韓家彬 劉淑云

（1上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，上海 200433；2遼寧工程技術大學工商管理學院，遼寧 葫蘆島 125105）

一、引言

2016年經(jīng)濟學諾貝爾獎得主哈特的主要貢獻是不完全契約理論，Hart＆Moore［1］主要以企業(yè)為研究對象，探索企業(yè)間的不完全契約問題。其實，不完全契約理論不僅可以研究企業(yè)等微觀經(jīng)濟問題，還可以研究農(nóng)村土地制度等宏觀經(jīng)濟經(jīng)濟問題。本文嘗試運用不完全契約理論解釋中國農(nóng)村土地制度的變遷，研究中國農(nóng)村土地制度的不完全契約特性對政府、村集體和農(nóng)民行為及其三者之間利益分配的影響。

20世紀70年代末興起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（以下簡稱承包制），終結(jié)了實行20余年的低效率的人民公社制度，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)5年大豐收，基本解決了中國人的吃飯問題，并為1985年城市經(jīng)濟體制改革打下了堅實的農(nóng)業(yè)基礎。但是承包制的改革紅利很快耗盡，自1984年中國的農(nóng)業(yè)增長乏力，農(nóng)村經(jīng)濟逐漸下滑、停滯，農(nóng)民增收困難并且負擔沉重；農(nóng)民承包的土地被頻繁調(diào)整，農(nóng)民缺乏土地的穩(wěn)定預期，耕地保護受到巨大挑戰(zhàn)；城市周邊農(nóng)村征地沖突劇烈，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，嚴重影響社會穩(wěn)定；承包制下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民面臨失地風險，制約其長期穩(wěn)定的從事非農(nóng)就業(yè)，影響政府推行的人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。因此，運用不完全契約理論，重新認識土地承包制的缺陷及其經(jīng)濟影響，有利于深化我國農(nóng)地制度改革，加快推進農(nóng)地確權(quán)進程。

二、不完全契約理論的內(nèi)涵

Coase和Williamson［2］的產(chǎn)權(quán)理論和交易費用理論發(fā)展創(chuàng)新了新制度經(jīng)濟學理論。與Coase產(chǎn)權(quán)理論不同，Hart［1］的不完全契約理論認為，由于人們的有限理性、信息的不完全性及交易事項的不確定性，使得明晰所有的特殊權(quán)力的成本過高，擬定完全契約是不可能的，不完全契約是必然和經(jīng)常存在的。哈特認為契約不完全性主要有三個原因：第一，在一個復雜而不可預測的世界中，人們幾乎不可能對未來可能發(fā)生的所有情況或事件做出預測；第二，即使人們能夠?qū)ξ磥碜龀鎏崆邦A測，締約各方也很難將這些情況或事件寫進契約中，因為很難找到一種令締約各方都滿意的共同語言去描述；第三，即使締約各方可以將對未來情況或事件的預測寫進契約中，當出現(xiàn)契約糾紛時，諸如法院之類的外部權(quán)威機構(gòu)也很難對締約各方約定的條款加以證實。

Hart＆Moore［1］認為信息不對稱情況下不完全契約具有普遍性，契約中的特定權(quán)利并不重要，而契約中的剩余權(quán)利是一種稀缺資源。當雙方當事人建立某種關系，并且在這種關系中資產(chǎn)將被用來創(chuàng)造收入時，原則上，契約當事人可以通過契約明確規(guī)定當在未來某種特定情況發(fā)生時，由那一方當事人對每一項資產(chǎn)的每一個方面具有控制權(quán)。通常有比配置所有的特定控制權(quán)的合同成本更低的替代方式，尤其是，當一方面當事人詳細界定他希望的對另一方面當事人資產(chǎn)的特定權(quán)利的成本過高時，那么對前者來說，購入除了在合同中具體涉及的權(quán)利之外的所有權(quán)利可能是最佳的選擇。契約的不完全性會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生扭曲，這種扭曲妨礙了一方當事人用事后獲得的收益來補償其事前所做的投資。因此，確權(quán)沒有界定的剩余控制權(quán)是一種稀缺資源，其深刻影響相關締約方的投資激勵。其次，Grossman＆Hart不區(qū)分企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)，將所有權(quán)定義為實施控制的權(quán)力，企業(yè)契約關系存在的關鍵在于締約方誰擁有剩余控制權(quán)，取代了Coase產(chǎn)權(quán)理論中的剩余索取權(quán)［2］；第三，由于信息不對稱和事前交易談判無效，剩余控制權(quán)決定締約方關系專用性投資的事前、事后收益［1］。第四，剩余控制權(quán)是一種稀缺資源，一方購入剩余權(quán)利的同時，另一方就喪失了這種權(quán)利，剩余控制權(quán)的不合理配置導致投資扭曲，解釋了縱向一體化的成本和收益來源［3］。

