吳曉林 羅丹

摘 要：我國臺(tái)灣地區(qū)城市化已經(jīng)處于穩(wěn)定期，并在城市治理方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，與大陸地區(qū)“職責(zé)同構(gòu)”的“桶狀結(jié)構(gòu)”不同，臺(tái)灣地區(qū)城市的縱向職責(zé)體系呈現(xiàn)出“實(shí)市弱區(qū)、同中有異、小同大異”的“排笛結(jié)構(gòu)”?；凇敖Y(jié)構(gòu)-過程”的分析范式，分析臺(tái)灣地區(qū)城市治理的“三層主體職責(zé)”、資源配置的“一條鞭機(jī)制”、城市治理過程的“四重機(jī)制”，在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，支撐其城市治理結(jié)構(gòu)和過程的是“管控權(quán)力市府統(tǒng)一，便民服務(wù)直線下沉”的“分類確權(quán)”原則，這避免了職責(zé)不清的難題。對未來城市治理改革的啟示在于：一是要根據(jù)服務(wù)和管理的類型，分類分層確定不同條條與塊塊的職責(zé)；二是要做到職責(zé)與職權(quán)、財(cái)權(quán)高度統(tǒng)一，形成權(quán)責(zé)一體、分類負(fù)責(zé)、分工合作的體制；三是要高度重視社會(huì)組織參與城市治理。

關(guān)鍵詞：職責(zé)體系；城市治理；職責(zé)同構(gòu)

中圖分類號(hào)：D675.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）07-0032-11

作者簡介：吳曉林，中南大學(xué)地方治理研究院副院長、副教授，南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員；羅 丹，中南大學(xué)地方治理研究院研究助理 （湖南 長沙 410083）

一、問題的提出

改革開放以來，我國城市除了在各地出現(xiàn)的城市新區(qū)、區(qū)區(qū)合并、區(qū)縣合并帶來的“精簡行政”以外，各地仍運(yùn)行在“上下對口、左右對齊”的“職責(zé)同構(gòu)”①體制內(nèi)。近年來，各地在加強(qiáng)街道辦建設(shè)的同時(shí)，也在“社會(huì)治理重心下移”的實(shí)踐中，增強(qiáng)社區(qū)與街道辦事處之間的“對口關(guān)系”，如北京市明確社區(qū)服務(wù)站各個(gè)崗位與街道相關(guān)部門的對應(yīng)關(guān)系和各自職責(zé)，其它各地則在社區(qū)居委會(huì)設(shè)置了與街道辦各科室對應(yīng)的“社區(qū)專干”。

由此，城市的區(qū)政府、街道辦事處的事權(quán)甚至社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)幾乎是市政府的翻版，且市政府在下移事權(quán)的同時(shí)并未下放財(cái)權(quán)，這很容易造成“條塊”沖突，上下級政府之間“爭利讓責(zé)”，區(qū)政府和街道辦事處的利益得不到保障，積極性也難以發(fā)揮任博、孫濤：《異責(zé)與共治：大城市政府職責(zé)縱向解構(gòu)研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。。黨的十八大報(bào)告要求，“推進(jìn)大部門制改革，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置”。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)；賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。2016年，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》也指出，要加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，省級政府宏觀指導(dǎo)，基層政府微觀服務(wù)。這些改革的動(dòng)議方向明確，符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，但相應(yīng)的改革措施仍待落地。

近年來，學(xué)界對城市職責(zé)體系進(jìn)行了較多的討論，一些學(xué)者研究了國外城市職責(zé)體系的特點(diǎn)，對我國港澳臺(tái)地區(qū)的城市治理則缺乏深度研究。我國臺(tái)灣地區(qū)（以下簡稱“臺(tái)灣地區(qū)”）的城市化已經(jīng)處于穩(wěn)定期，在城市治理方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，形成了一套有別于大陸地區(qū)的縱向職責(zé)體系。了解臺(tái)灣地區(qū)城市治理結(jié)構(gòu)與過程，對于城市治理的改革，能夠提供一些有益的啟發(fā)。本文就將分析臺(tái)灣地區(qū)城市縱向職責(zé)體系的特點(diǎn)，并試圖回答其背后的支撐因素。

二、文獻(xiàn)回顧與研究方法

（一）文獻(xiàn)回顧

國外學(xué)界對城市縱向職責(zé)體系的關(guān)注重在機(jī)制研究，主要有三個(gè)觀點(diǎn)：一是服務(wù)導(dǎo)向論，有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力下放體現(xiàn)政治行政權(quán)力的水平，只有考慮到地方行為者的多樣性，地方政府才能結(jié)合職責(zé)、財(cái)政資源和實(shí)際情況的復(fù)雜性為居民提供服務(wù)；二是權(quán)力控制論，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，垂直財(cái)政關(guān)系會(huì)使政府能夠采取和執(zhí)行技術(shù)上合理的決策，追求一致的目標(biāo)C. Matheson， “Policy Formulation in Australian Government： Vertical and Horizontal Axes”， Australian Journal of Public Administration， 59（2）， 2000， pp. 44-55.，通過財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)上級政府對下級政府的控制和管理Morales and María Jesús García， “Intergovernmental Relations in Spain and the Constitutional Court Ruling on the Statute of Autonomy of Catalonia： Whats Next”， The Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain， Springer Berlin Heidelberg， 2013， pp. 83-109.；三是社會(huì)組織參與論A.Benz， “Two Types of Multilevel Governance： Intergovernmental Relations in German and EU Regional Policy”， Regional & Federal Studies， 10（3）， 2000， pp. 21-44.，較多文獻(xiàn)表明，社會(huì)組織的加入會(huì)形成政府間關(guān)系的轉(zhuǎn)移和管轄界限的逐漸透明，同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的重組I. Bache and M. Flinders， “Multi-level Governance and the Study of the British State”， Public Policy and Administration， 19（1）， 2004， pp. 31-51.。

