黃嘉瑜

[摘要] 作為世界典型的首都城市，倫敦的經(jīng)驗表明，首都城市要實現(xiàn)良性發(fā)展，必須形成合理的空間形態(tài)和功能布局，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建高效便捷的綜合交通運輸體系。實現(xiàn)上述目標，需要依靠合理的、精細的城市管理體系和針對性的政策手段，依靠立法保障、跨區(qū)協(xié)同、高位統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整的首都發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)。未來北京應(yīng)以首都規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展和功能布局調(diào)整，打造符合首都戰(zhàn)略定位和具有國際競爭力的相關(guān)產(chǎn)業(yè)體系，加快推進綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，大力提升城市管理能力和管理水平，有效利用各類政策工具精準引導非首都核心功能疏解。

[關(guān)鍵詞] 首都發(fā)展； 城市治理； 功能疏解

[中圖分類號] G206 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）01-0084-05

倫敦1是英國的首都和政治、經(jīng)濟、文化中心，也是世界著名的金融中心、創(chuàng)意中心和旅游勝地。倫敦在第二次世界大戰(zhàn)前后的狀況與當前北京十分相似，中心城區(qū)人口超過800萬，伴生一系列衛(wèi)生、交通、環(huán)境等大城市病。此類問題促使倫敦較早地開始思考應(yīng)對措施，率先形成了現(xiàn)代城市規(guī)劃理念、技術(shù)標準和法律規(guī)范。倫敦在戰(zhàn)后重建時提出了限制城市蔓延的思路，在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面提出了不少有效措施。

倫敦城市建設(shè)和治理的主要經(jīng)驗

倫敦城市建設(shè)和治理的主要經(jīng)驗，概括起來有以下五個方面。

一是城市空間形態(tài)的合理布局是首都城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。城市的空間形態(tài)與城市的運轉(zhuǎn)效率之間存在著較大的關(guān)聯(lián)性。一般來說，在一個國家城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，大量的優(yōu)質(zhì)資源集中在首都城市，因此首都城市經(jīng)常面臨著人口規(guī)模激增的巨大壓力。戰(zhàn)后的發(fā)展過程中，倫敦制定了著名的“阿伯克龍比規(guī)劃”2，過多種途徑引導首都城市空間形態(tài)的優(yōu)化和有序拓展。

在較為適當?shù)木嚯x建設(shè)若干規(guī)模較大、功能完備的新城以分擔中心城區(qū)的功能。為疏解中心城區(qū)的人口與就業(yè)，英國政府在1946年曾頒布《新城法》，到1980年為止，倫敦共建設(shè)11個新城區(qū)，外圍周長共計129公里，通過建設(shè)“反磁力中心”城市，推動倫敦中心的人口、就業(yè)問題在更大的范圍內(nèi)實現(xiàn)平衡布局。

加強城市增長邊界的管理，在增長邊界內(nèi)規(guī)劃建設(shè)，追求高效率增長。設(shè)定城市增長邊界，依托自然環(huán)境與生態(tài)環(huán)境建設(shè)在城市外圍構(gòu)建綠色空間，是倫敦用以控制建成區(qū)無序蔓延的重要手段。自1944年實施《綠帶法》以來，大倫敦規(guī)劃始終堅持“綠隔理念”，堅持建設(shè)環(huán)城綠帶，保護區(qū)域生態(tài)景觀。目前倫敦綠帶囊括了周邊總計八個城鎮(zhèn)，總面積約350平方公里。

二是推動產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級是首都城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)型升級、不斷向高端結(jié)構(gòu)發(fā)展，有助于帶動首都城市的人口布局合理化，提高資源利用率，進而緩解首都城市在人口聚集、交通治理等方面的壓力；同時，也有助于提升首都城市的核心競爭力。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，疏解一般制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展高端生產(chǎn)服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)制造業(yè)，提高首都城市的綜合競爭力。在全球化不斷推進的背景下，在一定程度上，首都城市將代表一個國家的形象去參與地區(qū)事務(wù)，甚至是全球治理，需要通過構(gòu)建合理的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，形成全球競爭力，在全球經(jīng)濟的控制力和影響力集中體現(xiàn)在金融業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、教育服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，一般性制造業(yè)和低端服務(wù)業(yè)則在首都城市發(fā)展過程中逐步向外圍城市轉(zhuǎn)移。世界上許多首都城市都把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級作為城市發(fā)展的重大戰(zhàn)略，倫敦在戰(zhàn)后也經(jīng)歷了兩次成功的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

