李兆友 胡平

摘要：農(nóng)地“三權(quán)分置”是時(shí)代賦予基層政府的基本職責(zé)與中心任務(wù)，是基層政府推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其要求基層政府在全面深化改革中以公共服務(wù)理念為指引，以強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)職能為關(guān)鍵，遵循農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的基本規(guī)律和政府發(fā)展的基本原則，合理調(diào)適與定位自身角色。囿于政府雙重利益屬性、公共管理職能重心偏離、公共服務(wù)職能薄弱及相關(guān)法律規(guī)范缺失的制約，實(shí)踐中政府管理者角色越位與服務(wù)者角色缺位現(xiàn)象仍普遍存在，忽略了服務(wù)才是基層政府公共管理的本質(zhì)，嚴(yán)重制約了改革進(jìn)程的順利推進(jìn)?；鶎诱畱?yīng)按照“服務(wù)型政府”的要求調(diào)適自身角色定位，確立公平與效率相統(tǒng)一的服務(wù)行政理念，規(guī)制基于資源與權(quán)力優(yōu)勢的越位行為，強(qiáng)化政府公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)能力，將角色調(diào)適到向社會(huì)提供公共服務(wù)滿足農(nóng)民合理化要求上來，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)公共利益的公平、公正配置，實(shí)現(xiàn)基層政府服務(wù)角色的合理歸位。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”；基層政府；服務(wù)；政府角色；角色歸位

中圖分類號(hào)：F3211文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）09-0066-09

作者簡介：李兆友（1965-），男，山東安丘人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共政策研究；胡平（1983-），女，山東東平人，通訊作者，博士研究生，主要從事地方政府治理與農(nóng)業(yè)政策研究。耕者有其田，是所有中國農(nóng)民的愿望，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的關(guān)鍵。在我國，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是土地問題，正確處理農(nóng)民與土地的關(guān)系，過去是、現(xiàn)在依然是深化農(nóng)村改革、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的主線。從1978年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，到十八屆三中全會(huì)決定與2014年、2015年兩個(gè)“中央一號(hào)文件”提出建立所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利體系，再到黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化農(nóng)村土地制度改革、完善承包地“三權(quán)分置”制度，圍繞的關(guān)鍵問題一直是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，“三權(quán)分置”改革的提出與深入推進(jìn)更是助推了新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的浪潮。三權(quán)分置作為新形勢下農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新，有效實(shí)現(xiàn)了土地承包 “變”與“不變”的統(tǒng)一，回應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)關(guān)切。而土地是一種兼具財(cái)產(chǎn)與保障功能的特殊商品，在市場經(jīng)濟(jì)固有缺陷與我國落后土地市場的影響下，各級(jí)政府作為其中最重要的參與主體之一，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范化、法治化與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置方面，充當(dāng)了不可替代的角色。相對(duì)于中央、省市政府，基層政府與農(nóng)民聯(lián)系最為密切，是三權(quán)分置政策的直接執(zhí)行者，其角色定位和職能履行情況直接影響到了政策推進(jìn)以及農(nóng)民對(duì)于政策的支持及參與積極性，其公共服務(wù)能力直接體現(xiàn)了我國政府的管理水平與管理能力。由此可見，基層政府在農(nóng)地三權(quán)分置改革中的角色與行為對(duì)農(nóng)地市場化具有重要影響，系統(tǒng)研究其角色功能，分析并化解其角色失范行為意義重大。

三權(quán)分置作為國家層面的政策正式確立于2014年，但圍繞三權(quán)分置的理論探索則可以追溯至20世紀(jì)90年代。早在1990年田則林等就提出了以“農(nóng)地代營、三權(quán)分離”來完善土地承包制與促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的思想[1]，隨后葉華[2]分析了“三權(quán)分離”的本質(zhì)規(guī)定性及“三權(quán)分離”下的農(nóng)地微觀制度安排，韓俊[3]提出可以通過界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系與內(nèi)容來減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性，但農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，不能用政府干預(yù)代替市場機(jī)制。自此，如何全面深入解讀“三權(quán)分置”政策、如何運(yùn)用政府機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的合理有效配置，成為學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)并產(chǎn)生了大量的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。張正端[4]從歷史淵源和制度供給角度論述了政府主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必然性。王守智[5]從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府職責(zé)履行的現(xiàn)實(shí)困境角度論述了地方政府作為主導(dǎo)要將自身定位于組織者、管理者、服務(wù)者的角色，合理界定和厘清自身的公共服務(wù)職能范圍。王月春[6]則在分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府行為表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，論述了地方政府角色定位不準(zhǔn)確、公共服務(wù)理念欠缺是導(dǎo)致地方政府行為失范的深層原因。吳越[7]通過對(duì)成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)證研究，進(jìn)一步詳細(xì)論述了各級(jí)政府擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾巧?，指出農(nóng)地流轉(zhuǎn)中省級(jí)政府要扮演政策制定者與嘗試者角色，市、縣級(jí)政府要扮演主導(dǎo)、決策及協(xié)調(diào)角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要扮演服務(wù)角色。丁兆其[8]則從“公法善治”角度分析了當(dāng)前三權(quán)分置改革中存在的問題，指出了要通過打造“服務(wù)型政府”，完善與之相應(yīng)的配套體系來促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