國內(nèi)學(xué)界對城市職責(zé)體系重在體制研究，主要從三個(gè)角度進(jìn)行討論。第一是行政區(qū)劃的調(diào)整，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)今城市管理和市政建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，原有的城市管理體制出現(xiàn)“條塊隔閡”的弊端，行政區(qū)劃調(diào)整要集中于市轄區(qū)合并和新區(qū)的建立上王開泳、陳田：《對我國大城市行政區(qū)劃調(diào)整的思考——以廣州市近年來行政區(qū)劃調(diào)整為例》，《城市問題》2006年第7期。；有學(xué)者主張，行政區(qū)劃的調(diào)整要淡化“屬地化”的管理模式，要加強(qiáng)市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)朱光磊、王雪麗：《市轄區(qū)體制改革初探》，《南開學(xué)報(bào)》2013年第4期。，構(gòu)建一種分層治理的市區(qū)關(guān)系模式。第二是對市政權(quán)責(zé)關(guān)系的分析，有學(xué)者分析認(rèn)為，權(quán)力集中的思想致使“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、共同負(fù)責(zé)”的“條塊矛盾”長期存在，政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革難以到位張緊跟：《縱向政府間關(guān)系調(diào)整：地方政府機(jī)構(gòu)改革的新視野》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。；也有學(xué)者認(rèn)為，要調(diào)整政府間縱向關(guān)系，使市政改革實(shí)現(xiàn)“每一級政府都要管所有的事情”向“只負(fù)責(zé)特定事情”轉(zhuǎn)變周振超：《打破職責(zé)同構(gòu)：條塊關(guān)系變革的路徑選擇》，《中國行政管理》2005年第9期。，要?jiǎng)澐质姓?、區(qū)政府和街道辦事處的差異職責(zé)。第三，從公共服務(wù)和區(qū)域差異的角度出發(fā)，主張打破“職責(zé)同構(gòu)”，甚至直接提出要實(shí)現(xiàn)“職責(zé)異構(gòu)”張玉、石玲玲：《論地方政府“職責(zé)異構(gòu)”的理論依據(jù)》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2013年第5期。。

檢諸以往，國外的研究集中于下放權(quán)力、財(cái)權(quán)調(diào)整等機(jī)制層面的影響，并且注重社會(huì)組織在市政管理中作用的發(fā)揮。國內(nèi)學(xué)界對“職責(zé)同構(gòu)”結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行了反思和批判，并且偏重于對未來改革的設(shè)計(jì)思考，一些對街道辦、區(qū)政府和居委會(huì)等主體“撤并”，或者 “職責(zé)異構(gòu)”的簡單化主張，既忽略了城市治理的復(fù)雜性，又缺乏學(xué)理依據(jù)。在未來的改革中，哪些部門設(shè)置要實(shí)現(xiàn)職責(zé)異構(gòu)，哪些仍要堅(jiān)持職責(zé)同構(gòu)不變，仍需得到慎重評估。我國臺(tái)灣地區(qū)的城市縱向職責(zé)體系有其特殊性，剖析臺(tái)灣地區(qū)城市治理的結(jié)構(gòu)與過程，可能為“異構(gòu)”還是“同構(gòu)”之外提供新的啟示。

（二）分析框架

要理解城市治理，就要厘清治理結(jié)構(gòu)和治理過程。結(jié)構(gòu)即穩(wěn)定的主體關(guān)系，過程負(fù)責(zé)連接結(jié)構(gòu)與具體的經(jīng)驗(yàn)；結(jié)構(gòu)側(cè)重對過程的抽象，過程側(cè)重解釋結(jié)構(gòu)的觸發(fā)機(jī)制，二者互相依賴，共同產(chǎn)生治理結(jié)果吳曉林：《結(jié)構(gòu)依然有效：邁向政治社會(huì)研究的“結(jié)構(gòu)-過程”分析范式》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。。縱向來看，臺(tái)灣地區(qū)城市治理結(jié)構(gòu)分為三層主體：市、區(qū)公所和社區(qū)（里辦公處和社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)）；為了分析治理過程，這里主要衡量治理的三個(gè)內(nèi)容：職責(zé)配置、資源配置、權(quán)力行使（見圖1），職責(zé)配置體現(xiàn)為行政事務(wù)的層級劃分和層層落實(shí)，資源配置體現(xiàn)為上層政府對下層治理主體的人事、財(cái)政控制權(quán)，權(quán)力行使體現(xiàn)為各主體行政權(quán)與自治權(quán)的結(jié)合與行使過程。

（三）研究方法

本文主要采用案例分析的方法，選取臺(tái)北市和高雄市作為調(diào)查點(diǎn)。臺(tái)北市人口達(dá)267.6萬，下轄12個(gè)區(qū)；高雄市人口達(dá)277.9萬人，下轄38個(gè)區(qū)，二者是臺(tái)灣地區(qū)最重要的兩個(gè)城市，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，治理結(jié)構(gòu)比較完善，具有典型性與代表性。作者與團(tuán)隊(duì)分別于2013年、2015年和2016年到兩市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在臺(tái)北市走訪市政府、環(huán)保局、文山區(qū)區(qū)公所、文山區(qū)與萬華區(qū)多個(gè)里辦公處、社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，在高雄市走訪勞工局、三民區(qū)公所、岡山區(qū)公所、岡山區(qū)多個(gè)里辦公處和社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，對臺(tái)北市前副市長、兩市環(huán)保局、勞工局負(fù)責(zé)人、區(qū)公所負(fù)責(zé)人、里長、里干事以及社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)工作人員等超過60人進(jìn)行深度訪談。所有訪談均留有錄音或文字記錄，并且通過官方文獻(xiàn)、資料搜集、郵件訪問三種方式獲取資料，依據(jù)學(xué)術(shù)原則，文中出現(xiàn)的地名、組織名及人名均做匿名化處理。

三、臺(tái)灣地區(qū)城市治理的三層主體

臺(tái)灣地區(qū)市政主體分為三個(gè)層級，不同層級的主體有不同的職責(zé)。

（一）臺(tái)灣地區(qū)城市“市級”行政主體

在市級行政主體層面，臺(tái)灣地區(qū)的市政府置市長一人，綜理市政；置副市長三人，襄理市政，副市長由市長任命。根據(jù)《臺(tái)北市政府組織自治條例》第6條，市政府下設(shè)31個(gè)局、處和委員會(huì)，根據(jù)《高雄市政府組織自治條例》，高雄市政府設(shè)置30個(gè)局、處和委員會(huì)。兩市相同的機(jī)構(gòu)共27個(gè)，包括民政局、財(cái)政局、教育局、工務(wù)局、交通局、環(huán)境保護(hù)局、衛(wèi)生局、警察局、兵役局、文化局、消防局、社會(huì)局、都市發(fā)展局、產(chǎn)業(yè)（經(jīng)濟(jì)）發(fā)展局、地政局、研究發(fā)展考核委員會(huì)、捷運(yùn)工程處、秘書處、主計(jì)處、人事處、政風(fēng)處、原著居民事務(wù)委員會(huì)、客家事務(wù)委員會(huì)、勞工局、觀光（傳播）局、法務(wù)局和新聞（信息）局。不同的是，臺(tái)北市還有都市計(jì)劃委員會(huì)、體育局、公務(wù)人員訓(xùn)練處和臺(tái)北翡翠管理局；高雄市則另設(shè)水利局、農(nóng)業(yè)局和海洋局。兩市的機(jī)構(gòu)設(shè)置“同中有異”、“大同小異”。