三、不完全契約視角研究土地承包制度變遷及經(jīng)濟效應的特點

農(nóng)地制度變遷涉及政府、村集體和農(nóng)民三方利益，土地制度變遷是三方力量相互作用、相互影響的結(jié)果。從不完全契約視角看，農(nóng)村土地承包制屬于不完全契約，承包制下土地的剩余控制權(quán)歸土地的所有者——代理人（村集體）和村集體的上級領導（政府）所有，因此，在農(nóng)民與村集體、政府的博弈中經(jīng)常處于弱勢地位，在農(nóng)民負擔問題、土地調(diào)整問題、征地問題和土地流轉(zhuǎn)問題中，農(nóng)民經(jīng)常是利益受損一方。基于不完全契約理論重新審視農(nóng)地制度變遷及經(jīng)濟效應，能得到一些新的研究結(jié)論，具體研究結(jié)論見表1。20世紀90年代，農(nóng)民負擔過重問題是農(nóng)村經(jīng)濟社會中的突出矛盾，學者在研究農(nóng)民負擔過重問題原因及對策時，僅僅從某一利益主體角度進行研究，不能揭示農(nóng)民負擔過重的根源；從承包制不完全契約視角能夠?qū)⒄⑥r(nóng)民和村集體三者結(jié)合起來研究，揭示了農(nóng)民缺乏農(nóng)地生產(chǎn)剩余的控制權(quán)是農(nóng)民負擔過重的根源。國內(nèi)外學者在研究農(nóng)地頻繁調(diào)整問題時，也是從某一利益主體角度分析土地調(diào)整的原因，也不能從根源上解決該問題；從承包制的不完全契約視角引入農(nóng)地調(diào)整的剩余，從而能合理解釋土地被頻繁調(diào)整問題。國內(nèi)外學者主要從土地產(chǎn)權(quán)模糊性、土地流轉(zhuǎn)交易費用較高的角度解釋土地流轉(zhuǎn)不暢問題；從不完全契約視角看，承包制的不完全契約特性導致土地產(chǎn)權(quán)模糊性，農(nóng)民缺少土地流轉(zhuǎn)剩余的控制權(quán)，造成土地流轉(zhuǎn)費用較高。國內(nèi)外學者將土地產(chǎn)權(quán)模糊性、政府攫取土地壟斷租金作為征地沖突的主要原因，這種解釋沒有揭示土地產(chǎn)權(quán)模糊性與政府能夠攫取壟斷租金的關系；從不完全契約視角能夠解釋政府對農(nóng)地的剩余控制權(quán)與政府攫取了征地剩余的關系。承包制的不完全契約導致農(nóng)民負擔過重、土地被頻繁調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)不暢、征地沖突等一系列經(jīng)濟社會問題，農(nóng)地確權(quán)清晰界定了政府、村集體和農(nóng)民的土地權(quán)利邊界，限制了政府和村集體對農(nóng)地的剩余控制權(quán)，保障了農(nóng)民的剩余控制權(quán)，在很大程度上解決了農(nóng)地的不完全契約問題。

表1 不完全契約視角下土地承包制度變遷及經(jīng)濟效應研究的比較

四、基于不完全契約理論的土地承包制度變遷及經(jīng)濟效應分析

（一）從承包制的不完全契約特性看農(nóng)民負擔過重問題

從歷史背景看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制適應了中國農(nóng)村當時的生產(chǎn)力水平，并帶動了農(nóng)村生產(chǎn)關系發(fā)生相應的調(diào)整，集體和農(nóng)戶結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，發(fā)揮了集體的力量和社員自主經(jīng)營的積極性，能有效推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和多種經(jīng)營的完善［4］。

