張振宇 ，陳 安

（1.中國科學院大學中丹學院，北京100049；2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京100190）

1 大數(shù)據(jù)革命：公共應急管理的轉(zhuǎn)型背景

近些年來，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)深刻影響了在應急管理網(wǎng)絡中占據(jù)主導地位的政府。一方面，受新興大數(shù)據(jù)技術(shù)與網(wǎng)絡時代的影響，處在多風險因子聚集的環(huán)境中的民眾對政府應急管理能力和方式提出了新的要求；另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起也為應急管理技術(shù)革新與應急管理邏輯轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。雖然目前國內(nèi)科技成果轉(zhuǎn)化熱潮的興起使得大數(shù)據(jù)技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品中得到了廣泛應用，但較之于其他發(fā)達國家總體上仍處于起步階段[1]。不過商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的大數(shù)據(jù)話題的高熱度業(yè)已引起應急管理實務界與理論界的雙重關(guān)注。

實踐領(lǐng)域方面，在數(shù)據(jù)開放程度較高的歐盟國家，政府已經(jīng)普遍建立開放數(shù)據(jù)（open data）平臺。例如，英國政府設立data.gov.uk網(wǎng)站向民眾公開財政、醫(yī)療等數(shù)據(jù)。利用這些數(shù)據(jù)資源，英國的TACOD團隊對不同腐敗行為進行了細致分類，建立了不同的公開數(shù)據(jù)集（健康醫(yī)療、公共交通、氣象、公共支出）制止多類型腐敗行為的防治框架[2]?；仡櫸覈?015年發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，2018年底前，中央政府將建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺；2020年底前，將實現(xiàn)信用、交通、醫(yī)療、地理、教育等民生數(shù)據(jù)集向公眾開放[3]。為進一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)在政府管理方面作用，我國政府也一直同步推進公共財政，公共基礎(chǔ)設施建設項目，官員家庭收入信息等多種政務數(shù)據(jù)的公開。顯然，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)有利于提升政府工作透明度，減少權(quán)力尋租的可能性，同時降低民眾與政府之間溝通的信息不對稱，增強民眾內(nèi)在效能感。

在理論界，以微軟亞洲研究院鄭宇博士為代表的“城市計算”研究者們，傾向于借助各類傳感器獲取的數(shù)據(jù)，尋求城市環(huán)境污染評估、交通安全等管理者困擾已久的問題出路[4]；而以電子科技大學為代表的研究機構(gòu)則更多的是從輔助城市管理與決策的信息流出發(fā)，與當前熱門的精細化治理、開放治理相結(jié)合建構(gòu)智慧城市運作框架[5]。此外，近些年來伴隨“計算社會科學”提法的興起，更是讓人看到了大數(shù)據(jù)技術(shù)為傳統(tǒng)社會科學研究帶來的轉(zhuǎn)型機遇：以孟天廣為代表的研究者們不僅僅從方法論層面細致討論了社科研究中大數(shù)據(jù)技術(shù)的引進帶來的“認知偏差”“數(shù)據(jù)欺瞞（hornswoggling）”等問題與應對措施，也在實證研究中使用隨機森林等分析方法開辟了研究新路徑，得到了國際著名期刊《計算社會科學》（Social Science Computer Review）的認可[6]。

以上種種，顯示出大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)正在從實踐和理論兩方面改變著傳統(tǒng)政府應急管理的認知和決策方式。諸多國家的政府和研究機構(gòu)業(yè)已發(fā)倡議：人類應利用大數(shù)據(jù)資源提升應急管理水平，改善社會保障，讓大數(shù)據(jù)技術(shù)成為應急管理的新方式[7]。而在2015年5月，習近平總書記在給國際教育信息化大會的賀信中也提到：“當今世界，科技進步日新月異，互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)深刻改變著人類的思維、生產(chǎn)、生活、學習方式，深刻展示了世界發(fā)展的前景?！盵8]那么大數(shù)據(jù)如何嵌入國家應急管理體系中推動應急管理轉(zhuǎn)型？如何在應急管理實踐中發(fā)揮作用？在應用過程中大數(shù)據(jù)能否規(guī)避技術(shù)“黑暗面”只帶來公共價值的促進？