（二）臺(tái)灣地區(qū)城市“區(qū)級”行政主體

臺(tái)灣地區(qū)城市無區(qū)級政府，區(qū)公所是市政府的派出機(jī)構(gòu)。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《地方制度法》，區(qū)公所置區(qū)長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區(qū)政。區(qū)公所無人事和財(cái)政自主權(quán)，絕大多數(shù)行政事務(wù)均需承轉(zhuǎn)請示市政府，相應(yīng)職責(zé)一般分為法定業(yè)務(wù)和臨時(shí)性業(yè)務(wù)，且多限于民政、社會(huì)、經(jīng)建、兵役、健保等便民服務(wù)項(xiàng)目。

其一，法定業(yè)務(wù)分為市政府授權(quán)事項(xiàng)和指導(dǎo)各機(jī)關(guān)執(zhí)行事項(xiàng)兩部分。區(qū)公所所轄機(jī)構(gòu)以“課”、“室”相稱，各課、室日常工作為市政府授權(quán)事項(xiàng)。根據(jù)《臺(tái)北市政府各區(qū)公所組織規(guī)程》規(guī)定，區(qū)公所一般下設(shè)5課4室：民政課、社會(huì)課、經(jīng)建課、兵役課、人文課、秘書室、人事室、政風(fēng)室和會(huì)計(jì)室；按照《高雄市政府各區(qū)公所組織規(guī)程》，高雄市所轄的區(qū)公所一般下設(shè)4課4室，1個(gè)調(diào)解會(huì)，分別是民政課、社會(huì)課、經(jīng)建課、兵役課、秘書室、人事室、政風(fēng)室、會(huì)計(jì)室和調(diào)解委員會(huì)，各課室相應(yīng)的具體負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)見表1。在機(jī)構(gòu)和職責(zé)設(shè)置上，各課室與市政府相應(yīng)的各局處對應(yīng)，民政課、社會(huì)課、經(jīng)建課、兵役課、人文課分別與市政府的民政局、社會(huì)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、兵役局和文化局相對應(yīng)，其余的四個(gè)部門與市政府組成的部門名稱一樣，但是不對外行使職能。因?yàn)槌菂^(qū)的不同，一些區(qū)公所可根據(jù)自身情況增設(shè)相應(yīng)課室，如高雄市桃源、永安和岡山區(qū)公所設(shè)有農(nóng)業(yè)課，與市政府的農(nóng)業(yè)局相對應(yīng)。

除了執(zhí)行市政府授權(quán)事項(xiàng)，區(qū)公所還有權(quán)指導(dǎo)各機(jī)關(guān)所執(zhí)行的事項(xiàng)。在區(qū)公所所轄范疇內(nèi)，部分市政府局處還設(shè)有直屬機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)不聽令于區(qū)公所，區(qū)公所對其有一定的指導(dǎo)權(quán)。根據(jù)規(guī)定，區(qū)內(nèi)的警察、消防、戶政與衛(wèi)生等機(jī)關(guān)、國民中小學(xué)校、區(qū)清潔隊(duì)、養(yǎng)護(hù)工程分隊(duì)、路燈工程分隊(duì)及園藝工程分隊(duì)，在協(xié)助推行行政區(qū)內(nèi)自治業(yè)務(wù)、為民服務(wù)工作及區(qū)公所執(zhí)行上級交辦事項(xiàng)等工作上，受區(qū)長指導(dǎo)；執(zhí)行區(qū)級災(zāi)害防救時(shí)，受區(qū)長指揮監(jiān)督。

其二，區(qū)公所還承接來自市政府和各局處委任、委托業(yè)務(wù)?！杜_(tái)北市政府各機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)權(quán)限委任委托區(qū)公所執(zhí)行作業(yè)要點(diǎn)》（2004年）對委任和委托事務(wù)做出了區(qū)分：市政府“將業(yè)務(wù)權(quán)限一部分委任區(qū)公所辦理者，得委任區(qū)公所辦理”，這部分業(yè)務(wù)被稱為委任業(yè)務(wù)；而委托業(yè)務(wù)由各局處發(fā)起，一般情況下，各局處委托區(qū)公所辦理的業(yè)務(wù)需符合以下兩個(gè)條件之一：“屬于一區(qū)區(qū)域性業(yè)務(wù)且與區(qū)公所職掌關(guān)系密切；市民申請的案件須經(jīng)區(qū)公所轉(zhuǎn)報(bào)市政府核辦，但市政府辦理該案件的資料需要依據(jù)區(qū)公所提供。”在事項(xiàng)執(zhí)行程序上，市政府委任區(qū)公所執(zhí)行，應(yīng)先邀請民政局及區(qū)公所就人力、經(jīng)費(fèi)、委任業(yè)務(wù)范圍及權(quán)限劃分進(jìn)行協(xié)商，確定后再辦理委任程序；各局處委托區(qū)公所的業(yè)務(wù)與此相同。按照規(guī)定，委任或委托業(yè)務(wù)事項(xiàng)必須先由民政局簽字后再執(zhí)行。區(qū)公所無法完成的可與相關(guān)局處進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（三）臺(tái)灣地區(qū)城市行政體系的延伸單位

“里”是臺(tái)灣城市基層最基本的治理單元，是城市自治體系的一個(gè)單位，也是公權(quán)力延伸到基層的執(zhí)行單位。里辦公處由里長、鄰長和里干事組成。