第一次轉(zhuǎn)型主要是在20世紀70年代至80年代，由于勞動力成本優(yōu)勢的不斷喪失和世界航運由河運向海運發(fā)展的趨勢，倫敦的制造業(yè)與港口運輸業(yè)發(fā)生了嚴重衰退。針對這一衰退的形勢，英國先后進行了兩次金融改革。在這兩輪金融改革的作用下，倫敦的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了相應(yīng)的變化，逐漸轉(zhuǎn)向以金融、商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等為主導的服務(wù)業(yè)部門，重塑了倫敦作為全球金融中心的地位。進入20世紀90年代以后，倫敦進行了第二次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。1988年出臺的《英國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)路徑文件》提出發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略思路。在這一戰(zhàn)略的引導下，倫敦充分發(fā)揮其現(xiàn)有的人才優(yōu)勢，利用已有的金融優(yōu)勢，實現(xiàn)了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，使倫敦獲得了世界“創(chuàng)意之都”的美譽。

不同產(chǎn)業(yè)在城市空間上進行合理布局，形成城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的趨勢。20世紀，倫敦共建設(shè)了三代新城。第一次世界大戰(zhàn)前第一代新城規(guī)模僅有幾萬人；第二代新城是第二次世界大戰(zhàn)后阿伯克龍比規(guī)劃中提出的8個人口規(guī)模十余萬的新城，但后來都證明無法承接倫敦人口和功能疏解，新城自身也難以實現(xiàn)職住平衡；第三代新城于20世紀六七十年代提出，倫敦提出依托交通廊道建設(shè)三個規(guī)劃人口達到25～30萬人的第三代新城。在第三代新城建設(shè)的過程中，倫敦通過合理的產(chǎn)業(yè)空間布局，不僅有助于疏解中心城區(qū)的功能和人口，而且形成了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的有機聯(lián)系、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間關(guān)系，能夠極好地促進產(chǎn)業(yè)體系的良性發(fā)展?？傮w來看，倫敦城市布局的特點有：在中心城區(qū)綜合性商務(wù)中心或是郊區(qū)的專業(yè)化商務(wù)中心集中發(fā)展高端生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，形成相互協(xié)作的多核心結(jié)構(gòu)；在接近外圍城鎮(zhèn)或近遠郊地帶，選擇高速公路沿線或港口地區(qū)，依托大學城、科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)學研相結(jié)合的發(fā)展模式。

根據(jù)首都城市定位和時代發(fā)展潮流不斷更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。隨著全球化、信息化的不斷推進，具有世界影響的首都城市資源配置愈發(fā)重要，并發(fā)生著日新月異的變化，城市的全球競爭力內(nèi)涵也就不斷變化。

近年來，倫敦的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢是：更加注重發(fā)展綠色經(jīng)濟、知識經(jīng)濟。更加強調(diào)城市文化內(nèi)涵。倫敦大力發(fā)展低碳、可再生能源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2011年低碳和環(huán)保商品以及服務(wù)部門的產(chǎn)值高達254億英鎊，建立了9200多個綠色產(chǎn)業(yè)，雇傭員工超過16萬人。倫敦正在建設(shè)東倫敦科技城，力圖將倫敦打造成為全球最好的科技企業(yè)孵化器。2004年以來，倫敦先后出臺了4份文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略文件，提出要把倫敦建設(shè)成“卓越的國際創(chuàng)意與文化中心”。

三是打造高效便捷的公共運輸體系是首都城市提高城市效率的基本保障。城市交通運輸體系為城市經(jīng)濟社會運行提供基礎(chǔ)性的支撐，對于城市形象的空間格局有著重要的影響，是決定城市功能效率的重要因素。倫敦職住分布很不平衡，進而導致交通非常擁堵。2014年倫敦金融城的職住比達到57倍。為緩解交通擁堵，倫敦大力推廣公共交通，積極限制小汽車出行。2012年，倫敦公共交通出行率高達44.2%，而同時期全國平均水平只有15%，曼徹斯特都市區(qū)僅為14%。倫敦把提升城市交通運輸能效作為城市治理的重要內(nèi)容，主要經(jīng)驗有四個方面。

