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的制度規(guī)范主要存在于一些行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章以及地方政策性文件中，這符合政府主導(dǎo)財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)際，也節(jié)約了很多斡旋談判的成本，但財政的民主參與程度和透明度較低，效力不高，穩(wěn)定性、可預(yù)測性不強(qiáng)，執(zhí)行力不能保障。財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合屬于重大改革，必須于法有據(jù)。雖然各地在不斷試點(diǎn)探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，但仍然可以實(shí)現(xiàn)法定。一方面，從實(shí)踐來看，試點(diǎn)可能有其必要性，但若是太過依賴試點(diǎn)，則反為不美。正如有人評論改革，是摸著石頭過河，不是光摸石頭不過河。[15]另一方面，法定并不影響試點(diǎn)。在財稅法領(lǐng)域中，除了侵益性的稅收、行政收費(fèi)外，還有授益性的財政支出行為，這些行為是否需要法律保留，不能單純觀察其對個體的“授益性”，更應(yīng)該看到其整體的“重要性”。除了預(yù)算，財政支出的方向、結(jié)構(gòu)和基準(zhǔn)對資金分配也具有重要意義，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該深度干預(yù)，實(shí)行法律保留，但不一定要排斥授權(quán)立法。[12]7172綜上，鑒于統(tǒng)籌整合之重要地位及中國現(xiàn)階段仍然難以擺脫試點(diǎn)之傳統(tǒng)，筆者建議根據(jù)《立法法》由全國人大授權(quán)國務(wù)院涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合使用相關(guān)事項(xiàng)的立法權(quán)，待時機(jī)成熟后由全國人大制定《財政專項(xiàng)資金法》或者將財政專項(xiàng)資金納入《轉(zhuǎn)移支付法》中，就專項(xiàng)資金的申請、審批、設(shè)立、分配、統(tǒng)籌整合、運(yùn)行機(jī)制以及責(zé)任承擔(dān)等作出詳細(xì)規(guī)定，以細(xì)化中央與地方政府在這方面的事權(quán)及財權(quán)，劃定地方財政自主權(quán)范圍，這也符合國務(wù)院轉(zhuǎn)移支付制度的改革方向。①當(dāng)前，中央以及各省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策性文件中并沒有明確扶貧工作結(jié)束后現(xiàn)有統(tǒng)籌整合機(jī)制是否還能繼續(xù)發(fā)揮作用、之前的扶貧機(jī)制與資金管理使用方式是否還會卷土重來，在政府主導(dǎo)模式下，這些問題涉及各級政府利益以及中央與地方財政關(guān)系，僅僅依靠國務(wù)院并不能解決問題，國務(wù)院文件中回避這些問題也有利于減少改革爭議降低斡旋成本，再加上財政資金主管部門與使用部門存在“三不愿”“三不敢”的心態(tài)，只有將統(tǒng)籌整合機(jī)制經(jīng)民主控制程序以法律或行政法規(guī)的方式予以明確，建立起專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的權(quán)威化“規(guī)則之治”，方可增強(qiáng)地方各級政府部門的預(yù)測性，打消其利益的藩籬，遏制其“三不敢”“三不愿”心態(tài)的產(chǎn)生，從而更好地推動精準(zhǔn)扶貧等民生工作的有效實(shí)施。

① 參見《國務(wù)院關(guān)于深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報告》。

（二）統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)

各地就涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合不斷探索，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)“法治財稅”的要求，對于這些經(jīng)驗(yàn)做法，法治首先應(yīng)當(dāng)尊重，但同時法治也必須為這些做法設(shè)定框架界限，以保證其合乎公平正義。根據(jù)《預(yù)算法》《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》的規(guī)定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，已經(jīng)設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的要予以取消，可由市場競爭機(jī)制逐步調(diào)節(jié)的，規(guī)定一定實(shí)施期限實(shí)行退坡政策，到期予以取消?！罢畬Ω偁幮灶I(lǐng)域的干預(yù)，雖然短期可以帶來一定的效果，但長期看擾亂了市場作用的發(fā)揮，破壞了市場機(jī)制的建設(shè)，加劇了經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)的波動，造成了一些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩?！盵16]因此，涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的首要標(biāo)準(zhǔn)就是明晰政府與市場的關(guān)系，各地各級政府在統(tǒng)籌整合中央、省市級涉農(nóng)資金等專項(xiàng)資金之前，必須先進(jìn)行存續(xù)性審查，由中央或省級政府對那些無充分法律法規(guī)依據(jù)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或政策到期、屬于市場競爭性領(lǐng)域、績效低下的專項(xiàng)資金予以取消，將相關(guān)資金歸入一般性轉(zhuǎn)移支付，允許地方根據(jù)本地實(shí)際自由安排，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)的統(tǒng)籌整合。就現(xiàn)階段筆者搜集到的關(guān)于中央與地方涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的文件規(guī)范而言，均未規(guī)定專項(xiàng)資金事前存續(xù)性審查機(jī)制，如此便有可能使得專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會效益大打折扣，嚴(yán)重者還會加大對市場的不當(dāng)干預(yù)，并使行政相對人形成依賴。