根據(jù)臺(tái)北市、高雄市各區(qū)公所組織規(guī)程，里長由里民選舉，受區(qū)長指揮監(jiān)督，辦理里公務(wù)及交辦事項(xiàng)；里干事承區(qū)長之命、里長之督導(dǎo)，除辦理《里干事工作項(xiàng)目表》的工作之外（見表2），亦視區(qū)公所需要，兼派其他業(yè)務(wù)，且里干事員額列入?yún)^(qū)公所編制；鄰長由里長遴選后報(bào)區(qū)長聘任，受里長的指揮監(jiān)督辦理鄰公務(wù)及交辦事項(xiàng)。盡管臺(tái)灣地區(qū)地方法律規(guī)定區(qū)長可以指揮監(jiān)督里長，但是因?yàn)閰^(qū)長是市長下派，無民意基礎(chǔ)，里長由里民選舉產(chǎn)生，有民意基礎(chǔ)，里長在很多事務(wù)上可不配合區(qū)公所政令。

里長由里內(nèi)民眾選舉產(chǎn)生，因而體現(xiàn)出“民選代理人”的政治意義，里長所扮演的政治角色大致有四種：政府法令的宣導(dǎo)、民意的上傳下達(dá)、里內(nèi)公共事務(wù)處理和政治輔選。但是，里長政治輔選的角色已經(jīng)淡化、處理里內(nèi)公共事務(wù)的工作也被其他組織或者1999熱線代替，實(shí)際上已被簡約為“法令宣導(dǎo)”和部分民意的溝通角色。里組織無法人地位，且不具備獨(dú)立的財(cái)權(quán)，里政工作的建設(shè)經(jīng)費(fèi)由市政府直撥，在臺(tái)北，里每年獲得30萬元新臺(tái)幣基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，需定向用于志工、巡邏、社區(qū)清潔、路燈照明、溝渠疏通、守望相助等項(xiàng)目，這些經(jīng)費(fèi)也并非由里自由支配，超過10萬元的需要由區(qū)公所批準(zhǔn)，除此之外，里所能支配和使用的經(jīng)費(fèi)一般再無其他來源。

里干事是區(qū)公所派到里內(nèi)進(jìn)行服務(wù)的人員，根據(jù)兩市《里干事及里辦公處事務(wù)處理與考核要點(diǎn)》，里干事承區(qū)長之命辦理里公務(wù)時(shí)，受民政課長指揮監(jiān)督及里長督導(dǎo)；執(zhí)行區(qū)公所各課業(yè)務(wù)時(shí)，受各課課長督導(dǎo)。在高雄，里干事的工作事項(xiàng)包括推行政令、家戶聯(lián)絡(luò)訪問、反映民意、辦理區(qū)公所和里長交辦事項(xiàng)等21項(xiàng)，里干事大多情況下執(zhí)行區(qū)公所的政令，并協(xié)助里長辦理里內(nèi)事務(wù)。一般情況下，里干事上午在區(qū)公所上班，下午到里辦公處上班。在里長看來，里干事與里長相互配合，實(shí)際上就是官派的秘書。

在官辦窗口的里辦公處之外，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)也是基層治理的重要主體。到2016年，臺(tái)灣地區(qū)村、里數(shù)量為7851個(gè)，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)6881個(gè)，占到村里數(shù)量的87.6%。自1994年臺(tái)灣地區(qū)推出社區(qū)總體營造政策以來，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)作為獨(dú)立法人，可以直接向政府各個(gè)部門申請建設(shè)經(jīng)費(fèi)，“各級政府編列年度社區(qū)發(fā)展預(yù)算，補(bǔ)助社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)推展業(yè)務(wù)”，政府與社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)形成了“政府規(guī)劃+社區(qū)導(dǎo)向+社區(qū)申請+政府經(jīng)費(fèi)支持+政府評鑒（輔導(dǎo)）”的協(xié)作關(guān)系。在社區(qū)營造的背景下，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)承擔(dān)更多的社區(qū)治理事務(wù)，社區(qū)協(xié)會(huì)擁有里組織沒有的法人地位，比里組織有更大的自主權(quán)。

在基層社區(qū)，里組織相當(dāng)于民選的“官辦窗口”，主要承擔(dān)硬件建設(shè)和民意表達(dá)功能；社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)類似于民間法團(tuán)組織，成為帶動(dòng)居民參與、政府購買公共服務(wù)的社區(qū)承辦人。

里干事承區(qū)長之命并聽里長指揮，協(xié)助里長辦理（村）里一切公共事務(wù)，可被視為里長之秘書；除了辦理項(xiàng)目表工作之外，視區(qū)公所需要，兼任完成其他任務(wù)；匯集民間信息，主動(dòng)訪查民意及了解里鄰動(dòng)態(tài)，并依民政局訂定之處理流程，反映輿情，供作市政府為民服務(wù)之參考。

社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)社區(qū)精神及公共意識(shí)營造、社區(qū)文化保存、社區(qū)學(xué)習(xí)活動(dòng)辦理、社區(qū)健康照護(hù)、社會(huì)福利保障、社區(qū)環(huán)境營造；社區(qū)環(huán)境保護(hù)、社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及振興、社區(qū)土地及資源開發(fā)、社區(qū)安全及其他社區(qū)營造推動(dòng)事項(xiàng)。

四、臺(tái)灣地區(qū)城市治理中資源配置的“一條鞭機(jī)制”

臺(tái)灣地區(qū)職責(zé)配置中凸顯“實(shí)市弱區(qū)”的特點(diǎn)，區(qū)公所主要發(fā)揮上傳下達(dá)的作用，而非自治的功能，市政府主要以條條的形式管理城市公共事務(wù)，更多地實(shí)施“一條鞭機(jī)制”。

（一）機(jī)構(gòu)與職責(zé)的“一條鞭”

“一條鞭機(jī)制”意味著市政府各部門對特定事務(wù)一管到底，既做決策又負(fù)責(zé)執(zhí)行。機(jī)構(gòu)與職責(zé)的“一條鞭”設(shè)置，是指在臺(tái)灣地區(qū)的城市，大多行政事務(wù)由市政府各局處一插到底，直接服務(wù)基層。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，臺(tái)北、高雄兩市區(qū)公所除了4個(gè)與上級政府對應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以外（分別是秘書、主計(jì)、人事和政風(fēng)四個(gè)單位），僅有5-6個(gè)機(jī)構(gòu)與上級單位“對口”（如民政、社會(huì)、文化、兵役和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等行政機(jī)關(guān)），除此之外，70%以上的市政府部門不需要區(qū)公所再設(shè)置局處與其對應(yīng)，而是依靠自身力量直接面向公眾進(jìn)行服務(wù)。例如，在臺(tái)北市，有22個(gè)局直接利用自己的力量為群眾提供服務(wù)（見圖2）。這里將臺(tái)灣地區(qū)城市縱向職責(zé)機(jī)構(gòu)與職責(zé)“一條鞭”分為三類：

