徐明強(qiáng)　許漢澤

摘要：黨建與扶貧需要在基層治理實(shí)踐中相互促進(jìn)是十八大以來中央高層及基層的共識(shí)?；谙嫖鞑栲l(xiāng)的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧和基層黨建之間相互嵌套所形成的治理機(jī)制蘊(yùn)含著不同于既有理論的新模式。通過強(qiáng)化黨員責(zé)任、黨員干部輸入以及“黨支部+合作社”的基層實(shí)踐策略，基層在扶貧領(lǐng)域形成了政黨主導(dǎo)式扶貧，在黨建領(lǐng)域建構(gòu)了實(shí)踐型黨建，兩者之間產(chǎn)生雙向再生產(chǎn)的新型耦合秩序。相對(duì)于“國家一社會(huì)”關(guān)系范式，這種新型耦合秩序在宏觀層面更契合“政黨一國家”的制度環(huán)境，在微觀層面更符合當(dāng)前農(nóng)村基層治理的日常工作實(shí)際。從農(nóng)村基層治理供給側(cè)改革的角度講，精準(zhǔn)扶貧與基層黨建之間的新型耦合秩序?yàn)檗r(nóng)村基層治理提供了新的治理結(jié)構(gòu)，成為農(nóng)村治理現(xiàn)代化的主要方向之一。

關(guān)鍵詞：新耦合治理；精準(zhǔn)扶貧；基層黨建；雙重推進(jìn)

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2018）03-0082-08

引言

2013年黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝卫憩F(xiàn)代化成為基層治理發(fā)展的主導(dǎo)方向。2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》將實(shí)施扶貧方略、加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧作為今后一段時(shí)期內(nèi)我國貧困治理的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。同年全國農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)在杭州召開，會(huì)議提出農(nóng)村基層黨建要圍繞中心、服務(wù)大局，推動(dòng)農(nóng)村基層黨組織切實(shí)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展和改善民生的責(zé)任。在這種頂層設(shè)計(jì)之下，作為當(dāng)前農(nóng)村實(shí)施范圍最廣、影響最大的政策實(shí)踐，精準(zhǔn)扶貧和基層黨建兩者如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)、相互補(bǔ)充，在治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向下，兩者合力形成的治理格局具有怎樣的功能和特征，為實(shí)現(xiàn)基層善治提供了怎樣的可推廣經(jīng)驗(yàn)？對(duì)這些問題的回答構(gòu)成了本文的研究要點(diǎn)。

一、提出問題：扶貧與黨建的關(guān)系演進(jìn)

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于扶貧問題和黨建問題都已經(jīng)有非常豐富的研究成果。考察中國扶貧史能夠發(fā)現(xiàn)，中國扶貧在總體趨勢(shì)上經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)式扶貧到參與式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前對(duì)扶貧的理解已經(jīng)超出農(nóng)民個(gè)人生活層面，上升到“社會(huì)一政治”層次，貧困被放置在國家治理的維度予以重新理解。特別是“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的實(shí)施將扶貧工作嵌入到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的框架內(nèi)，成為提升基層治理水平的有效契機(jī)和得力抓手?；鶎狱h建同樣自成脈絡(luò)，改革開放后，黨組織通過網(wǎng)絡(luò)體系的建構(gòu)對(duì)社會(huì)新型組織進(jìn)行有效整合，采取政治吸納的方式（包括“商圈黨建”以及“非公有制企業(yè)黨建”）將新社會(huì)階層納入黨組織范圍內(nèi)，以擴(kuò)大黨組織的社會(huì)基礎(chǔ)。

但無論扶貧還是黨建，始終都存在文本與情境、分離與統(tǒng)一之間的錯(cuò)位。在這些錯(cuò)位之下，農(nóng)村基層的扶貧和黨建存在“兩張皮”的狀態(tài)，很難形成有效的反饋關(guān)系。在農(nóng)村治理實(shí)踐中，扶貧找不到組織基礎(chǔ)，扶貧政策在鄉(xiāng)土社會(huì)缺少得力的執(zhí)行主體，脫貧致富缺少“帶頭人”，一盤散沙的貧困戶依然不能擺脫貧困陷阱，“權(quán)威缺失”成為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的重要原因。另一方面農(nóng)村黨建缺少落實(shí)抓手，陷入“走過場(chǎng)”的形式主義窠臼，甚至淪落為“寫在紙上、掛在墻上”的口號(hào)，農(nóng)村基層黨建出現(xiàn)邊際效益遞減的內(nèi)卷化趨勢(shì)。這兩者的脫嵌導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)村依然無法擺脫黨組織渙散、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的老問題。

