摘要：大學章程是一所大學的憲章，是大學各項工作條例的根本。相較于國外私立院校，我國民辦高校存在起步較晚、經(jīng)驗不足等現(xiàn)狀，在章程的設立上亦有不規(guī)范、缺乏時效性等問題。本文通過對比國內(nèi)與歐美發(fā)達國家及香港地區(qū)大學章程的內(nèi)涵與發(fā)展，總結(jié)了其他地區(qū)先進的章程制定理念對我國民辦院校章程設立的借鑒意義。

關鍵詞：大學章程；民辦院校；章程制定

我國《教育法》和《高等教育法》明確規(guī)定，設立學校等教育機構(gòu)必需具備相關章程。《民辦教育促進法》亦對我國民辦高校章程的建設提出了相應要求。然而，從實際角度出發(fā)，至今仍有許多大學尚未建立章程，或者僅在小范圍內(nèi)被人知曉。[1]民辦高校作為我國高校的新興類群，在章程建設上仍有較大的探索空間。與此相比，國外及港澳臺地區(qū)的高校，尤其是私立高校的章程建設已有較為成熟的經(jīng)驗。通過對這些經(jīng)驗進行對比、借鑒，從而加速我國民辦高校的章程建立，對我國民辦院校的發(fā)展具有重大意義。

一、國內(nèi)民辦院校章程的內(nèi)涵及發(fā)展

早在我國現(xiàn)代大學建設的初期，章程即作為高校的憲章而存在。20世紀50年代初，教育部制定了多所高等院校的章程。這種由行政部門主導的章程制定模式，標志著其權(quán)威性與法律效力。然而在此之后，由于各種歷史原因，高校章程主要作為日常管理制度而存在，出現(xiàn)了法律效力的缺失。自改革開放以來，高等學校的自主辦學權(quán)得到逐步落實，民辦院校亦逐漸興起。其相應的章程制定亦成為眾多學者研究的課題。有學者認為，“所謂民辦高校章程，是指為了保證民辦高校依法自主管理和正常有序運行，由民辦高校的舉辦者根據(jù)《教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進法》等法律法規(guī)，結(jié)合學校自身實際，按照一定程序，以條文形式，對有關學校辦學宗旨及根本使命、管理體制及議事規(guī)則、學科設置及師生權(quán)益、資產(chǎn)來源及財務活動等重大事項做出原則性、基礎性規(guī)定而形成的規(guī)范性文件?！盵2]可以認為，高校的章程是一所高校完成運營與管理的基本規(guī)則，是其制定其他管理條例的“憲章”，是依法治校、獨立管理的基礎。自改革開放以來，我國高等教育具有多樣化、大眾化的發(fā)展趨勢，民辦高校隨著教育體制改革的深入而不斷發(fā)展，其章程亦在實踐中得以確立。相較于公辦院校，民辦院校章程的制定者可以是個人、企業(yè)或者社會團體，其制定亦有較高的自由性。

二、國內(nèi)民辦院校章程建設所面臨的問題

國內(nèi)大多數(shù)民辦院校興建之初，均按照《民辦教育促進法》規(guī)定制定并登記了章程。然而，在具體制定過程中仍存在主體不明確、依據(jù)不充分、權(quán)責利不對等、內(nèi)容要件不齊全、制定程序不規(guī)范、行文不嚴謹、執(zhí)行不到位等問題。[3]筆者認為，這主要存在以下幾點原因：第一，國內(nèi)民辦院校是一類新興的辦學方式，與國外發(fā)達國家相比缺乏成熟的體系，其發(fā)展和改革路線仍有較大的探索空間，因此在其章程的制定上，亦存在著不規(guī)范、不全面等問題。同時，不少民辦院校照搬公司企業(yè)性質(zhì)的法人章程而設立自己的章程，并未考慮到民辦非盈利組織的特殊性。第二，制定者未重視章程的法律效力。在西方大學的發(fā)展過程中，辦學的“特許狀”逐步發(fā)展為契約，進而產(chǎn)生了詳盡的大學章程，這一過程體現(xiàn)著一種契約精神，具有較強的法律效力。因此，大學章程是作為憲章而存在，而不是日常管理條例。第三，外界環(huán)境對大學章程的建設較為忽視。雖然《高等教育法》對大學章程的建設提出了要求，但涉及到章程詳盡建設的法律為之甚少，因此制定者在章程建設過程中亦因缺乏詳細法律、條令而存在不規(guī)范現(xiàn)象。

三、國外民辦院校章程的制定與發(fā)展

國外發(fā)達國家存在著較強的法制觀念，而大學章程即是作為憲法而存在。歐美大學章程最早可追溯到特許狀。特許狀是由教皇或國王頒發(fā)的，賦予大學進行一系列日常管理權(quán)利的條令，其類似于執(zhí)照或者政府批文，但內(nèi)容更詳細，并劃分了大學內(nèi)部各方的權(quán)利與責任。[4]特許狀體現(xiàn)著政府與院校的契約關系。大學章程通常由高等院校的權(quán)力機構(gòu)根據(jù)大學的特許狀和國家或地方的教育法律法規(guī)而制定。[5]在美國，章程制定的依據(jù)通常由州級議會確定，亦受聯(lián)邦法令的約束。因為其聯(lián)邦制的特殊性，受州立法影響，各校章程具有鮮明的差異性與特殊性。在英國，1992年之前建立的大學（稱為前大學）章程通常依據(jù)皇家特許狀制定，而新大學通常依據(jù)國會法案或公司法而確定。