一是市政府各局處“直管到底”。以臺(tái)北市為例，市政府16個(gè)局處全權(quán)負(fù)責(zé)，直接對基層民眾提供公共服務(wù)，例如法務(wù)規(guī)章、交通規(guī)劃、勞工保險(xiǎn)等工作，這些局處不會(huì)授權(quán)給區(qū)公所負(fù)責(zé)，不在區(qū)公所設(shè)置對應(yīng)機(jī)構(gòu)，而是直接對接民眾、承擔(dān)公務(wù)。

二是市政府各局處“分層直管”。市政府各部門派出直轄的二級機(jī)構(gòu)作為服務(wù)窗口，這些單位并非區(qū)公所組成機(jī)構(gòu)，而是由上級部門直轄并授權(quán)為民眾提供公共服務(wù)，包括警察分局、中小學(xué)、清潔隊(duì)等。例如，臺(tái)北市和高雄市的環(huán)境保護(hù)局設(shè)區(qū)清潔隊(duì)，而非在區(qū)公所設(shè)置區(qū)環(huán)保局，清潔隊(duì)直接辦理各區(qū)垃圾收集、資源回收與清運(yùn)、下水道清理等事項(xiàng)；再如，臺(tái)北市由公園處直接負(fù)責(zé)行道樹維護(hù)管理。此外，市政當(dāng)局還與區(qū)公所進(jìn)行了精細(xì)的“權(quán)責(zé)劃分”，例如，區(qū)公所轄區(qū)內(nèi)的公園、道路維修事宜，兩市一般是“一公頃以下鄰里公園管理維護(hù)、八公尺以下巷弄道路維護(hù)管理”由區(qū)公所負(fù)責(zé)，其它的則由公園處和路燈處直接負(fù)責(zé)在臺(tái)北市，柯文哲擔(dān)任市長以后，為了統(tǒng)一市政權(quán)力，原本由區(qū)公所負(fù)責(zé)辦理8公尺以下的小巷弄道路維護(hù)工作，自2016年初即移交工務(wù)局。。

三是市區(qū)對應(yīng)的“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”。臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)公所一般設(shè)置政風(fēng)室、人事室、會(huì)計(jì)室和秘書室，這四個(gè)課室與市政府四個(gè)局處一一對應(yīng)，人員均由市政府對應(yīng)局處委派，工作事務(wù)亦由對應(yīng)局處下達(dá)，不對外行使職能。例如，各機(jī)關(guān)政風(fēng)機(jī)構(gòu)就本機(jī)關(guān)內(nèi)的政風(fēng)情況于每年度開始之前進(jìn)行核查，擬定稽核計(jì)劃，并上報(bào)市政府的政風(fēng)處予以審核，通過政風(fēng)處首長核實(shí)后，政風(fēng)機(jī)構(gòu)便可開始執(zhí)行計(jì)劃，在執(zhí)行過程中如有人力或經(jīng)費(fèi)不足，市政府政風(fēng)處也會(huì)予以支持，政風(fēng)稽查工作完成后形成的報(bào)告亦由市政府政風(fēng)處審查。這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上由上級機(jī)關(guān)直轄，并對市政府對應(yīng)的局處負(fù)責(zé)。

（二）人事與財(cái)政的“一條鞭”

與職責(zé)和機(jī)構(gòu)的“一條鞭”相應(yīng)，臺(tái)灣地區(qū)城市治理中在人事和財(cái)政上也有典型的“一條鞭機(jī)制”。

人事上的“一條鞭”，是指人事管理方面自成一個(gè)系統(tǒng)，從人事安排到考核均由市政府統(tǒng)管。這首先體現(xiàn)在人事任免上，市政府各局處的局長由市長任命，各區(qū)公所區(qū)長、副區(qū)長和主秘的任命，民政局長具有建議權(quán)，市長批復(fù)后由區(qū)長任命；區(qū)公所各課室的課長由民政局長任命，受區(qū)長指揮臺(tái)北市長的任命權(quán)一般止于區(qū)長、副區(qū)長和主秘，但是在高雄，為了控制人事權(quán)，在任的民進(jìn)黨人陳菊甚至控制到了課長一級。；各課室課長以下人員由區(qū)長任命，區(qū)公所的人事室收集人員資料報(bào)送區(qū)長，區(qū)長考評完畢后進(jìn)行任命。臺(tái)灣地區(qū)城市人事上的“一條鞭機(jī)制”還體現(xiàn)在人員監(jiān)督與考核上。根據(jù)區(qū)公所組織規(guī)程，區(qū)長雖由市長任命，但區(qū)長向民政局長匯報(bào)工作，受民政局長指導(dǎo)監(jiān)督，區(qū)長的工作考核由民政局長每年考核一次；區(qū)公所各課室工作由對應(yīng)的市政府各局委考核，課長受對應(yīng)的局長監(jiān)督指揮。

財(cái)政上的“一條鞭”，是指財(cái)政收入和支出盡由市政府負(fù)責(zé)，各單位負(fù)責(zé)各項(xiàng)事務(wù)的預(yù)算及財(cái)政支出。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《財(cái)政部經(jīng)費(fèi)動(dòng)支要點(diǎn)》和《各機(jī)關(guān)單位預(yù)算執(zhí)行要點(diǎn)》，臺(tái)灣地區(qū)市縣具有一級財(cái)政權(quán)，年度內(nèi)依法獲得的財(cái)政收入盡歸市政府的公庫，在財(cái)政支出上，區(qū)公所及里辦公處的財(cái)政支出均由市政府統(tǒng)籌，歸為市政府年度支出，若市政府有事務(wù)委托次級機(jī)構(gòu)辦理，經(jīng)費(fèi)支出同樣由市政府承擔(dān)。里辦公處的預(yù)算，交由區(qū)公所會(huì)計(jì)室審核；區(qū)公所的預(yù)算，則由區(qū)公所依法編送支出分配預(yù)算直接交由市議會(huì)，經(jīng)核實(shí)后分配款項(xiàng)，區(qū)公所開始切實(shí)執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算資金的劃撥情況要根據(jù)市政府的財(cái)政收入而決定。

