摘要：精準扶貧是十三五時期的頭等大事，事關(guān)全面建成小康社會的宏偉目標。當前，精準扶貧戰(zhàn)略的實施過程中出現(xiàn)了一些形式主義苗頭，如頻繁檢查、虛假迎檢、“精準填表”、虛假脫貧、產(chǎn)業(yè)扶貧盲目跟風、“壘大戶”、“堆盆景”、不切實際提前脫貧等。形式主義的生成機制復(fù)雜多元，如壓力型體制、政治錦標賽、貧困群體在貧困治理中缺乏主體性、考核機制不科學等。為減少和杜絕形式主義，應(yīng)適當為基層減壓、加強扶貧干部的黨性修養(yǎng)、確立貧困群體在貧困治理中的主體地位、完善考核機制。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；形式主義；壓力型體制；政治錦標賽；主體性；黨性；考核機制

精準扶貧是以習近平為核心的黨中央為全面建成小康社會而制定的重要戰(zhàn)略部署。該戰(zhàn)略的任務(wù)是“到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。精準扶貧戰(zhàn)略體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求，是黨對全國人民的莊嚴承諾。十八大以來，脫貧攻堅取得舉世矚目的成就，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧。目前，扶貧開發(fā)已經(jīng)進入沖刺期，剩下的都是最難啃的骨頭，越是接近勝利的終點困難越大、成本越高。在精準扶貧精準脫貧的過程中，出現(xiàn)了一些形式主義的苗頭。國務(wù)院扶貧辦從2016年起連續(xù)兩年下發(fā)關(guān)于解決扶貧領(lǐng)域中形式主義的通知。中央紀委決定從2018年起到2020年開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題專項治理，并將扶貧領(lǐng)域的形式主義作為治理重點。形式主義嚴重影響脫貧攻堅進程，損害了黨和政府的形象。以“精準扶貧形式主義”為主題在中國知網(wǎng)上搜索，有8篇文獻，其中7篇為報紙。因此，對精準扶貧中的形式主義有進一步探討的必要。本文首先論述扶貧領(lǐng)域中形式主義的基本表征，其次分析形式主義的生成機制，最后給出治理進路。

一、 形式主義的基本表征

形式主義是“四風”之一，主要表現(xiàn)為“知行不一、不求實效、文山會海、花拳繡腿、貪圖虛名、弄虛作假”。在脫貧攻堅領(lǐng)域，形式主義的表現(xiàn)有：頻繁檢查、虛假迎檢、精準填表、虛假脫貧、產(chǎn)業(yè)扶貧盲目跟風、“壘大戶”、“堆盆景”、不切實際提前脫貧。

1. 頻繁檢查和虛假迎檢。一是頻繁檢查。為掌握工作進展情況，各級頻繁開展各類考核評比，占用了基層干部大量時間。某些村在特定的時間每天至少有兩次驗收。二是虛假迎檢。有些地方為營造熱烈的迎檢氛圍，制作巨型標語展板。有些地方在迎檢之前村干部通宵突擊刷扶貧反貪執(zhí)紀標語。為應(yīng)對入戶考核，訓練貧困戶如何回答各種問題。有的直接“潛伏”到貧困戶家里，給貧困戶當“兒子”，代替貧困戶回答問題。有些地方為迎檢，給貧困戶買新衣服新被褥，粉刷房子內(nèi)外墻，但并未解決實際問題。

