楊雅君

摘 要 簡政放權在于對權力的歸屬、運行進行重構，也是對權力的一種限制，政府信息公開制度本質上就是通過法定的程序對權力進行限制，因此通過政府信息公開實現、促進、監(jiān)督簡政放權，同時也通過簡政放權擴大政府信息公開。本文以第三方評估的視角，提出健全政務公開評價機制，推進政府信息公開。

關鍵詞 政務公開 政府信息公開 第三方評估

作者簡介：房宇，遼寧行政學院教師。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.061

黨的十八屆五中全會中提出：“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，提高政府效能”，全會提出的“放、管、服”相結合區(qū)別以往“精兵簡政”的機構改革的目標，也區(qū)別于之前單純提“簡政放權”，可以說“放、管、服”相結合是政府職能向服務型政府轉變的要求。改革是一場革命，改革能否取得成效取決于目標的制定和具體措施的執(zhí)行，簡政放權在于對權力的歸屬、運行進行重構，也是對權力的一種限制，政府信息公開制度本質上就是通過法定的程序對權力進行限制，因此通過政府信息公開實現、促進、監(jiān)督簡政放權，同時也通過簡政放權擴大政府信息公開。

一、“放、管、服”對政府信息公開的要求

《2017年政務公開工作要點》明確提出要推進“放管服”改革信息公開，以政務公開助力促改革。

（一）簡政放權對政府信息公開的要求

行政權具有天然的擴張性，但也會隨著歷史發(fā)展發(fā)生變化，但是只要國家存在，權力就不能消除。政府職能也不是一成不變的，也會隨著國家、社會、經濟、文化的發(fā)展而產生變化。在市場經濟中，政府不再是全能的角色，不需要承擔更多的屬于市場、屬于社會的職能，不需要去觸及純粹屬于個人生活的領域，而是承擔自身應該承擔的角色。洛克認為：“政府是人民自愿通過協議聯合組成的‘共同體，其目的是保護他們的財產、安全和公共福利?！?因此從行政價值的角度，政府職能應該是在法治的框架下，追求社會福利的最大化，保障自由、安全、秩序，并承擔保障不利后果的責任。

簡政放權就是要向市場放權、向社會放權、向下級政府放權，利用市場這只看不見的手和社會、政府這兩只看得見的手，充分發(fā)揮各自的作用，優(yōu)化政府職能和機構設置，規(guī)范權力的運行，提高政府效能。簡政放權從程序方面首要的要求就是公開，包括權限公開、職能公開、流程公開、責任公開。公開才能檢驗政府是否真正將權力下放。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年印發(fā)的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》里明確要求省級政府、市縣政府以及依法承擔行政職能的事業(yè)單位要完成權力清單的公布工作。不僅權力清單包括責任清單在內，都要通過政府門戶網站集中展示，并及時動態(tài)更新，方便公眾獲取和監(jiān)督。

（二）放管結合對政府信息公開的要求

簡短的簡政放權實踐證明，只放不管是不行的，因此要放管結合。從中央到地方的行政體制來看，上行下效，往往國家層面國務院放了什么權力，地方層面省級政府、市級政府、縣級政府就下放什么權力，不管下面的基層政府能不能承接一律下放，而基層政府往往缺少承接的能力，無論是專業(yè)人員配備上、資金設備方面還是制度層面，許多權力都不能承接住，因此在放權方面要從實際出發(fā)，不能“一刀切”。我國沒有編制法，因此在編制管理上應在編制規(guī)定的職數范圍內進行動態(tài)調整，同時完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革。政府還要加強事中、事后監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)管職能，通過政府信息公開制度，自覺接受公眾監(jiān)督。

（三）優(yōu)化服務對政府信息公開的要求

登哈特提到：“與新公共管理（它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念之上）不同，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的”。 政府在行政體制改革的過程中制定的政策要從服務角度出發(fā)，將建設服務型政府作為重要目標。