從農(nóng)業(yè)剩余分配的角度看，與人民公社時期的大鍋飯、平均分配不同，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行“交夠國家的，留足集體的，剩下是自己的”分配原則，打破了平均分配制度，把“所勞”與“所得”匹配起來，使農(nóng)民成為獨立的經(jīng)濟利益主體，最大限度地調(diào)動了勞動者的積極性［5］。從表面看，在“多勞多得，少勞少得”分配原則下，農(nóng)民獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的控制權(quán)和索取權(quán)。但是，根據(jù)哈特的不完全契約理論，剩余控制權(quán)等同于所有權(quán)，只要契約里面沒有明確的權(quán)力，擁有剩余控制權(quán)的一方就可以自行裁決［3］。

農(nóng)民沒有農(nóng)地的所有權(quán)也就沒有農(nóng)業(yè)剩余的控制權(quán)。在農(nóng)業(yè)剩余的分配中，“交夠國家的，留足集體的”是一個非常模糊的分配原則，從而為后來農(nóng)民負擔過重問題埋下了隱患。土地承包制涉及政府、村集體和農(nóng)民三大主體，因此，農(nóng)業(yè)剩余控制權(quán)歸農(nóng)村土地的所有者——村集體所有，擁有土地所有權(quán)的村集體控制了農(nóng)地的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，造成很多地方農(nóng)村的亂攤派和亂收費問題，加重了農(nóng)民負擔。

實踐也證明，農(nóng)民沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。當時，我國農(nóng)民負擔主要由三部分構(gòu)成：農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留、亂攤派和亂收費［6］。據(jù)測算，1997年農(nóng)民繳納的各種稅費大致是1143億元，交納的以資代勞款項是 80億元，再加上按比例估計的“三亂”負擔約200億元，總額大約為1400億元左右，人均在170元以上。農(nóng)村亂收費名目之多，舉不勝舉，那些不應該加在農(nóng)民身上的負擔全部加在農(nóng)民身上［7］。為治理農(nóng)村亂收費，減輕農(nóng)民負擔問題，中央出臺了一系列文件。1991年，國務院《農(nóng)民承擔費用及勞務管理條例》規(guī)定，“三提五統(tǒng)”不得超越農(nóng)民上一年農(nóng)民人均純收入的5%，除國家規(guī)定的稅金、定購糧和義務工等外，要求農(nóng)民無償提供任何財力、物力和勞務的，均為非法行為，農(nóng)民有權(quán)拒絕。1996年中央出臺13號文件，就減輕農(nóng)民負擔規(guī)定了若干個“不準”和“嚴禁”，有效地遏制農(nóng)民負擔日益加重的趨勢。為減輕農(nóng)民負擔，學者進行了系列探索，張紅宇等［8］提出改革農(nóng)業(yè)稅、規(guī)范各類收費、提高糧食收購價格，增加農(nóng)民務工收入和精簡機構(gòu)等措施；黃景鈞［7］從健全法制，推進農(nóng)村稅費改革的角度提出減輕農(nóng)民負擔的對策；蔣和勝［9］從戶籍制度、流轉(zhuǎn)制度、財稅制度等方面提出減輕農(nóng)民負擔的對策；周正等［10］從發(fā)展地方經(jīng)濟、深化財政改革、化解村級債務和加大轉(zhuǎn)移支付等角度提出減輕農(nóng)民負擔的對策。但這些對策措施治標不治本，不能從根本上解決當時農(nóng)民負擔過重問題。運用不完全契約理論，研究承包制不完全契約特性與村集體剩余控制權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，能夠更深刻揭示地方政府、村集體和農(nóng)民之間的農(nóng)業(yè)剩余分配的分配關系，從而能揭示農(nóng)民負擔過重問題產(chǎn)生的根本原因。