為了解答以上理論界普遍存在的疑問，本文第二部分從大數(shù)據(jù)嵌入應急管理體系出發(fā)，探討應急管理中最重要的決策過程與應急管理理念的新變化；第三部分通過宜昌建設“智慧城市”的案例，尋找大數(shù)據(jù)技術(shù)工具特性與應急管理需求之間的契合點；最后一部分進一步探討大數(shù)據(jù)技術(shù)應用在應急管理領(lǐng)域可能存在的“黑暗面”，旨在探討如何發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的積極作用，避免滑入技術(shù)不正當性的深淵。

2 大數(shù)據(jù)嵌入：現(xiàn)代應急管理體系轉(zhuǎn)型的雙重路徑

大數(shù)據(jù)對現(xiàn)代應急管理體系的嵌入主要體現(xiàn)在作為應急管理技術(shù)的大數(shù)據(jù)工具使用與受大數(shù)據(jù)影響應急管理思維的轉(zhuǎn)向?？陀^來講，大數(shù)據(jù)天然帶有的技術(shù)屬性能夠突破行政組織長期陷入的目標沖突困境[9]。這是因為物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠突破數(shù)據(jù)收集瓶頸，使得長期以來一直被視作政府應急管理決策所依賴的資源——數(shù)據(jù)在體量上發(fā)生了數(shù)量級式增長；另一方面，寬帶泛化在突破了數(shù)據(jù)傳遞與交換瓶頸，政務和民生信息得以經(jīng)網(wǎng)絡快速擴散，帶來政民之間互動頻率的提升，使得作為個體的民眾也能切實體驗到智慧城市帶來的便利。同時具有平臺屬性的大數(shù)據(jù)所提供的民情民意廣泛聚合與分析功能有助于傳統(tǒng)應急管理向精細化應急管理、開放式應急管理轉(zhuǎn)變，提升應急管理的精益化水平?；谝陨蟽蓚€方面，本節(jié)計劃從受大數(shù)據(jù)影響程度較高的應急管理決策與應急管理邏輯出發(fā)，探討作為決策資源的大數(shù)據(jù)與作為技術(shù)的大數(shù)據(jù)是如何直接或間接影響公共應急管理的，以期為學界引入新的討論視角。

2.1 技術(shù)路徑：數(shù)據(jù)驅(qū)動下的決策過程重構(gòu)

有學者認為從制度層面看，政治的核心就是對決策權(quán)的分配與再分配。不同的政治模式則可以被認為是對決策權(quán)不同的分配形式[10]。在應急管理過程中，決策權(quán)被分配給了一定范圍內(nèi)具有權(quán)威身份的政府共同體成員。這些成員的決策往往具有多樣性特征，傳統(tǒng)調(diào)研手段耗費長，并且選取的民意代表受政治影響大。當下互聯(lián)網(wǎng)平臺上的民意數(shù)據(jù)具有的即時性、匿名性特征很好地彌補了以上缺陷。因而大數(shù)據(jù)技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合可使得基于個體行為與需求特征數(shù)據(jù)的快速獲取得以實現(xiàn)，為精確把握應急管理對象需求結(jié)構(gòu)、人際網(wǎng)絡提供強有力的技術(shù)支撐。

在決策前期，大數(shù)據(jù)可為政府提供公民需求研判和輿情分析功能。當前公民通過社交網(wǎng)絡和政務網(wǎng)站表達自身需求和意見已成為常態(tài)，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)能夠?qū)Ρ姸嘁庖娺M行識別，從而厘清民眾需求。例如，具有官方背景的人民網(wǎng)下設了“地方領(lǐng)導留言板”，該平臺定位于面向全國的問政平臺，全國各地的網(wǎng)民可通過此平臺向當?shù)厥∈锌h領(lǐng)導建議問詢。據(jù)清華數(shù)據(jù)應急管理研究中心統(tǒng)計，僅2014年一年內(nèi)，網(wǎng)民給省級一把手留言達到59 247條，給地市級一把手留言有55 386條，給縣區(qū)級一把手留言有44 067條。截止2018年5月30日，在網(wǎng)站上網(wǎng)友給地方領(lǐng)導的歷史留言已經(jīng)達到了1 403635條[11]。已有學者利用數(shù)據(jù)挖掘中的自動文本分析、空間分析技術(shù)對此平臺的近幾年留言進行了分析，發(fā)現(xiàn)公眾話語表達政體仍呈現(xiàn)較為謙卑姿態(tài)，所關(guān)注議題聚焦在社會治安、就業(yè)、教育領(lǐng)域。最后從政府回應角度來看待網(wǎng)絡問政，發(fā)現(xiàn)政府更傾向于對經(jīng)濟類的議題進行積極回復[12]?？梢?，大數(shù)據(jù)技術(shù)為應急管理主體提供了觀察民眾訴求類別和政府反思回應民眾存在的缺陷的良好機會。

