李猛

摘 要：以建設(shè)國際最高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易港為目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，在前期實踐成果基礎(chǔ)之上，通過借鑒國際先進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)經(jīng)驗和對接新一代自由貿(mào)易協(xié)定中的高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則，以政策創(chuàng)新為動力對港內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制繼續(xù)進(jìn)行深化改革，全面推行投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化，率先在港內(nèi)形成全面開放新格局，作為新時期改革開放高地引領(lǐng)帶動我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。同時，要理論結(jié)合實踐，以“放管結(jié)合、風(fēng)險可控”為基本原則，盡快完善自由貿(mào)易港法律體系，構(gòu)建市場監(jiān)管體制，采取事中事后管理模式，從而給與自由貿(mào)易港建設(shè)更好的制度保障，有效避免因政策創(chuàng)新所可能引發(fā)的各類市場風(fēng)險，在社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全的前提下實現(xiàn)中國特色自由貿(mào)易港的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中國特色自由貿(mào)易港；政策創(chuàng)新；市場監(jiān)管；營商環(huán)境；國際經(jīng)驗

中圖分類號：F752.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2008）07-0043-11

作者簡介：李 猛，清華大學(xué)“一帶一路”戰(zhàn)略研究院助理研究員、博士后 （北京 100084）

一、自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新研究理論綜述

大衛(wèi)·李嘉圖繼承了亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)自由主義思想，其所提出的比較優(yōu)勢貿(mào)易理論是闡釋自由貿(mào)易存在和發(fā)展的重要學(xué)說，根據(jù)這一理論貿(mào)易自由化是建立在各國之間的比較優(yōu)勢差異基礎(chǔ)之上，即雖然各國的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化各具特色、各有不同、存在差異，為自由貿(mào)易帶來一定困難和阻礙，但這也正是彼此之間互通有無的必然所在，只有通過自由貿(mào)易方能實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展，比較優(yōu)勢學(xué)說現(xiàn)已成為國際貿(mào)易實踐的重要理論來源。在化解不同國家間經(jīng)貿(mào)制度差異，破解貿(mào)易體制障礙過程中，需要貿(mào)易東道國能夠在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)事先構(gòu)建一個離岸的“制度特區(qū)”，推行實施體現(xiàn)“世界大同”且在國際社會中已被廣泛適用的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和國際通行慣例，從而柔化本國法律法規(guī)所固有的“本土性”，以便更好的與他國進(jìn)行自由經(jīng)貿(mào)往來，這便是我國設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)和計劃建設(shè)自由貿(mào)易港的最初理念和內(nèi)在動因。相對于自由貿(mào)易區(qū)的“試驗田”角色，自由貿(mào)易港將是新時代深化改革開放的標(biāo)志性舉措，將會借助一系列與國際接軌的政策創(chuàng)新推動我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制變革，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，從而真正實現(xiàn)投資自由、貿(mào)易便利和金融開放的優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。并且，以自由貿(mào)易港內(nèi)的各項政策創(chuàng)新為連接點加強我國與他國間的政策溝通，跨越國際投資貿(mào)易活動中的規(guī)則差異和制度障礙，推進(jìn)實現(xiàn)彼此間在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域的制度融通與體制暢通，攜手共筑開放式世界經(jīng)濟(jì)新格局。

根據(jù)應(yīng)用主權(quán)分級管理理論以及從政策空間分異理論進(jìn)行分析，“境內(nèi)關(guān)外”的自由貿(mào)易區(qū)FTZ其演變發(fā)展模型可分為：以自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港為典型代表的國內(nèi)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)、跨邊界的自由貿(mào)易同盟以及跨國的具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化特征的自由貿(mào)易區(qū)FTA。因此，從廣義而言FTZ可選擇采取包括保稅區(qū)、保稅港、自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港，自由貿(mào)易港城在內(nèi)的多種發(fā)展模式。我國目前的自由貿(mào)易試驗區(qū)主要是由保稅區(qū)發(fā)展而來，將來可借助政策創(chuàng)新推動我國自由貿(mào)易試驗區(qū)向自由貿(mào)易港轉(zhuǎn)型升級，遵循保稅區(qū)—自由貿(mào)易試驗區(qū)—自由貿(mào)易港—自由貿(mào)易港區(qū)—自由貿(mào)易港城的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，全力打造“貨物貿(mào)易便利、市場準(zhǔn)入寬松、投資環(huán)境卓越、配套服務(wù)完善”的國際經(jīng)貿(mào)合作新平臺。尤其在目前“一帶一路”倡議中，我國自由貿(mào)易港能夠作為東西互濟(jì)、陸海統(tǒng)籌對外開放新格局中的橋頭堡，服務(wù)支撐“一帶一路”建設(shè)，而港內(nèi)所孕育孵化的各項政策創(chuàng)新更可用于加強“一帶一路”政策溝通，促進(jìn)“一帶一路”法治保障建設(shè)，化解“一帶一路”沿線經(jīng)貿(mào)合作的體制障礙，從而有效推進(jìn)各市場要素在“一帶一路”沿線區(qū)域的自由流通。自由貿(mào)易港作為“一帶一路”經(jīng)貿(mào)合作的重要載體，在不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢下，必將為我國帶來更多國際經(jīng)濟(jì)合作新機(jī)遇。

我國自由貿(mào)易港并非是由優(yōu)惠政策構(gòu)成的“政策洼地”，而是對接國際最高標(biāo)準(zhǔn)的新時期我國對外開放的政策創(chuàng)新高地，承擔(dān)著深化改革、擴(kuò)大開放、探索實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史使命。建設(shè)自由貿(mào)易港需要進(jìn)行大膽自主、全方位的政策創(chuàng)新，通過政策創(chuàng)新率先在港內(nèi)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實現(xiàn)投資貿(mào)易的自由化和便利化，并形成一批可以復(fù)制推廣的新舉措和新制度，拓展我國經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展空間，培育中國面向全球的國際經(jīng)濟(jì)競爭新優(yōu)勢。具體而言，自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新涉及轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)職能、放寬投資市場準(zhǔn)入、推進(jìn)貨物貿(mào)易便利、拓寬金融市場開放、完善法治保障等多項改革任務(wù)，其中涵蓋投資、貿(mào)易、金融、監(jiān)管、法治等多個領(lǐng)域：一是負(fù)面清單+市場準(zhǔn)入前國民待遇的外資管理制度，奉行以“法無禁止即可為”為理念原則對外商投資進(jìn)行事中事后監(jiān)管，放寬市場準(zhǔn)入前的行政審批要求，“非限即入”的監(jiān)管方式有利于創(chuàng)設(shè)更加開放、公平、便利的投資環(huán)境；二是在金融外匯方面，通過一系列管理創(chuàng)新，支持?jǐn)U大人民幣的跨境使用，推進(jìn)實現(xiàn)人民幣資本項目的自由兌換，并在利率和匯率市場化、外商投融資便利化、金融市場準(zhǔn)入自由化等方面先行先試，引領(lǐng)推動我國外匯管理體制改革；三是將“簡政放權(quán)”思想貫穿于行政管理體制改革的全過程，強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以“小政府、大市場”的行政管理理念，合理轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)職能，注重政府部門對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要行政干預(yù)，防止其對市場主體日常運營的過度行政干預(yù)，改變過往大政府、福利主義、國有化及政府干預(yù)的傳統(tǒng)管理思維模式，致力于建設(shè)以市場開放、自由貿(mào)易、企業(yè)精神、公平競爭為核心價值觀念的外向型自由經(jīng)濟(jì)新體系，同時充分利用國家干預(yù)主義與自由市場經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，以政策創(chuàng)新為結(jié)點努力實現(xiàn)“政府與市場力量”的有效結(jié)合，締造最能支持我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的良好市場環(huán)境。