但學(xué)者們?nèi)鄙侔讶龣?quán)分置改革放到當(dāng)前基層公共服務(wù)型政府建設(shè)背景下的深入考察，缺少從基層政府服務(wù)角色來透視當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的研究，而這些恰恰是新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心環(huán)節(jié)。為城鄉(xiāng)居民提供公共服務(wù)是基層政府的基本職能，基層政府對(duì)國家惠農(nóng)政策執(zhí)行的好壞亦直接關(guān)系到政策在基層的落實(shí)程度?；诖耍恼聡L試立足基層服務(wù)型政府建設(shè)，系統(tǒng)研究基層政府服務(wù)農(nóng)地三權(quán)分置改革的角色功能，分析制約其服務(wù)角色合理定位的現(xiàn)實(shí)因素，以期提升基層政府在新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中對(duì)服務(wù)角色與服務(wù)職能的再認(rèn)識(shí)，為基層政府治理現(xiàn)代化提供有益借鑒。

一、基層政府服務(wù)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的角色定位

角色原本是戲劇中的一個(gè)名詞，意指演員扮演戲劇中的某個(gè)人物。在政治學(xué)中，政府角色是政府行為的人格化體現(xiàn)，是特定環(huán)境中的政府在運(yùn)用權(quán)力履行責(zé)任中所表現(xiàn)的行為及其結(jié)果的總和[9]。政府角色是在與其他社會(huì)主體的功能、區(qū)別中界定的 [10]，與政府的性質(zhì)、地位、權(quán)力界限、職能范圍、行為方式等密切相關(guān)，其角色定位不僅體現(xiàn)著社會(huì)資源汲取與分配的實(shí)現(xiàn)方式和手段，而且反映了行政效率的高低與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀 [11]。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中，基層政府處于上下關(guān)注的焦點(diǎn)位置，既是中央、省市政府制定的有關(guān)土地制度改革政策的主要信息提供者，又是上級(jí)政策的落實(shí)者與執(zhí)行者，其角色定位與執(zhí)行情況直接影響著惠農(nóng)政策的推進(jìn)及農(nóng)地資源配置的效能，作用不容小覷。

（一）基層政府在我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中的角色變遷

雖然公共服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府角色發(fā)展的主軸，但“土地歷來作為主業(yè)傳承”的歷史文化決定了政府依然是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的主導(dǎo)力，處于國家行政權(quán)力神經(jīng)末梢的基層政府依然在各個(gè)階段扮演著不可替代的角色。從新中國成立到改革開放前夕，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境下，我國確立了所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，政府行為貫穿了土地制度改革的全過程，并且一直占據(jù)主導(dǎo)的完全地位 [12]。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府的這種領(lǐng)導(dǎo)和控制行為嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。于是，始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了僵化的集體大鍋飯制度，實(shí)現(xiàn)了“所有權(quán)”與“承包經(jīng)營權(quán)”的“兩權(quán)分離”，釋放出巨大的土地紅利。但“兩權(quán)分離”制度下的農(nóng)村土地市場帶有明顯的身份屬性，完全是一個(gè)由基層政府主導(dǎo)、供求被嚴(yán)重扭曲的市場 [13]。這種政府作為“主導(dǎo)者”的土地市場，既無法反映現(xiàn)有的土地利益關(guān)系，也無法保護(hù)大量新出現(xiàn)的非基于成員身份而產(chǎn)生的經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，已成為新形勢下全面深化農(nóng)村改革的掣肘。這時(shí)，“三權(quán)分置”改革在雙層經(jīng)營體制的彈性范圍內(nèi)通過將承包經(jīng)營權(quán)中能夠進(jìn)行市場交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值的權(quán)能分離出來形成土地經(jīng)營權(quán) [14]，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，有效解決了“二輪承包”以來農(nóng)村耕地分布條塊小型化造成的農(nóng)業(yè)低效及農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營問題 [15]，為當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地制度改革指明了方向，為農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)設(shè)置了一道保護(hù)屏障。作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時(shí)代升級(jí)，三權(quán)分置客觀上順應(yīng)了堅(jiān)持農(nóng)地集體所有、保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的時(shí)代要求，突出追求農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)烈要求基層政府逐漸從市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中撤退出來，通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來證明自己存在的價(jià)值與合法性 [16]。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”改革需要基層政府發(fā)揮服務(wù)角色作用