（二）從承包制的不完全契約特性看農(nóng)村土地調(diào)整問題

改革開放以來土地調(diào)整是中國土地承包制度的一個重要特征。土地調(diào)整嚴重影響耕地質(zhì)量保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資、土地流轉(zhuǎn)收益、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育和非農(nóng)就業(yè)等。首先，土地頻繁調(diào)整降低了農(nóng)戶進行中長期土地投資的激勵，不利于農(nóng)地改良和耕地保護［11］［12］；其次，土地頻繁調(diào)整增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，降低了農(nóng)戶的投資預期，限制了土地流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，減少了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益，阻礙土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育［13］［14］；第三，農(nóng)地調(diào)整降低了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性，增加了非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民失去承包土地的風險，提高了非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民的機會成本，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力非農(nóng)就業(yè)［15］。從投資角度看，農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)?；?jīng)營、勞動力非農(nóng)就業(yè)都是農(nóng)民的生產(chǎn)或人力資本投資行為。契約的不完全性會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生扭曲，這種扭曲妨礙了一方當事人用事后獲得的收益來補償其事前所做的投資。承包制的不完全契約特性必然遏制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和勞動力非農(nóng)就業(yè)的人力資本投資。因此，從不完全契約角度可以對“農(nóng)地調(diào)整——農(nóng)民投資”的關系進行新的解釋。

針對土地被頻繁調(diào)整影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展的問題，中央政府早在1984年就提出農(nóng)村的“土地承包經(jīng)營權(quán)15年不變”；1993年又進一步提出土地承包經(jīng)營權(quán)“30年不變”，提倡承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”；1997年中央明確提出不允許進行“大調(diào)整”，并限定了“小調(diào)整”的條件，并寫入1998年的《土地管理法》。2002年的《農(nóng)村土地承包法》以及2007的《物權(quán)法》則明確規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，并進一步嚴格了小調(diào)整的條件。2008年10月中共十七屆三中全會提出“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，該政策在2009年和2010年兩個中央一號文件中被再次強調(diào)，并進一步要求做好“集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作”［16］。2013年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2016年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。由此看出，中央政府積極穩(wěn)定農(nóng)地承包制的愿望和村集體頻繁調(diào)整土地的實踐產(chǎn)生較大矛盾，要從根本上限制村集體的土地調(diào)整行為，必須解決承包制的不完全契約，重新界定村集體和農(nóng)民的土地權(quán)利邊界，限制村集體對農(nóng)地調(diào)整的剩余權(quán)利。

針對土地調(diào)整的原因，國內(nèi)外學者進行了大量研究，目前關于農(nóng)村土地頻繁調(diào)整有幾種比較典型的解釋，例如社會保障說［17］、干部尋租說［18］、產(chǎn)權(quán)虛置說［19］、交易費用說［20］、市場替代說［21］、誘致性制度變遷說［16］、婦女土地權(quán)利保障說［22］等。其中，社會保障說認為，農(nóng)民熱衷于土地調(diào)整的原因是集體所有制下土地只能被均分的制度約束和土地所具有的社會保障功能［17］。對于中西部地區(qū)的農(nóng)民而言，特別是在農(nóng)民靠耕種土地所得收入來維持生活的落后農(nóng)村，土地調(diào)整的邊際收益比較大，人多地少的家庭往往傾向于進行土地調(diào)整。干部尋租說認為，鄉(xiāng)村權(quán)勢階層和農(nóng)村基層政權(quán)組織及其代表鄉(xiāng)村干部作為相對獨立的利益主體，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，具有擴張農(nóng)業(yè)剩余索取權(quán)的內(nèi)在沖動。這些村集體的代表者能利用其所具有的特殊身份和所處的特殊地位，擴大尋租空間，并借維護土地集體所有制之名，頻繁進行土地調(diào)整，滿足其擴張農(nóng)業(yè)剩余索權(quán)的需要［23］；錢忠好［18］教授認為，代表農(nóng)村集體的村干部獲取農(nóng)業(yè)剩余索取權(quán)取決于其特殊身份和特殊地位。產(chǎn)權(quán)虛置說認為農(nóng)村土地頻繁調(diào)整的制度根源在于農(nóng)村土地所有者——村集體是模糊的［19］。誘致性制度變遷說認為中央政策的漸進性實施方式則是造成各地土地調(diào)整差異的重要原因［16］。