2. 精準填表。脫貧攻堅中的表格各式各樣，有入戶調(diào)查表、貧困戶登記表、貧困戶信息采集表、民主評議會議記錄等。為摸清貧困戶情況和方便督察，表格內(nèi)容設(shè)計細之又細。以貧困戶收入一項為例，就列出了“工資性收入”“政策性收入”“產(chǎn)業(yè)收入”等多項。按規(guī)定，扶貧檔案要由第一書記親自填寫。一式多份，不得出錯，不得涂改。如果領(lǐng)導有新的指示，就得往表格上再添加新內(nèi)容，導致重復(fù)填寫。有些部門每季度就要一次脫貧成效的綜合報告，半年就要一次貧困戶增收報告。數(shù)據(jù)的要求極其精細，給貧困戶算賬要精確到幾角幾分。第一書記和村干部不堪重負，貧困戶也不勝其擾，因為貧困戶也需要在表格上簽名、摁手印。填報花費了扶貧干部大量的時間和精力，使他們無暇了解貧困戶疾苦、思考如何幫貧困戶脫貧。

3. 虛假脫貧。一些地方將產(chǎn)業(yè)扶貧資金量化給貧困戶，入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，貧困戶每年可以獲得一定分紅。這本是考慮到貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力弱的制度創(chuàng)新，但有些地方這種制度創(chuàng)新卻變成了“精準應(yīng)付”，因為分紅截止2020年，而且年分紅的標準正好就是脫貧標準線，十分“精準”。一些地方虛報貧困戶人均可支配收入，制造脫貧假象。

4. 產(chǎn)業(yè)扶貧盲目跟風。產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏調(diào)查研究，規(guī)劃脫離實際，不顧市場風險，周邊什么產(chǎn)業(yè)“火”，就上馬什么產(chǎn)業(yè)，導致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，產(chǎn)品滯銷。據(jù)半月談雜志記者報道，陜北某貧困村位于紅棗主產(chǎn)區(qū)，該村大力發(fā)展紅棗產(chǎn)業(yè)。盡管紅棗價格持續(xù)走低，當?shù)卣疄榱朔鲐殻怨膭顢U大種植面積，導致紅棗大面積爛在地里。不少地方因為種植業(yè)利潤低，在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時往往選擇養(yǎng)殖業(yè)，為貧困戶買牛買羊，結(jié)果“扶貧全是羊”。

5. 壘大戶、堆盆景。有些地方把扶貧資源集中用在少數(shù)村、少數(shù)人甚至非貧困戶身上，并作為政績亮點來宣傳。一些強勢部門對口幫扶的村莊，早已經(jīng)脫貧，但為了打造“亮點工程”，仍在不斷往村里投錢，而同鄉(xiāng)的一些貧困村連路都沒修好。

6. 不切實際提前脫貧。十三五規(guī)劃提出，到2020年要實現(xiàn)現(xiàn)行標準下的脫貧攻堅目標。隨后不少省份制定了自己的“時間表”，如貴州提出2018年，湖北和河南提出2019年。有條件的地方提出提前脫貧計劃，可以激發(fā)干部和群眾的斗志。但有些地方脫離實際情況，爭相提前時間表。西部某貧困發(fā)生率高達30%的深度貧困縣制定了提前三四年“摘帽”的目標。一些“老少邊窮”縣，到2020年能否脫貧都要看努力程度，卻喊出“2017結(jié)束戰(zhàn)斗，2018清理戰(zhàn)場”的口號。

二、 形式主義的生成機制

扶貧領(lǐng)域的形式主義既有制度上的客觀原因，也有主觀原因。制度原因包括壓力型體制、政治錦標賽、貧困群體缺乏主體性、考核機制不科學，主觀原因是部分扶貧干部黨性淡漠。

1. 壓力型體制。榮敬本等人指出，90年代以來，在行政性分權(quán)體制下縣鄉(xiāng)機構(gòu)日益呈現(xiàn)為一種“壓力型體制”。該體制是指，一級政治組織為實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的將各種指標量化分解的管理方式和評價體系。為完成經(jīng)濟趕超，各級黨政部門向下級組織和個人層層分解任務(wù)指標，規(guī)定任務(wù)完成的期限，并按照任務(wù)完成的情況給予相應(yīng)的政治和經(jīng)濟獎罰。