為了確保財(cái)政“一條鞭”制的獨(dú)立性和可施行性，市政府設(shè)有主計(jì)處，主計(jì)處監(jiān)督各區(qū)公所的預(yù)算執(zhí)行，派出一人到區(qū)公所，即區(qū)公所會(huì)計(jì)室負(fù)責(zé)人，會(huì)計(jì)室負(fù)責(zé)人歸區(qū)長管理但由市長任命，協(xié)助各課室做好財(cái)政管理、預(yù)算執(zhí)行等事項(xiàng)。

五、臺(tái)灣地區(qū)城市治理的“四重運(yùn)行機(jī)制”

臺(tái)灣地區(qū)的城市治理有著獨(dú)特的運(yùn)行過程，除了作為行政工作最高決策形式的會(huì)議機(jī)制以外，還有“轉(zhuǎn)傳機(jī)制”、“列管機(jī)制”以及“自上而下與自下而上并行的機(jī)制”。

（一）城市例行工作的“會(huì)議機(jī)制”

在臺(tái)灣地區(qū)的城市治理工作中，凡涉及較為重要的議題，一般會(huì)通過三個(gè)“會(huì)”來進(jìn)行決策或協(xié)調(diào)。

1.市政會(huì)議

由市長主持的“市政會(huì)議”是臺(tái)灣地區(qū)城市行政系統(tǒng)的決策和協(xié)調(diào)形式，會(huì)議上解決本市之內(nèi)的問題，一般一周召開一次。臺(tái)北市在每周二上午8點(diǎn)召開市政會(huì)議，高雄市在每周二上午9點(diǎn)召開市政會(huì)議。根據(jù)兩市政府自治組織條例，市政會(huì)議組成人員有市長、副市長、秘書長、副秘書長、所屬一級機(jī)關(guān)首長、區(qū)長和市長指定人員。市政會(huì)議決議的事項(xiàng)包括施政計(jì)劃及預(yù)算、提出市議會(huì)的議案及報(bào)告、本府及所屬機(jī)關(guān)（構(gòu)）組織自治條例、組織規(guī)程及自治法規(guī)、涉及各機(jī)關(guān)（構(gòu)）共同關(guān)系事項(xiàng)、市長交辦事項(xiàng)以及其他有關(guān)市政的重要事項(xiàng)。高雄市政會(huì)議由市長主持會(huì)議，參與人員主要有副市長、副秘書長、38個(gè)區(qū)長、30個(gè)局、處、室負(fù)責(zé)人以及市長指定人員。除了決策重大事項(xiàng)，例行的會(huì)議主要是審議相關(guān)法規(guī)、命令，人事任命、審查各類擬推動(dòng)的業(yè)務(wù)，協(xié)調(diào)市政機(jī)關(guān)與區(qū)公所之間的工作。一般情況下，“市政會(huì)議”召開之前的一小時(shí)，各區(qū)公所、局、處負(fù)責(zé)人可以就各自相關(guān)的議題進(jìn)行溝通、陳情，如果能在會(huì)前討論時(shí)解決便當(dāng)時(shí)解決，出現(xiàn)難以溝通、難以達(dá)成一致的工作，則再“上會(huì)”進(jìn)行討論和協(xié)調(diào)。

2.區(qū)政會(huì)議

由區(qū)長主持的“區(qū)務(wù)會(huì)議”主要解決區(qū)公所管轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)問題。根據(jù)兩市區(qū)公所組織規(guī)程，區(qū)政會(huì)議由區(qū)長召集并為主席，區(qū)長、副區(qū)長、主任秘書以及各課長、室主任參加會(huì)議，每月舉行一次，必要時(shí)召開臨時(shí)會(huì)議。例行的區(qū)務(wù)會(huì)議上，一般是進(jìn)行工作報(bào)告。如區(qū)轄內(nèi)有問題需要會(huì)前協(xié)商，便會(huì)在區(qū)務(wù)會(huì)議正式開始前一小時(shí)召開前項(xiàng)會(huì)議，一般邀請警察局分局長、戶政事務(wù)所主任、稅捐分處主任、衛(wèi)生所所長、國民中小學(xué)校校長、清潔隊(duì)隊(duì)長、水利電力公司等“駐區(qū)機(jī)關(guān)”相關(guān)人員參加，在會(huì)議上可以做出提案或工作決議，交由相關(guān)單位處理，副本交由市“研考會(huì)”來監(jiān)督，區(qū)公所則“列管”監(jiān)督相應(yīng)事務(wù)的處理。區(qū)務(wù)會(huì)議作為溝通平臺(tái)之一，充當(dāng)區(qū)內(nèi)的決策機(jī)關(guān)或情況通報(bào)會(huì)的角色。

3.民政局局務(wù)會(huì)議

在臺(tái)灣地區(qū)，民政局在城市治理和區(qū)公所業(yè)務(wù)中有特殊的地位和作用，民政局長擁有對區(qū)長特殊的指揮監(jiān)督權(quán)。由民政局長主持的“民政局局務(wù)會(huì)議”是市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)公所事務(wù)的又一個(gè)溝通平臺(tái)。兩市民政局組織規(guī)程都規(guī)定了局務(wù)會(huì)議的形式和內(nèi)容，一般是由局長召集并擔(dān)任主席，每月舉行一次，必要時(shí)由局長邀請或指定有關(guān)人員列席或參加。以高雄市為例，民政局長及民政局各部門主管列席會(huì)議，召集各區(qū)公所的主管，對民政局長進(jìn)行工作匯報(bào)。因?yàn)樵谕苿?dòng)具體業(yè)務(wù)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一，每個(gè)區(qū)的行政作為不同，所以民政局在此提供一個(gè)平臺(tái)讓各區(qū)長在執(zhí)行業(yè)務(wù)時(shí)達(dá)成共識(shí)。

（二）城市特定事務(wù)的“轉(zhuǎn)傳”機(jī)制

轉(zhuǎn)傳機(jī)制是一種以民政局和區(qū)公所作為“中轉(zhuǎn)站”的治理過程，由二者負(fù)責(zé)區(qū)公所與市政府各局處發(fā)生業(yè)務(wù)聯(lián)系的制度。