雖然社會保障說認為農(nóng)民為了就業(yè)和生存向村干部施加壓力或行賄，推動村干部進行土地調(diào)整，但實質(zhì)上是農(nóng)民意識到承包制是不完全契約，農(nóng)村土地所有者的代理人——村干部控制著農(nóng)地調(diào)整所產(chǎn)生剩余的索取權(quán)，農(nóng)民向村干部進行施壓或行賄是可行的，能夠推動土地調(diào)整，因此，從承包制的不完全契約特性，能夠更好地闡釋社會保障說。同理，干部尋租說也能用不完全契約理論進行解釋，二者的區(qū)別在于社會保障說是村干部被動行使剩余控制權(quán)，而干部尋租說是村干部主動行使剩余控制權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置說與不完全契約理論都能解釋農(nóng)地調(diào)整，但產(chǎn)權(quán)虛置說沒有揭示農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置、土地調(diào)整剩余以及剩余控制權(quán)的關系。土地確權(quán)在很大程度上解決了承包制的不完全契約問題，限制了村集體的土地調(diào)整權(quán)力，因此農(nóng)村的土地調(diào)整與土地確權(quán)之間的矛盾［24］，以“確權(quán)”為導向的國家地權(quán)調(diào)控否定了集體土地承包制度的實踐空間，逐漸侵蝕了村莊政治內(nèi)核［25］。因此，運用不完全契約理論，從承包制不完全契約特性的角度，對社會保障說、干部尋租說和產(chǎn)權(quán)虛置說進行完整解釋，能夠深刻揭示農(nóng)地調(diào)整的原因。

（三）從承包制不完全契約特性看農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢問題

國內(nèi)外學者對土地流轉(zhuǎn)影響因素的研究視角分為三個層面：即微觀的市場主體稟賦特征、中觀的市場發(fā)育和建設以及宏觀的政策體系和制度安排［26］。

第一，農(nóng)戶稟賦對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響。農(nóng)民的學歷、技能等個人特征和認知稟賦影響土地流轉(zhuǎn)［27］［28］；農(nóng)戶的人口數(shù)、勞動力數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等家庭稟賦等因素也影響土地流轉(zhuǎn)［29］［30］。貌似農(nóng)民和家庭特征將影響土地流轉(zhuǎn)，實則不然，農(nóng)戶對土地資源的配置是在現(xiàn)有土地承包制度基礎上做出的最優(yōu)選擇，由于農(nóng)地承包制的不完全契約特性，農(nóng)戶缺乏農(nóng)地資源配置的剩余控制權(quán)，因此，不是農(nóng)民、家庭特征影響了土地流轉(zhuǎn)，而是農(nóng)村土地承包制度影響著土地流轉(zhuǎn)。

第二，土地市場發(fā)育影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地交易市場對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生深刻影響［31］。土地流轉(zhuǎn)市場中基礎設施和交易費用對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響。農(nóng)戶作為市場中的弱勢群體，如果土地流轉(zhuǎn)支付的交易費用提高，將會減少土地供給，阻礙土地流轉(zhuǎn)交易［32］。農(nóng)戶對交易費用認知程度越高，越不傾向于轉(zhuǎn)出土地［33］。農(nóng)村土地交易不能實現(xiàn)或許并不是因為市場缺乏有效需求與供給，而是由于政府及中介組織的低效率導致交易費用增大，進而影響農(nóng)村土地交易［34］。政府建設土地流轉(zhuǎn)市場可以幫助農(nóng)民解決土地流轉(zhuǎn)中的政策疑問、合同制定、中介服務、手續(xù)辦理、法律糾紛等實際困難，起到促進農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的作用［35］。政府投資土地流轉(zhuǎn)市場的基礎設施建設，可以降低交易費用，促進土地流轉(zhuǎn)［36］。以上研究雖然提出土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育影響土地流轉(zhuǎn)，但還未有學者研究承包制的不完全契約特性、土地流轉(zhuǎn)交易費用、土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的剩余和土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育的關系。正是由于農(nóng)地承包制的不完全契約特性，造成作為土地流轉(zhuǎn)市場主體之一的農(nóng)民缺乏有效率的土地產(chǎn)權(quán)，增加了土地流轉(zhuǎn)的交易費用，無法完全占有土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的剩余，影響土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育，制約了土地流轉(zhuǎn)。

