薛立強

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134）

黨的十九大報告指出，要“建立激勵機制”“建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍”[1]，這無疑對干部人事制度改革又提出了新的要求。作為干部人事制度的重要組成部分，公務(wù)員的職務(wù)與級別制度在發(fā)揮激勵和專業(yè)化功能方面發(fā)揮著重要作用，因此繼續(xù)推進公務(wù)員職務(wù)與級別制度改革對于貫徹黨的十九大精神、建立有效的激勵機制、建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊伍無疑具有重要意義。

1 當(dāng)代中國公務(wù)員職務(wù)與級別制度的建立和發(fā)展

在公務(wù)員管理中，職務(wù)與級別是實施管理、確定待遇的依據(jù)，是公務(wù)員制度中的基礎(chǔ)性制度之一。所謂職務(wù)，是公務(wù)員職責(zé)和任務(wù)的集合體。在公務(wù)員管理中，職務(wù)是機關(guān)與公務(wù)員之間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的源頭，是機關(guān)賦予公務(wù)員特定法律地位的根據(jù)，它規(guī)范著公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的軌跡，對公務(wù)員的監(jiān)控和激勵發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。所謂級別，是根據(jù)公務(wù)員的工作性質(zhì)、繁簡難易程度、責(zé)任輕重、所需資格等標(biāo)準對機關(guān)中的職位等級進行的縱向劃分，是公務(wù)員錄用、考核、獎懲、培訓(xùn)、退休等管理環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，同時也是確定公務(wù)員待遇的重要依據(jù)。當(dāng)代中國公務(wù)員職務(wù)與級別制度的建立和發(fā)展，主要經(jīng)過了兩大時期、四個階段。

1.1 1985年前的級別本位制

這是第一個時期的職務(wù)與級別制度。它是隨著建國后工資制度的建立而建立起來的。在建國以前，革命根據(jù)地以及解放區(qū)的黨政機關(guān)工作人員，長期實行供給制以及與其相應(yīng)的等級制度。新中國成立之初，有過一段供給制與工資制并行的時期①。1956年7月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于工資改革的決定》，明確規(guī)定了各類國家機關(guān)工作人員的級別，確立了直到1985年之前的職務(wù)與級別制度②。

這一制度的主要內(nèi)容如下：第一，機關(guān)人員在縱向上共分為30個級別，其中國家主席、副主席為1級，辦事員最低為27級，28～30級為勤雜人員級別。第二，機關(guān)中不同類型的工作人員實行不同的級別序列。例如，機關(guān)工作人員分30級、機關(guān)技術(shù)人員分19級、機關(guān)翻譯人員分15級[2]。第三，級別是決定機關(guān)工作人員待遇（包括薪酬、政治待遇、生活待遇、醫(yī)療待遇等）的唯一依據(jù)[3]。第四，決定級別高低的因素有三：職務(wù)、資歷、才德表現(xiàn)，但實際起作用的主要是資歷。參加革命工作的資歷老則初始級別高，隨著工作需要和職務(wù)晉升，級別也相應(yīng)提升。第五，職務(wù)層次和級別也有一定的對應(yīng)關(guān)系，如部長、副部長對應(yīng)在4～8級之間，司局長、副司局長對應(yīng)在8～12級之間。第六，雖然職務(wù)和級別有對應(yīng)，但職務(wù)晉升和級別晉升并不直接相關(guān)，而是各行其道?！疤嵘殑?wù)者，不一定提升級別；反之，因工作需要，職務(wù)沒有變動，但其德才表現(xiàn)、革命歷史與同級人員比較確應(yīng)提級者，亦應(yīng)提級”[3]。

上述職務(wù)與級別制度實質(zhì)上是一種級別本位的制度，級別是確定工作人員地位高低和待遇的決定性因素，這一制度的功能，也主要在于為確定各類干部的待遇提供依據(jù)和標(biāo)準。這樣一種職務(wù)與級別制度，適合了當(dāng)時社會主義建設(shè)和干部隊伍建設(shè)的需要，對于調(diào)動干部的積極性、保證國家機關(guān)行政管理工作的順利進行、推動各項建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，曾經(jīng)起到了積極的作用。