第一，把“公交優(yōu)先”作為交通發(fā)展的基本原則。由于具有極高的集約性，公共交通成為眾多首都城市的主要交通方式。目前，全球大都市公交系統(tǒng)承載的居民出行比例高達75%。公共交通的主要方式包括城際鐵路、城市軌道交通和常規(guī)公交等。

第二，多層次的軌道交通對應(yīng)不同的通勤需求。首都城市的區(qū)域交通需要包括至少3個層次：一是中心城區(qū)內(nèi)的交通，以市民日常出行為主；二是中心城市與周邊城鎮(zhèn)聯(lián)系往來的交通，主要以通勤為目的；三是與城市群其他城市節(jié)點間的城際交通。世界上主要首都城市的軌道交通具有較為明顯的圈層分布特點：在城市中心區(qū)（約15公里半徑范圍內(nèi)），交通出行主要依靠高密度的地鐵路線；在首都圈70公里范圍內(nèi)，主要通過市郊鐵路或區(qū)域快線提供都市圈通勤服務(wù)；70公里以外則以大站距的高速鐵路來滿足城市群主要城市間的出行需要。目前，倫敦已經(jīng)建成總長402公里的地鐵網(wǎng)，其中包括11條線路和270多個營運車站，日均載客量高達304萬人。同時，倫敦充分利用了原有中心城區(qū)的十幾個火車站，與市內(nèi)重要的商務(wù)、商業(yè)、行政中心緊密連接，減少了城際鐵路與地鐵的換乘壓力，提高了換乘效率。

第三，發(fā)展具有復合功能的交通樞紐。交通樞紐在城市交通網(wǎng)絡(luò)順暢運轉(zhuǎn)中發(fā)揮著極為重要的作用。隨著區(qū)域一體化進程的加快以及高速鐵路、城際鐵路等交通通道的建設(shè)，城市與城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系會進一步加強。當大量客流達到交通樞紐結(jié)點時，如果能夠?qū)崿F(xiàn)快速有序分流，就會極大緩解城市交通網(wǎng)絡(luò)的壓力。因此，包括倫敦在內(nèi)的許多首都城市都花費了一定的力氣建設(shè)具有高效集散能力的交通樞紐，配套設(shè)施包括常規(guī)公交站場、出租車和私家車?？奎c以及貫通東西南北的地下通道等。

第四，盡可能提倡綠色出行。與公共交通相比較，小汽車在運行中所需要的人均道路面積以及占用的停車面積較多，效率最低。許多的首都城市都通過提高消費稅、停車費等辦法限制小汽車的使用。倫敦從2003年開始對進入內(nèi)環(huán)線的車輛收取擁擠費，方案實施后約有40萬人放棄私家車改乘公共交通工具，區(qū)域內(nèi)交通減少了16%，平均車速提高37%，擁擠率降低了40%。2012年倫敦奧運會之前，倫敦又相繼推出了自行車租賃計劃、巴克利自行車高速公路等試點項目，規(guī)劃了12條從中心城區(qū)至近郊的自行車道，著力打造長距離自行車交通和“城鐵（地鐵）+自行車交通”的出行新模式，以期徹底轉(zhuǎn)變小汽車主導的城市交通體系。

四是科學有效的產(chǎn)業(yè)及就業(yè)結(jié)構(gòu)是首都城市有效管理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。首都城市在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，要實現(xiàn)空間、產(chǎn)業(yè)、交通等方面的重大戰(zhàn)略目標，首都城市必須依靠科學有效的管理來保障發(fā)展高效、平穩(wěn)、有序地進行。倫敦作為首都城市的管理經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

第一，建立分工明確的首都城市管理體制。首都作為國家治理與地方治理交織重疊的特殊區(qū)域，公共事務(wù)繁雜，要實現(xiàn)首都良好治理，必須明確中央政府和地方政府的公共治理權(quán)責關(guān)系。從倫敦的相關(guān)經(jīng)驗來看，政府部門分工明確在很大程度上提高了城市管理效率?！秱惗厥凶灾畏ā非宄缍烁骷壵块T的職能，有效杜絕了機構(gòu)重疊的低效運行現(xiàn)象。