第三，農(nóng)地的社會保障功能是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素。農(nóng)村社會保障的缺失，使農(nóng)民所承包土地成為現(xiàn)金型社會保障的一種有效替代［37］。農(nóng)村土地的社會保障功能與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在替代關系［38］。非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民不愿意徹底放棄農(nóng)地經(jīng)營的主要原因在于，長期從事非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民有失去承包權(quán)的風險以及將土地長期流轉(zhuǎn)有難以收回的風險，這種風險的根源在于承包制下農(nóng)民沒有完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)剩余的控制權(quán)，造成我國大部分非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民不得不選擇兼業(yè)，因此，問題的根源還在于承包制的不完全契約特性。

第四，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊性影響土地流轉(zhuǎn)。姚洋［39］認為土地調(diào)整等因素所導致的地權(quán)不穩(wěn)定減弱了農(nóng)民進行中長期投資的激勵，阻礙了潛在的土地流轉(zhuǎn)；錢忠好［40］認為地權(quán)殘缺降低土地承包權(quán)交易價格，影響農(nóng)戶土地投資積極性；而地權(quán)穩(wěn)定性的不斷提高，農(nóng)戶對地權(quán)穩(wěn)定性預期上升，提高了土地流轉(zhuǎn)效率［41］；李尚蒲等［42］認為，土地均分制導致農(nóng)村土地的細碎化和分散化，造成土地小規(guī)模與分離經(jīng)營，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難度。土地產(chǎn)權(quán)制度改革保障了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的安全性［26］。目前較多學者的研究邏輯是土地產(chǎn)權(quán)模糊增加了土地流轉(zhuǎn)交易費用，制約土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模，但從承包制的不完全契約特性的角度能夠更好地研究土地流轉(zhuǎn)問題。承包制的不完全契約特性造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民缺乏對承包地流轉(zhuǎn)的剩余控制權(quán)，土地流轉(zhuǎn)市場的主要參與者（土地流出者和流入者）缺乏對土地流轉(zhuǎn)最終的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，土地流出者和流入者在土地流轉(zhuǎn)過程中都承擔著風險，增加了土地流轉(zhuǎn)的交易費用，限制了土地流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)規(guī)模。因此，從承包制的不完全契約特性能更好地解釋土地流轉(zhuǎn)問題。

（四）從承包制不完全契約特性看農(nóng)村征地沖突問題

改革開放后政府頒布一系列政策法規(guī)規(guī)范征地程序，防止和解決征地中的利益沖突。1982年國務院公布《國家建設征用土地條例》，規(guī)定的征地對象主要是農(nóng)村集體所有土地，第一次提出了征地強制性的特點；1986年，全國人大常委會通過了《土地管理法》；1990年，國務院發(fā)布《中華人民共和國國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》；2004年國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，就征地補償標準、安置途徑、征地程序和征地監(jiān)管做出了新的調(diào)整。但是農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，自2003年有關征地、土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪數(shù)量始終占信訪總量的一半以上［43］，征地引發(fā)的沖突已經(jīng)嚴重影響社會穩(wěn)定。