二、自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新與市場監(jiān)管“一體兩翼”的內(nèi)在關(guān)系

在進(jìn)行政策創(chuàng)新的同時也會帶來一定市場風(fēng)險，尤其在監(jiān)管方式上，自由貿(mào)易港實行“一線放開，二線管住”，海關(guān)后撤到二線，自由港內(nèi)部成為“境內(nèi)關(guān)外”，在該情形下如何實現(xiàn)有效監(jiān)管，防范開放雙刃劍所帶來的負(fù)面效應(yīng)成為將來自由貿(mào)易港建設(shè)中需要認(rèn)真思索的現(xiàn)實問題。對此，應(yīng)當(dāng)針對不同的政策創(chuàng)新建立起與之相應(yīng)的市場風(fēng)險防控機(jī)制，例如通過精準(zhǔn)監(jiān)管模式防范由通關(guān)便利化所可能引發(fā)的逃稅、避稅、走私等違法犯罪風(fēng)險?？梢哉f，有效市場監(jiān)管體制的建立是港內(nèi)各項政策創(chuàng)新順利推行實施的必要前提和充分要件，也是我國自由貿(mào)易港能否建設(shè)成功的關(guān)鍵所在。

基于建設(shè)國際最高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國自由貿(mào)易港不僅是要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)筑發(fā)達(dá)運輸網(wǎng)絡(luò)體系、拓展航運功能和運輸能力，更為重要的是要營建具有國際市場競爭力的軟環(huán)境，具體包括高標(biāo)準(zhǔn)的國際投資貿(mào)易制度、良好的法治營商環(huán)境以及高效、便利、透明的現(xiàn)代管理體制，這其中涉及港內(nèi)市場的對外開放、投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化、法治保障體系化等諸多事項內(nèi)容，是跨領(lǐng)域的、體系龐大的系統(tǒng)科學(xué)工程，對此唯有借助我國政府的政策支持和實行政策創(chuàng)新才能有效予以推進(jìn)，從而早日實現(xiàn)港內(nèi)治理體系與制度環(huán)境的法治化、國際化和便利化，建成最具國際市場競爭力的自由貿(mào)易港。但是，港內(nèi)市場的全面開放也意味著市場風(fēng)險系數(shù)的提高和市場監(jiān)管難度的上升，在通過政策創(chuàng)新構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的過程中，必將面臨更為復(fù)雜和更加嚴(yán)峻的市場風(fēng)險考驗，所以要盡快建立起與我國自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略定位、內(nèi)在特性、功能屬性相適應(yīng)的市場監(jiān)管體制，切實管理好由政策創(chuàng)新所可能引發(fā)的各類市場風(fēng)險。政策創(chuàng)新是推動自由貿(mào)易港建設(shè)的主要力量，而市場監(jiān)管體制的構(gòu)建則是推進(jìn)實施各項政策創(chuàng)新的必要前提和基礎(chǔ)要件，在自由貿(mào)易港建設(shè)過程中兩者可謂是“一體兩翼”的關(guān)系，同時也是自由貿(mào)易港自身軟實力、軟環(huán)境的集中體現(xiàn)與核心內(nèi)容。

三、自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新的國際經(jīng)驗借鑒

目標(biāo)建設(shè)最高水平的自由貿(mào)易港，意味著需要在政策創(chuàng)新和市場監(jiān)管上接軌國際最高標(biāo)準(zhǔn)，對此可從對接新一代自由貿(mào)易協(xié)定中的投資貿(mào)易規(guī)則以及借鑒國際先進(jìn)自由貿(mào)易港的成功實踐經(jīng)驗兩方面進(jìn)行探索，在援引借鑒和規(guī)則對接中需要因地制宜，要有選擇性的、有重點的進(jìn)行國際比較借鑒，制定實施符合中國國情的自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新，并構(gòu)建與政策創(chuàng)新相適應(yīng)的市場監(jiān)管體制，目標(biāo)最終建成具有中國特色的自由貿(mào)易港。

（一）對接新一代自由貿(mào)易協(xié)定中的高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則

通過對接新一代自由貿(mào)易協(xié)定中的自由貿(mào)易理念、投資貿(mào)易規(guī)則、高效監(jiān)管制度，將有助于我國營建更具法治化、便利化、國際化的自由貿(mào)易港優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境，其中TPP、TISA與《貿(mào)易便利化協(xié)定》作為新一代自由貿(mào)易協(xié)定的杰出文本范例，與我國自由貿(mào)易港建設(shè)關(guān)系最為密切，因此今后應(yīng)對其制法理念和條款內(nèi)容進(jìn)行著重研究。

1. 《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》

雖然美國在2017年宣布退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），但不可否認(rèn)作為新一代自由貿(mào)易協(xié)定的文本范例，TPP在勞工保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、市場競爭政策等方面具有相當(dāng)?shù)膰H先進(jìn)性，一定程度上體現(xiàn)出未來一段時期國際投資貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展方向，這與我國自由貿(mào)易港與時俱進(jìn)的自由開放理念以及對接國際最高標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。在自由貿(mào)易港建設(shè)過程中可參考借鑒TPP中的相關(guān)議題和標(biāo)準(zhǔn)，營建更具國際競爭力和市場吸引力的現(xiàn)代法治營商環(huán)境，打造接軌國際、面向全球的高水平自由貿(mào)易港。

2. 《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》

《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA）中的金融服務(wù)貿(mào)易條款要求締約國在審慎監(jiān)管的前提下，禁止對外歧視、保持競爭中立以促進(jìn)本地金融市場的對外開放。尤其在核心文本中引入禁止逆轉(zhuǎn)機(jī)制，通過棘輪條款與凍結(jié)條款限制締約方擬定有礙本國金融市場對外開放的管制措施，規(guī)定締約方金融市場開放性政策一旦做出，將永久受其約束且不得退回，以此推動全球金融服務(wù)貿(mào)易自由化不斷邁向更高水平。在自由貿(mào)易港建設(shè)中應(yīng)當(dāng)嘗試引入TISA協(xié)定的新理念和新規(guī)則，在宏觀審慎監(jiān)管的制度框架下“先行先試”有利于金融服務(wù)貿(mào)易自由化的各項政策創(chuàng)新，在自由貿(mào)易港內(nèi)率先形成高度自由開放的金融服務(wù)貿(mào)易市場體系。

3. 《貿(mào)易便利化協(xié)定》

WTO體系下的《貿(mào)易便利化協(xié)定》對締約國口岸的基礎(chǔ)設(shè)施、管理模式、部門協(xié)作提出更高要求，該協(xié)定的生效實施也將有助于提升我國自由貿(mào)易港的貿(mào)易便利化水平，營造更為寬松便利的通關(guān)環(huán)境，推進(jìn)實現(xiàn)口岸綜合治理體系的現(xiàn)代化。除已在我國實施的單一窗口、電子通關(guān)、備案管理等政策創(chuàng)新外，《貿(mào)易便利化協(xié)定》還允許貿(mào)易商可在貨物抵港前向海關(guān)遞交進(jìn)口文件，在貨物稅費最終確認(rèn)前可在提交保證金的前提下先行通關(guān)，并且要求海關(guān)部門盡可能借助風(fēng)險管理、后續(xù)稽查等手段采取事中事后監(jiān)管模式，這些規(guī)則定會有助提升港口貨物的放行和結(jié)關(guān)效率。