就制定主體而言，歐美大多數(shù)院校的管理制度為董事會領導下的校長負責制，而私立學校幾近全部如此。董事會是大學章程制定的決策機構(gòu)，一般由代理人、資助者和校友組成，具有法人資格。如加拿大多數(shù)私立院校大學章程規(guī)定，董事會由名譽校長、校長、地方行政人員、教授、社區(qū)工作人員（包括校友）和學生代表組成。日本私立院校為理事會所領導，其有制定學校重大決策、合并/設立新院校、決定最高人事安排與確定學校經(jīng)營方針等作用，其中即包括大學章程的設立。大學作為學術(shù)機構(gòu)，其培養(yǎng)人才、科學研究的使命決定其應以教學、科研為主，行政管理為輔。國外私立院校中，學生代表、教授占董事會一大組成部分，值得國內(nèi)民辦院校借鑒。

為了保證大學章程制定的合法性，公正的制定程序是必由環(huán)節(jié)，亦是高校民主化管理的要求。國外發(fā)達國家法律對大學章程的制定作出了嚴格規(guī)定。在英國的絕大部分地區(qū)，私立院校章程的制定受皇室頒發(fā)的特許令嚴格控制，在制定完畢后需經(jīng)王室批準并在議會備案。美國大學章程的制定亦受董事會成員的嚴格管控。就修改程序而言，歐美高校章程的修改更為頻繁，以適應時代的不斷發(fā)展。如密歇根大學的章程自1965年起修改了8次，麻省理工學院章程的修改距上一次修改僅具一年半時間。這種不斷變化的章程促進高校在發(fā)展中不斷適應新環(huán)境，利于各項規(guī)章的執(zhí)行。

四、香港地區(qū)私立大學章程的內(nèi)涵與發(fā)展

香港地區(qū)因其特殊的歷史背景，其辦學思路既符合中國的傳統(tǒng)文化理念，同時，在近一個世紀的過程中在經(jīng)濟、教育、文化等諸多領域取得了非凡成績。除此之外，香港地區(qū)的私立院校與內(nèi)地民辦高校具有更多的相似性，其辦學理念與經(jīng)驗具有較高的可移植性，因此，深入研究香港地區(qū)私立高校的章程制定及發(fā)展過程，對促進內(nèi)地民辦院校章程的建設具有重大意義。

大學章程在香港地區(qū)被稱為“大學條例”。香港地區(qū)高等教育的發(fā)展是在英國政府殖民統(tǒng)治下逐步發(fā)展起來的。1911年香港大學成立，其條例由香港政府通過立法局設定，并從那時開始逐步發(fā)展、完善。時至今日，香港地區(qū)大學章程的制定主體仍為立法局（又稱立法會）。其制定由準備、審議、表決與通過等步驟完成。[6]首先，章程制定主題組織成立起草小組，同歐美地區(qū)類似，起草小組的成員由校長、名譽校長、教授、校友等社會人士構(gòu)成。在此之后，起草小組需查閱大量的文獻資料，包括國內(nèi)外各大院校的章程、高等教育法等規(guī)章政策，并以此起草章程。章程草案需交給多方進行修改、完善，并完成審議過程。在審議過程中，章程草案與法律法規(guī)的抵觸情況、行文邏輯、專業(yè)術(shù)語、格式等要素均被列入考慮范圍，除此之外，章程的必要性和重復性、權(quán)責利對等關系亦得到充分研究。此后，具有制定權(quán)的各項機構(gòu)對章程進行表決，以反映自己的意見，并加以完善修改。在表決通過后，章程草案會被送呈教育行政部門進行進一步的審核，并將最后予以公布。

大學章程的制定依據(jù)分為法律依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)兩方面。就法律依據(jù)而言，香港地區(qū)各大學章程主要依據(jù)本地立法和英國法。在香港回歸后，中國憲法中關于高等教育的部分亦被納入章程制定依據(jù)的考慮范圍中。

就制定內(nèi)容來看，香港地區(qū)大學章程詳盡地規(guī)定了大學各項內(nèi)部權(quán)力，包括學術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力等諸多方面。為了保證權(quán)力行使的合法性，香港地區(qū)高校對各權(quán)利行使機關做出相應的約束與規(guī)定。如《香港大學條例》第14條規(guī)定，“除規(guī)程另有規(guī)定外，當校董會、校務委員會、教務委員會、任何學院院務委員會或任何委員會舉行會議時，如主席或副主席（如有的話）皆缺席，出席該會議的成員須選出一名主席主持該會議；校董會、校務委員會、教務委員會、學院院務委員會及任何委員會須決定其各別舉行會議的時間及地點及會議的程序，并就該等事宜訂立規(guī)則；每個委員會自其所屬組織上次會議后舉行的所有會議的紀錄，均須在該組織每次會議席上提交該組織省覽，不論該組織為校董會、校務委員會、教務委員會或任何學院院務委員會”。[7]