三權(quán)分置厘清了承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間的權(quán)利關(guān)系，有效避免和化解了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，但這并不意味著基層政府在改革進(jìn)程中無所作為。土地市場的失靈、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，仍需要基層政府提供規(guī)范、有序、高效的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。基層政府作為公共利益與國家利益在地方的代表，是農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供者，在新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中更多的是發(fā)揮服務(wù)角色作用。

宏觀方面，基層政府在深入研究基本規(guī)劃、基本政策和基本戰(zhàn)略基礎(chǔ)上確立改革的近期與遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合本地實(shí)際制定適合自身發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，通過全面推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；通過完善農(nóng)村醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)村公共服務(wù)均等化，形成完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革服務(wù)管理體制；通過完善農(nóng)地法律法規(guī)，運(yùn)用市場機(jī)制、法律手段和農(nóng)業(yè)政策簡化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營體系的融合。

微觀方面，基層政府通過中介服務(wù)來解決產(chǎn)權(quán)制度改革中的公共問題，主要履行四種服務(wù)職能：一是政策的解讀者與引導(dǎo)者。尊重農(nóng)民意愿與堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革必須遵循的基本原則，基層政府要把中央最新的政策及時(shí)有效地宣傳到位，做好對(duì)群眾的宣傳解讀工作，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的土地經(jīng)營理念，使之認(rèn)識(shí)到三權(quán)分置不僅要優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，更重要是要解放農(nóng)村勞動(dòng)力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)民收入。二是改革的組織者與推動(dòng)者。從我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革中政府的角色變遷來看，基層政府依然是整合各種資源、集聚各方力量最重要的助推因素，要發(fā)揮組織與推動(dòng)作用，借助自身政治優(yōu)勢推進(jìn)農(nóng)地改革的規(guī)范化與法制化，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制的形成創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，確保改革高效、有序進(jìn)行。三是利益的協(xié)調(diào)者與保障者?；鶎诱苯用鎸?duì)農(nóng)民群眾，在執(zhí)行政策過程中要注意協(xié)調(diào)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體之間的利益關(guān)系，通過建立協(xié)調(diào)機(jī)制保持各主體之間的良好溝通，盡力避免改革中出現(xiàn)矛盾與沖突，最大限度地實(shí)現(xiàn)不同主體之間的聯(lián)合，確保全體農(nóng)民共享改革成果。四是市場的監(jiān)管者與規(guī)范者。市場失靈會(huì)造成土地市場與土地配置的動(dòng)蕩，而政府干預(yù)可以有效彌補(bǔ)市場缺陷 [17]?；鶎诱仨殞?duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行監(jiān)督，通過提供規(guī)范合同服務(wù)、信息服務(wù)、政策宣傳服務(wù)等增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“規(guī)范性”與“透明度”，以嚴(yán)格的程序、合法的方式維護(hù)市場主體間公平競爭，并積極采取措施防止和糾正非法改變土地用途等行為，防止“著眼在利、著力在地，而不在農(nóng)”的行為。實(shí)踐中，重慶早在2008年就成立了由政府出資但實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理模式的農(nóng)村土地交易所，該交易所負(fù)責(zé)建立農(nóng)村土地交易信息庫、發(fā)布交易信息、提供交易場所、辦理交易事務(wù)，較好體現(xiàn)了政府承擔(dān)的公共服務(wù)角色[18]。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中基層政府服務(wù)角色的越位與缺位