面對(duì)這種情形，治理現(xiàn)代化、精準(zhǔn)扶貧、基層黨建成為革新農(nóng)村基層治理秩序的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，黨和政府開始鼓勵(lì)地方將“精準(zhǔn)扶貧”與“基層黨建”進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，“夯實(shí)基層黨建、撬動(dòng)扶貧大業(yè)”成為中央以及農(nóng)村基層共同喊出的口號(hào)。在地方上，湖南省于2013年率先提出扶貧與黨建“雙推進(jìn)”，之后云南、廣西、陜西、貴州、甘肅、四川、寧夏等扶貧任務(wù)艱巨的省份陸續(xù)跟進(jìn)，要求在扶貧攻堅(jiān)中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與基層黨建的共同發(fā)展。特別是在2015年，中央召開全國農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)，出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，精準(zhǔn)扶貧與基層黨建從脫嵌走向耦合的趨勢(shì)越發(fā)明顯，精準(zhǔn)扶貧與基層黨建之間的耦合關(guān)系成為農(nóng)村基層治理實(shí)踐區(qū)別于以往“國家一社會(huì)”關(guān)系視角下基層治理和扶貧模式的最顯著特征。作為治理實(shí)踐方式，精準(zhǔn)扶貧與基層黨建相結(jié)合所形成的“新耦合治理”，既是“運(yùn)動(dòng)型治理體制”在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程中的體現(xiàn)，同時(shí)也蘊(yùn)含了不同于以往耦合治理的新特點(diǎn)。面對(duì)基層經(jīng)驗(yàn)，我們非常有必要重新審視“國家一社會(huì)”關(guān)系，回歸“政黨一群眾”關(guān)系分析范式，認(rèn)真總結(jié)基層黨建和精準(zhǔn)扶貧之間的新型耦合關(guān)系存在哪些具體的做法，通過“田野深描”管窺當(dāng)前中國農(nóng)村的制度場(chǎng)域，發(fā)掘出其中的治理機(jī)制。

此次調(diào)研地點(diǎn)選擇在湖南茶鄉(xiāng)，茶鄉(xiāng)是典型的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是在精準(zhǔn)扶貧和基層黨建相結(jié)合方面具有一定典型性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該鄉(xiāng)位于湖南西北部武陵山全國連片特困地區(qū)，是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)尚有建檔立卡貧困戶1778戶5516人，貧困發(fā)生率為20.8%。在基層黨組織方面，全鄉(xiāng)有黨支部26個(gè)，黨員784人，黨員總數(shù)占全體人口比例為2.96%，每個(gè)村有黨員20～50人。2015年7月12日，茶鄉(xiāng)所在地的市委書記在茶鄉(xiāng)開展了為期3天的扶貧工作專題調(diào)研，在與茶鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)座談交換意見時(shí)提出要貫徹全國農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)精神，要充分發(fā)揮基層黨組織的凝聚力、號(hào)召力和戰(zhàn)斗堡壘作用。之后茶鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)指示，將“圍繞扶貧抓黨建、抓好黨建促扶貧”定為扶貧工作和黨建工作的指導(dǎo)原則，全面開展扶貧與黨建工作。

2017年3月，筆者調(diào)研團(tuán)隊(duì)到茶鄉(xiāng)開展為期20天的實(shí)地考察，并在茶鄉(xiāng)下轄的部分行政村（BF村、SW村、GF村）進(jìn)行蹲點(diǎn)，之后通過電話等方式補(bǔ)充資料，重點(diǎn)了解當(dāng)?shù)厝绾螌⒒鶎狱h建與精準(zhǔn)扶貧工作相結(jié)合，這種新模式對(duì)基層治理產(chǎn)生了怎樣的影響。此次調(diào)研主要采取結(jié)構(gòu)訪談、半結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察的方式，所使用資料主要是通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、黨員代表、合作社負(fù)責(zé)人、貧困戶交流所得。

二、“扶貧+黨建”的基層實(shí)踐策略

對(duì)于農(nóng)村而言，“組織化力量”的缺失是導(dǎo)致扶貧失效的重要原因。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以后，作為基層群眾性自治組織的村委會(huì)缺少集體經(jīng)濟(jì)支持，無法對(duì)小農(nóng)社會(huì)進(jìn)行有效整合。導(dǎo)致的結(jié)果是原子化狀態(tài)的貧困群體難以自主打破貧困循環(huán)，容易陷入Barnett所說的“貧困陷阱”（povertytrap）當(dāng)中。從理論邏輯上說，村集體弱化屬于“國家一社會(huì)”關(guān)系脈絡(luò)中的問題，但悖論的是，解決這一問題卻不能訴諸這一思路。實(shí)踐表明，在“國家一社會(huì)”關(guān)系范式下，國家權(quán)力的退出帶來的是鄉(xiāng)村治理的“灰化”，國家權(quán)力的滲透帶來的是村干部的行政化。從十八大以后的政策導(dǎo)向以及基層實(shí)踐來看，當(dāng)前解決鄉(xiāng)村貧困及治理問題的思路已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。盡管依然存在國家與社會(huì)之間的合作關(guān)系，例如農(nóng)業(yè)合作社本身就是國家與社會(huì)關(guān)系下的產(chǎn)物，但更重要的是“國家一社會(huì)”關(guān)系已經(jīng)被逐漸置換成“政黨一群眾”關(guān)系，在精準(zhǔn)扶貧中黨組織發(fā)揮重要作用，黨建和扶貧構(gòu)成其中的主要治理因素，兩者之間的雙向互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成治理的基本特征。