隨著法治社會的發(fā)展，民辦院校章程的法制化是其章程發(fā)展的必由之路。在香港地區(qū)，大學章程由立法會賦予法律內(nèi)涵。章程作為一所高校運行的“憲章”，具有高于其所制定的其它任何規(guī)章制度的法律地位。同時，香港地區(qū)大學的章程被納入香港法例，各個大學的章程均與某項特定的法例一一對應，確保其明確的法律效力，利于執(zhí)行的明確性與可行性，賦予其較高的法律地位。

五、國外與香港地區(qū)大學章程建設的指導意義

大學章程是大學設立的必要條件之一。國外優(yōu)秀私立院校的經(jīng)驗告訴我們，合理、規(guī)范的章程設立有利于依法治校，有利于更好地保障民辦院校的自主權(quán)。相較于國外以及香港地區(qū)的優(yōu)秀院校，筆者認為，我國民辦院校在章程制定上需要借鑒以下幾點經(jīng)驗：

（一）重視章程的法律地位

大學章程作為一所院校的憲章而存在，其權(quán)威超出任何其它管理條例。在制定過程中，要積極參閱其它優(yōu)秀院校的經(jīng)驗，做到規(guī)范、得體，履行“依法治?！钡钠跫s精神。當今國內(nèi)眾多院校，尤其是民辦院校，其大學章程的制定往往有過濃的行政色彩而不是法制理念。而國際上，私立院校章程往往由立法會等政府機關確立，既保障了大學章程的法律地位，亦促進了“依法治?！崩砟畹陌l(fā)展。為了實現(xiàn)這一過程，筆者認為，首先，在大學章程制定過程中，應該查閱國家有關法律，確保章程沒有與法律沖突的內(nèi)容并及時校正，完善管理過程。其次，應詳細規(guī)定各機關、部門所有的權(quán)利與其對應的行使程序，將章程與國家法律掛鉤。

（二）跟緊時代步伐，確保章程的時效性

大學章程不是一成不變的，而是應隨著社會的發(fā)展和外界環(huán)境的變化而及時修訂的。如前文所述，美國密歇根大學章程自上世紀六十年代起修改了8次，麻省理工學院章程最近兩次修改間距不過一年半時間。目前我國民辦院校剛剛起步，隨著社會環(huán)境的變化，包括章程在內(nèi)的一系列條例自然需要及時調(diào)整，確保大學章程的時效性，避免其執(zhí)行力降低甚或成為一紙空文。

（三）強調(diào)學術(shù)權(quán)利，實現(xiàn)自主治校

大學是培養(yǎng)學術(shù)人才的場所，其使命決定了其學術(shù)權(quán)利的地位。在民辦大學章程建立過程中，要確保教授治學的地位，實現(xiàn)學術(shù)管理與行政管理的相依共存。筆者認為，不妨效仿國外高校章程制定過程，使教授成為章程制定主體的重要組成部分。

（四）明確劃分責權(quán)利關系

民辦院校作為民營非盈利組織，其章程的重要意義之一即是劃分各成員的責權(quán)利關系。國外大學章程都對大學管理中權(quán)力機構(gòu)的劃分進行了法律上的切割，即董事會享有哪些權(quán)利、理事會或者執(zhí)行機構(gòu)及校長享有哪些權(quán)利、最終的司法訴訟又必須通過怎樣的途徑等。[8]與此相較，國內(nèi)民辦院校章程在制定過程中仍存在不合理、不合法的現(xiàn)象，甚至因此引起無謂糾紛。筆者認為，只有在民辦院校章程中明確劃分各方責權(quán)利關系，才能確保章程的實際性，保證各項工作的展開。

（五）加強對外合作交流

我國民辦院校存在起步時間晚、經(jīng)驗不足等現(xiàn)象。相較于國內(nèi)情況，在歐美等發(fā)達國家，私立大學有著優(yōu)秀的歷史，且其中不乏世界名校。在當今全球化背景下，為盡快實現(xiàn)我國民辦高等教育的現(xiàn)代化，對外交流必不可少。首先，我們應當仔細研究國外優(yōu)秀高校的章程，不僅僅是對章程內(nèi)容的研究，亦要分析其制定主體、制定過程和相關的法律法規(guī)。其次，應結(jié)合我國實際，對我國高校，尤其是民辦院校章程的發(fā)展進行縱向研究，結(jié)合國外經(jīng)驗，取其精華，棄其糟粕，重視我國民辦高等教育的本土化、民族化研究，設立符合我國國情的章程制定模式，促進我國民辦高等教育的發(fā)展。

參考文獻：

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[8]范文曜，張家勇.大學章程的治理意義——英國大學章程案例研究[J] 《理工高教研究》，2008，27（6）：1-8

作者簡介：胡桂成，女（1981.5-），漢族，籍貫：湖北隨州，碩士，講師，研究方向：企業(yè)營銷戰(zhàn)略策略。