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革對(duì)基層政府角色提出了新的要求，要求基層政府盡快從農(nóng)地改革的微觀領(lǐng)域低位退出，本著“依法、自愿、有償”的原則充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，并在市場無法發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域高位進(jìn)入，幫助農(nóng)民表達(dá)并滿足他們共同的需求。但由于基層政府尚未實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)管理型向公共服務(wù)型的全面有效轉(zhuǎn)變，政府角色亦未隨著客觀環(huán)境條件的變化而及時(shí)轉(zhuǎn)變，或者轉(zhuǎn)變不到位，造成三權(quán)分置改革實(shí)踐中基層政府不該為而為的“管理者”角色越位與該為而不為的“服務(wù)者”角色缺位現(xiàn)象普遍存在。

（一）基層政府“管理者”角色的越位

隨著經(jīng)濟(jì)管理型向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，基層政府理應(yīng)超脫出具體的社會(huì)利益糾葛而將精力放在為公眾提供更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)方面，然而獨(dú)立利益主體地位的凸顯卻削弱了基層政府的公共運(yùn)作特性，使基層政府在農(nóng)地三權(quán)分置改革中表現(xiàn)出種種贏利型的角色[19]。雖然按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，基層政府具有作為公共利益代表與理性經(jīng)濟(jì)人的雙重身份，具有追求自身利益最大化的目標(biāo)，但如果基層政府的逐利性追求超越或違背公共利益，將會(huì)導(dǎo)致基層政府或?yàn)闈M足自主性利益，或?yàn)榫S護(hù)與實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府意志而不顧及農(nóng)民意愿和當(dāng)?shù)貙?shí)際，強(qiáng)行干預(yù)農(nóng)地改革，盲目追求農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與效益的最大化，最終導(dǎo)致基層政府不該為而為的“管理者”角色越位行為頻發(fā)。集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，基層政府忽視農(nóng)民意愿，盲目強(qiáng)制推行[20]。在農(nóng)地三權(quán)分置改革實(shí)踐中，一些基層政府及其行政人員受政績和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，將三權(quán)分置改革的成效作為突出政績和增加縣級(jí)財(cái)政收入的主要途徑，不管農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿如何、不管經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是否符合本地實(shí)際而直接強(qiáng)制包辦代替?！睹裆芸酚?011年下半年在黑龍江、河北、河南、山東4省部分地區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，擁有10畝以上土地的農(nóng)民實(shí)際上并不情愿將土地流轉(zhuǎn)出去。甚至有的基層政府打著新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的旗號(hào)，強(qiáng)制農(nóng)民將大部分土地流轉(zhuǎn)給村委會(huì)用來招商引資，擅自改變土地用途，如發(fā)生于河北省遷安市易莊村的“易莊個(gè)案”，當(dāng)?shù)卣椭苯訌?qiáng)迫易莊等幾個(gè)村的村民將大部分土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)建廠，假借政策之名變相租占農(nóng)業(yè)用地。

另一方面，基層政府背離市場導(dǎo)向，干預(yù)農(nóng)地改革。三權(quán)分置主張通過各類市場主體按照市場競爭法則配置土地經(jīng)營權(quán)來推進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置[21]，然而作為理性經(jīng)濟(jì)人的基層政府為了追求自身利益最大化，往往會(huì)利用行政命令干預(yù)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，取代市場主體自行決定經(jīng)營權(quán)權(quán)能，取代市場機(jī)制以行政手段進(jìn)行定價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場秩序。也有一些基層政府通過承諾“政策、資金、項(xiàng)目”支持的形式，刺激農(nóng)地轉(zhuǎn)入方擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，甚至采取給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、給村委會(huì)定指標(biāo)、下任務(wù)的方式直接主導(dǎo)、參與流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的混亂與無序，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。2008年，安徽亳州農(nóng)戶在政策的鼓勵(lì)下紛紛展開土地流轉(zhuǎn)，然而欠缺科學(xué)性與規(guī)范性的政策，在自然條件和市場供求波動(dòng)的客觀條件面前弊端百出，持續(xù)幾年的土地流轉(zhuǎn)最終以譙城區(qū)900多戶土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶95%以上都賠錢而告終[22]。