此外，當下互聯(lián)網(wǎng)和移動終端的普及改變了舊時代媒體傳播和互動形式，微博、微信等新媒體成為了原子化個體發(fā)聲新渠道。相較于如人民網(wǎng)、紫光閣一類的官方媒體，自媒體具有更強更迅速的信息擴散能力。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達7.51億，微信用戶月活躍人數(shù)達到8.89億[13]，龐大的網(wǎng)民群體意味著多樣化意見的表達，其地域分布的廣泛性也決定了網(wǎng)民呼聲具有較強代表性和層次性，故諸多網(wǎng)民匯聚形成的網(wǎng)絡輿情也可成為政策設置與效果評估的重要參考因素。所以往往在一項政策出臺后，分布在不同自媒體背后的網(wǎng)絡大V往往能夠通過發(fā)表意見鮮明的文章引導輿情走向，推動網(wǎng)民意見促成多樣化集合。故如何分析這些意見背后復雜的傾向和對不同群體進行特征摹寫，使之成為決策反饋階段糾偏方案的參考，成為大數(shù)據(jù)作為應急管理決策工具的主要目的。

通過利用大數(shù)據(jù)輿情技術(shù)識別政策發(fā)布后輿情態(tài)勢變化，研判輿情走向，降低政策負面效應引發(fā)群體性事件風險，成為了大數(shù)據(jù)在應急管理決策中體現(xiàn)的另一功能。美國社會學家奧爾波特提出了謠言形成的規(guī)律公式：R=I*A。其中R指謠言的影響度，I為重要性指標，A指模糊性程度。從中可得出謠言的影響力與問題本身重要程度和支持謠言的證據(jù)具有的模糊性成正比例關(guān)系[14]。該公式借用在輿情分析上，可知輿情的影響力與輿情本身的重要程度和政府通過回應并澄清事實所達成的效果之間存在正比例關(guān)系。因而借助大數(shù)據(jù)技術(shù)正確研判輿情形勢，選擇出重要輿情并及時回應網(wǎng)民關(guān)注度高的問題，有助于減緩輿情危機的發(fā)展態(tài)勢，從而為構(gòu)建政府與民眾雙向度溝通創(chuàng)造機會。

除了研判民眾需求和輿情態(tài)勢，大數(shù)據(jù)技術(shù)還能夠在決策進程中建立綜合多因素的事件模擬系統(tǒng)，滿足政府對政策仿真模擬需要[15]。該系統(tǒng)以地理因素、社會成員偏好、時間序列、輿情走向等多因素多主體數(shù)據(jù)整合機制為主，分析不同事件之間的相關(guān)性聯(lián)系，并利用決策樹、遺傳算法等展現(xiàn)不同條件下政策進程的多種走向，模擬未來事件進程[16]。有學者構(gòu)造了一種較為簡略的算法針對“是否延長義務教育年限”這一問題進行了模擬分析，合理推斷了延長義務教育年限所需要的成本，體現(xiàn)出了較高的可靠度[17]。此外，已有高科技企業(yè)或者研究院開發(fā)了針對部分專業(yè)領(lǐng)域的較為成熟模擬決策系統(tǒng)，例如美國Sandia國家實驗室開發(fā)的美國經(jīng)濟模擬系統(tǒng)ASPEN可以模擬美國多個行業(yè)的經(jīng)濟運行[18]。

2.2 理念路徑：大數(shù)據(jù)思維下的應急管理邏輯轉(zhuǎn)型

當下中國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要時期，以往局部適應性改革邏輯難以為繼，國家應急管理體系正向系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革之路邁進，這也就需要擺脫傳統(tǒng)應急管理的既定思路，借助當下大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的契機，轉(zhuǎn)變應急管理邏輯進而從根本上提高國家應急管理能力。