現(xiàn)有文獻對征地行為失控、土地糾紛上升原因的分析側(cè)重于以下幾個方面：第一，征地“公共利益目的”泛化，以公共利益為旗號達到侵害農(nóng)民土地權(quán)益的目的［44－47］。第二，補償標準過低以及分配失衡，被征地農(nóng)民無法獲得土地增值收益［48］［49］。第三，征地程序不完善與征地過程不透明［48］。第四，就業(yè)安置簡單化與社會保障缺位［47－50］。第五，政府自由裁量權(quán)過大與監(jiān)督機制缺位［44］。第六，村莊社會治理方面的原因。村干部一方面和地方政府形成利益的共謀，另一方面又通過各種各樣的行動策略重新構(gòu)建了村莊結(jié)構(gòu)，造成征地沖突［51］［52］。 第七，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊造成征地沖突。模糊的集體土地所有權(quán)造成征地過程中農(nóng)民、集體、開發(fā)商、政府之間模糊的利益邊界和過度的博弈空間，各方都想增進自己利益，因此，表達不滿、上訪乃至群體性事件就自然成為被征地農(nóng)民迫使對方讓步的重要手段［49］。第八，政府攫取了土地市場的壟斷租金。為了保證政府對土地市場的壟斷租金，政府實際上默許了相關利益集團對農(nóng)村土地非農(nóng)用收益權(quán)的盤剝，在眾多的利益爭奪主體中農(nóng)民的享益談判能力極為有限［53］。根據(jù)浙江省一項調(diào)查，農(nóng)村被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。租金分享激勵著眾多利益集團對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化的努力以及對農(nóng)民土地權(quán)益的侵蝕［54］。

以上學者從不同視角研究了我國征地沖突的原因，錢忠好和曲福田等［44］將政府自由裁量權(quán)過大、羅必良等［53］將政府攫取了土地壟斷租金、靳相木等［49］將土地產(chǎn)權(quán)模糊性作為征地沖突的原因，鮮有學者從承包制不完全契約特性的角度分析征地沖突的原因。一方面，政府自由裁量權(quán)過大和政府攫取土地壟斷租金是征地沖突的直接原因不是根本原因；另一方面，雖然土地模糊性能解釋征地沖突原因，但從土地產(chǎn)權(quán)模糊的角度不能很好解釋為什么政府獲得了土地壟斷租金（征地產(chǎn)生的剩余）。根據(jù)不完全契約—剩余控制權(quán)的分析框架，承包制的不完全契約特性導致我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，在農(nóng)戶、地方政府和村集體的征地博弈中，地方政府和村集體擁有征地產(chǎn)生剩余的控制權(quán)和索取權(quán)，造成地方政府在農(nóng)村土地征用過程中自由裁量權(quán)過大并攫取了征地的壟斷租金，部分地方政府官員為了發(fā)展政績或征地的壟斷租金甚至與開發(fā)商合謀，擴大征地范圍或增加征地面積，侵害農(nóng)民利益，激發(fā)征地沖突。因此，從承包制不完全契約特性可以更好地解釋我國農(nóng)村征地沖突頻發(fā)現(xiàn)象。

（五）從承包制的不完全契約特性看農(nóng)村土地確權(quán)問題

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制使得農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)分離，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但是由于農(nóng)村土地所有者缺位，且法律規(guī)定也是含糊的［55］［56］，造成土地產(chǎn)權(quán)模糊性，羅必良［54］運用“公共領域”概念分析家庭經(jīng)營背景下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊及其侵蝕。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊性導致土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定性［54］，造成土地被頻繁調(diào)整［16］，此外土地承包制度所內(nèi)含的“均分”基因和植入的“變更”基因、農(nóng)村人口變動和政治關聯(lián)增加了農(nóng)地調(diào)整的概率［57］。土地調(diào)整造成我國土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較為緩慢，截至2008年，有16．5%的農(nóng)戶家庭租入過土地，有15%的農(nóng)戶家庭轉(zhuǎn)包或出讓過土地［14］。土地調(diào)整影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的有效性和保障性，進而阻礙農(nóng)地市場的發(fā)育和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)［37］［58］。土地產(chǎn)權(quán)的模糊性和不穩(wěn)定性不僅不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和勞動力非農(nóng)就業(yè)，也不符合要素市場發(fā)展的內(nèi)在要求，需要根據(jù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)訴求創(chuàng)新農(nóng)村土地承包制度［59］，保護土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利［60］，推動土地確權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，是當前我國農(nóng)村進行的重大制度改革，是我國土地管理制度的重要環(huán)節(jié)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證將著力解決承包地面積、四至、空間、登記簿等模糊問題，全面落實承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書到戶，實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)清晰［61］。目前國內(nèi)外學者主要從土地產(chǎn)權(quán)模糊、土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定不利于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營等方面分析土地確權(quán)的原因，很少有學者從承包制不完全契約特性分析農(nóng)村土地確權(quán)制度變遷的原因。從承包制的不完全契約特性看，承包制是一種不完全契約，農(nóng)民在土地承包契約中缺乏話語權(quán)，村集體控制著農(nóng)地的剩余控制權(quán)，但農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的重要資源，政府、村集體與農(nóng)民之間就農(nóng)地剩余控制權(quán)問題始終存在控制與反控制的社會沖突，造成農(nóng)地征用、土地流轉(zhuǎn)等交易費用極高。農(nóng)地確權(quán)清晰界定了政府、村集體和農(nóng)民的土地權(quán)利邊界，提高了農(nóng)民對承包土地的剩余控制權(quán)，制約了村集體對土地的調(diào)整行為和地方政府的征地行為，限制了地方政府和村集體對土地的剩余控制權(quán)。農(nóng)地確權(quán)頒證可以實現(xiàn)農(nóng)民土地承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書“四到戶”，可以實現(xiàn)從土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”到土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置的轉(zhuǎn)換，這將對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收益增長產(chǎn)生重大影響［61］。從不完全契約角度看，農(nóng)地確權(quán)重新界定了農(nóng)民、村集體和地方政府的土地權(quán)利邊界，提高了農(nóng)民與地方政府、村集體談判的話語權(quán)，保護了農(nóng)民的土地權(quán)益，有利于增加農(nóng)民承包土地的財產(chǎn)性收入。因此，農(nóng)地確權(quán)在很大程度上解決了承包制的不完全契約問題，使承包制由不完全契約向完備契約邁進了一大步。