同時，財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合若要具備規(guī)范合理性，還應(yīng)以事域?yàn)榛鶞?zhǔn)，即應(yīng)當(dāng)如涉農(nóng)資金一般，就同一事業(yè)或者同一領(lǐng)域的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，在大事域之下可以根據(jù)實(shí)際情況確定小事域的支出方向，而不能以統(tǒng)籌整合之名，隨意擴(kuò)大整合資金數(shù)以實(shí)現(xiàn)政府私益或個人利益，侵害民眾權(quán)益。根據(jù)《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》和國務(wù)院《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》，對政策目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以整合，重點(diǎn)推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌。這就契合了“事域”的統(tǒng)籌基準(zhǔn)。正因?yàn)榘l(fā)展的事域相同，政策目標(biāo)才能接近，資金投入方向才能類同，資金管理方式才更有可能相近，重點(diǎn)科目本身就是一個大事域，根據(jù)資金具體作用機(jī)制可以優(yōu)化細(xì)分為小事域——各類支出方向。而統(tǒng)籌整合的基準(zhǔn)——同一事業(yè)或者同一領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在中央與地方財政權(quán)力的基礎(chǔ)上，通過權(quán)力機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)孛癖姶韰f(xié)商而成，中央政府因?yàn)槠浔旧淼慕y(tǒng)治資源與政策優(yōu)勢，可以提出事域的大致劃分或分類方法，地方根據(jù)中央的指導(dǎo)意見，結(jié)合本地實(shí)際，通過民主機(jī)制協(xié)商確定大事域以及各個支出方向的數(shù)量和統(tǒng)籌機(jī)制，不能由政府系統(tǒng)專斷，這也符合法治財稅的程序控制機(jī)制。[17]財政部農(nóng)業(yè)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《中央財政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》答記者問時明確說道：“我們多次召開座談會，當(dāng)面聽取有關(guān)省份財政、扶貧部門對《辦法》修改的意見建議，在修訂過程中又書面征求了中央有關(guān)部門、地方有關(guān)省份財政廳、扶貧辦和專員辦的意見?！盵18]可見對于中央扶貧資金管理至關(guān)重要的部門規(guī)章之所以成為政府專斷的典型，正是因?yàn)樵谠撧k法修訂過程中沒有征求專家學(xué)者的意見，縱觀該《辦法》，存在部分內(nèi)容政治性風(fēng)格濃厚、部分制度沒有足夠明確、整體效力不高等問題，不利于財政支出的規(guī)范化透明化構(gòu)建。踐行“法治財稅”的民主控制機(jī)制迫在眉睫！由于當(dāng)前貧困縣在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方面較之其他財政資金和各地各級政府有著更大的自主權(quán)，貧困縣應(yīng)當(dāng)在涉農(nóng)資金這一大事域自主權(quán)范圍內(nèi)，通過縣人大民主協(xié)商程序，積極吸納各界代表、專家學(xué)者以及政府人員參與議事，使得涉農(nóng)資金小事域——具體支出方向界定充分反映當(dāng)?shù)貙?shí)際，凝聚各群體共識并逐步形成穩(wěn)定長效機(jī)制。根據(jù)《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》，條件不成熟的，可以按照涉農(nóng)資金六大類支出方向進(jìn)行優(yōu)化整合，條件成熟的不妨將涉農(nóng)資金列入一般性轉(zhuǎn)移支付，由地方政府因地制宜，只明確大致支出方向，高效統(tǒng)籌使用。在當(dāng)前地方財政自主權(quán)具有邊界性的大背景下，

以事域?yàn)榛鶞?zhǔn)，即是以事權(quán)為中心，既符合改革趨勢，有助于央地財政事權(quán)清單的明晰，也體現(xiàn)了漸進(jìn)改革的思路，以問題為導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)改革。