誠如薛瀾等學者所言，國家應急管理能力的本質(zhì)是國家根據(jù)擁有的應急管理資源，合理配置與有效使用這些資源的能力[19]，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)精細化應急管理可以說是對傳統(tǒng)應急管理資源配置與使用方式的一次革命，例如北京網(wǎng)格化管理將社會穩(wěn)定作為公共產(chǎn)品提供給不同的社區(qū)居民，一方面通過引入社會組織等專業(yè)化資源，另一方面立足于居民多樣需求，與專業(yè)資源相匹配，在初期就達到完全化解矛盾的效果[20]。傳統(tǒng)應急管理理念是以社會訴求為中心[21]，維持黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與、法治保障的基本應急管理格局不變[22]，多元主體共同合作完成對公共事務的管理。在此過程中，常常出現(xiàn)對公眾需求識別不清陷入供給無法滿足需求的困境，直接肇因在于主體前期會考量應急管理資源并結(jié)合群體需求調(diào)研對客體需求進行宏觀估計，但常常因受現(xiàn)實條件限制而未能從現(xiàn)實中最普遍的客體需求出發(fā)提供公共服務，導致公共服務供給未能充分映射應急管理客體的需要。

想要破解上述公共服務供給困境，需從需求與供給兩端對其生成機制進行分析。首先從需求側(cè)來看，公共服務受眾普遍存在著需求結(jié)構(gòu)差異，而精準識別公眾需求是應急管理主體構(gòu)建高效公共服務供給體系的出發(fā)點，決定了應急管理主體提供公共服務的種類和質(zhì)量。其次從供給側(cè)分析，可發(fā)現(xiàn)因為公共服務的供給具有花費最少成本滿足最多公民需求的前提，但上述需求側(cè)又表明政府作為主體應提供多樣且優(yōu)質(zhì)公共服務，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實的供給與規(guī)范要求之間始終存在著難以調(diào)和的矛盾。簡而言之，是由于不同群體之間需求存在著不同程度的偏差，故政府難以精確測量，如若提供多樣性的對接需求端公共服務則需要較大的行政成本，所以目前難以實現(xiàn)精細化應急管理。結(jié)合當下大數(shù)據(jù)時代背景，可從技術(shù)層面來考慮設計一套優(yōu)化機制破解上述困境，此優(yōu)化機制關(guān)鍵應在于通過架構(gòu)政務云服務平臺、大數(shù)據(jù)中心將多樣性服務與不同客體需求相匹配，生成一套能最大化滿足受眾對公共服務的需求的方案。已有學者從理論層面提出大數(shù)據(jù)背景下政府應急管理未來應包含開放政府、智慧政府、回應政府、濡化政府四層意蘊，映合了本文通過大數(shù)據(jù)技術(shù)充分發(fā)揮政府的應急管理潛力的設想[6]。也有學者是從實踐層面設計出了具備操作性的系統(tǒng)來應對上述困境，此系統(tǒng)特色在于利用數(shù)據(jù)驅(qū)動實現(xiàn)精細化應急管理，是一種主要包含驅(qū)動源、驅(qū)動強度、驅(qū)動閾值三元結(jié)構(gòu)的城市精細化應急管理系統(tǒng)[5]。

其次，大數(shù)據(jù)時代促使應急管理者對應急管理場域的關(guān)注從現(xiàn)實域轉(zhuǎn)向虛擬域。傳統(tǒng)應急管理以現(xiàn)實的公共事務為對象，而大數(shù)據(jù)時代應急管理對象來源擴展到了互聯(lián)網(wǎng)和各類傳感器及其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，由此有充分理由認為數(shù)據(jù)組成的虛擬空間將會被動增加為新的應急管理場域。目前處在大數(shù)據(jù)話域下的應急管理，部分研究集中在數(shù)據(jù)庫層面的安全保護領(lǐng)域和基于位置等要素的大眾隱私保護領(lǐng)域[23]。而虛擬域的應急管理不僅僅是數(shù)據(jù)泄露風險應急管理，一切關(guān)于數(shù)據(jù)場域內(nèi)的風險都將是應急管理的對象，這些對象“包括但不限于以賬戶、訪問控制數(shù)據(jù)為核心，并發(fā)散至電子痕跡、生活行為、城市管理等各種非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，以及從計算機數(shù)據(jù)延伸到物聯(lián)網(wǎng)、智能手機、可穿戴設備等多終端數(shù)據(jù)的犯罪”[24]。因而，以互聯(lián)網(wǎng)公司、銀行、大數(shù)據(jù)交易所為代表的大數(shù)據(jù)的擁有者便成為了應急管理的主要對象，如何在充分給予大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保護數(shù)據(jù)安全防范數(shù)據(jù)犯罪之間取得平衡成為了大數(shù)據(jù)域應急管理的主要話題。開放與規(guī)制是應急管理主體在任何時候都要面對的價值傾向，而應急管理天然帶有平等開放包容的特性顯得與大數(shù)據(jù)風險帶來的嚴重后果格格不入，同時這些風險以快速擴散、涉及群體廣泛、不可逆為特征，與傳統(tǒng)風險有著較大區(qū)別，例如，攜程網(wǎng)數(shù)據(jù)泄露事件中用戶名、身份證、銀行卡號給諸多用戶帶來了高風險。因而應急管理主體對大數(shù)據(jù)應急管理域內(nèi)未來可能出現(xiàn)的危機風險持有何種應對態(tài)度將決定應急管理的成效。