（二）借鑒國際先進(jìn)自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新經(jīng)驗

香港、新加坡、迪拜等國際先進(jìn)自由貿(mào)易港的核心競爭力在于貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國際化以及健全的法治保障，借助政策創(chuàng)新提升政府管理效率，降低企業(yè)經(jīng)營成本。同時，注重對港內(nèi)市場風(fēng)險的有效防范，均已建立起較為完善的市場監(jiān)管體制，擁有權(quán)威高效的綜合性市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些政策創(chuàng)新、監(jiān)管模式、機(jī)構(gòu)職能值得我國參考借鑒。

從開放性政策和市場監(jiān)管兩個維度進(jìn)行總結(jié)，國際先進(jìn)自由貿(mào)易港的政府政策創(chuàng)新主要集中在離岸業(yè)務(wù)、貿(mào)易通關(guān)、外匯管制、稅收優(yōu)惠等方面，從政策創(chuàng)新方向來看重點采取了自由開放和寬松便利的經(jīng)濟(jì)措施：（1）重點發(fā)展離岸經(jīng)濟(jì)，通過創(chuàng)新離岸業(yè)務(wù)打造建設(shè)國際離岸金融中心、國際離岸貿(mào)易中心，在對全球貿(mào)易價值鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)爭奪日益激烈的今天，成為掌控國際貿(mào)易運營的控制中心和管理全球貨物、資金、信息的核心地帶，站在了全球貿(mào)易價值鏈分工的制高點；（2）便利貨物貿(mào)易，為此普遍采用網(wǎng)絡(luò)信息化的海關(guān)監(jiān)管模式，加強貨物貿(mào)易通關(guān)的信息化、電子化和智能化，建立起海關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，借助科技資訊系統(tǒng)提升部門服務(wù)質(zhì)量和行政管理效率；（3）實施寬松的貨幣政策，以吸引更多外商投資，多是采用無準(zhǔn)備金利率和無外匯管制的寬松貨幣政策；（4）進(jìn)行稅制改革創(chuàng)新，給與港內(nèi)企業(yè)具有市場吸引力的稅收優(yōu)惠政策，尤其在離岸市場方面，多是放寬或取消了與離岸貿(mào)易相關(guān)的稅收，其中包括離岸業(yè)務(wù)所得稅、預(yù)扣稅、利息稅、印花稅、盈利稅等。

在市場風(fēng)險防控方面，國際先進(jìn)自由貿(mào)易港大多建立起較為完善的自由貿(mào)易港市場監(jiān)管體制，將市場開放與有效監(jiān)管并重，在推行各項政策創(chuàng)新的同時不斷完善與之相應(yīng)的事中事后監(jiān)管制度，例如普遍采用權(quán)威、集中、高效的綜合性監(jiān)管模式，由專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)包括銀行、證券、保險業(yè)務(wù)在內(nèi)的港內(nèi)各項金融監(jiān)管事項，并重點在離岸業(yè)務(wù)方面采取了限制離岸交易對象、控制離岸賬戶資金流動、禁止任意使用離岸賬戶內(nèi)資金、分離管控本國貨幣賬戶與外幣賬戶等管理措施，有效保證了港內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)秩序的安全穩(wěn)定，基本實現(xiàn)了政策創(chuàng)新“成本—收益”、“風(fēng)險—回報”、“改革—效率”之間的利益關(guān)系均衡。

四、自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新中的制度困境和體制障礙

對比新一代自由貿(mào)易協(xié)定中的高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則和國際先進(jìn)自由貿(mào)易港的成功建設(shè)經(jīng)驗，未來一段時期我國應(yīng)重點在優(yōu)化港內(nèi)營商環(huán)境、化解現(xiàn)有法律體制障礙、開拓發(fā)展離岸業(yè)務(wù)、改革現(xiàn)行金融監(jiān)管模式、有效防范市場風(fēng)險等方面做出更多努力，從而為更好的推進(jìn)各項政策創(chuàng)新實施以及構(gòu)建自由貿(mào)易港市場監(jiān)管體制奠定良好基礎(chǔ)和創(chuàng)設(shè)有利前提。

（一）港內(nèi)營商環(huán)境有待進(jìn)步完善

2014年5月，習(xí)近平總書記視察上海自由貿(mào)易試驗區(qū)后，在上海黨政領(lǐng)導(dǎo)干部會議上明確提出，良好的營商環(huán)境就是以“法治化、國際化、便利化”為總體目標(biāo)。對比國際先進(jìn)自由貿(mào)易港和新一代國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議文本內(nèi)容，我國自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新和“三個化”的制度建設(shè)與當(dāng)前最高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相比還存在較大差距，營商環(huán)境還遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)前國際最高水平，這直接影響到我國的國際經(jīng)濟(jì)競爭力和對外商投資的吸引力。在2017年世界銀行公布的年度全球營商環(huán)境報告中，中國名列190個國家中的第78名，得分是64.28分，該份報告就像一面鏡子，每一項都有客觀詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析，也折射出我國目前營商環(huán)境發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀。對此，應(yīng)當(dāng)充分利用探索建設(shè)自由貿(mào)易港的歷史契機(jī)，借助政策創(chuàng)新嘗試對接國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則，深入推進(jìn)投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化制度改革。具體可參照世行對各國營商環(huán)境評價的核心指標(biāo)，未來在法律透明度、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、外資管理模式、商事爭議解決機(jī)制、市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制、金融服務(wù)貿(mào)易、稅收體制、事中事后監(jiān)管制度等方面主動接軌國際，力爭在港內(nèi)率先形成全面開放新格局和市場治理體系高度法治化、國際化、便利化的優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。

（二）政策創(chuàng)新受制于現(xiàn)有法律體制障礙

今年是我國改革開放四十周年，在改革開放伊始我國法治建設(shè)十分滯后，各項改革措施的制定出臺幾乎不受法律束縛，然而在四十年后的今天具有中國特色的社會主義法律體系已基本建成，自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新與監(jiān)管制度常會受到現(xiàn)有法律或行政法規(guī)的約束，即政策創(chuàng)新的規(guī)定往往會與上位法相矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生法律適用沖突問題，這是在自由貿(mào)易港建設(shè)中不得不面臨的法律體制障礙和制度瓶頸。例如根據(jù)我國現(xiàn)行《立法法》第二章第八條的規(guī)定，金融、稅收、海關(guān)、經(jīng)濟(jì)等基本法律制度本屬于國家事權(quán)，應(yīng)由國家進(jìn)行立法，自由貿(mào)易試驗區(qū)所在地政府和管委會僅能夠?qū)痉ㄒ酝獾念I(lǐng)域或事項進(jìn)行政策創(chuàng)新，該項條款無疑限制了自由貿(mào)易試驗區(qū)所在地及區(qū)內(nèi)“一線”管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)和立法權(quán)，對于一些有關(guān)推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)的重大政策創(chuàng)新無法由其自主決策，而只能由全國人大及其常委會或國務(wù)院通過立法、修法、廢法的方式予以實現(xiàn)。但是，法律或行政法規(guī)的“立改廢”需經(jīng)過特殊法定程序，過程復(fù)雜且效率低下，不具備長期反復(fù)使用的可行性，所以該方式無法有效解決自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新中的法律體制障礙。況且，依據(jù)“依法治國”基本原則，政策創(chuàng)新不可逾越“法律紅線”，需在現(xiàn)行法律制度框架下依法制定和實施，“形式違憲”、“良性違憲”理論尚未得到學(xué)界的完全認(rèn)同和接受，仍不足以作為化解“先行先試”政策創(chuàng)新與上位法規(guī)范沖突的理論依據(jù)和基本原則，而各類軟法的“合憲性”、“合法性”問題也使其無法成為填充與政策創(chuàng)新相關(guān)法律空白的有效手段，可以說政策創(chuàng)新空間拓展的合憲性、合法性問題依然未有得到真正解決，反而導(dǎo)致產(chǎn)生政策創(chuàng)新與現(xiàn)有法律體系之間的核心矛盾—自上而下的立法體制無法完全適應(yīng)自下而上的改革試驗。