第二，依靠健全的城市管理法律體系實施城市管理。倫敦建立了健全的城市管理法律體系，大到政府治理、經(jīng)濟發(fā)展、社會活動，小到市場、公共衛(wèi)生，都有相應(yīng)的制度規(guī)定。以強制力保障的規(guī)范形式來開展城市管理，成為城市政府的基本價值理念。同時，行政執(zhí)法部門在具體的管理過程中，能夠講究技巧、寬嚴相濟，體現(xiàn)疏堵結(jié)合、以人為本的管理理念。

第三，綜合運用多種管理手段來實現(xiàn)空間格局優(yōu)化、實現(xiàn)首都城市可持續(xù)發(fā)展等目標。首都城市要推動空間布局優(yōu)化調(diào)整、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，必須依靠針對性的政策和管理手段來實現(xiàn)目標。1956年倫敦頒布《清潔空氣法案》，劃定了煙塵控制區(qū)，倒逼燃煤電廠和部分重工業(yè)設(shè)施關(guān)閉或遷出倫敦，以推動功能疏解和產(chǎn)業(yè)升級；1995年，倫敦政府頒布了《環(huán)境法》，制訂了78個行業(yè)標準，使市內(nèi)高耗能和污染性行業(yè)幾乎全部遷出。

第四，實施科學化與精細化管理。倫敦在首都城市管理中，不僅重視資金和人力投入，也高度重視以科學管理提升城市管理效率，城市管理部門針對各類公共事務(wù)開展精細化管理。

五是以規(guī)劃調(diào)控引領(lǐng)首都城市實現(xiàn)良好發(fā)展?？鐓^(qū)協(xié)同、高位統(tǒng)籌、立法保障、動態(tài)調(diào)整是首都發(fā)展規(guī)劃區(qū)別于一般普通大城市和區(qū)域規(guī)劃的主要特點。主要經(jīng)驗有：

第一，首都發(fā)展規(guī)劃宜通過立法的形式予以明確并保證其權(quán)威性。為保障首都發(fā)展規(guī)劃能夠順利實施，英國政府將規(guī)劃的核心內(nèi)容都通過立法予以明確，并根據(jù)規(guī)劃的實施情況對法案進行階段性的修改。英國主要依托《大倫敦地方政府法》《綠帶法》《新城法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《內(nèi)城法》《衛(wèi)生法》和《工廠法》等一系列法案共同落實大倫敦規(guī)劃。

第二，運用大都市區(qū)范圍內(nèi)的協(xié)同規(guī)劃統(tǒng)籌安排首都圈范圍內(nèi)的空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項。隨著首都與周邊區(qū)域的經(jīng)濟社會聯(lián)系日益緊密，單純通過首都行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃治理往往不能取得良好的效果，只有在更大區(qū)域內(nèi)進行統(tǒng)籌規(guī)劃才能有效地緩解首都壓力，實現(xiàn)功能布局優(yōu)化，并帶動周邊地區(qū)發(fā)展。

第三，根據(jù)不同階段的發(fā)展需要對首都發(fā)展規(guī)劃的目標、內(nèi)容和實施重點進行適當?shù)倪m時動態(tài)調(diào)整。英國大倫敦規(guī)劃自戰(zhàn)后重建至撒切爾政府廢除大倫敦議會期間經(jīng)歷了兩次大的規(guī)劃思路調(diào)整。在城鎮(zhèn)化的中前期，首都圈規(guī)劃的重點主要是控制人口增長、引導區(qū)域分工。進入城鎮(zhèn)化成熟階段之后，首都圈規(guī)劃的目標向提高新城的自立能力、促進舊城再生、應(yīng)對環(huán)境保護挑戰(zhàn)等轉(zhuǎn)變。近年來，倫敦等首都城市的規(guī)劃重點已放在進一步強化國際競爭力，保持多元文化的和諧，建設(shè)創(chuàng)意城市、低碳城市、安全城市等方面。

對北京完善首都城市治理的經(jīng)驗及啟示

一是對規(guī)劃的制定和實施提供立法保障。首都圈規(guī)劃的核心內(nèi)容應(yīng)該包括功能布局、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化、環(huán)境保護、災害防治等。應(yīng)通過立法的形式對首都圈規(guī)劃編制和修改的法定程序、各階段主體和實施機制等進行明確。首都地區(qū)的規(guī)劃和實施應(yīng)由中央政府負責，并在此基礎(chǔ)上明確各級政府執(zhí)行規(guī)劃的權(quán)責，推出中央和地方政府支出責任清單。協(xié)調(diào)首都圈內(nèi)各行政區(qū)的法律法規(guī)體系和相關(guān)技術(shù)標準，例如財稅制度、質(zhì)量檢驗檢疫政策、環(huán)保排放標準等。立法應(yīng)按照城市發(fā)展的趨勢定期調(diào)整，進行規(guī)劃評估，并將規(guī)劃實施情況作為中央對地方考核的重要內(nèi)容之一。