對(duì)于新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧與基層黨建的雙向互動(dòng)關(guān)系，本文借用“新耦合”（new coupling）這一概念予以總結(jié)表述?！榜睢痹趥鹘y(tǒng)文本中指兩頭牛一起并軛耕地，“耦合”取意在于強(qiáng)調(diào)兩個(gè)變量之間相互作用形成合力。社會(huì)治理領(lǐng)域中的耦合理論并不鮮見，但需要強(qiáng)調(diào)的是，以往耦合理論關(guān)注的是國家與社會(huì)之間的關(guān)系，而本文之所以采用“新”耦合，原因在于關(guān)注的是精準(zhǔn)扶貧和基層黨建之間的關(guān)系，新耦合與傳統(tǒng)耦合是不同的實(shí)踐策略，存在不同的耦合機(jī)制。以下筆者將以茶鄉(xiāng)調(diào)研為基礎(chǔ)，分析基層在“扶貧+黨建”中采取的實(shí)踐策略和耦合機(jī)制。

（一）黨員扶貧包干和責(zé)任強(qiáng)化

1.扶貧包干。“抓扶貧就是抓黨員”是調(diào)研過程中訪談對(duì)象經(jīng)常說的一句話，精準(zhǔn)扶貧在基層的有效推進(jìn)主要是依靠強(qiáng)化黨員以及黨支部責(zé)任實(shí)現(xiàn)的。首先是通過“黨員一貧困戶”結(jié)對(duì)子，實(shí)現(xiàn)黨員對(duì)本村貧困戶的責(zé)任包干。這種結(jié)對(duì)子的策略貫穿精準(zhǔn)扶貧全過程，包括精準(zhǔn)識(shí)別階段黨員深入農(nóng)民家中，詳細(xì)了解農(nóng)民群體的家庭收入，確定貧困戶名額；精準(zhǔn)幫扶階段，黨員要深入了解貧困戶的致貧原因，商定有針對(duì)性的脫貧途徑、提供致富信息、選擇發(fā)展項(xiàng)目；在精準(zhǔn)管理階段則強(qiáng)調(diào)由黨員負(fù)責(zé)扶貧政策和貧困戶之間的銜接，克服政策執(zhí)行過程中“科層性和鄉(xiāng)土性”之問的錯(cuò)位。

“在扶貧工作上，如果有一些村上的政策貧困戶不懂的，黨員就會(huì)給他做解釋、宣傳，一個(gè)一個(gè)貧困戶地走，他就會(huì)問貧困戶具體有什么需要幫助的困難，然后再給他們做一些更有針對(duì)性的事情。有時(shí)候結(jié)對(duì)幫扶的黨員會(huì)幫著貧困戶做一些項(xiàng)目策劃，爭(zhēng)取一些扶貧資金。”（茶鄉(xiāng)扶貧站工作人員訪談?dòng)涗?，訪談編號(hào)：20170322LZZ）

通過這種方式，能力較強(qiáng)、社會(huì)資源較廣的黨員與生活困難的群眾結(jié)成對(duì)子，使困難群眾生產(chǎn)生活中所存在的實(shí)際問題得到有效解決。而且通過黨員的中介作用，基層黨員延伸國家政策覆蓋范圍，將貧困戶納入到國家精準(zhǔn)扶貧政策之中，國家正式權(quán)力和鄉(xiāng)土社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之間形成有效聯(lián)系。

2.責(zé)任強(qiáng)化。給無職黨員設(shè)崗定責(zé)是強(qiáng)化黨員責(zé)任的另一種方式。所謂無職黨員是指不在村支“兩委”擔(dān)任職務(wù)的普通黨員，設(shè)崗定責(zé)則是將這些無職黨員充分動(dòng)員起來，承擔(dān)起村莊公共事務(wù)職責(zé)。這些崗位不限于扶貧，例如BF村的無職黨員崗位就設(shè)置了文化宣傳崗、環(huán)境衛(wèi)生崗、治安巡邏崗、民主監(jiān)督崗、致富信息崗、民事調(diào)解崗、計(jì)劃生育協(xié)管崗、流動(dòng)黨員聯(lián)系崗、村情民意收集崗、公共設(shè)施維護(hù)崗等10個(gè)不同的崗位。這些黨員被稱為“便民服務(wù)員”，由村黨支部上報(bào)鄉(xiāng)委，鄉(xiāng)組織委員對(duì)他們進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)考試。為調(diào)動(dòng)無職黨員參加公共事務(wù)的積極性，茶鄉(xiāng)還借鑒黨政機(jī)關(guān)后備干部制度設(shè)置了村干部后備人選制度。

“從黨員里面選出一些年輕的，村民代表和黨員一起選儲(chǔ)備干部。他們主要做一些村上的事情，幫著村里修路、幫著貧困戶申請(qǐng)項(xiàng)目之類的，如果村上有什么事，他們要帶頭的。如果做得好，那我們可能就會(huì)推薦他當(dāng)書記主任、委員啥的”。（BF村第一書記訪談?dòng)涗洠L談編號(hào)：20170326CN-QWJ）