壓力型體制內(nèi)嵌于脫貧攻堅之中。在脫貧攻堅上基本形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記抓扶貧的格局。脫貧攻堅是十三五時期的頭等大事和第一民生工程，有扶貧任務(wù)的各級黨委政府都將脫貧攻堅作為重大政治任務(wù)之一來抓。在壓力型體制下，除最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，每一級政府都有“下發(fā)文件、布置任務(wù)”的權(quán)力。壓力型體制下流行責任狀和軍令狀。各省黨政一把手與黨中央、國務(wù)院立下軍令狀，隨后從省到鄉(xiāng)層層立下軍令狀，“摘不了窮帽就摘官帽”。以甘肅省為例，2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上，省委書記和省長向中央簽了脫貧攻堅責任書；隨后，8名省級領(lǐng)導、13個市州黨政一把手、22個省直廳局主要負責同志同省委省政府簽訂了責任書，市縣鄉(xiāng)也層層簽訂了責任書，對脫貧任務(wù)完成好的給予獎勵，對完不成任務(wù)的進行督查問責。河南省蘭考縣主管扶貧工作的副縣長說，對于貧困縣的考核，扶貧開發(fā)占60%的權(quán)重，要在全省排名，排名靠后的要進行通報問責，因此他不敢放松，心里總覺得壓著一塊大石頭。

壓力型體制導致精準填表、頻繁檢查。精準扶貧因為時間緊、任務(wù)重被列入“一票否決”，優(yōu)秀的予以獎勵、末位的予以淘汰，“誰也不敢拿工作開玩笑，出了事就得下崗”。主要領(lǐng)導的晉升、評優(yōu)，一般干部的獎勵福利都與扶貧任務(wù)完成情況緊密掛鉤。省、市、縣政府為顯示對脫貧攻堅的“政治重視、執(zhí)行有力”，都習慣將這一任務(wù)的各項指標細化分解，而且指標愈分愈細。精準扶貧被量化為幾十項指標，每一項指標都要“登記造冊”，并且都要按月、季度全程跟蹤檢查。一些地方精準扶貧便異化為精準填表，基層政府應(yīng)接不暇的“檢查大軍”由此出現(xiàn)。

層層發(fā)包、層層加碼導致不切實際提前脫貧、虛假迎檢。在任務(wù)自上而下層層發(fā)包的過程中，每一層級的政府習慣于將指標進一步抬高，“加溫”“加壓”驅(qū)動，提前脫貧由此出現(xiàn)。在五級政府體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于科層體制的末梢，面對層層加碼的高指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)駁回只能照單全收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得已采取“遮掩”“布景”等非正式權(quán)力技術(shù)來應(yīng)付上級檢查。

壓力型體制與壘大戶、堆盆景。精準扶貧要求扶貧資源與貧困群體精準對接，貧困戶在對接項目資源時存在動力不足、風險承受能力低、配套資金缺乏、組織困難等困境，導致交易成本過高。地方政府在壓力型體制下，十分關(guān)注項目的落地問題，傾向于通過村莊能人或較為富裕的村莊來帶動項目落地，這就容易出現(xiàn)“壘大戶”和“堆盆景”現(xiàn)象，大部分扶貧資源被少數(shù)村莊精英或非貧困戶所“俘獲”，貧困群體被相對剝奪，出現(xiàn)“扶富不扶貧”的靶向漂移。

2. 政治錦標賽。政治錦標賽（亦稱為“晉升錦標賽”）由周飛舟和周黎安等學者提出，是指“處于同一級別的政府官員為了獲得政治晉升而相互競爭的博弈”。競賽既可以在不同地區(qū)的同級別官員之間展開，也可以在同一部門內(nèi)部不同科室的同級別官員之間展開。競賽的標準由上級確定，勝出者將得到提拔。