（三）離岸市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢

總結(jié)國際先進(jìn)自由貿(mào)易港發(fā)展經(jīng)驗，離岸業(yè)務(wù)的發(fā)展程度是區(qū)分自由貿(mào)易試驗區(qū)與自由貿(mào)易港的顯著特征，離岸業(yè)務(wù)的成熟與否代表了一國自由貿(mào)易港的國際市場競爭力和分享全球市場資源的能力。我國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略實施至今，稅制改革力度仍較為有限，區(qū)內(nèi)企業(yè)并未獲得較多的稅收優(yōu)惠，尤其在企業(yè)所得稅、間接稅等方面相較于香港、新加坡仍高出不少，這在一定程度上影響到我國離岸業(yè)務(wù)的發(fā)展，存在進(jìn)步改革與完善的余地。全球?qū)嵺`早已表明，發(fā)展離岸貿(mào)易，制定具有競爭力的稅收政策最為關(guān)鍵，稅收政策是離岸貿(mào)易的重要組成，改革離岸稅制是發(fā)展離岸貿(mào)易的必要前提。然而，目前來看離岸稅制改革的滯后無疑牽絆了我國離岸貿(mào)易的發(fā)展進(jìn)程。另一方面，發(fā)展離岸貿(mào)易還必然獲得離岸金融業(yè)務(wù)的支持，離岸金融可為離岸貿(mào)易提供更為便利的投融資服務(wù)和貿(mào)易資金支持，但是我國現(xiàn)僅有浦發(fā)、平安、招商、交通四家銀行總部具備在其總部所在地經(jīng)營離岸金融業(yè)務(wù)的資格，而其分支機(jī)構(gòu)只是作為窗口單位和營銷前端，僅有權(quán)對申請資料進(jìn)行初步審核和對客戶資質(zhì)進(jìn)行簡單詢問，無法決定是否可與客戶簽訂金融服務(wù)合同，離岸業(yè)務(wù)實質(zhì)上仍只能由總行進(jìn)行集中辦理，這直接引發(fā)我國離岸金融業(yè)務(wù)受理、審核、執(zhí)行、監(jiān)管效率問題的產(chǎn)生。過于嚴(yán)苛的離岸金融入市審批制度極大的限制了我國各自由貿(mào)易試驗區(qū)離岸金融供給業(yè)務(wù)的發(fā)展，成為我國自由貿(mào)易試驗區(qū)離岸業(yè)務(wù)發(fā)展相對滯后的主要原因，因此設(shè)立相對寬松的市場準(zhǔn)入機(jī)制和完善離岸業(yè)務(wù)管理制度成為我國離岸市場進(jìn)步發(fā)展的必然要求。

（四）市場監(jiān)管體制改革相對滯后

近年來我國金融市場動蕩較為頻繁，尤其2015年的股市巨幅波動表明分業(yè)監(jiān)管模式已難以適應(yīng)國內(nèi)金融行業(yè)發(fā)展的新形勢和新要求，“一行三會”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式容易導(dǎo)致機(jī)械管理、監(jiān)管真空、監(jiān)管套利等情形的發(fā)生，多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間也存在著工作協(xié)調(diào)困難，工作目標(biāo)不一致、信息溝通不暢等現(xiàn)實問題，分業(yè)監(jiān)管的邏輯架構(gòu)已與人民幣國際化的發(fā)展趨勢和金融創(chuàng)新的現(xiàn)實保障需求不相匹配，呈現(xiàn)出明顯的滯后性陳蔚文：《關(guān)于深化人民幣國際化改革的思考——基于香港人民幣離岸金融市場》，《對外經(jīng)貿(mào)》2017年第9期。。所以，在當(dāng)前“大資管時代”下分業(yè)監(jiān)管模式的效率已然相對滯后，綜合性、一體化的監(jiān)管方式才是有效提升我國金融市場監(jiān)管效率的可行路徑。鑒于國際先進(jìn)自由貿(mào)易港，如新加坡、迪拜均實行“大金融”監(jiān)管模式且實現(xiàn)了港內(nèi)金融市場秩序的長期穩(wěn)定，實踐證明該監(jiān)管模式不僅能夠更加準(zhǔn)確、及時、客觀地把握金融市場的發(fā)展形勢，更可以協(xié)調(diào)好不同金融監(jiān)管部門間的利益關(guān)系，有利于實現(xiàn)各監(jiān)管部門間的良好溝通與協(xié)作，防止金融市場監(jiān)管的部門化、碎片化。參照國際成熟經(jīng)驗，為滿足未來我國自由貿(mào)易港金融政策創(chuàng)新和港內(nèi)金融市場監(jiān)管體制建設(shè)的需要，應(yīng)對當(dāng)前自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的金融市場監(jiān)管模式和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行深化改革。

（五）政策創(chuàng)新面臨嚴(yán)峻市場風(fēng)險挑戰(zhàn)與考驗

市場的開放也意味著市場風(fēng)險的產(chǎn)生和市場監(jiān)管難度的提升，政策創(chuàng)新在推動自由貿(mào)易港改革開放的同時也必將面臨更為嚴(yán)峻的市場風(fēng)險考驗，其中主要包括：

1.離岸金融市場風(fēng)險。在港內(nèi)離岸金融監(jiān)管體制尚未建立和完善的情況下，發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)將面臨諸多困難，存在著較高的引發(fā)市場風(fēng)險的可能，是政策創(chuàng)新與市場風(fēng)險矛盾最為突出的領(lǐng)域。目前，我國外匯管理局仍主要停留在對在岸賬戶中大額外來資金的流動監(jiān)管上，而對離岸賬戶的開立和賬戶內(nèi)的資金流動監(jiān)管仍較為有限，這一方面更加突顯了離岸賬戶優(yōu)勢，另一方面也為金融秩序和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定埋下了風(fēng)險隱患：（1）短期資本流動風(fēng)險。相比在岸人民幣市場，我國對于離岸人民幣市場的監(jiān)管仍不完善，資本投機(jī)者容易利用離岸與在岸差價進(jìn)行人民幣套利與套匯活動，進(jìn)而減弱我國貨幣政策的有效性張明、何帆：《人民幣國際化進(jìn)程中在岸離岸套利現(xiàn)象研究》，《國際金融研究》2012年第10期。；（2）利率與匯率風(fēng)險。自由貿(mào)易港離岸金融市場與國際經(jīng)濟(jì)形勢聯(lián)系緊密，容易受到國際金融市場的影響，如果無法對國際市場利率和價格波動做出準(zhǔn)確把握將容易引發(fā)利率和匯率風(fēng)險；（3）金融機(jī)構(gòu)商業(yè)信用風(fēng)險。自由貿(mào)易港離岸金融業(yè)務(wù)的放開，將會吸引大批外資金融機(jī)構(gòu)入駐，這會導(dǎo)致國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)萎縮和市場競爭的加劇。另外，離岸金融業(yè)務(wù)的服務(wù)對象主要是非居民客戶，港內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不得不面臨較高的盡職調(diào)查成本，還很難準(zhǔn)確掌握這些客戶的信用水平和履約能力，銀行的呆賬和壞賬率將會因此增加，金融機(jī)構(gòu)商業(yè)信用風(fēng)險而由此產(chǎn)生；（4）離岸金融違法犯罪風(fēng)險。在我國自由貿(mào)易港發(fā)展離岸業(yè)務(wù)初期，犯罪分子容易利用港內(nèi)更加新穎、形式多樣的金融產(chǎn)品以及離岸金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的灰色地帶從事洗錢等違法犯罪活動王思維、隨魯輝：《自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的洗錢犯罪風(fēng)險及其防范》，《犯罪研究》2017年第5期。，這不僅會扭曲港內(nèi)金融市場資源配置，提高資金監(jiān)管難度，更會干擾相關(guān)貨幣政策的制定實施。