服務型政府的要求要創(chuàng)新行政管理方法，提高政府治理能力現代化，政府最終是為公眾服務的，對于公眾來說并不關注政府下放了多少權力，政府保留了多少權力，也不關注行政審批項目具體有多少，而是關注辦事是不是比以前方便了、快捷了。因此在當今大數據時代，要充分利用互聯網，實現網上查閱、網上咨詢、網上審批、網上監(jiān)察，建立平臺信息共享，優(yōu)化程序、提高效率。通過政府信息公開制度，加大公開力度，加強對政策的解讀，公開服務指南、基本公共服務信息，方便公眾辦事，推動進一步深化改革、改善民生，提高政府的服務質量。

二、通過政務公開評估發(fā)現當前政府信息公開存在的幾個問題

我國的《政府信息公開條例》自2008年實施以來，政府信息的公開范圍變得越來越大，政府信息的公開渠道也比以前多樣，對于推進民主法治建設具有重要的意義。但是在對政務公開進行評估的過程中，也發(fā)現了政府信息公開制度存在的一些問題。

（一）依申請公開的渠道、答復等存在問題

政府信息公開分為依職權主動公開和依申請公開。《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！币郎暾埞_制度本身對申請人就有特殊的限制，實踐中的情況更是存在著很大的問題。

1.申請的渠道問題。在第三方評估的過程中發(fā)現：有的政府網站上寫明了依申請公開的流程，并可以在線提出申請，有的可以直接在網頁上提交申請，有的需要下載申請表郵寄到指定郵箱，有的政府網站沒有依申請公開的網絡渠道。有的政府網站需要注冊才可以提出申請，然后注冊并沒有人管理合答復，不能在需要的時間提出公開申請，無形中增加了申請的難度。

2.申請的答復問題。通過第三方評估，遼寧14個地級市的依申請公開答復情況并不樂觀，三分之一左右按照申請的內容、答復的期限、答復的形式等進行了規(guī)范答復，三分之一出具了非本機關信息告知書，三分之一超期限答復或者沒有答復。面對同樣的申請公開的問題卻有不同的答復情況，說明我們依申請公開答復的具體制度還不夠健全。

3.非本機關信息告知書。實踐中申請人會向非制作政府信息的機關申請信息公開，這個時候被申請機關會出具非本機關信息告知書，按照地方規(guī)范性文件的規(guī)定，對能夠確定該信息公開部門的，告知該部門的名稱及聯系方式，在實際操作中，有的市政務公開辦告知了部門名稱但是沒有提供聯系方式，有的市政務公開辦在收到申請之后直接將申請轉給了應該公開的機關，后一種做法方便了公眾，可以借鑒類似于復議方面的規(guī)定，復議在找不到具體機關的時候可以向縣級政府直接復議，信息公開也可以統(tǒng)一由政務公開辦受理，之后移交給應該做出公開答復的機關。

（二）缺少直觀解讀

政府信息公開包括靜態(tài)的權力信息與公開權力的運行狀態(tài)。在行政審批流程方面，不僅公開辦理依據、受理條件、申請材料、審批程序等內容，還應該用直觀的方式包括圖片、卡通、視頻、音頻等方式進行業(yè)務流程的介紹與說明。第三方評估過程中發(fā)現，直觀的解讀很少，多數是官方文字性的解讀，有些詞語很專業(yè)也很晦澀難懂，只在網站上不能夠完全了解某些新出臺的政策規(guī)定，這樣使得在網絡上的公開并不能達到應有的效果。應該增加直觀的解讀方式，讓公眾了解政策更容易。

（三）政府門戶網站建設不足

政府網站建設是政府工作的重要方面，也是信息公開的主要陣地。和知名的門戶網站（新浪、搜狐、騰訊、網易等）相比，政府的網站往往沒有特色，內容不吸引人，網站的基礎功能還沒有發(fā)揮，應該加大與其他媒體的溝通合作。政府網站的內容更新不及時，有的網站已經閑置，某些欄目的內容幾年沒有更新。政府網站設置的鏈接很多都是與內容無關，甚至是失效的鏈接。網站板塊也比較雜亂，比如為了應付考核與評估，臨時增設欄目，而增設的板塊與網站的整體不相協調。