在制度激勵(lì)下，無職黨員崗位獲得了良好地運(yùn)行，每個(gè)崗位都有2名黨員負(fù)責(zé)，協(xié)助村兩委在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮帶頭作用。

（二）黨員干部更替與黨組織鞏固

除了普通黨員，基層干部隊(duì)伍在精準(zhǔn)扶貧過程中也出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧包含很多現(xiàn)代治理技術(shù)和信息技術(shù)，傳統(tǒng)的村級(jí)黨組織以及老齡化的村干部無法有效應(yīng)對(duì)。為適應(yīng)現(xiàn)代化趨勢(shì)，茶鄉(xiāng)以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，選派第一書記、吸納年輕黨員、更換黨支部書記從事精準(zhǔn)扶貧工作，解決黨員老齡化、素質(zhì)欠缺、基層黨組織薄弱的問題。

1.第一書記制度全覆蓋。2015年5月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求對(duì)黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村做到第一書記全覆蓋。2015年下半年湖南省開始在全省范圍內(nèi)選派第一書記，要求第一書記既要對(duì)接精準(zhǔn)扶貧政策，又要鞏固基層黨組織力量。在雙重任務(wù)下，第一書記制度落實(shí)到基層必然出現(xiàn)合并的趨勢(shì)，第一書記對(duì)扶貧和黨建開始“一肩挑”，“在抓好扶貧的同時(shí)抓好黨建，抓好黨建也需要抓好扶貧”成為第一書記的基本要求。茶鄉(xiāng)所有駐村第一書記都需要同時(shí)負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧和基層黨建兩項(xiàng)工作。實(shí)踐表明，這種一肩挑的方式效果明顯，第一書記在精準(zhǔn)扶貧和基層黨建方面發(fā)揮了顯著的作用。

2.除了通過外來力量強(qiáng)化基層黨支部，茶鄉(xiāng)對(duì)于基層黨組織建設(shè)還強(qiáng)調(diào)發(fā)揮本土力量。面對(duì)農(nóng)村人口外流、基層黨員老齡化的問題，茶鄉(xiāng)發(fā)展黨員的重點(diǎn)工作是將具有先進(jìn)經(jīng)營理念的地方能人吸納進(jìn)黨員隊(duì)伍，例如BF村將本村林業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、SW村將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的合作社經(jīng)理吸納進(jìn)黨員隊(duì)伍當(dāng)中，并在村黨支部擔(dān)任委員。據(jù)統(tǒng)計(jì)2016年茶鄉(xiāng)按照上級(jí)要求發(fā)展了12個(gè)黨員，這些黨員在45歲以下，全部具有初中以上學(xué)歷（5名高中以上），有一半以上屬于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，具有較強(qiáng)的工作能力和帶頭模范效應(yīng)。BF村林業(yè)合作社解決了本村及周邊村200多人的就業(yè)問題，帶動(dòng)了一大批人脫貧致富。

3.直接任用具有更強(qiáng)工作能力的支部書記。2017年5月份村黨委換屆選舉后，茶鄉(xiāng)13個(gè)行政村中有10個(gè)村支部書記更替為50歲以下的年輕人。SW村黨支部通過選舉，將從長(zhǎng)沙經(jīng)商返鄉(xiāng)的SDB選舉為新一任支書。

“他年輕，有見識(shí)、有能力，就能去外面

找項(xiàng)目，加上現(xiàn)在國家的精準(zhǔn)扶貧政策來

了，正好每一個(gè)政策都對(duì)接得上，這個(gè)很重

要的”。（SW村QYT農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)理訪

談?dòng)涗洠L談編號(hào)：20170319SJL）

而且實(shí)踐表明，新支書的確要比老支書更符合扶貧的工作要求，據(jù)茶鄉(xiāng)扶貧工作人員介紹，新任書記SDB列席了2015年市委書記考察茶鄉(xiāng)扶貧工作后召開的座談會(huì)。會(huì)上SDB書記暢談對(duì)精準(zhǔn)扶貧的觀點(diǎn)和具體設(shè)想，流暢的表達(dá)能力和清晰的工作思路獲得了市委書記的認(rèn)可。會(huì)后市委將扶貧工作聯(lián)系點(diǎn)放在了SW村，這一資格給該村乃至茶鄉(xiāng)扶貧工作的開展都帶來了非常有利的資源，包括光伏發(fā)電項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目均落在了SW村。

（三）黨支部+合作社模式

“農(nóng)村富不富、關(guān)鍵在支部”并非簡(jiǎn)單的口號(hào)，而是基層實(shí)踐總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)。茶鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中注重強(qiáng)化黨支部作用，出臺(tái)了《扶貧產(chǎn)業(yè)黨建工作意見》，逐步摸索“黨支部+合作社”的新模式，黨建和扶貧在合作社這個(gè)新型經(jīng)濟(jì)形式下結(jié)合到了一起。從調(diào)研情況看，茶鄉(xiāng)“黨支部+合作社”主要分為3種模式：