1.2 1985年以來的職務(wù)本位制

這是第二個時期的職務(wù)與級別制度。它是隨著改革開放以來工資制度改革和公務(wù)員制度的建立健全而不斷改革和發(fā)展的，共分為三個階段：1985—1992年、1993—2005年、2006年以來。

1.2.1 1985年工資制度改革與職務(wù)本位制的建立

到改革開放之初，級別本位制的弊端日益暴露，已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢的需要。首先，制度本身的弊端日益顯現(xiàn)。如前所述，級別本位制的主要功能是為機關(guān)工作人員確定工資待遇標(biāo)準，而確定級別的主要依據(jù)，又是工作人員的資歷。因此，這樣的制度運行起來必然有利于“老資格”干部占據(jù)重要職位，容易形成論資排輩，容易培養(yǎng)“通才型”的干部，這與改革開放以來加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和干部“四化”的要求格格不入。其次，歷史遺留問題積重難返。由于“文革”十年幾乎沒有進行干部級別的評定和提升，但很多干部的職務(wù)進行了調(diào)整，這在改革開放之初造成了非常嚴重的遺留問題：相當(dāng)數(shù)量干部的職務(wù)與級別存在著職級不符、勞酬脫節(jié)等比較嚴重的平均主義和其他一些不合理現(xiàn)象。

在這樣的情況下，中央以1985年工資制度改革為契機，對職務(wù)與級別制度進行了改革，廢除了原來的級別本位制，建立起職務(wù)本位的制度。新制度的主要內(nèi)容是：首先，廢除了級別，干部待遇轉(zhuǎn)而依據(jù)職務(wù)。這次工資制度改革的一個重要指導(dǎo)思想，是貫徹按勞分配原則，而干部按勞分配的主要依據(jù)，則是其所擔(dān)任的職務(wù)。其次，在參考職位分類國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依據(jù)中國各級政府的行政層級，將干部職務(wù)劃分為12個層次，從總理到辦事員（見表1）。“每一職務(wù)層次設(shè)幾個等級的工資標(biāo)準，上下職務(wù)之間的工資適當(dāng)交叉”[4]。再次，在干部待遇上，實行以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。國家機關(guān)行政人員、專業(yè)技術(shù)人員的工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎勵工資4個部分構(gòu)成，其中職務(wù)工資為主，并且主要以其體現(xiàn)差別③。

表1 1985年確定的職務(wù)層次

1985年改革的最大貢獻，是貫徹按勞分配原則，廢除了原來的級別本位制，建立了職務(wù)本位制，從而有效地克服了原有制度的弊端，為改革開放的進行和干部“四化”方針的實施奠定了較好的制度基礎(chǔ)，在一段時期內(nèi)調(diào)動了干部的工作積極性。

1.2.2 《國家公務(wù)員暫行條例》確立職務(wù)級別制度

1985年改革雖然在一定時期內(nèi)取得了較好的成效，但由于改革經(jīng)驗不足以及特定時空環(huán)境的制約，還存在著一些不容忽視的問題。首先，制度本身不完善。這次改革以“職務(wù)”代替“級別”作為確定干部待遇的主要依據(jù)和標(biāo)準，但對于職務(wù)本身，特別是職務(wù)層次應(yīng)如何科學(xué)設(shè)置，并未進行深入研究，而以職務(wù)作為決定待遇差別的唯一標(biāo)準，又未免絕對化。其次，相關(guān)改革不配套。這次改革是在“大一統(tǒng)”的干部人事制度④還沒有打破、編制管理尚不完善的情況下進行的，改革中出現(xiàn)了一系列問題。例如，在機構(gòu)規(guī)格和干部職數(shù)控制不嚴格、考核晉升等制度不完善的情況下，一些地方、部門和單位采取機構(gòu)升格、多提職務(wù)的辦法增加干部的工資待遇，顯然曲解了“職務(wù)本位”的原意，打亂了既定的改革步驟，使既定的改革目標(biāo)難以完全實現(xiàn)[2]。