自習近平總書記提出精準扶貧以來，以脫貧績效為基礎(chǔ)的政治錦標賽，在各個政府層級上同時發(fā)生，省與省比，市與市比，縣與縣比，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)比，每個層級的地方官員的仕途升遷都與本地脫貧績效緊密掛鉤。湖北省出臺貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核辦法，精準扶貧考核內(nèi)容占70%的權(quán)重，考核結(jié)果與干部任免直接掛鉤。山西省對貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的考核中扶貧開發(fā)占比78%，主要考察農(nóng)民增收和貧困人口減少，考核結(jié)果與晉升任免直接掛鉤。政治錦標賽在地方官員之間引入競爭機制，克服了官僚系統(tǒng)的不作為、懶政，激發(fā)了地方官員投入脫貧攻堅的積極性、主動性。十八大以來在貧困治理上取得的舉世矚目成績與政治錦標賽機制密不可分。

政治錦標賽作為一種強激勵合約不可避免會引發(fā)造假、犯規(guī)、暗箱操作等對抗競爭規(guī)則的策略性行為。在貧困治理中，統(tǒng)計數(shù)字成為炫耀政績的手段，技術(shù)治理變成了“官出數(shù)字、數(shù)字出官”。為在殘酷的晉升競爭中勝出，不切實際地將脫貧時間提前。為顯示政績，傾向于用重金打造示范點等“雪花膏”“路邊花”工程。為早出成績、快出成績，紛紛選擇短平快的項目，對投資周期長的項目避而遠之，或者看周邊什么產(chǎn)業(yè)“火”就大干快上，生怕落后。

3. 農(nóng)村貧困群體在貧困治理中缺乏主體性。形式主義與農(nóng)民參與機制和維權(quán)機制缺乏相關(guān)。在我國的貧困治理中，政府一直發(fā)揮著主導型作用，農(nóng)村貧困群體在貧困治理中被置于客體的地位。在村莊社會結(jié)構(gòu)急劇分化的背景下，貧困群眾在經(jīng)濟和政治上不斷被邊緣化。無論是扶貧項目的落地還是項目驗收，貧困群體都缺乏制度性的參與渠道。地方政府在決定扶貧資金的具體使用方向時，貧困群體的需求偏好難以影響地方政府的決策。通常情況下，地方政府會代替民眾決策。地方政府在政績沖動的驅(qū)使下將扶貧資金用于打造示范點等政績工程就不奇怪了。

4. 考核機制不科學。一是過于依靠“數(shù)目字管理”。數(shù)目字管理作為一種技術(shù)治理手段，為精準考核奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，有助于解決以往扶貧領(lǐng)域考核流于形式的問題。但部分職能部門過于依靠數(shù)目字管理，不熟悉基層情況，又懶于下基層實地調(diào)研，習慣于發(fā)表格、要數(shù)據(jù)。另外，各職能部門之間政出多門，標準不一，原本填寫一次就可以共享的信息，硬是讓基層重復(fù)填寫。二是考核頻次高，存在多頭考核、層層考核、搭車考核。除了中央、省、市、縣的考核外，還有省際交叉考核、第三方評估。三是考核“以點代面”。將經(jīng)過精心包裝的示范點作為脫貧成效考核的主要依據(jù)，考核者和被考核者甚至都對此習以為常，“一俊遮百丑”，這樣的考核具有片面性和誤導性。

5. 黨性淡漠。共產(chǎn)黨員的黨性體現(xiàn)在信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔上。好人主義、不敢批評、不愿批評，不敢負責、不愿負責是黨性不純的表現(xiàn)。以文件落實文件，以會議落實會議，表面上看是積極行政的表現(xiàn)，實際上是為了推卸責任。形式主義人人喊打，但當面揭露的少，背后嘀咕的多。政治上“成熟”的人是“吾知之而不言之”，敢于公開抵制形式主義的人還被認為是政治上不“成熟”。面對精準扶貧中的形式主義亂象，抱著事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，信奉多栽花、少栽刺的庸俗哲學，不與形式主義作堅決斗爭，明哲保身，隨波逐流，滿足于做得過且過的太平官，是形式主義泛濫的重要原因。