一般情況下，民政局將市政府各局處的文件統(tǒng)一歸口后下發(fā)給各區(qū)公所，從而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)市政府對區(qū)公所進(jìn)行工作業(yè)務(wù)的委任委托。臺(tái)灣地區(qū)市政府和區(qū)公所之間的轉(zhuǎn)傳“擔(dān)當(dāng)部門”是民政局，如若各局處有事務(wù)性工作需要區(qū)公所或者里辦公處配合，那么該局處需要先將工作告知民政局，再透過民政局發(fā)函轉(zhuǎn)傳給區(qū)公所相應(yīng)的課室或授權(quán)機(jī)構(gòu)。舉例來說，臺(tái)北市環(huán)保局在垃圾分類的事務(wù)上，需要區(qū)公所及各里辦公處進(jìn)行協(xié)助，在正式的管道上，環(huán)保局需要將公文交給民政局，民政局再轉(zhuǎn)傳給區(qū)公所的負(fù)責(zé)部門。重大事項(xiàng)則需要上報(bào)市長，市長簽字同意以后民政局方可轉(zhuǎn)傳，如果不是重大政策，那么各局只需和民政局直接溝通，完成轉(zhuǎn)傳的整個(gè)過程。

除自上而下的轉(zhuǎn)傳機(jī)制以外，區(qū)公所還有權(quán)將收到的里辦公處建議案函轉(zhuǎn)至有關(guān)單位處理，市政府各機(jī)關(guān)在收到區(qū)公所函轉(zhuǎn)的提案后，要立即依法辦理，并于14日之內(nèi)答復(fù)。市政府所屬各機(jī)關(guān)對建議案如有應(yīng)執(zhí)行而未執(zhí)行者，由民政局于市政會(huì)議報(bào)告，市政府研究發(fā)展考核委員會(huì)并抽查追蹤列管。

（三）城市監(jiān)督事務(wù)的“列管”機(jī)制

列管機(jī)制是一種就區(qū)務(wù)會(huì)議上通過提案進(jìn)行記錄、管理與監(jiān)督的制度，列管主體一般為區(qū)公所和研究發(fā)展考核委員會(huì)。在區(qū)務(wù)會(huì)議上，各授權(quán)機(jī)關(guān)或各課室會(huì)進(jìn)行提案，區(qū)務(wù)會(huì)議通過提案后會(huì)將事務(wù)交由相應(yīng)單位來處理，區(qū)公所作為主體之一會(huì)對通過的提案執(zhí)行情況進(jìn)行列管，同時(shí)區(qū)公所將通過的提案形成副本，交由市政府研究考核發(fā)展委員會(huì)，研考會(huì)作為主體之一，不僅對提案執(zhí)行狀況進(jìn)行列管監(jiān)督，還會(huì)每年對區(qū)公所列管的情形進(jìn)行監(jiān)督。列管程序一般要到完成任務(wù)后才能解除，例如，對于各里長提出的建議事項(xiàng)，里長事先以書面提案送區(qū)公所列入議程，區(qū)務(wù)會(huì)議進(jìn)行提案討論與通過后，區(qū)公所轉(zhuǎn)傳相應(yīng)的機(jī)關(guān)執(zhí)行提案并予以列管；各項(xiàng)計(jì)劃經(jīng)核定列管后，執(zhí)行單位要于一個(gè)月內(nèi)，研擬作業(yè)計(jì)劃及分月工作摘要、進(jìn)度；提案執(zhí)行完成后，各單位可申請解除列管。每年十至十一月間，區(qū)公所組成考核小組進(jìn)行督導(dǎo)，研究發(fā)展考核委員會(huì)至區(qū)公所進(jìn)行考核督導(dǎo)。在實(shí)際工作中，列管機(jī)制對于計(jì)劃實(shí)施具有很強(qiáng)的監(jiān)督作用，研考會(huì)對所辦事項(xiàng)的機(jī)關(guān)單位進(jìn)行列管，保證決議得到有效施行，使得在區(qū)務(wù)會(huì)議上提到的問題得到切實(shí)解決。

（四）“自上而下”與“自下而上”并行的機(jī)制

在臺(tái)灣地區(qū)城市的基層，里辦公處承擔(dān)著行政和自治的雙重職責(zé)，需要承接政府政令并做好里內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)，里長在治理過程中的財(cái)權(quán)、事權(quán)受限，并且日益偏重于具體問題的“民意溝通”和“行政配合”的角色。而社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)作為法人團(tuán)體，比里組織有更大的自主權(quán)。在社區(qū)需求導(dǎo)向下，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)被視為執(zhí)行政府意志、政府購買公共服務(wù)的重要伙伴，臺(tái)灣社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)申請和補(bǔ)助更多由“社區(qū)與政府單位”直接對接，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)成為自下而上參與治理的普遍主體。

官方組織和社區(qū)組織之間以相互配合的狀態(tài)進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)“官治”與“自治”的有效結(jié)合。臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)建設(shè)理論上已達(dá)到一種“自下而上”的模式，實(shí)際上長時(shí)期是以官促民，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)力量的先天不足和民眾自治意識(shí)與能力的欠缺，注定了臺(tái)灣官方要采用多種措施對基層社區(qū)自治進(jìn)行輔導(dǎo)建設(shè)、培育，從而實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”的搭配。

六、結(jié)論與討論：城市治理中“分類確權(quán)、分層負(fù)責(zé)”的選擇

臺(tái)灣地區(qū)城市治理體制體現(xiàn)出“實(shí)市弱區(qū)”的特點(diǎn)。市政府是城市治理的掌權(quán)機(jī)構(gòu)，區(qū)公所是市政府的派出機(jī)構(gòu)并僅承擔(dān)有限的市府授權(quán)職責(zé)。