為了克服上述弊端，有關(guān)部門在《國家公務(wù)員暫行條例》制定過程中特別研究了之前的職務(wù)與級別制度及其改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，在參考有關(guān)國家經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建立了公務(wù)員“職務(wù)級別制度”。這次改革主要內(nèi)容如下：第一，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩個序列。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從總理到鄉(xiāng)科級副職共十個層次。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從巡視員到辦事員共八個層次。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列中的司級正職（廳級正職）以下設(shè)置。第二，規(guī)定職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系。公務(wù)員除了有職務(wù)外，還有級別，級別“按照所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度及國家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實績和工作經(jīng)歷確定”⑤，分為15級（見表2）?！懊總€職務(wù)層次對應(yīng)若干級別，上下職務(wù)層次對應(yīng)的級別有所交叉”[3]。第三，實行“職務(wù)級別工資制”（職級工資制）。改變原來主要以職務(wù)體現(xiàn)待遇差別的工資制度，增加級別工資的作用，以職務(wù)工資和級別工資共同體現(xiàn)待遇差別。

表2 1993年確定的公務(wù)員職務(wù)與級別制度

這次職務(wù)級別制度的改革具有重要意義：一是，首次將職務(wù)與級別制度作為“獨立性制度”對待，而不是像之前那樣只是將職務(wù)或級別作為確定干部待遇的依據(jù)和標(biāo)準。二是，這次改革是在明確干部人事制度“分類管理”的基礎(chǔ)上進行的，按照“分類管理”的改革思路⑥，建立黨政機關(guān)特定的職務(wù)級別制度和職級工資制。三是，這次改革試圖糾正之前改革的偏頗，確立的職級工資制著眼于發(fā)揮職務(wù)和級別在確定公務(wù)員待遇上的共同作用。

1.2.3《公務(wù)員法》對職務(wù)與級別制度的發(fā)展

然而，由于改革經(jīng)驗不足，制度仍屬初創(chuàng)，1993年確立的職務(wù)級別制度仍然存在一定的問題。一是，級別在確定待遇差別上的作用沒有真正發(fā)揮出來，難以有效激勵公務(wù)員的工作積極性。由于職務(wù)工資仍占大頭，基礎(chǔ)工資、工齡工資都由職務(wù)決定，且級別晉升要在對應(yīng)的職務(wù)范圍內(nèi)進行，造成“職務(wù)本位”現(xiàn)象仍然突出，級別的激勵作用遠沒有達到預(yù)期效果。這造成在“職務(wù)資源”稀缺的情況下，廣大公務(wù)員，特別是基層公務(wù)員的工作積極性難以獲得有效激勵。二是，沒有實行職位類別劃分。《暫行條例》只是區(qū)分出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩種職務(wù)類型，并沒有在橫向上根據(jù)管理的專業(yè)性分為不同的職位類別，因此不利于公務(wù)員的科學(xué)管理與專業(yè)化發(fā)展，也難以提高各類公務(wù)員的專業(yè)水準和管理與服務(wù)的專業(yè)化水平。

在上述弊端日益顯現(xiàn)的情況下，有關(guān)部門以《公務(wù)員法》的制定為契機，對公務(wù)員職務(wù)與級別制度進行了改革。這次改革的主要進展有二：一是以職位分類為導(dǎo)向，同時吸收品位分類的合理因素。具體表現(xiàn)就是劃分職位類別：除了按照是否承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外，還“按照職位的性質(zhì)、特點和管理需要，將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別”[5]。此外還有警察、法官、檢察官等職位類別。并且規(guī)定，對于具有職位特殊性、需要單獨管理的，國務(wù)院還可以增設(shè)其他職位類別。二是增強職務(wù)與級別的激勵作用，健全激勵機制[6]。主要表現(xiàn)是：進一步加強級別的作用，實行職務(wù)級別“雙本位”。將級別由15級增加到27級，加大職務(wù)層次對應(yīng)的級別范圍。同時規(guī)定不升職務(wù)也可以升級別，加大級別工資的比重，以更好地發(fā)揮級別的激勵作用（見表3）。