三、 形式主義的治理進路

根據(jù)以上分析，可以明了，精準扶貧中的形式主義生成機制復(fù)雜多元，各種因素互構(gòu)共變、彼此嵌套。減少和杜絕精準扶貧中的形式主義，脫真貧、真脫貧，應(yīng)做到以下幾方面：適當為基層減壓，加強扶貧干部黨性修養(yǎng)，確立貧困群體在貧困治理中的主體地位，完善考核機制。

1. 適當為基層減壓。上級應(yīng)多下基層調(diào)研，傾聽基層的聲音，作出更科學合理的頂層設(shè)計?？茖W制定脫帽摘貧時間表，不搞層層加碼、一刀切。對于地方政府不切實際的扶貧目標設(shè)置進行必要的干預(yù)和糾偏。習近平總書記指出，“黨中央沒有硬性要求地方提前完成扶貧任務(wù)”“脫貧計劃不能脫離實際隨意提前”。有條件的地方，可以做快一點；不具備條件的，慢一點也行。

2. 加強扶貧干部黨性修養(yǎng)。加強黨性修養(yǎng)，首先要堅定理想信念。共產(chǎn)黨人的精神支柱是共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想。解決了世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關(guān)”問題，才能對精準扶貧中的各種形式主義亂象增強政治定力。其次要做到無私和擔當。對于扶貧中的形式主義，要敢于揭露和批評，勇于對政策進行合理調(diào)整，使政策更符合實際和群眾需求。再次要樹立正確的政績觀。在脫貧攻堅的過程中，各級干部既要做顯績，也要做潛績，不計較個人功名，做到“功成不必在我，功成必定有我”，精準施策，持之以恒、久久為功。

3. 確立貧困群體在貧困治理中的主體地位。扶貧項目要真正惠及貧困群體，必須讓貧困群體積極地參加到項目運作中來。在扶貧項目落地之前，認真聽取他們的意見和訴求，可以采用入戶調(diào)查、集體研究、村民代表表決等程序，將貧困群體的需求偏好納入項目決策之中。在項目完成之后，也要將貧困群體的評價和反饋納入項目考核之中。

4. 完善考核機制。在考核方式上，將定量考核和定性考核相結(jié)合，既不迷信數(shù)字，也不聽信被考核對象的一面之詞；既要看“門面”和“窗口”，也要看“角落”和“后院”。

在考核內(nèi)容上，突出考核主要指標，統(tǒng)一口徑，消除不必要的指標，不得層層增加指標。建立脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息長期保存、及時更新、多方共享，取消不必要的填表報數(shù)。減少對紙質(zhì)檔案材料的檢查，增加對脫貧質(zhì)量的核查。

在考核形式上，將上級考核和橫向交叉、第三方考核相結(jié)合，年終考核和平時考核相結(jié)合，防止“一考定終身”。在考核時間和節(jié)奏上，降低考核頻率，嚴禁多頭考核、層層考核、搭車考核。延長單次考核時間，少一些走馬觀花，多一些走村入戶、走街串巷式的調(diào)研，虛心聽取干部群眾的意見，實地查看發(fā)生的變化和存在的問題。

在考核結(jié)果使用上，紀檢監(jiān)察部門要嚴格執(zhí)紀問責。將查處形式主義與查處腐敗問題放在同等重要的位置，對形式主義要嚴肅查處，使脫貧工作少一些“虛功”，多一些“實績”。

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基金項目：國家社科基金重大項目“習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思維的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新研究”（項目號：2016MSJ054）。

作者簡介：王敏（1983-），男，漢族，湖北省監(jiān)利縣人，中央黨校研究生院法學博士生，研究方向為基層治理。

收稿日期：2018-04-14。