1.“支部幫合作”模式，核心特點(diǎn)在于黨支部與合作社之問的幫扶關(guān)系。黨支部本身作為外在于農(nóng)民專業(yè)合作社的組織，職能是貫徹黨的路線方針政策，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。農(nóng)民專業(yè)合作社屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，目的在于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收。兩者雖然分屬于政治和經(jīng)濟(jì)不同的領(lǐng)域，但兩者在農(nóng)村發(fā)展與扶貧領(lǐng)域的基本目標(biāo)是一致的，特別是在精準(zhǔn)扶貧過程中，黨支部與合作社之問的幫扶關(guān)系變得更為明確。農(nóng)村黨支部利用自身的政治優(yōu)勢(shì)，為合作社發(fā)展尋找政策資源，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社建立規(guī)章制度，提高效益。例如在SW村QYT農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展過程中，村黨支部幫助合作社聯(lián)系貸款資金，向上級(jí)申請(qǐng)項(xiàng)目配套資金，黨支部成為銜接國家扶貧政策與農(nóng)村專業(yè)合作社之問的有效橋梁。

2.“合作社建支部”模式，要點(diǎn)在于合作社內(nèi)部建立黨支部。為了強(qiáng)化合作社內(nèi)部的黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員在合作社經(jīng)濟(jì)中的職能，茶鄉(xiāng)要求把黨支部建設(shè)在扶貧產(chǎn)業(yè)合作社第一線，把黨組織活動(dòng)內(nèi)容和形式直接延伸到扶貧產(chǎn)業(yè)合作社的生產(chǎn)過程中。對(duì)于符合建立黨支部條件的農(nóng)業(yè)合作社，上級(jí)組織部門鼓勵(lì)并指導(dǎo)建立合作社黨支部，由合作社主任擔(dān)任黨支部書記，或者由村黨支部書記與合作社主任交叉任職。例如BF村林業(yè)合作社，吸納了200多名周邊村民從事木材加工及林下經(jīng)濟(jì)，合作社有黨員17人，在茶鄉(xiāng)黨委及BF村黨支部的支持下，在2016年成立了合作社黨支部，由合作社主任同時(shí)擔(dān)任黨支部書記，黨支部為人社成員提供相關(guān)政策指導(dǎo)，對(duì)合作社發(fā)展進(jìn)行政策把關(guān)。

3.“黨支部監(jiān)督合作社”模式，強(qiáng)化黨支部對(duì)貧困戶利益的保護(hù)。為獲得更為穩(wěn)定的收益，茶鄉(xiāng)貧困戶多數(shù)會(huì)將無息貸款名額轉(zhuǎn)讓給合作社，由合作社進(jìn)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，貧困戶到合作社打工，合作社在支付工資的同時(shí)連續(xù)3年向貧困戶發(fā)放7000元/年的“扶貧分紅”。為防止合作社隨意違反合同的問題發(fā)生，村支兩委在鼓勵(lì)村民人股的同時(shí)，明確要求合作社必須以書面形式將雙方轉(zhuǎn)移無息貸款名額產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系寫明，合作社必須與雇傭的貧困戶簽訂勞務(wù)合同。而且村黨支部還要求支部成員要經(jīng)常和合作社以及參加合作社的貧困戶進(jìn)行溝通聯(lián)系，防止曾經(jīng)出現(xiàn)過的合作社套取資金或者任意解雇農(nóng)民的情況再現(xiàn)。在這種三角關(guān)系中，基層黨組織成為貧困戶利益的代理人，限制了資本的逐利性，為貧困戶的合法利益以及可持續(xù)脫貧措施提供保護(hù)。

三、政黨主導(dǎo)式扶貧與實(shí)踐型黨建的雙向再生產(chǎn)

通過分析茶鄉(xiāng)個(gè)案能夠發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村基層已經(jīng)超越了傳統(tǒng)扶貧模式，形成了新的實(shí)踐形態(tài)，政黨（包括普通黨員、基層干部及黨支部）構(gòu)成了精準(zhǔn)扶貧的組織基礎(chǔ)，成為扶貧的主導(dǎo)力量。另一方面，基層黨建也超越了以往思路，黨建內(nèi)化到扶貧實(shí)踐中，將基層黨員分派到群眾路線式的扶貧工作當(dāng)中，強(qiáng)化了基層黨組織的工作能力，增強(qiáng)了基層黨組織的力量，樹立了黨組織在群眾當(dāng)中的威信。以政黨主導(dǎo)式扶貧、實(shí)踐型黨建為基礎(chǔ)，扶貧和黨建之間相互支持、相互嵌套，形成了雙向再生產(chǎn)的治理格局。