表3 《公務(wù)員法》規(guī)定的綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)與級別制度

2 進一步完善公務(wù)員職務(wù)與級別制度的建議

《公務(wù)員法》吸取了之前改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，在完善公務(wù)員職務(wù)與級別制度方面有較好的理念和制度設(shè)計，試圖強化這一制度的專業(yè)化功能和激勵功能。但可惜的是，這次改革設(shè)想在實施中還沒有貫徹到底，迄今為止職務(wù)仍然是確定公務(wù)員待遇的主要依據(jù)，級別待遇僅僅體現(xiàn)在級別工資上，其他的并沒有落實，級別的激勵作用仍不明顯。其原因有三：第一，級別仍依附于職務(wù)，級別晉升要在一定的職務(wù)層次內(nèi)進行。第二，由職務(wù)決定的待遇（主要是職務(wù)工資和津貼補貼）仍占大頭。第三，“雖然也規(guī)定在不晉升職務(wù)的情況下也可晉升級別，但考核周期太長，往往等不到考核晉升級別，職務(wù)就提升了”[3]，造成公務(wù)員與其期待升級別，不如追求升職務(wù)。因此，《公務(wù)員法》確定的職務(wù)與級別制度在實際中仍然是一種職務(wù)本位的制度。這一制度的弊端仍與上一階段類似：一是職位類別的劃分仍然不夠充分，公務(wù)員的專業(yè)化發(fā)展仍然受到較大障礙。二是級別的激勵作用沒有發(fā)揮出來，公務(wù)員激勵不足。除此之外，隨著《公務(wù)員法》實施以來上述制度弊端的日益暴露，還帶來了公務(wù)員管理，甚至社會風(fēng)氣中的四大問題：第一，千軍萬馬擠搶晉升職務(wù)“獨木橋”及其導(dǎo)致的跑官要官、買官賣官問題。第二，高層次職務(wù)稀缺及其帶來的懈怠之風(fēng)、奢靡之風(fēng)、官僚主義問題。第三，職務(wù)晉升壓力誘發(fā)的濫設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、超編用人、機構(gòu)膨脹、年齡“一刀切”等問題。第四，職務(wù)本位制帶來的追逐官位、崇官拜官、等級森嚴、官貴民輕等“官本位”觀念問題[7]。

黨的十八屆三中全會以來，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，公務(wù)員制度在專業(yè)化與激勵機制方面又取得了很多重要進展，例如，出臺《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，制定實施《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》等，進一步完善了公務(wù)員職務(wù)與級別制度，有力地推進了公務(wù)員職務(wù)與級別制度專業(yè)化和激勵功能的發(fā)揮。但是同時也應(yīng)該看到，這些改革還是局部的、階段性的改革，仍然沒有徹底解決職務(wù)與級別制度的問題，也還沒有達到黨的十八屆三中全會和十九大提出的要求。因此，如何按照黨中央的要求進一步推進公務(wù)員職務(wù)與級別制度的改革，仍然是改革和完善公務(wù)員制度和干部人事制度、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要任務(wù)。對此，本文的建議如下。