研究發(fā)現(xiàn)，臺(tái)灣地區(qū)的城市在縱向職責(zé)配置上并非刻意選擇“異構(gòu)”或“同構(gòu)”，而是進(jìn)行了分類處理、分層負(fù)責(zé)。在實(shí)踐中，臺(tái)灣地區(qū)形成了核心服務(wù)事項(xiàng)“一級政府、兩級管理”，管建事項(xiàng)“一級政府、直接管理”的體制，呈現(xiàn)出“市政權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一、條條行政一管到底、塊塊區(qū)政有限授權(quán)、社區(qū)里政官民互動(dòng)”的格局。在職責(zé)設(shè)置上既有“職責(zé)同構(gòu)”的有限部分，這種同構(gòu)也有嚴(yán)格的權(quán)責(zé)劃分，并且較多地是承擔(dān)著“便民服務(wù)”的職責(zé)；除此以外，臺(tái)灣地區(qū)更多實(shí)施的是“一條鞭機(jī)制”，大多管控和建設(shè)的職責(zé)由市政府機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)（見圖3）。與大陸地區(qū)城市政府與區(qū)政府、街道辦等縱向單位“上下一般粗”的“桶狀結(jié)構(gòu)”不同，臺(tái)灣地區(qū)的城市縱向職責(zé)體系體現(xiàn)出“實(shí)市弱區(qū)、同中有異、小同大異”的“排笛結(jié)構(gòu)”——城市政府的大多機(jī)關(guān)一管到底，不通過次級“政府”執(zhí)行決策，少數(shù)機(jī)關(guān)根據(jù)服務(wù)需求在基層設(shè)置隸屬于自身的二級執(zhí)行機(jī)構(gòu)，極少數(shù)機(jī)關(guān)依據(jù)民眾的核心服務(wù)需求委托派出機(jī)構(gòu)傳遞服務(wù)，以臺(tái)北市為例，三者的數(shù)量分別為16、6和4個(gè)部門（4個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除外）。

深究來看，臺(tái)灣地區(qū)選擇這樣一種體制的最重要?jiǎng)右蛴卸浩湟?，在于維護(hù)市政權(quán)力統(tǒng)一、推動(dòng)城市管理的高效；其二在于提供便民服務(wù)?？傮w來看，臺(tái)灣地區(qū)的城市形成了一種“管控權(quán)力高度一統(tǒng)”與“便民服務(wù)扎根下沉”的市政體系，因此臺(tái)灣地區(qū)城市縱向職責(zé)體系的設(shè)置受“權(quán)力統(tǒng)一+服務(wù)便捷”雙重邏輯支配。支撐這種體系的機(jī)制大致有三：資源配置的“一條鞭”，即職責(zé)配置分層負(fù)責(zé)、職責(zé)、人事和財(cái)權(quán)統(tǒng)一；權(quán)力歸屬的市府統(tǒng)一，即市政府才是具有權(quán)力掌管的行政機(jī)構(gòu)；社會(huì)力量與市政府的直接互動(dòng)，普遍化、法團(tuán)化的社會(huì)組織參與市政過程。至此，可以判斷，“職責(zé)同構(gòu)”與“職責(zé)異構(gòu)”并非城市治理體制改革的二元選項(xiàng)，在此之外，還可能存在“同中有異”、“分類授權(quán)”的另外選擇。

需要說明的是，人口規(guī)模和城市發(fā)展階段是影響城市治理體制的基本條件。臺(tái)北市下轄12個(gè)區(qū)，人口總數(shù)為267.63萬人，平均每個(gè)區(qū)22.30萬人；高雄市下轄38個(gè)區(qū)，人口總數(shù)為277.89萬人，每個(gè)區(qū)僅為7.31萬人。相較而言，大陸地區(qū)大城市常住人口數(shù)量大，北上廣等大陸城市都超過千萬人口，而且每個(gè)區(qū)都平均超過100萬人口，甚至有的社區(qū)人口都可以超過50萬，這使得基層管理和公共服務(wù)存在極大的難度，況且大陸城市人口還處在增長階段，這樣的人口規(guī)模和密度決不能簡單地選擇撤銷街道辦、撤銷區(qū)政府的主張，這可能同時(shí)斬?cái)唷盀槊穹?wù)”的基層觸角，因而城市治理體制改革必須回到實(shí)際中來。

當(dāng)然，臺(tái)灣地區(qū)城市治理體制本身也有弱點(diǎn)和爭議，有學(xué)界和政界人士批評臺(tái)灣城市治理體制缺乏為民直接服務(wù)。相較而言，中國大陸地區(qū)的街道辦事處作為派出機(jī)構(gòu)，以及近年來廣泛設(shè)立的社區(qū)服務(wù)中心甚至是行政化了的社區(qū)居委會(huì)，在提供直接服務(wù)功能方面確實(shí)發(fā)揮了較大作用，基層治理主體雖然承受較大壓力，但是服務(wù)導(dǎo)向比之前任何一個(gè)時(shí)候都得到了加強(qiáng)。只不過，因?yàn)榇箨懙貐^(qū)的縱向職責(zé)大多仍處于粗放的整體發(fā)包狀態(tài)，基層主體難以承受其重。

任何一種改革均需要有配套條件、立足實(shí)際，每一種改革均要面對實(shí)際的變化和社會(huì)發(fā)展需求。大陸地區(qū)城市治理體制改革要實(shí)現(xiàn)新的突破，必須避免簡單化思維，避免在“職責(zé)同構(gòu)”或“職責(zé)異構(gòu)”的選項(xiàng)中做選擇題。未來城市治理的改革要依據(jù)大陸城市管理和服務(wù)的類型，一定要認(rèn)真構(gòu)劃“分類確權(quán)”：其一，根據(jù)服務(wù)和管理的類型，分類分層設(shè)置不同條塊的職責(zé)；其二，職責(zé)必須與職權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)高度統(tǒng)一，形成權(quán)責(zé)一體、分類負(fù)責(zé)、分工合作的體制。在現(xiàn)有條件下，一定要加強(qiáng)基層服務(wù)與管理。在社會(huì)發(fā)育不成熟的情況下，強(qiáng)化家門口的服務(wù)，既是轉(zhuǎn)型期政府擔(dān)責(zé)的“父愛主義”邏輯使然，又是以時(shí)間換空間的所需策略，既能規(guī)避“社區(qū)失靈”，又能力所能及為老百姓提供所需服務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，加強(qiáng)社會(huì)組織培育和支持其參與公共服務(wù)，是城市治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)不可逾越的過程，政府要充分重視推動(dòng)城市治理社會(huì)化的政治意涵，無論從技術(shù)上還是價(jià)值上，都要大力推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，給社會(huì)組織足夠的支持。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）