2.經(jīng)濟(jì)類違法犯罪風(fēng)險。（1）跨港跨境違法犯罪。利用自由貿(mào)易港規(guī)則內(nèi)外有別的特點更易實施跨港犯罪，尤其伴隨負(fù)面清單中特殊監(jiān)管措施條款的減少，會產(chǎn)生一些港內(nèi)合法、港外違法的經(jīng)濟(jì)行為，罪犯極可能借此內(nèi)外勾結(jié)，進(jìn)行跨港經(jīng)濟(jì)犯罪。同時，自由貿(mào)易港重點發(fā)展離岸經(jīng)濟(jì)，企業(yè)設(shè)立制度將會對接國際最高標(biāo)準(zhǔn)，犯罪行為和結(jié)果更有可能發(fā)生在多國多地，港內(nèi)違法犯罪的國際化趨勢也將由此增加；（2）走私犯罪。自由貿(mào)易港的自由流通功能屬性對貨物貿(mào)易便利化措施提出更高要求，海關(guān)部門將采取更多便利通關(guān)創(chuàng)新舉措，但是在提高通關(guān)效率的同時也會給走私犯罪帶來方便，自由貿(mào)易港新型海關(guān)監(jiān)管體制因此亟待建立；（3）經(jīng)濟(jì)詐騙犯罪。自由貿(mào)易港內(nèi)越加自由開放的投資貿(mào)易制度將使得企業(yè)注冊更加便利，不法分子更易借機(jī)成立空殼公司，并以此為手段在公司經(jīng)營和投資貿(mào)易中欺詐客戶、騙取財物，實施合同詐騙或其他經(jīng)濟(jì)類犯罪，比如通過虛構(gòu)貿(mào)易背景，使用虛假單證實施票據(jù)詐騙。

五、政策創(chuàng)新推動中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)之路徑探析

對比國際經(jīng)驗要充分考慮到我國的現(xiàn)實國情，切不可全盤照搬，應(yīng)當(dāng)“取其精華”并因地制宜的有選擇性借鑒，探索制定符合我國國情的自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新并建立起與之相應(yīng)的市場監(jiān)管體制，即在推進(jìn)政策創(chuàng)新的同時注重對港內(nèi)市場風(fēng)險的有效防范，盡力做到政策創(chuàng)新與有效市場監(jiān)管的內(nèi)在統(tǒng)一和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，優(yōu)化港內(nèi)營商環(huán)境

建設(shè)自由貿(mào)易港，除必要的硬件基礎(chǔ)設(shè)施外，更為重要的是軟環(huán)境和軟實力，其核心便是對接新一代自由貿(mào)易協(xié)定中的高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則，以便打造法治化、便利化、國際化的優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境，提升自身國際市場競爭力，吸引更多外商入港投資。

1.增強負(fù)面清單的透明度和國際化。繼續(xù)堅持和完善負(fù)面清單+市場準(zhǔn)入前國民待遇原則的外資管理模式，在不斷縮減負(fù)面清單特殊監(jiān)管措施的同時，需要進(jìn)一步增強負(fù)面清單透明度，明確兜底性條款的詳細(xì)內(nèi)容，減少負(fù)面清單推行實施中的法律爭議，并且要主動接軌國際，在產(chǎn)業(yè)分類、入市投資、條款規(guī)范等方面遵循國際慣例，全面提升自由貿(mào)易港負(fù)面清單的國際化水平樊正蘭、張寶明：《負(fù)面清單的國際比較及實證研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2014年第12期。。

2.加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。應(yīng)當(dāng)積極對接TPP的有關(guān)規(guī)定加強對港內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，不僅在制度體系和規(guī)范內(nèi)容上做到全面有效和最高標(biāo)準(zhǔn)，切實保護(hù)好產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益，同時更要及時補充和完善與知識產(chǎn)權(quán)合理使用相關(guān)的例外限制性規(guī)定，在制法理念上更多的融入人性化設(shè)計，突出強調(diào)人文關(guān)懷，在公共健康、醫(yī)療保障、疾病防控等領(lǐng)域集中體現(xiàn)公眾對知識產(chǎn)權(quán)的合理需求，堅持知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)于民、貢獻(xiàn)社會的基本價值理念。

3.重視勞工權(quán)益保護(hù)。參照TPP與《國際勞工組織關(guān)于工作中的基本原則和權(quán)利宣言》所規(guī)定的勞工權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，加強對港內(nèi)勞工權(quán)益保護(hù)力度，試行國際高標(biāo)準(zhǔn)勞工保護(hù)制度，包括規(guī)定國際社會公認(rèn)的基本勞工權(quán)利和勞工義務(wù)，在最低工資、節(jié)假日休息、技能培訓(xùn)、職業(yè)安全等方面給與相應(yīng)法治保障，另外考慮我國社會發(fā)展的實際情況，對于港內(nèi)勞工權(quán)益的保護(hù)也要體現(xiàn)一定的“包容性”和“漸進(jìn)性”，既要保證勞工制度對接國際通行慣例，也要符合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際狀況。

4.探索建設(shè)“綠色型港口”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對于港內(nèi)自然環(huán)境保護(hù)也應(yīng)當(dāng)主動對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，嘗試引入TPP“公眾參與條款”，建立環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制，將單純的環(huán)境保護(hù)問題延伸成為社會制度問題，增進(jìn)民眾對港內(nèi)環(huán)境保護(hù)的公益心和責(zé)任感，使港內(nèi)環(huán)境保護(hù)問題真正得到社會關(guān)注和民眾支持，并依靠廣泛的民眾參與和社會監(jiān)督有效提升港內(nèi)的環(huán)境治理水平施志源、曾俊芳、陳夢茜：《應(yīng)對TPP環(huán)境保護(hù)條款的自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新》，《福建師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第3期。。另外，在自由貿(mào)易港建設(shè)過程中，要通過法律確定政府和企業(yè)對于環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任，對于港內(nèi)的一些重大環(huán)境保護(hù)問題要給與政府政策支持并加強對私人投資者的法律約束，減少和避免對自然資源的過度開發(fā)，以環(huán)境保護(hù)為前提推進(jìn)我國自由貿(mào)易港建設(shè)，爭取創(chuàng)建綠色型經(jīng)濟(jì)港區(qū)。

5.建立投資爭端解決機(jī)制。遵循國際慣例，穩(wěn)步推進(jìn)港內(nèi)國際商事爭議解決方式的多元化發(fā)展（ADR），包括在港內(nèi)推廣完善臨時仲裁制度、籌備設(shè)立國際商事仲裁院及國際商事調(diào)解中心，通過臨時仲裁、專業(yè)調(diào)解、專家評判為港內(nèi)國際投資貿(mào)易爭端提供更加經(jīng)濟(jì)、高效、便捷的法律服務(wù)，從而妥善化解港內(nèi)發(fā)生的各類國際商事紛爭。