2.1 著力發(fā)揮職務(wù)與級別制度的專業(yè)化功能和激勵功能

明確厘定一項制度的功能是正確構(gòu)建和改革這項制度的前提。對于公務(wù)員職務(wù)與級別制度而言，其功能主要有四：一是“人”的方面，在于確定公務(wù)員個體在整個公務(wù)員隊伍中的地位。體現(xiàn)這種地位的標(biāo)志，則是公務(wù)員的級別。二是“事”的方面，在于確定公務(wù)員的職務(wù)，以及由此而生的權(quán)力大小、責(zé)任輕重。體現(xiàn)這一功能的，主要是職位類別、職務(wù)層次、職級體系。三是專業(yè)化功能。現(xiàn)代社會的政府管理工作是一種“專業(yè)化”的工作，不同類型的工作要由相應(yīng)類別的公務(wù)員完成。體現(xiàn)這種功能的是職位類別的劃分，每一個職位類別都基于并盡力滿足現(xiàn)代社會專業(yè)化管理的需求。四是激勵功能。職務(wù)與級別制度設(shè)定了公務(wù)員的職業(yè)生涯路線，激勵著公務(wù)員做好本職工作，以及獲得晉升。體現(xiàn)這一功能的，是公務(wù)員的級別和職級，二者決定著公務(wù)員的待遇水平和職業(yè)發(fā)展。上述四大功能中，第一、第二種功能是靜態(tài)功能，體現(xiàn)的是傳統(tǒng)人事管理的要求。第三、第四種功能是動態(tài)功能，是現(xiàn)代公共部門人力資源管理的要求。

以上述四大功能來檢視當(dāng)代中國公務(wù)員的職務(wù)與級別制度，可以明顯地看到，改革開放前的級別本位制的功能過于單一化，只是簡單地履行了“人”的方面的功能。1985年后的職務(wù)本位制雖然幾經(jīng)改革，但在功能設(shè)計和履行方面卻有著嚴重的不足：一是，側(cè)重于履行“事”的方面的功能，但卻忽視了“人”的方面的功能。其最突出的表現(xiàn)，是以職務(wù)本位制代替級別本位制。二是，職位類別劃分過于粗放，“專業(yè)化”功能發(fā)揮不足。三是，對“激勵”功能及其如何發(fā)揮的問題，一直沒有清醒的認識，導(dǎo)致公務(wù)員隊伍“激勵”不足。進一步推進公務(wù)員職務(wù)與級別制度的改革，應(yīng)以黨的十九大精神為指導(dǎo)，在《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建能夠共同發(fā)揮上述四大功能——尤其是專業(yè)化功能和激勵功能的，既相對獨立又內(nèi)在統(tǒng)一的制度。

2.2 進一步劃分職位類別并設(shè)置相應(yīng)的職務(wù)序列和職級體系

這是更好地發(fā)揮職務(wù)與級別制度“專業(yè)化”功能的重要措施，主要包括兩個方面。

2.2.1 進一步劃分職位類別

從公務(wù)員制度較為完善國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，不同公務(wù)員從事不同性質(zhì)的工作，“工作對象、工作范圍、工作方式、工作目標(biāo)等都有所不同”[7]，因此都劃分了數(shù)十種甚至上百種職位類別。當(dāng)前中國雖然在職位類別劃分方面有所進展，劃分出了綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類、聘任制公務(wù)員等類別，但仍然是不夠的。職位類別的合理劃分是現(xiàn)代公共管理專業(yè)化、科學(xué)化的必然要求，是科學(xué)設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)公務(wù)員有效激勵的基礎(chǔ)。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，中國公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的公職人員范圍較大，包括中國共產(chǎn)黨、人大、政府（行政機關(guān)）、政協(xié)、法院、檢察院、民主黨派、群團機關(guān)、行使行政管理職能的事業(yè)單位、黨委系統(tǒng)擔(dān)負黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)工作職能的事業(yè)單位等十類機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，因此職位類別的進一步劃分尤有必要。例如，可以根據(jù)這十類機關(guān)，劃分出十類公務(wù)員，以后條件成熟時還可以劃分出政務(wù)類公務(wù)員。