（三）運(yùn)行機(jī)制

《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》明確規(guī)定：“屬于地方事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可以列入一般性轉(zhuǎn)移支付由地方統(tǒng)籌安排的，適時調(diào)整列入中央一般性轉(zhuǎn)移支付。”隨著中國政府間事權(quán)與支出責(zé)任和行政審批改革的不斷推進(jìn)以及科技、教育、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的持續(xù)落實(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度及其與一般性轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)系必然不斷革新，地方各級尤其是市縣政府因地制宜對財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合使用的財政自主權(quán)范圍也會相應(yīng)拓展。國務(wù)院《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》中明確要“重點(diǎn)推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌”，可迄今為止，中央仍未出臺關(guān)于其他事域財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的法律法規(guī)及政策性文件，地方開展其他事域?qū)ｍ?xiàng)資金整合也遭遇到很多困境，推進(jìn)緩慢。扶貧工作因?yàn)槭钱?dāng)前民生領(lǐng)域的頭等大事，在資金整合自主權(quán)問題上率先發(fā)軔，雖有問題但成效明顯，因此對于其他事域財政資金統(tǒng)籌工作而言，國務(wù)院應(yīng)該以貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金為契機(jī)，通過試點(diǎn)、接受授權(quán)立法等法治化方式仿照涉農(nóng)資金加快其他領(lǐng)域的資金統(tǒng)籌，避免政府系統(tǒng)行政資源的不當(dāng)傾斜而導(dǎo)致其他事域資金統(tǒng)籌工作的滯緩。

此外，在信息公開與財政監(jiān)督方面，中央以及多數(shù)地方涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合文件中對信息公開與財政監(jiān)督的規(guī)定大致為：“推進(jìn)政務(wù)公開，各級有關(guān)部門應(yīng)將涉農(nóng)資金政策文件、管理制度、資金分配、工作進(jìn)度等信息及時向社會公開。貧困縣要在本地政府門戶網(wǎng)站和主要媒體公開統(tǒng)籌整合使用的涉農(nóng)資金來源、用途和項(xiàng)目建設(shè)等情況，并實(shí)施扶貧項(xiàng)目行政村公示制度，接受社會監(jiān)督。”但“及時”具體是指什么期限、貧困縣財政資金統(tǒng)籌整合方案是否需要向社會公示、貧困縣公布涉農(nóng)資金來源及用途是否一定要和項(xiàng)目建設(shè)掛鉤、除了貧困群眾的監(jiān)督或者本地部門的監(jiān)督外是否需要其他地區(qū)民眾的監(jiān)督等問題并沒有明確。這無疑不利于涉農(nóng)資金的透明化與規(guī)范運(yùn)作。故筆者認(rèn)為各地各級政府在涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合規(guī)范性文件中應(yīng)該細(xì)化信息公開和財政監(jiān)督部分，或者由國務(wù)院仿照《財政違法行為處罰處分條例》就信息公開與統(tǒng)籌整合過程中的財政違法行為作出細(xì)化監(jiān)督立法，明確違法違紀(jì)行為與相應(yīng)責(zé)任規(guī)制。市縣政府在細(xì)化本地統(tǒng)籌方案時要對“及時”作出具體規(guī)定，貧困縣的資金統(tǒng)籌方案在具體期限內(nèi)必須通過各種可能途徑向社會全面完整公示，所有貧困縣都必須接受全社會監(jiān)督，而非只是接受上級部門或貧困村村民的監(jiān)督，以保障民生支出的穩(wěn)定有效落實(shí)。

（四）責(zé)任承擔(dān)

以涉農(nóng)資金為例，雖然中央與地方各級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合文件規(guī)范大多規(guī)定了對于違反涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策目標(biāo)的應(yīng)該嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，但并沒有就責(zé)任類型作出細(xì)化規(guī)定。鑒于現(xiàn)階段各地政策文件并不是嚴(yán)格的法律法規(guī)，結(jié)合中國國情，可以建立包含法律責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任、道義責(zé)任在內(nèi)的責(zé)任類型組合，各地的統(tǒng)籌整合細(xì)化方案應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么情況下承擔(dān)什么類型的責(zé)任、如何承擔(dān)，有何申訴與救濟(jì)途徑。在制定責(zé)任細(xì)化方案時要清晰明確，避免法律責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任以及道義責(zé)任的缺失與錯位，更好地破除部門利益，推動涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合順利開展，同時避免過猶不及，對以統(tǒng)籌整合之名行亂作為之實(shí)以實(shí)現(xiàn)個人私益的相關(guān)主體嚴(yán)肅處理，既要實(shí)現(xiàn)責(zé)任類型明確，又要踐行責(zé)任種類多樣，以更好地規(guī)范財政支出行為，滿足財政專項(xiàng)資金的新時期民生需求。

四、結(jié)語

中共十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，要求作出有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多的獲得感，并要運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展，“共享發(fā)展”成為亮點(diǎn)，并寫入了《“十三五”規(guī)劃綱要》。推進(jìn)涉農(nóng)資金等財政專項(xiàng)資金法治化統(tǒng)籌整合使用，有利于提高民生支出中資金使用績效，建立穩(wěn)定的長效機(jī)制，有助于建設(shè)共享財政，保障民生財政的積極落實(shí)，并能進(jìn)一步優(yōu)化央地財政關(guān)系。

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