6.試行國有企業(yè)競爭中立制度?？陀^公正看待TPP中所包含的國有企業(yè)競爭中立制度，由于競爭中立原則有利于塑造公平公正的市場競爭環(huán)境，增強東道國對外商投資的吸引力，所以可在港內(nèi)先行先試與我國自身國情相適應(yīng)，并有益于自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國有企業(yè)競爭中立制度，例如明確政府對國有企業(yè)的管理權(quán)限和各自的角色職能，減少政府對企業(yè)日常經(jīng)營的過度干預(yù)，對國有企業(yè)所享有的優(yōu)惠政策進(jìn)行合理性審查，避免其利用自身地位獲取不當(dāng)?shù)氖袌龈偁巸?yōu)勢等馮輝：《競爭中立：國企改革、貿(mào)易投資新規(guī)則與國家間制度競爭》，《環(huán)球法律評論》2016年第2期。。通過試行國有企業(yè)競爭中立制度使我國自由貿(mào)易港作為新時期改革開放的旗幟窗口更好的融入世界經(jīng)濟(jì)格局。

7.健全金融服務(wù)貿(mào)易市場體系。TISA協(xié)定倡導(dǎo)在審慎監(jiān)管的前提下推進(jìn)成員國金融市場的對外開放，這與我國深化自由貿(mào)易港金融市場改革，擴(kuò)大對外開放，以本港為依托建設(shè)國際金融中心的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，因此可以援引TISA協(xié)定中關(guān)于金融市場對外開放和金融市場審慎監(jiān)管的有關(guān)內(nèi)容，在構(gòu)建和完善宏觀審慎監(jiān)管體制的前提下推行包括離岸金融、融資租賃在內(nèi)的金融政策創(chuàng)新，率先在港內(nèi)形成國際最高標(biāo)準(zhǔn)的金融服務(wù)貿(mào)易體系，為自由貿(mào)易港建設(shè)提供便利高效的投融資服務(wù)以及穩(wěn)定可靠的資金支持。

（二）新時期深化自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新的主要內(nèi)容

伴隨我國自由貿(mào)易港建設(shè)的開展實施，對作當(dāng)前為“制度特區(qū)”的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)提出了新的更高要求，需要在政策層面進(jìn)行更多開拓創(chuàng)新，形成服務(wù)自由貿(mào)易港建設(shè)的政策支撐體系：

1.重點發(fā)展離岸經(jīng)濟(jì)。以自由貿(mào)易港為基礎(chǔ)探索建設(shè)國際離岸貿(mào)易中心和國際離岸金融中心，從而以更高水平參與國際分工，分享更多全球市場和資源。同時，鑒于離岸市場高度自由開放的內(nèi)在屬性，在發(fā)展離岸業(yè)務(wù)為我國自由貿(mào)易港帶來更多市場機(jī)遇的同時也會相應(yīng)產(chǎn)生一定的市場風(fēng)險，尤其當(dāng)前我國還未建立起較為完善的離岸業(yè)務(wù)監(jiān)管制度，如果在沒有健全制度保障的前提下全面開放離岸業(yè)務(wù)很可能會影響到港內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。所以，結(jié)合離岸業(yè)務(wù)發(fā)展、市場風(fēng)險防范以及“一線放開、二線管住”的內(nèi)外隔離政策等因素，在自由貿(mào)易港建設(shè)初期應(yīng)當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗，選擇采用內(nèi)外分離型或內(nèi)外滲透型的離岸市場模式。然而從長期發(fā)展來看，隨著港內(nèi)資本項目開放度提升，利率和匯率市場化程度提高以及離岸市場監(jiān)管體制的不斷完善，將來可由內(nèi)外分離型逐步向內(nèi)外一體型轉(zhuǎn)變發(fā)展蔡伊鴿、陳建、張毅：《上海自貿(mào)區(qū)離岸金融中心路徑選擇及風(fēng)險防范》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2017年第2期。。

2.推進(jìn)實現(xiàn)貨物貿(mào)易便利化。（1）優(yōu)化行政審批流程并完善包括單一窗口、信息共享、多證合一在內(nèi)的行政審批制度，盡快形成全面信息化管理的高效海關(guān)監(jiān)管模式。對此要力爭貫通口岸物流的所有環(huán)節(jié)，將口岸物流全部環(huán)節(jié)納入“單一窗口”審批模式，并協(xié)力推進(jìn)“單一窗口”制度的區(qū)域化和國際化，將自由貿(mào)易港“單一窗口”與長江三角洲、“一帶一路”沿線、亞太電子口岸網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行互通互聯(lián)，真正體現(xiàn)我國自由貿(mào)易港作為國際貿(mào)易樞紐港的地位和作用；（2）全面推行國際航運自由，減少海關(guān)部門對運輸工具進(jìn)出關(guān)口的限制，一般情形下船只從海上進(jìn)入或駛離港口時無需向海關(guān)結(jié)關(guān)，進(jìn)出或轉(zhuǎn)運普通貨物在港內(nèi)裝卸、轉(zhuǎn)船和儲存也可不受海關(guān)限制。此外，盡可能減少海關(guān)、檢驗檢疫、邊防等部門對船舶和船員的不必要額外監(jiān)察；（3）繼續(xù)擴(kuò)大自由貿(mào)易賬戶（FT賬戶）的適用范圍并拓展其功能，為更多客戶在自由貿(mào)易港分賬核算單元開立規(guī)則統(tǒng)一的本外幣賬戶，通過該賬戶體系打通自由貿(mào)易港與離岸市場之間的通道，為港內(nèi)企業(yè)拓展海外市場、滿足實體經(jīng)濟(jì)所需的貿(mào)易結(jié)算和跨境投融資匯兌提供便利；（4）打造全球最為高效的海關(guān)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對與進(jìn)出口或國際中轉(zhuǎn)貿(mào)易有關(guān)的申報、審批、許可、監(jiān)管等手續(xù)均可通過該系統(tǒng)進(jìn)行操作，減少申報手續(xù)環(huán)節(jié)，提升申報手續(xù)辦理效率，在最短的時間內(nèi)讓申請人獲悉審批結(jié)果。

3.對外開放港內(nèi)金融市場。（1）制定更為寬松便利的貨幣兌換機(jī)制、創(chuàng)新以離岸貿(mào)易為依托的離岸金融政策并加快完善融資租賃體系，從而便于在港內(nèi)開展跨境結(jié)算業(yè)務(wù)，為港口貿(mào)易提供可靠資金支持；（2）有序推進(jìn)利率市場化改革，當(dāng)前自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的小額外幣存款利率已經(jīng)放開，利率市場化改革也正在進(jìn)行。然而，取消存款準(zhǔn)備金制度雖有助于商業(yè)銀行提高自身利潤，但也會面臨更大的資金流動性風(fēng)險，尤其我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，如果完全取消存款準(zhǔn)備金僅是依靠現(xiàn)有利率工具將很難實現(xiàn)降低資金流動性的目的，這易導(dǎo)致境外熱錢涌入自由貿(mào)易港內(nèi)進(jìn)行非法套利。所以，根據(jù)我國現(xiàn)實國情，現(xiàn)階段不宜將取消存款準(zhǔn)備金制度與利率市場化改革同時進(jìn)行，可在推行利率市場化的同時維持一定的存款準(zhǔn)備金率，根據(jù)自由貿(mào)易港離岸市場的發(fā)展形勢再將貨幣政策工具由存款準(zhǔn)備金率逐步向利率進(jìn)行轉(zhuǎn)移；（3）為了適應(yīng)我國自由貿(mào)易港離岸市場的發(fā)展，需放寬港內(nèi)資本項目管制，把離岸經(jīng)濟(jì)與資本項目開放有機(jī)結(jié)合起來，適時開放港內(nèi)資本賬戶。與國際先進(jìn)自由貿(mào)易港相比較，過于嚴(yán)格的資本項目管制已明顯影響到我國離岸金融業(yè)發(fā)展，若是能夠在發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)的同時適度開放資本項目管制，未來自由貿(mào)易港內(nèi)便會形成一個外匯流入與人民幣流出的便利通道，由此將會產(chǎn)生一個以市場調(diào)控為主的人民幣對外幣的匯率形成機(jī)制，有助于加快推進(jìn)我國人民幣匯率的市場化。