2.2.2 設(shè)置相應(yīng)的職務(wù)序列和職級體系

劃分職位類別之后，要在職位調(diào)查和職位分析的基礎(chǔ)上，設(shè)置不同類別的職務(wù)序列和職級體系。設(shè)置職務(wù)序列的關(guān)鍵是清晰厘定不同職務(wù)的工作性質(zhì)，將工作性質(zhì)相近的職務(wù)歸入一個職務(wù)序列。設(shè)置職級體系的關(guān)鍵在于明確區(qū)分職務(wù)序列內(nèi)各個職位的工作復(fù)雜程度、責(zé)任大小、所需人員的資格條件，以確定不同的職級。除此之外，設(shè)置職級體系還需要在不同職位類別之間進行比較，做到將工作復(fù)雜程度、責(zé)任大小、所需任職資格條件大致相當(dāng)?shù)穆毼粍潥w同一職級。

目前通行的綜合管理類公務(wù)員十二個職務(wù)層次，尤其是從國家級正職到鄉(xiāng)科級副職的十個領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次，最初是按照從中央到地方的五級政府設(shè)置的。這樣的職務(wù)層次劃分“對于明確領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系是必要和有效的，但是現(xiàn)在將之視為公務(wù)員職務(wù)的職級則不夠科學(xué)合理”[7]。例如，將一名縣長和一名省級政府工作部門的處長放在同一職務(wù)層次上，他們之間的工作復(fù)雜程度、責(zé)任大小、所需資格條件是否完全一樣呢？并沒有經(jīng)過嚴密的職位調(diào)查和職位分析，缺乏科學(xué)依據(jù)。同樣，從事黨務(wù)的公務(wù)員、行使審判權(quán)的法官、行使檢察權(quán)的檢察官，也不能簡單地套用科級、處級來確定職級。

因此，應(yīng)突破基于行政層級的職級體系設(shè)置思路，參考職位分類國家的經(jīng)驗，構(gòu)建適用于不同職務(wù)序列的、科學(xué)的職級體系。具體而言，第一，應(yīng)認識到，職級的作用在于為公務(wù)員的職業(yè)生涯提供專業(yè)化發(fā)展的通道，在于激勵公務(wù)員努力實現(xiàn)自己的職業(yè)理想和追求。第二，每一個職務(wù)序列應(yīng)設(shè)幾個職級，就設(shè)幾個職級，鼓勵公務(wù)員在同一職務(wù)序列內(nèi)專業(yè)化發(fā)展，成為相關(guān)領(lǐng)域的管理專家。第三，注意不同職務(wù)序列之間的橫向公平，將工作復(fù)雜程度、責(zé)任大小、任職資格條件大致相當(dāng)?shù)穆毼粍潥w同一職級?？傮w而言，合理劃分多個職位類別并設(shè)置不同職位類別的職務(wù)序列和職級體系，有利于破解千軍萬馬擠搶職務(wù)晉升的“獨木橋”和濫設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、超編用人、機構(gòu)膨脹等機關(guān)管理的亂象。

2.3 厘定級別和職級的作用并形成基于級別待遇的組合化激勵機制

這是有效發(fā)揮公務(wù)員職務(wù)與級別制度激勵功能的重要措施，主要包括以下兩個方面。

2.3.1 清晰厘定級別和職級的作用

公務(wù)員的工作是“人”與“事”的結(jié)合，是以特定的公務(wù)員去從事特定的公共事務(wù)。因此，激勵功能應(yīng)著眼于激發(fā)公務(wù)員個體的內(nèi)在動力。如前所述，在公務(wù)員的職務(wù)與級別制度中，“人”的方面的體現(xiàn)就是公務(wù)員的級別。級別是公務(wù)員身份地位的主要標(biāo)志，反映的是公務(wù)員的個人條件和所作貢獻。“事”的方面的體現(xiàn)就是職務(wù)，其中的職級反映了公務(wù)員從事工作的復(fù)雜程度、責(zé)任輕重、所需資格等的不同，也體現(xiàn)了特定職權(quán)的大小。