3 利用大數(shù)據(jù)應急管理的實踐圖景：工具的屬性與應急管理需求的契合

自2007年起，宜昌市政府為了響應國家建設電子政務的號召，提出利用新興技術(shù)手段推動行政體制創(chuàng)新，后來幾年陸續(xù)發(fā)布了與大數(shù)據(jù)建設相關(guān)的政策文件（詳見表1）。這些政策文件從組織設置、建設目標、權(quán)責劃分、資金管理、人員編制等方面對智慧城市建設體系做了詳盡規(guī)劃。2013年8月，在智慧城市建設方面富有成效的宜昌市被確定為國家智慧城市試點城市。經(jīng)過多年的實踐，宜昌市已經(jīng)成為了具有結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、安全可靠大數(shù)據(jù)體系的智慧城市。所以本文以宜昌市作為分析案例，總結(jié)宜昌在應急管理實踐中利用大數(shù)據(jù)技術(shù)積累的豐富經(jīng)驗。

表1 與宜昌大數(shù)據(jù)建設相關(guān)的政策文件

3.1 基于大數(shù)據(jù)共享的集約化平臺建設

當下電子政務進入了以“開放創(chuàng)新、互動溝通、平臺服務”為特色的2.0時代。以往政府部門由于分工專業(yè)化、區(qū)域化造成的條塊分割將在新型“開放、協(xié)同、互動”組織建設中得到改善[25]。

電子政務首先需要標準化、集約化平臺聯(lián)結(jié)不同部門和組織。宜昌市花費5年時間整合各類行政數(shù)字資源打造了一套較為完備的電子政務系統(tǒng)。此系統(tǒng)不同于職能部門專業(yè)化的辦公系統(tǒng)，最大特色在于聯(lián)結(jié)了黨政辦公系統(tǒng)、在線學習系統(tǒng)和移動端辦公系統(tǒng)，可供市、縣、鄉(xiāng)、村四級各類公務人員使用。在功能方面，這套系統(tǒng)不但包含了行政工作中常見的公文流轉(zhuǎn)、建議提案、督查督辦、檔案管理等功能，甚至還有人性化的知識管理模塊、值班管理等子功能。公務人員在日常工作中可使用移動端實現(xiàn)行政審批、電子監(jiān)察、信息公開、回應訴求、查閱數(shù)據(jù)等操作，極大地提高了辦公效率。目前有2 300個黨政機關(guān)正在使用，同時在線人數(shù)達40 000人。從使用者數(shù)量上來看，宜昌市電子政務建設已經(jīng)改變了日常行政形式，形成了新的辦公模式。分析其在短時間內(nèi)取得成功的原因，可發(fā)現(xiàn)電子政務能夠順利進入基層很大程度上源于上級部門給予的組織支持，加之在省市一級政府自上而下的政策推動下，縣鄉(xiāng)一級政府能夠減少關(guān)于成本、人力培訓的顧慮并積極響應。

除了電子政務，集約化平臺也能夠為普通民眾帶來便利。宜昌市一直推行未參保市民也能擁有的市民一卡通，該卡推行打通政府各類公共服務之間系統(tǒng)接口，居民僅使用一張卡就可實現(xiàn)社會保障、醫(yī)療健康、公共交通、個人金融等民生領(lǐng)域消費，并記錄其在社會領(lǐng)域產(chǎn)生相關(guān)的信息數(shù)據(jù)，不但方便了民眾日常消費，也為政府部門長期精準管理改善服務提供了可能。