4.探索實行離岸稅制。應(yīng)當(dāng)綜合考慮以自由貿(mào)易港為依托構(gòu)建國際離岸業(yè)務(wù)中心的任務(wù)目標(biāo)，研究制定離岸稅制，在港內(nèi)采取更加寬松便利的稅收優(yōu)惠政策，從而吸引更多外商入港投資：（1）可在現(xiàn)有的研發(fā)、中醫(yī)藥等四個領(lǐng)域試點基礎(chǔ)之上進(jìn)步擴(kuò)展離岸稅制的適用范圍，參照15%所得稅稅率執(zhí)行，助力發(fā)展離岸金融與離岸貿(mào)易；（2）對于國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易可由貨物過境后退回關(guān)稅改為全程免征關(guān)稅；（3）落實金融業(yè)稅收優(yōu)惠政策，參考天津、上海關(guān)于“將試驗區(qū)內(nèi)注冊的融資租賃企業(yè)或金融租賃公司在區(qū)內(nèi)設(shè)立的項目子公司納入融資租賃出口退稅試點范圍”，在我國多個自由貿(mào)易港之間適時增加融資租賃出口退稅的試點數(shù)量、拓寬融資租賃出口退稅的實施范圍。（3）簡化高新技術(shù)科技企業(yè)辦稅流程，對技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)在科技研發(fā)方面的費用和收入進(jìn)行稅收減免，進(jìn)一步減輕創(chuàng)新型科技企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；（4）給與港內(nèi)物流企業(yè)更多稅收優(yōu)惠，以有效降低物流運輸成本，提升物流運輸效率。

5.拓展新型航運業(yè)務(wù)。一方面需開拓與傳統(tǒng)港口航運業(yè)相關(guān)的新型國際服務(wù)業(yè)，自由貿(mào)易港不僅要對進(jìn)出港區(qū)的全部或部分貨物免征關(guān)稅，還應(yīng)當(dāng)在港內(nèi)開展創(chuàng)新與航運業(yè)密切相關(guān)的貨物自由存儲、展覽、拆散、改裝、重新包裝、加工制造等新興國際服務(wù)業(yè)務(wù)。另一方面，在傳統(tǒng)貨物運輸發(fā)展中，不僅要滿足大宗商品規(guī)?；\輸需要，也要能夠為跨境電商等新型貿(mào)易模式提供高效便利服務(wù)，滿足其對貨物運輸?shù)亩鄻踊枨蟆鹘y(tǒng)大宗商品運輸主要依靠海運，想要促進(jìn)大宗商品運輸自由化、提升對大宗商品的全球配置能力，很大程度上依賴于能否建設(shè)區(qū)位優(yōu)勢顯著、基礎(chǔ)設(shè)施完善的自由貿(mào)易港，這對港口運輸?shù)摹坝布睏l件提出較高要求。而對于伴隨電子通信技術(shù)發(fā)展所產(chǎn)生的國際貿(mào)易新業(yè)態(tài)和新模式，則要求高科技現(xiàn)代化的配套海關(guān)監(jiān)管模式，需要在“硬件”設(shè)施建設(shè)外，對包括信息技術(shù)、電子數(shù)據(jù)、報關(guān)程序等在內(nèi)的“軟環(huán)境”進(jìn)行優(yōu)化，實現(xiàn)自由貿(mào)易港實體建設(shè)與現(xiàn)代化監(jiān)管體制建立之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

6.改善自然人流動規(guī)則。香港的跨境人員流動與勞動力流動具有很高的自由度和國際性，對超過140個國家和地區(qū)的居民實行免簽入境，這在一定程度上體現(xiàn)出在國際自由貿(mào)易港中人口流動的頻繁性和入境政策的寬松性，同樣我國自由貿(mào)易港也需要更加寬松便利的出入境政策和外來人員就業(yè)政策。建議在我國自由貿(mào)易港人才流動方面進(jìn)步放寬過境簽證制度，完善外國人入港工作許可證制度，采取更為便捷高效的專業(yè)人才簽證和居留制度。

（三）防范政策創(chuàng)新中的市場風(fēng)險，構(gòu)建自由貿(mào)易港市場監(jiān)管體制

政策開放力度越大，對原有監(jiān)管體制的沖擊也會越強，自由貿(mào)易港建設(shè)中的最大挑戰(zhàn)便在于二線能否高效管住一線放開所帶來的沖擊，當(dāng)危難來臨時，是否有足夠的技術(shù)設(shè)施、管理水平及專業(yè)人才避免或減少市場風(fēng)險所帶來的負(fù)面效應(yīng)。所以，應(yīng)將政策創(chuàng)新與市場風(fēng)險監(jiān)管作為相互影響、相互作用的統(tǒng)一整體，以利益平衡原則為出發(fā)點論證各項政策創(chuàng)新與市場風(fēng)險防控措施制定實施的必要性與可行性，力求在自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新中實現(xiàn)成本與收益、風(fēng)險與回報、改革與效率的辯證統(tǒng)一。出于對市場風(fēng)險有效防控的現(xiàn)實考量，今后應(yīng)當(dāng)加強對港內(nèi)各項政策創(chuàng)新的有效監(jiān)督，盡快構(gòu)建自由貿(mào)易港市場監(jiān)管體制：

1.設(shè)立綜合性金融管理機(jī)構(gòu)。利用自由貿(mào)易港“一線放開、二線管住”的政策優(yōu)勢，“先行先試”大金融監(jiān)管模式，將傳統(tǒng)“一行三會”的監(jiān)管職能在港內(nèi)統(tǒng)一于獨立的綜合性監(jiān)管部門于永寧：《金融監(jiān)管模式的博弈與選擇》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011年第4期。，比如專門設(shè)立“中國自由貿(mào)易港金融監(jiān)督管理委員會”，通過該委員會對自由貿(mào)易港內(nèi)的各項金融業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合性和專業(yè)化管理，以此提升自由貿(mào)易港金融市場監(jiān)管效率，為包括離岸金融業(yè)務(wù)在內(nèi)的各項金融政策創(chuàng)新提供高效便捷的管理服務(wù)。

2.堅持和完善銀行存款保險制度。國務(wù)院于2015年頒布實施《存款保險條例》標(biāo)志著我國正式推行此項金融制度，伴隨利率市場化改革的不斷深入，推進(jìn)和完善該項制度將更具現(xiàn)實意義。尤其在自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型升級為自由貿(mào)易港后，憑借寬松便利的營商環(huán)境，定會吸引更多外資銀行和民營銀行進(jìn)駐港內(nèi)，在此時推行實施銀行存款保證金制度無疑有助于加強對商業(yè)銀行體系的市場約束、保護(hù)存款人商業(yè)利益和穩(wěn)定港內(nèi)金融市場秩序。

3.構(gòu)筑分層級的金融安全“防火墻”制度。對應(yīng)擴(kuò)大港內(nèi)金融市場領(lǐng)域?qū)ν忾_放，需在關(guān)鍵性資金流動環(huán)節(jié)、市場交易環(huán)節(jié)擬定相應(yīng)保護(hù)措施，具體可包括“改進(jìn)金融市場準(zhǔn)入規(guī)則、構(gòu)建離岸金融市場監(jiān)管體制和完善港內(nèi)金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制等”馮維：《江鐘偉.風(fēng)險隔離——金融防火墻制度及對中國的啟示》，《國際貿(mào)易》2003年第9期。，設(shè)立金融“防火墻”的目的是形成自由貿(mào)易港金融安全屏障，從根本上防范和化解系統(tǒng)性金融市場風(fēng)險。