（一）政黨主導(dǎo)扶貧

以1982年12月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開專題會(huì)議研究“三西地區(qū)”農(nóng)業(yè)發(fā)展問題為起點(diǎn)，中國正式開啟了改革開放后的扶貧工作。2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察扶貧工作時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”思想，中國進(jìn)人精準(zhǔn)扶貧時(shí)代。精準(zhǔn)扶貧不單純以“精準(zhǔn)”為特點(diǎn)，更重要的是精準(zhǔn)扶貧依托“政黨一國家”（party-state）治理結(jié)構(gòu)，以基層黨組織、黨員干部為基礎(chǔ)，地方基層在開展“精準(zhǔn)扶貧”過程中將農(nóng)村扶貧與農(nóng)村黨建交織在一起，以“黨員一干部一黨支部”為主體鏈條，形成了政黨主導(dǎo)式扶貧新模式。與傳統(tǒng)扶貧模式相比，政黨主導(dǎo)式扶貧主要存在兩方面的特點(diǎn)：

1.相對(duì)于行政主導(dǎo)扶貧模式而言，黨組織具備更強(qiáng)的資源輸人和滲透能力。按照以往行政主導(dǎo)扶貧模式，政府發(fā)揮決策職能，由鄉(xiāng)村承擔(dān)執(zhí)行職能，這種思維的前提假設(shè)是“國家一社會(huì)”關(guān)系下的合作治理。但是在“鄉(xiāng)政村治”框架下，行政主導(dǎo)“雙重委托”困境，需要克服自上而下的官僚委托代理，以及自下而上的村民自治委托代理，基層政府并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的直接管理，也無法越過村委會(huì)直接向村民進(jìn)行精準(zhǔn)的資源輸入。由于在當(dāng)前的制度環(huán)境中，黨組織并不受村民自治的約束。在民主集中制原則下，政黨不僅可以通過黨組織體系將上層政策貫徹到最基層，而且可以由政黨承擔(dān)資源輸入媒介，打破“國家一社會(huì)”之間的界限，解決國家資源輸入鄉(xiāng)村“最后一公里”的問題，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力與農(nóng)村基層的直接溝通。

2.相對(duì)于參與式扶貧而言，黨組織以其強(qiáng)大組織動(dòng)員能力為貧困群體的脫貧提供了組織基礎(chǔ)。1993年我國引入“參與式扶貧”，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)過程中要尊重村民的自主性，鼓勵(lì)村民主動(dòng)參與。由于這種思路與村民自治之間存在天然的理論契合度，在扶貧領(lǐng)域迅速獲得廣泛認(rèn)可，之后以阿瑪?shù)賮啞ど摹翱尚心芰Α备拍顬榛A(chǔ)，開始強(qiáng)調(diào)扶貧過程中對(duì)貧困人口自我組織及自我脫貧能力的培養(yǎng)，但是對(duì)于中國扶貧實(shí)踐而言這并不現(xiàn)實(shí)。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，作為村民自我組織基礎(chǔ)的村民委員會(huì)無法有效承擔(dān)整合農(nóng)民的職能，參與式扶貧缺少貧困人口自我組織的可能性。在這種背景下，黨組織以及黨員的組織動(dòng)員能力填補(bǔ)了村莊組織的空白，承擔(dān)脫貧教育、資源分配的職能，一方面銜接了公共政策與鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系，另一方面也為貧困戶提供了獲得國家政策扶持的組織基礎(chǔ)。

（二）實(shí)踐型黨建

實(shí)踐型黨建是相對(duì)于傳統(tǒng)形式化黨建而言的。由于黨員外流、老齡化等問題，導(dǎo)致基層黨組織常規(guī)黨建活動(dòng)出現(xiàn)形式主義、走過場(chǎng)的問題，召開會(huì)議、撰寫材料、應(yīng)付檢查成為農(nóng)村黨建的主要內(nèi)容。上級(jí)黨組織盡管分派下去很多黨建活動(dòng)任務(wù)，也投入了很多黨建經(jīng)費(fèi)，但是產(chǎn)生的效益與投入的資源并非正相關(guān)，而是出現(xiàn)了邊際效益遞減的內(nèi)卷化問題，基層黨組織依然表現(xiàn)得軟弱無力，缺乏權(quán)威。精準(zhǔn)扶貧的開展給這種形式化黨建提供了轉(zhuǎn)變的機(jī)會(huì)，基層黨組織通過精準(zhǔn)扶貧的“資源外溢”以及“反科層邏輯”催生了實(shí)踐型黨建。

1.實(shí)踐型黨建受益于精準(zhǔn)扶貧的“資源外溢”（包括資金和思想資源）。通過國家扶貧資金的發(fā)放，村集體經(jīng)濟(jì)獲得了自我生長(zhǎng)的能力，如SW村通過精準(zhǔn)扶貧資金，開發(fā)了150畝村屬茶園，BF村利用扶貧資金的集體部分向合作社入股50萬元，每年有固定收益，這些集體財(cái)產(chǎn)為基層黨建的開展提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧也為農(nóng)村黨組織帶來了更切合農(nóng)村實(shí)際情況的黨建思想資源。在開展“兩學(xué)一做”過程中，茶鄉(xiāng)黨委就鼓勵(lì)村黨支部重點(diǎn)學(xué)習(xí)中央精準(zhǔn)扶貧政策，學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的重要講話?？梢哉f通過精準(zhǔn)扶貧的資源外溢，農(nóng)村基層黨組織以及農(nóng)村基層黨建活動(dòng)獲得了更多的支持。