五、研究結(jié)論

不完全契約理論深化了交易費用問題的研究，將交易費用理論推向一個新的理論高度。不完全契約理論最重要的貢獻就是從契約的不完全性角度，解釋了究竟什么是交易費用等問題，建立了不完全契約——剩余控制權(quán)和索取權(quán)的分析框架。本文運用該分析框架將地方政府、村集體和農(nóng)民三者結(jié)合起來，重新研究了農(nóng)民負擔過重、土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、征地沖突和農(nóng)地確權(quán)等問題。

關于農(nóng)民負擔過重問題，現(xiàn)有研究成果沒有揭示20世紀90年代農(nóng)民負擔過重的根本原因，提出的治理對策也就不能從根本上解決農(nóng)民負擔過重問題，從不完全契約視角研究承包制不完全契約特性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余控制權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，能夠更深刻揭示地方政府、村集體和農(nóng)民之間農(nóng)業(yè)剩余分配的關系，從而能從根本上找到解決農(nóng)民負擔過重問題的對策。關于農(nóng)村土地調(diào)整問題，社會保障說和干部尋租說只是從村干部或農(nóng)民單個緯度分析土地調(diào)整的動因，從不完全契約視角能夠?qū)⒄?、村集體和農(nóng)民三者結(jié)合起來分析，解釋了土地調(diào)整動機和土地調(diào)整所產(chǎn)生剩余的控制權(quán)的關系，從而對社會保障說和干部尋租說進行全新闡釋，并彌補了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置說的不足。關于土地流轉(zhuǎn)不暢問題，已有的研究邏輯是土地產(chǎn)權(quán)模糊增加了土地流轉(zhuǎn)交易費用，制約土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模；不完全契約理論的研究邏輯是，承包制的不完全契約特性造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民缺乏對承包地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生剩余的控制權(quán)，土地流轉(zhuǎn)市場的主要參與者（土地流出者和流入者）缺乏對土地最終的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，土地流出者和流入者在土地流轉(zhuǎn)過程中都承擔著風險，從而限制了土地流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)規(guī)模。農(nóng)村土地確權(quán)制度改革在很大程度上解決了承包制的不完全契約特性，使得土地承包制度由不完全契約向完備契約邁進了一大步，降低了農(nóng)地市場的交易費用，為解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。因此，本文運用不完全契約—剩余控制權(quán)分析框架將地方政府、村集體和農(nóng)民三者結(jié)合，對農(nóng)民負擔過重、土地調(diào)整、征地沖突和農(nóng)地確權(quán)等問題進行重新研究，得出的研究結(jié)論就更有說服力，對問題的認識也就更加深刻。