4.健全自由貿(mào)易港市場風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。不僅要建立全面、高效、反應(yīng)迅速的“反洗錢、反逃稅、反恐怖融資”監(jiān)測預(yù)警機(jī)制魯國強：《我國離岸金融的監(jiān)管與立法研究》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2008年第1期。，對大額資金的來源和去向進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)督，密切關(guān)注可能會對港內(nèi)市場造成風(fēng)險的國際投機(jī)資本，更要對離岸市場與在岸市場之間的短期流動資本風(fēng)險格外關(guān)注和加強監(jiān)控。

5.探索建立新型稅收管理體制，以保證港內(nèi)各項稅收政策創(chuàng)新的貫徹落實，降低因稅制改革所可能引發(fā)的市場風(fēng)險：（1）制定綜合治稅成員部門的權(quán)責(zé)清單，明細(xì)各個部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建設(shè)稅務(wù)部門與他行政部門的信息管理數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)多個部門之間的信息資源共享和業(yè)務(wù)管理協(xié)同；（2）建立以納稅人為中心的稅收服務(wù)體系，其中在納稅人權(quán)益損害的投訴救濟(jì)方面，尊重納稅人的基本法律救濟(jì)權(quán)利，完善納稅人權(quán)利救濟(jì)制度，充分保障納稅人對其合法權(quán)益的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)；（3）以推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)為出發(fā)點，開展國際稅收專題工作，研究參與制定新型國際稅收協(xié)定，盡力避免雙重征稅，助力港內(nèi)企業(yè)“走出去”并將更多外資企業(yè)“引進(jìn)來”。

6.構(gòu)建經(jīng)濟(jì)類違法犯罪防范體系。針對港內(nèi)經(jīng)濟(jì)類違法犯罪風(fēng)險一是既要堅持《刑法》適用的權(quán)威性與一致性，嚴(yán)厲打擊港內(nèi)發(fā)生的各類違法犯罪，同時又要寬嚴(yán)相濟(jì)，在法律允許范圍內(nèi)合理調(diào)整《刑法》的適用力度，對港內(nèi)的新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)加強保護(hù)，審慎使用刑法手段；二是在市場準(zhǔn)入方面做到寬進(jìn)嚴(yán)管，重點對可能發(fā)生違法犯罪行為的企業(yè)開展摸底調(diào)查和風(fēng)險評估，仔細(xì)排查冒用公司名義虛構(gòu)業(yè)務(wù)、空轉(zhuǎn)資金的企業(yè)或個人；三是要完善誠信體系建設(shè)，健全誠信評級程序和標(biāo)準(zhǔn)，在自由貿(mào)易港內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一對外公開的誠信記錄查詢平臺；四是需加強有關(guān)聯(lián)合打擊跨國違法犯罪的國際合作，推進(jìn)我國與其他國家和地區(qū)在引渡條約、司法協(xié)助、反洗錢等領(lǐng)域的合作談判，防范治理在自由貿(mào)易港內(nèi)發(fā)生的跨境違法犯罪。

（四）探索建設(shè)自由貿(mào)易港法治保障體系

法治是推進(jìn)實施自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新的有效路徑和防范港內(nèi)市場風(fēng)險發(fā)生的主要手段，只有通過完善的法律制度才能確保各項政策創(chuàng)新的執(zhí)行與落實，才能實現(xiàn)對各類市場風(fēng)險的有效防控，所以應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，通過法治創(chuàng)新貫徹落實“依法治港”理念，加強自由貿(mào)易港法治保障建設(shè)，探索構(gòu)建與自由貿(mào)易港發(fā)展需求相適應(yīng)的法治保障體系：

1.制定出臺《自由貿(mào)易港法》。一是作為國家立法為我國自由貿(mào)易港建設(shè)提供頂層法治保障，在更高法律位階統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、引領(lǐng)建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港；二是借助“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則變更實施與自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新不相一致的現(xiàn)行法律或行政法規(guī)定，突破固有法律體制障礙，化解上位法制度瓶頸，從而便于對涉及國家事權(quán)的經(jīng)濟(jì)、金融、稅收、海關(guān)等領(lǐng)域?qū)嵭姓邉?chuàng)新，并制定與之相關(guān)的市場風(fēng)險防范措施；三是作為一部“總法”合理限定中央與地方、地方與地方、不同港口之間的政策創(chuàng)新權(quán)限及范圍，促進(jìn)國內(nèi)多個自由貿(mào)易港之間的優(yōu)勢互補與協(xié)調(diào)發(fā)展，竭力避免一哄而上、資源浪費、政策攀比、惡性競爭等負(fù)面狀況的發(fā)生。

2.改革現(xiàn)行授權(quán)立法制度。建議修改我國《立法法》中的授權(quán)立法相關(guān)內(nèi)容，對我國現(xiàn)行授權(quán)立法制度進(jìn)行開拓創(chuàng)新，一方面明確自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會的法律地位及法律性質(zhì)，賦予其獨立合法的行政法律地位，另一方面法定許可全國人大及其常委會和國務(wù)院可直接向其進(jìn)行授權(quán)立法，賦予自由貿(mào)易港授權(quán)立法在程序上的正當(dāng)性以及管委會作為“被授權(quán)者”的主體資格合法性，通過改革授權(quán)立法制度，以突破當(dāng)前固有法律體制束縛，給與自由貿(mào)易港“一線”管理機(jī)構(gòu)更多自主立法與管理權(quán)限，允許其在一定范圍內(nèi)進(jìn)行自主政策創(chuàng)新，從而有效提升港內(nèi)行政管理效率、激發(fā)港內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)活力。

3.設(shè)立自由貿(mào)易港國際商事法庭?？山梃b新加坡國際商事法庭經(jīng)驗，探索設(shè)立具備專業(yè)化審理能力的自由貿(mào)易港國際商事法庭，作為一站式服務(wù)平臺為解決港內(nèi)國際商事糾紛提供更加專業(yè)、權(quán)威、高效的訴訟服務(wù)，并以此為基礎(chǔ)逐步建立起集訴訟、仲裁、調(diào)解三位一體的多元化投資爭端解決機(jī)制，作為防范市場風(fēng)險和處理商事矛盾的主要方式，為自由貿(mào)易港建設(shè)運營提供全面有效的法治保障。

4.完善政策創(chuàng)新容錯機(jī)制。由于自由貿(mào)易港建設(shè)必將涉及諸多改革措施，而改革本身即意味著有可能成功，也有可能會失敗，當(dāng)一些政策創(chuàng)新在推行實施中遭遇失敗結(jié)果，應(yīng)由誰承擔(dān)責(zé)任？需要承擔(dān)多少責(zé)任？這是每一個政策推廣負(fù)責(zé)人所實際關(guān)心的問題，在一定程度上也會影響到我國自由貿(mào)易港的建設(shè)進(jìn)程。因此，建議對出于自由貿(mào)易港自身發(fā)展需求，而非是以個人利益為目的的改革措施或政策創(chuàng)新，若是結(jié)果失敗則可在一定條件下予以部分或全部免責(zé)，并將“試錯免責(zé)”規(guī)范化和制度化，致力于創(chuàng)設(shè)更加寬松的政策創(chuàng)新制度環(huán)境。

（責(zé)任編輯：曉 亮）