3.2 大數(shù)據(jù)技術(shù)助力精細化應急管理

大數(shù)據(jù)時代下，“智慧化”應急管理實際是對信息資源采集、整合、發(fā)掘價值的過程。宜昌市打出的“智慧應急管理2.0”品牌，是圍繞“大數(shù)據(jù)，大平臺，大應用”利用地理信息系統(tǒng)、移動網(wǎng)絡終端等技術(shù)建設社會應急管理智能化體系。傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理作為創(chuàng)新社會應急管理機制手段，雖然在提高應急管理的社會化程度、推動應急管理中心下沉等方面取得了成效，但仍面臨著行政化色彩明顯、社會參與不足、動態(tài)服務能力不足等問題。

宜昌市的新型網(wǎng)格化應急管理采用地理信息系統(tǒng)中的電子網(wǎng)格技術(shù)，將城市劃分為1 420個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格大約有300戶居民，在農(nóng)村地區(qū)以村民小組為基礎(chǔ)劃分9 500多個網(wǎng)格，全市共被劃分為11 000個左右的網(wǎng)格[26]。每個網(wǎng)格中都會設立一個專職的網(wǎng)格員，其在經(jīng)過培訓后攜帶“社區(qū)e通”負責網(wǎng)格內(nèi)的日常工作，包括使用此移動終端收集和實時更新網(wǎng)格內(nèi)流動人口、房屋租售、社會風險等信息。網(wǎng)格信息是流動的信息資源。為了確保信息準確性，經(jīng)網(wǎng)格員收集后上傳到政府部門的共享平臺后，政府人員與網(wǎng)格員還會對數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)比對，最終形成標準化、更新常態(tài)化的數(shù)據(jù)庫。

智慧應急管理不是政績工程，而是有著重大現(xiàn)實意義的新應急管理模式。在宜昌市，社會管理不再是由政府單一主體組成，而是由職能部門與網(wǎng)格員、志愿者共同合作。官方利用大數(shù)據(jù)對精確到最小單元格內(nèi)的困難人群、社區(qū)矯正人員、服刑釋放人員、高危人群等特殊人群進行評估后，吸納基層社會組織成員（義工、樓長等）參與應急管理與提供社會服務中，形成多元共治的格局，這種新型應急管理模式已經(jīng)在社會治安等方面已經(jīng)取得了突出成效。例如，宜昌市公安部門在2011年以來利用智慧應急管理平臺，抓獲在逃人員985人，查破各類刑事案件1 425起。此外，智慧應急管理主體也可通過網(wǎng)格化管理體系防范公共安全事故，并通過GIS平臺和數(shù)據(jù)庫的結(jié)合對突發(fā)事件的受害人群可以做到精準救援。例如，在網(wǎng)格化管理的實時運作下，2015年宜昌火災死亡人數(shù)比上年火災死亡人數(shù)下降了75%，直接財產(chǎn)損失下降了63.79%，宜昌市在公共安全方面取得的突出成效已經(jīng)得到了公安部消防局的表彰[27]。

3.3 以大數(shù)據(jù)技術(shù)為核心的城市應急管理的長效發(fā)展機制

以大數(shù)據(jù)為核心的智慧應急管理的主要目的是應急管理主體憑借大數(shù)據(jù)造就的優(yōu)勢改進現(xiàn)有應急管理模式，同時利用信息資源發(fā)揮應急管理各主體的合力作用。作為未來應急管理模式發(fā)展的重要方向，能否建立起以大數(shù)據(jù)技術(shù)為核心的應急管理系統(tǒng)整合機制是大數(shù)據(jù)良性融入應急管理體系的關(guān)鍵，完善數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)信息收集對象的全覆蓋、全時更新僅僅是第一步。而后搭建信息共享平臺，吸納多元主義參與協(xié)調(diào)應急管理，優(yōu)化公共服務提供方式方是新型應急管理體系搭建的重點。同時應急管理機制也要重新被構(gòu)建，由單一應急管理結(jié)構(gòu)升級為扁平化運作機制，并由政府提供人力、技術(shù)、資金保障，使多元應急管理主體有更多機會持續(xù)參與到應急管理中來，從而促進傳統(tǒng)應急管理模式轉(zhuǎn)型。