二是按照首都圈形態(tài)調(diào)整優(yōu)化城市功能和產(chǎn)業(yè)分工布局。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀地區(qū)整體定位為“世界級城市群”。在現(xiàn)有京津冀城市群基礎(chǔ)上，參照已有經(jīng)驗，可以考慮在以北京為中心、半徑100公里左右的空間范圍內(nèi)，規(guī)劃發(fā)展首都圈，其中包括北京及其周邊緊密聯(lián)系的縣市區(qū)。首都圈可以按照三個圈層規(guī)劃城市功能布局：第一圈為北京中心城市，主要聚集各類高端服務(wù)職能與國際化職能；第二圈為北京近郊地區(qū)與遠郊地區(qū)組成的首都功能拓展區(qū)，承擔國際門戶、專業(yè)化服務(wù)、新興產(chǎn)業(yè)基地等功能；第三圈是由外圍依托區(qū)域性次中心城市等組成的協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)，在這一圈層可以在距主城區(qū)適當距離的地區(qū)建立幾個規(guī)模較大、功能完善的自立新城，形成首都城市副中心。1

三是精準引導非首都核心功能疏解。制定嚴格的產(chǎn)業(yè)準入和退出機制。不符合產(chǎn)業(yè)功能定位的新產(chǎn)業(yè)不予批準，堅決停止在中心城區(qū)新建大型公建項目，嚴格限制醫(yī)療、行政辦公、商業(yè)等大型服務(wù)設(shè)施新建和擴建；原則上不再新增產(chǎn)業(yè)功能區(qū)；制定需要淘汰的產(chǎn)業(yè)目錄清單以及企業(yè)名單并堅決執(zhí)行。實行差別化的地價和財稅政策，引導中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快向技術(shù)和智力密集型高端現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。不斷提升周邊地區(qū)的人口承載力和人口吸引力，完善周邊的交通、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、文娛等設(shè)施和服務(wù)。

四是打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)體系。應(yīng)聚焦首都城市戰(zhàn)略定位，站在一定高度研究確定與我國國際地位相符合的、能夠顯著提升全球經(jīng)濟控制力的制高點產(chǎn)業(yè)。在全球經(jīng)濟治理、科技創(chuàng)新、信息咨詢、文化創(chuàng)意等高端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域積極拓展，全面提升核心競爭力。制定能夠有效助推相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。組織建立戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)升級的創(chuàng)新資源和創(chuàng)新環(huán)境支撐體系，形成政府、企業(yè)、高?？蒲袡C構(gòu)多主體協(xié)同推動產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展模式。

五是大力推進交通精細化管理。發(fā)揮交通在城市建設(shè)與發(fā)展中的作用，以新機場、新北京東站等樞紐建設(shè)為契機，整合交通資源，促進航空、鐵路等多種交通方式之間以及城市內(nèi)部交通系統(tǒng)的有效銜接，提高綜合運輸?shù)膬?yōu)勢和組合效率。加快中心城區(qū)和市郊軌道交通建設(shè)，合理布置站點，完善軌道交通線網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化市郊軌道交通與城區(qū)地鐵銜接換乘。全面梳理、整合優(yōu)化公交線路，按照公交優(yōu)先的原則設(shè)置專用車道，確保公交車輛快速通行。合理布局步行道和自行車道，鼓勵非機動車出行。加強城市交通設(shè)施規(guī)劃的科學性，優(yōu)化道路設(shè)計，在交通擁堵較嚴重的路口建立和完善立體交通樞紐，實現(xiàn)科學分流。完善交通管理水平，利用信息技術(shù)提高交通設(shè)施利用效率，適當引導居民合理出行。

總之，倫敦在城市建設(shè)和治理方面特別是在功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，有不少成功經(jīng)驗。北京可在首都圈規(guī)劃、立法與定期評估調(diào)整、綠化隔離帶、非首都功能疏解、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面汲取倫敦的經(jīng)驗。

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（作者單位：外交學院研究生部）

責任編輯 / 高 斌