網絡化、信息化是政府信息公開工作的必然要求，政府的網站是政府的門面，也是政府的名片，應該做好。比如審批制度改革中優(yōu)化審批流程方面，要打破部門壁壘，依托網絡建立審批“云”服務模式，實現行政審批資源共享。規(guī)范技術標準，努力實現審批全程網上運行。

（四）檔案館、圖書館建設不夠

《政府信息公開條例》規(guī)定各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲得政府信息提供便利?？梢哉f檔案館、圖書館是政府主動公開信息的重要場所，政府應該及時將需要公開的信息提供給檔案館、圖書館。在評估中發(fā)現：有的地方設置檔案館供公眾進行政府信息查詢，但是利用率較低，位置偏僻、公眾并不熟知檔案館有所需信息等等因素導致很多檔案館、圖書館都閑置。而且通過檔案館進行信息查詢周期很長，有的地方檔案館規(guī)定需要先提出申請，然后進行排號，并不是申請當天就可以獲得查詢的機會，這樣公眾獲取信息會不及時，影響自身權益的保障。

檔案館和網站相比，需要更多政府投入，檔案館也應該充分利用網絡，發(fā)揮線上與線下聯合的作用。采用合適的供公眾查詢渠道，縮短申請期限。和檔案館相比，圖書館在政府信息公開的方面更差一些，體現在有些城市的圖書館對外開放的程度不高，開放時間較短。應該加強檔案館、圖書館的建設，充分利用可以利用的資源，不要閑置和浪費公共資源，更好的為公眾提供政府信息。

（五）政府與公眾欠缺互動

政府必須利用各種網絡平臺建設，方便公眾及時獲取政府信息。現階段政府信息公開缺少與公眾的互動，無法真正實現和保障公民的參與權與監(jiān)督權、抗辯權與陳述權。隨著公民權利的發(fā)展，公民自身的權益需要得到保障，公民也積極參與政治權利來推進利益的平衡與分配。在政府信息公開的層面，公民需要獲取自身需要的信息，會向政府提出咨詢；公民在行使參與權、監(jiān)督權時，會向政府提出建議；公民在自身權益受到侵害時，需要救濟，會向政府提出抗辯和申訴。在政府網站上，缺少與公眾的互動，在重大決策預公開制度征求社會意見時，公眾提出的建議、意見很多未被采納，也沒有提供不采納的理由。部分涉及到本地區(qū)、本部門的重大事件、社會關注的熱點問題等公眾提出的意見、建議等政府沒有回復。行政公開的公共利益必須和不公開的公共利益互相平衡。各種利益互相平衡是社會生活的重要基礎。 權力與權利之間需要平衡，也需要互動。

除了以上幾方面問題之外，政府在信息公開中還有一些問題，比如公開的內容不完備，權力運行重點領域信息公布不及時，公共服務重點領域的信息公布不細致，保密審查、考核評議、投訴舉報等制度建設不健全，這些問題的存在說明我國政府信息公開工作在條例頒布之后取得了一定成績，但在取得成績的基礎上，還要看到問題，政府信息公開不是簡單的公開，還要看公開的程度、公開的好壞、公開的成效等。

三、健全政務公開的評價機制

從狹義的角度看政府信息公開不同于政務公開，政務公開更側重政府行使職權層面，政府信息公開的內涵和外延都要大于政務公開，但對政務公開工作的評估在很大程度上會影響對政府信息公開的評價，也會反映政府信息公開制度運行的問題。因此應該健全政務公開的評價機制，進一步推動政府信息公開。政務公開工作已經納入到政府的績效考核體系，應該科學的設置評價指標，完善對政務公開工作的獎勵及問責機制。

（一）第三方評估機構

引入第三方機構對各級政府以及政府部門的政務公開質量進行評價。第三方機構必須是獨立的、公正的，通過客觀數據反映政府機關政務公開工作情況，通過實地考查對政務公開工作細節(jié)進行核實。第三方評估機構的選擇應該是行政機關以外的科研機構、研究院所。第三方評估機構要從自身的領域出發(fā)，也可以由第三方評估機構來聘請相關的專家、學者組成評估小組來進行評估。