智慧化應急管理不能只聚焦于信息流，而是要體會到暢通的民意渠道與權(quán)益維護，基層多元服務的主體與市民需求之間無縫對接才是人性化、智慧化的本意。這就要求政府轉(zhuǎn)變以往的自上而下應急管理邏輯，通過權(quán)力分享與社會組織建立互惠互利的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)基層應急管理中的社會活力，培養(yǎng)社會化應急管理的新局面，實現(xiàn)應急管理技術(shù)與應急管理邏輯的多重轉(zhuǎn)型。

4 反思與結(jié)論：大數(shù)據(jù)技術(shù)下的未來應急管理與風險

在人類社會發(fā)展過程中，科技與政治的結(jié)合曾碰撞出無數(shù)次火花。技術(shù)的合理使用有益于公共價值的促進幾乎成為了全人類社會的共識。改革開放以來，國家在社會資源領(lǐng)域內(nèi)的總體性支配作用逐漸弱化，同時正由“汲取型國家”向“給予型國家”轉(zhuǎn)變，即政府更加傾向以社區(qū)、家戶為單位分配應急管理資源[28]，暗合精細化應急管理的理念。大數(shù)據(jù)技術(shù)為準確識別個人與社群應急管理需求帶來的新機遇，應急管理主體的決策方式與應急管理邏輯也因而發(fā)生相應變化。但是所有技術(shù)都有兩面性，一系列政治丑聞，如美國的“棱鏡門”事件、劍橋分析公司助選事件，不得不讓人擔憂大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府手中未來將會產(chǎn)生什么樣的影響？

試想在大數(shù)據(jù)技術(shù)日漸成熟的未來，與公民相關(guān)的各類信息將會以數(shù)據(jù)形式被納入到由政府主導建立的數(shù)據(jù)庫之中。這意味著，政府有極大可能滲透到公民的私人生活之中，打破公域與私域之間的界限，而這甚至無需借助于現(xiàn)有的深度學習，例如僅僅只需通過大量的日常交通信息的歸納就能發(fā)現(xiàn)個人并不復雜的出行規(guī)律。因而伴隨著虛擬世界與現(xiàn)實世界之間的緊密結(jié)合，信息平臺掌控分析大數(shù)據(jù)并逐漸走向“全景監(jiān)控的態(tài)勢”[29]，讓人不得不擔憂隱私權(quán)是否會在信息爆炸的當下逐漸被消解？在此背景下，如果能對原始數(shù)據(jù)進行模糊化處理，以滿足政務需要為界限，劃定大數(shù)據(jù)信息的獲取權(quán)限，方能在保護隱私與推進應急管理轉(zhuǎn)型間達到平衡。

此外，在應急管理決策過程中，政府掌握著信息資源，有限的政務大數(shù)據(jù)開放與對數(shù)據(jù)理解的不深刻會造成政府與民眾之間的信息不對稱。由于人民將權(quán)力委托給政府，政府決策無論何時都伴隨著民眾不理解造成的“道德風險”。大數(shù)據(jù)資源掌控在政府手中將會放大這種風險，也可能政府憑借對數(shù)據(jù)的壟斷，在應急管理決策過程中占有強勢地位，弱化民眾參與，人為地利用信息孤島造成決策權(quán)專斷。政府內(nèi)部也存在信息資源獲取的不平等現(xiàn)象，基層政府負責采集數(shù)據(jù)卻因為級別低無權(quán)調(diào)用數(shù)據(jù)現(xiàn)象屢見不鮮，根因在于沒有明確分級職責，上級認為大數(shù)據(jù)作為重要資源應當服務于宏觀決策，殊不知基層事務更是離不開這些大數(shù)據(jù)。因而有學者建議在大數(shù)據(jù)建設中采取分類推進辦法：“國家（部委）級的應注重理論指導、標準制訂、技術(shù)創(chuàng)新，省級應注重數(shù)據(jù)共享、培訓指導、督辦檢查，地市級應注重平臺支撐、應用開發(fā)、機制創(chuàng)新，縣（市）級應注重網(wǎng)絡支撐、推廣應用、線下服務?！盵30]

最后回到大數(shù)據(jù)應急管理的本質(zhì)，現(xiàn)實生活中所有事物乃至人的偏好都有可能通過量化的數(shù)字被展現(xiàn)，這些都可作為應急管理要件，成為應急管理中的一部分。采集和分析數(shù)字都不是難題，如何讓大數(shù)據(jù)在合適領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮最大積極作用，才是未來全球都要面對的應急管理難題，這值得理論界與實務界進一步探討。