2.實(shí)踐型黨建是依靠政黨主導(dǎo)扶貧所蘊(yùn)含的群眾路線實(shí)現(xiàn)的。黨建的目標(biāo)在于通過保持黨和人民群眾的聯(lián)系，樹立黨組織在人民群眾中的威信。歷史上黨和群眾的密切聯(lián)系是通過“訪貧問苦”的方式實(shí)現(xiàn)的，精準(zhǔn)扶貧的開展發(fā)掘出了黨在群眾工作歷史上的優(yōu)秀傳統(tǒng)，為黨組織和黨員深入人民群眾、踐行群眾路線提供了更具務(wù)實(shí)特征的可能。精準(zhǔn)扶貧的過程實(shí)際上就是加強(qiáng)黨組織同群眾聯(lián)系的過程。利用“科層制度彈性”，在上層打破官僚主義的僵硬特征，消解利益固化，在基層消除基層黨組織的科層化沖動(dòng)，打破形式主義的內(nèi)容。黨員和黨組織深度介入到扶貧工作以及貧困戶日常生活當(dāng)中，到每家每戶了解村民基本生產(chǎn)生活情況，按照困戶施策的方式制定脫貧措施。這種方式不僅增強(qiáng)了基層黨組織的工作能力，而且在這個(gè)過程中群眾能夠體會(huì)到基層黨組織對(duì)自身生產(chǎn)、生活的關(guān)注，特別是一些貧困戶，在補(bǔ)助發(fā)放、項(xiàng)目申請(qǐng)中更是能夠切身感受基層黨組織、黨員干部對(duì)自己的幫助。這種方式打破了以往黨建活動(dòng)的內(nèi)向化特點(diǎn)，能夠從實(shí)踐中增強(qiáng)黨員和人民群眾的聯(lián)系。

（三）雙向再生產(chǎn)

如果將精準(zhǔn)扶貧和基層黨建看做基層治理的兩條主線，兩條主線相交形成包含4個(gè)象限的坐標(biāo)圖。在當(dāng)前治理實(shí)踐中，提升單一維度的指數(shù)，提升黨建績(jī)效或者扶貧績(jī)效只是從一個(gè)維度提升治理效果，并不能帶來另外一個(gè)維度績(jī)效的提升，也不能實(shí)現(xiàn)兩條主線之間的雙向再生產(chǎn)。在這種扶貧與黨建分離的狀態(tài)下，就會(huì)出現(xiàn)基層干部所說的“扶貧沒有組織、黨建沒有抓手”的困境。兩者之間的互動(dòng)則形成另外一種格局：基層黨組織在精準(zhǔn)扶貧中承擔(dān)主要角色，為扶貧工作提供組織支持，使精準(zhǔn)扶貧在鄉(xiāng)土社會(huì)真正落地；以精準(zhǔn)扶貧為抓手打破基層黨建的內(nèi)卷化趨勢(shì)，提升基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

中國基層治理在扶貧和黨建2個(gè)維度上經(jīng)歷了分離到雙向再生產(chǎn)的發(fā)展過程。以往實(shí)踐中兩者更多的是分離的狀態(tài)，農(nóng)村基層治理采取的是扶貧和黨建分別提升的思路。十八大以后，精準(zhǔn)扶貧政策的開展以及農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)的召開，為兩者的雙向再生產(chǎn)提供了契機(jī)。普通黨員、村干部和黨支部承擔(dān)扶貧的主要責(zé)任，以扶貧為抓手，為基層黨的建設(shè)提供了實(shí)踐可能。通過發(fā)揮黨組織的力量來保證精準(zhǔn)扶貧在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效開展，為精準(zhǔn)扶貧在鄉(xiāng)土社會(huì)中的落地提供帶頭模范作用和組織基礎(chǔ)，以基層黨組織和黨員為核心提升精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村的執(zhí)行績(jī)效。

通過精準(zhǔn)扶貧在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效開展革新基層黨建途徑，加強(qiáng)黨組織與群眾的密切聯(lián)系，提升黨組織在基層社會(huì)的力量與權(quán)威。兩者相互補(bǔ)充、相互嵌套，形成雙向再生產(chǎn)的促進(jìn)機(jī)制，更有利于提升基層治理績(jī)效，也更符合當(dāng)前我國的制度環(huán)境以及農(nóng)村基層的實(shí)際情況。