（二）評價指標的科學化、合理化

政府的信息公開不僅僅是公開，還要看公開的程度、質量與效果，公開的好壞，所以要科學化、合理化的設定指標。根據國務院辦公廳的《2016年政務公開工作要點》的要求，主要圍繞六個方面推進公開：一是圍繞深化改革推進公開，二是圍繞促進經濟發(fā)展推進公開，三是圍繞民生改善推進公開，四是圍繞助力政府建設推進公開，五是圍繞擴大政務參與加強解讀回應，六是圍繞增強公開時效加強能力建設?！?017年政務公開工作要點》也是六個方面全面推進政務公開：一是以政務公開助力穩(wěn)增長，二是以政務公開助力促改革，三是以政務公開助力調結構，四是以政務公開助力惠民生，五是以政務公開助力防風險，六是增強政務公開實效。評價的指標也應該圍繞這政務公開工作的要點進行科學化、合理化、常態(tài)化、動態(tài)化設置。

遼寧省對省直機關及各市政府公開工作的第三方評估指標體系包括四個大的方面：行政權力信息、政務服務公開、政務參與和回應關切、公開能力建設，分值分別為30分、10分、25分、35分。計分方法分別為否決計分法、完成比例法、綜合計分法。評估機構在制定評估體系的時候應該設置合理的指標分值、合理的指標計分方法和科學的考核等次，要慎用否決計分法，在指標細化的同時分數也應該隨之細化，不應該設置一個籠統(tǒng)的分數。從內容上看還應該包括因信息公開產生的行政復議行政訴訟的結果。第三方評估機構是否固定？如果不固定是不是每一次評估的指標體系、以及每個指標的分數是否會發(fā)生變化？是否會給政府信息公開工作帶來不利的影響？這些是值得在實踐中繼續(xù)探索和解決的問題。

（三）評估結果的實效性

評估工作要具有實效性，也就是要有所作用，真正的起到推進政府信息公開的作用。

1.制定有效的反饋機制。評估的結果要向社會公開，要向政府機關及政府部門進行通報，評估的內容應全面的對政務公開工作進行說明，包括提出合理化的改進意見。政府機關及政府部門要對照評估報告的內容完善自身的政務公開工作，查找不足，補充內容，在評估報告公開一段時間后，仍由評估機構或者政府內部的監(jiān)督部門對政府機關及政府部門的政務公開進行回查。讓評估真正的發(fā)揮作用。

2.完善獎懲機制。對評估結果公開之后，對于政務工作評分高的政府及政府部門按照有關規(guī)定進行獎勵，對評分較低的政府及政府部門要進行懲處，對違反關于政府信息公開相關法律法規(guī)的應該追究其法律責任，對違反黨規(guī)黨紀的應該追究其紀律責任。

（四）公眾參與

除了第三方評估之外，還應該有公眾的評價，讓評估結果更具有民主性。行政管理體制改革離不開公眾參與，以前強調公眾參與更多的是決策、執(zhí)行階段，現在不僅僅在公共決策制定和執(zhí)行階段有公眾參與，而且在最后的監(jiān)督評價階段也要有公眾參與，對于政務公開工作也是如此，在評估中讓公眾參與進來，從而提高信息公開的質量和水平。公眾評價的好壞也最能體現客觀事實，將公眾的滿意程度納入到評估體系中，廣泛聽取公眾的意見，通過網上調查的形式、座談會的形式或者意見箱的形式來進行。

第三方評估作為一個新鮮的事物，仍然在起步嘗試階段，但是評價機制應該是一個長效機制，就算不是由第三方機構來進行，也應該是常態(tài)化的。應該健全政務公開的評價機制，進一步推動政府信息公開，打造透明政府。

注釋：

[英]洛克.政府論（下）.商務印書館.1997年版.第80頁.

[美]羅伯特·B·登哈特.公共組織理論.中國人民大學出版社.2003年版.第207頁.

王名揚.美國行政法.中國法制出版社.1995年版.第975頁.