需要注意的是，“職權(quán)的大小”和“職責(zé)履行的好壞”是兩個不同的問題，前者重在強調(diào)特定職位所能調(diào)動的資源的多寡，后者強調(diào)的則是履行特定責(zé)任的效果。如果認真分析的話，現(xiàn)行的以職務(wù)工資為主，各種待遇主要與職務(wù)掛鉤的“職務(wù)本位制”在設(shè)計上存在著兩個模糊認識：一是，公務(wù)員待遇的確定應(yīng)以職權(quán)的大小為標(biāo)準，還是以職責(zé)履行的好壞為標(biāo)準？二是，待遇確定應(yīng)主要依據(jù)沒有完成（正在進行和將來要進行）的工作，還是已經(jīng)完成的工作？顯然，這兩個問題的答案都是應(yīng)以后者作為標(biāo)準和依據(jù)。但是，現(xiàn)實中職務(wù)本位制卻又恰恰是以前者作為標(biāo)準和依據(jù)的。這就導(dǎo)致了公務(wù)員激勵機制的錯位：公務(wù)員不是努力履行好現(xiàn)任職位的職責(zé)，而是極力追求晉升到更高的職務(wù)、掌控更多的資源。從而也就不可避免地出現(xiàn)了前述追逐官位、崇官拜官、跑官要官、買官賣官等亂象。

解決這些問題，應(yīng)改革現(xiàn)行的職務(wù)本位制度，實行基于公務(wù)員級別待遇的組合化激勵機制。第一，應(yīng)實行公務(wù)員待遇主要與級別掛鉤的制度，即以公務(wù)員已經(jīng)完成的工作和職責(zé)履行的好壞作為依據(jù)和標(biāo)準，激勵其做好本職工作，而不是一味地激勵其追求職務(wù)的晉升。第二，仍然要發(fā)揮職級在公務(wù)員激勵中的作用，主要激勵公務(wù)員努力工作、實現(xiàn)其職業(yè)理想和追求。第三，在級別待遇和職級待遇的關(guān)系上，應(yīng)以級別待遇為主。因為，公務(wù)員能否獲得晉升，應(yīng)在很大程度上基于對其現(xiàn)職的績效評價。雖然更高層次的職務(wù)與現(xiàn)職的素質(zhì)、能力等的要求有所不同，但很難相像一個做不好現(xiàn)職的公務(wù)員能夠勝任更高層次的職務(wù)。第四，每個職級對應(yīng)若干個級別，同時盡可能加大較低職級對應(yīng)級別的區(qū)間，以增強對公務(wù)員的激勵作用，鼓勵公務(wù)員不晉升職務(wù)也能不斷提升待遇，從而不斷提升自己的公共服務(wù)能力和水平。

2.3.2 建立并有效執(zhí)行級別和職級的定期晉升機制

應(yīng)認識到，只是劃定級別和職級并確定其待遇標(biāo)準還是不夠的，如果沒有合理的定期晉升機制還是難以調(diào)動公務(wù)員的工作積極性。目前雖有定期考核、定期晉升、定期增資的機制⑦，但卻存在著很大的問題。一是普遍實行五年升一級，時間過長。二是受到財政狀況、政府的緊急工作等的影響，相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行往往受到很大影響。這是造成前述公務(wù)員擠搶職務(wù)晉升的“獨木橋”及其帶來的一系列問題的重要原因。這些問題的背后，則是混淆了任期和待遇提升的關(guān)系，簡單地將任期作為待遇提升的時間節(jié)點。對于這一問題，首先應(yīng)認識到，任期指的是一屆政府的任職期限，實行任期制的公務(wù)員只是公務(wù)員中很小的一部分——選任制公務(wù)員。對于占公務(wù)員絕大多數(shù)的委任制公務(wù)員而言，實行的是職務(wù)常任制。因此，其待遇提升不應(yīng)基于任期。其次，即使是選任制公務(wù)員，也不應(yīng)簡單以任期作為待遇提升的期限。因為待遇的提升受到諸多因素的影響，如考核情況、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、物價指數(shù)等，應(yīng)根據(jù)這些情況的變化及時對公務(wù)員的待遇做出調(diào)整。