四、新耦合秩序與治理結(jié)構(gòu)供給側(cè)調(diào)整

在現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的歷史趨勢(shì)下，“國家一社會(huì)”關(guān)系成為研究中國治理實(shí)踐的重要范式，學(xué)者傾向于將國家與社會(huì)之間的互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)界定為“耦合治理”，包括費(fèi)孝通先生提出雙軌政治、黃宗智先生提出第三空間以及徐勇教授提出的接點(diǎn)政治，均可看做是這一學(xué)術(shù)脈絡(luò)的產(chǎn)物，其中隱含強(qiáng)調(diào)基層自治的政治邏輯。與此相一致，中國農(nóng)村扶貧問題研究也受到這一分析范式的影響，上世紀(jì)90年代，參與式發(fā)展理論被引入中國，由于和村民自治具有很強(qiáng)的理論契合性，很快成為扶貧研究領(lǐng)域的主導(dǎo)思想。從概念分析的角度講，基層自治和參與式扶貧兩個(gè)概念都依附于“國家一社會(huì)”關(guān)系的分析范式，強(qiáng)調(diào)在“國家一社會(huì)”關(guān)系的邏輯維度下發(fā)揮國家、社會(huì)、公民多重主體的能動(dòng)性。但需要注意的是，“國家一社會(huì)”關(guān)系的分析范式以西方社會(huì)自由民主制度為基礎(chǔ)，在這種基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)耦合概念關(guān)注的也必然是國家與社會(huì)之間的關(guān)系，主要目標(biāo)在于重構(gòu)國家與社會(huì)之問的多元治理模式，強(qiáng)調(diào)管理主義、多元主義、制度主義、網(wǎng)絡(luò)性和對(duì)兩分法邊界的跨越。在中國“政黨一國家互嵌結(jié)構(gòu)”的語境下，“國家一社會(huì)”關(guān)系的分析范疇并不具備十分契合的解釋力，正如林尚立所言，“中國社會(huì)的治理關(guān)系和一般國家有很大差異，這種差異決定了我們不能像研究其他國家那樣，直接用國家與社會(huì)的二分法來研究中國問題，要充分考量到黨作為一種特殊的政治力量在國家生活、社會(huì)生活以及國家與社會(huì)關(guān)系中的重要作用?！敝苯犹子梅炊鴷?huì)出現(xiàn)“概念拉抻”（concept stretching）的問題。

田野調(diào)查得到的結(jié)果的確如此，農(nóng)村真實(shí)的情況是黨組織憑借卓越的動(dòng)員能力和組織能力成為脫貧攻堅(jiān)的主要力量，在社會(huì)治理中發(fā)揮核心作用。從這個(gè)角度講，黨組織發(fā)揮核心作用就成為中國語境下的新耦合治理模式的核心特征，構(gòu)成中國社會(huì)治理的“顯現(xiàn)空間”。這一點(diǎn)也是中國特色的治理理論和扶貧實(shí)踐不同于既有耦合治理理論的關(guān)鍵所在。

從治理結(jié)構(gòu)供給的角度講，精準(zhǔn)扶貧在鄉(xiāng)村的全面開展觸發(fā)了基層治理元素之問的相互作用。農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)供給側(cè)產(chǎn)生了與西方治理理論不同的調(diào)整，在“政黨一國家”的制度環(huán)境下，“國家一社會(huì)”關(guān)系的分析范式被置換為“政黨一群眾”關(guān)系，基層自治、村民參與邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎狱h建邏輯，基層黨組織和黨員在精準(zhǔn)扶貧以及基層治理過程中扮演核心角色。從精準(zhǔn)扶貧模式上看，行政主導(dǎo)式扶貧以及參與式扶貧發(fā)展已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎h主導(dǎo)式扶貧。基層治理路徑已經(jīng)發(fā)生改變，國家與社會(huì)的合作路徑通過強(qiáng)化政黨的力量實(shí)現(xiàn)善治（見表2）。

這種新耦合治理模式改變了基層社會(huì)治理的行為邏輯，如果從湘西扶貧實(shí)踐進(jìn)行分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這種新的治理關(guān)系中，能否通過加強(qiáng)黨組織力量來實(shí)現(xiàn)政策有效執(zhí)行（包括但不限于精準(zhǔn)扶貧）成為決定基層治理績(jī)效的主要影響因素，這對(duì)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中其他問題的解決提供了參考借鑒。在精準(zhǔn)扶貧工作之外，農(nóng)村基層治理的其他工作內(nèi)容，例如林權(quán)改革、土地確權(quán)、環(huán)境污染治理等等內(nèi)容，都需要注重和黨建工作相結(jié)合，以基層黨組織和黨員作為實(shí)現(xiàn)基層有效治理的重要基礎(chǔ)，從組織層面為基層治理現(xiàn)代化提供條件。另一方面基層黨建工作也需要“實(shí)踐化”，主動(dòng)將黨建工作和具體政策執(zhí)行相結(jié)合，注重在具體工作開展過程中鍛煉基層黨支部和黨員的能力，加強(qiáng)黨組織與基層群眾的聯(lián)系，克服傳統(tǒng)黨建的內(nèi)卷化和形式主義弊端。這種新型耦合治理秩序?qū)?gòu)成中國農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)發(fā)展方向。

（責(zé)任編輯：馬欣榮）