據(jù)此，本文的建議是：第一，適當(dāng)縮短公務(wù)員定期提升待遇的期限。例如，低級別公務(wù)員可以兩年或三年考核升一級，高級別公務(wù)員可以四年或者五年考核升一級。第二，實行基于任用制和職位類別的、有差別的定期提升待遇的辦法。低級別的委任制公務(wù)員可以采取普遍升級的辦法，考核合格即可升級，不受名額限制。高級別的委任制公務(wù)員采取選拔提升的辦法，即在任期內(nèi)根據(jù)其職責(zé)履行狀況提升待遇，任期結(jié)束后則根據(jù)其新的職務(wù)確定待遇。對專業(yè)性較強的職位，還可以通過考試方式?jīng)Q定是否提升待遇。第三，強化考核結(jié)果的使用，改變待遇只升不降的做法，對考核基本稱職和不稱職的公務(wù)員堅決降級或降職。這樣，在職級不變的情況下，公務(wù)員也可以通過自身的努力定期提升待遇。

總之，打破職務(wù)本位，發(fā)揮級別在決定公務(wù)員待遇上的合理作用，建立級別和職級的定期晉升機制，有利于解決高層次職務(wù)的稀缺性帶來的懈怠之風(fēng)、奢靡之風(fēng)、官僚主義，以及官本位現(xiàn)象，保持和落實對公務(wù)員的持續(xù)激勵。在推進公務(wù)員職務(wù)與級別制度改革的過程中應(yīng)該看到，這項改革是一個非常復(fù)雜的課題，除了理順其內(nèi)部多方面關(guān)系之外，還需要公務(wù)員制度和干部人事制度中多方面改革的協(xié)調(diào)配合，如任用制度、任期制度、考核制度、工資制度、獎懲制度，等等。因此，公務(wù)員職務(wù)與級別制度的改革特別需要統(tǒng)籌謀劃、精準推進。

注 釋：

① 當(dāng)時，來自解放區(qū)的干部實行供給制，來自舊政權(quán)的留用公教人員（不包括舊政權(quán)的軍政人員）實行工資制，工資制的標(biāo)準要高于供給制。

② 在這一《決定》之前，1955年8月，國務(wù)院曾經(jīng)頒發(fā)《關(guān)于國家機關(guān)工作人員全部實行工資制和改行貨幣工資制的命令》，規(guī)定國家機關(guān)工作人員全部實行工資制。

③ 雖然改革方案在職務(wù)層次內(nèi)設(shè)置了若干工資等級，并且規(guī)定，對完成工作任務(wù)好的，在職務(wù)層次設(shè)定的等級范圍內(nèi)晉級增資，但實際上并沒有做到。

④“大一統(tǒng)”的干部管理制度是對建國后到黨的十三大之前中國干部管理制度的高度概括，其基本特點是：管理對象“大一統(tǒng)”，用“國家干部”這一概念統(tǒng)稱各類干部；管理方式單一，用管理黨政干部的方式統(tǒng)管各類干部；管理權(quán)限過分集中，被管理者缺乏權(quán)利；管理制度不完整，功能不健全，用人缺乏法治。薛立強.分類管理：干部人事制度改革的基本路徑[J].天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報，2014（1）：40-45。

⑤ 《國家公務(wù)員暫行條例》第十一條。

⑥ 所謂分類管理，是指打破改革開放之前“大一統(tǒng)”的干部人事制度，按照各類人員的不同特點，分別制定不同的管理辦法，形成黨管干部原則指導(dǎo)下的、各具特色的干部管理制度。薛立強.分類管理：干部人事制度改革的基本路徑[J].天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報，2014（1）：40-45。

⑦ 早在1979年中組部就印發(fā)了《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，對干部考核的內(nèi)容、方法、期限、標(biāo)準等作出了具體規(guī)定。《國家公務(wù)員暫行條例》和《公務(wù)員法》都規(guī)定了公務(wù)員的考核及其結(jié)果的使用問題，每次公務(wù)員工資制度改革也都規(guī)定了定期增資機制。