（二）基層政府“服務(wù)者”角色的缺位

基層政府對(duì)農(nóng)村市場機(jī)制和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，弱化了其在新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中的公共服務(wù)職能，超越或偏離了其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?。?dāng)基層政府忽略服務(wù)型政府職責(zé)而成為熱衷于參與市場的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府時(shí)，其公共服務(wù)職能的定位必然產(chǎn)生偏差，使得本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品流于形式。在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，基層政府服務(wù)職能的嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致一些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是公共服務(wù)配套不到位?；鶎诱匾墓卜?wù)配套是三權(quán)分置改革合理有序進(jìn)行的關(guān)鍵。實(shí)踐中，基層政府培育和完善社會(huì)化服務(wù)機(jī)制的職能發(fā)揮不充分，導(dǎo)致農(nóng)民信息咨詢、農(nóng)地價(jià)格評(píng)估、流轉(zhuǎn)利益協(xié)調(diào)、農(nóng)地糾紛調(diào)處等中介服務(wù)平臺(tái)、服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，供求雙方的信息無法對(duì)接；基層政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民職業(yè)教育等扶持力度不夠，無法解除農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)地改革創(chuàng)造良好的外部條件；基層政府在相關(guān)程序法、農(nóng)地管理法未出臺(tái)的情況下沒有結(jié)合本地實(shí)際修改、調(diào)整、完善相關(guān)制度來滿足改革的需求，導(dǎo)致政策執(zhí)行無法可依、無章可循，農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營者的權(quán)利無法保障。

二是政策解讀與引導(dǎo)不到位。農(nóng)地改革法律制度與服務(wù)機(jī)制的不配套使得農(nóng)民對(duì)自身的權(quán)利義務(wù)認(rèn)識(shí)模糊，再加上基層政府政策宣傳的不足甚至走樣，很容易導(dǎo)致整個(gè)改革處于盲目無序狀態(tài)。實(shí)踐中一些基層政府為了追求農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，迫于信訪與政績考核的壓力，不敢或不愿農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，對(duì)三權(quán)分置改革采取不作為的態(tài)度，既不向農(nóng)民宣傳解讀最新的惠農(nóng)政策，也不積極引導(dǎo)，而是讓農(nóng)民自主選擇是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的時(shí)間及流轉(zhuǎn)的方式，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于放任自流的狀態(tài)。遼寧省政府2015年針對(duì)該省20個(gè)縣145個(gè)村1400多農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果顯示，在土地流轉(zhuǎn)過程中，有395%的農(nóng)戶認(rèn)為沒有受到村集體或政府相關(guān)部門的監(jiān)管，有338%的農(nóng)戶不知道是否有扶持措施，812%的農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)?shù)貨]有相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)中介組織和交易市場[23]。

三是利益協(xié)調(diào)與保障不到位。政府關(guān)于三權(quán)分置改革的政策目標(biāo)取向是兼顧土地要素的財(cái)產(chǎn)與保障功能[24]，然而轉(zhuǎn)型中的基層政府在GDP依賴思想的指引下，將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)作為最主要甚至是全部的工作，忽略了本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，導(dǎo)致承包農(nóng)戶與政府之間、承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間矛盾頻發(fā)，甚至引發(fā)了群體性事件，直接危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。雖然三權(quán)分置為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)降低了門檻，為更多承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體參與進(jìn)來提供了條件，但并不是所有的承包農(nóng)戶都有條件參與到土地流轉(zhuǎn)市場中，一些因?yàn)樯眢w素質(zhì)、文化水平等限制無法再就業(yè)的農(nóng)民弱勢群體在改革后就面臨著既失去土地又無法得到相應(yīng)保障的困境?；鶎诱畬?duì)這些農(nóng)村弱勢群體的扶持力度不夠，對(duì)農(nóng)村低收入人口的最低生活保障、剩余勞動(dòng)力再就業(yè)問題的關(guān)注與支持仍未到位，對(duì)三權(quán)分置后應(yīng)獲得合理補(bǔ)償與安置的農(nóng)民缺少相應(yīng)的作為。

四是市場監(jiān)管與規(guī)范不到位。由于規(guī)范有序的市場機(jī)制還未形成，政府監(jiān)管的缺位使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)仍嵌入在人情社會(huì)關(guān)系之中，“關(guān)系地權(quán)”的強(qiáng)力原則正在地權(quán)配置實(shí)踐中占據(jù)強(qiáng)勢地位[25]，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中突破耕地紅線、損害農(nóng)民利益、隨意改變農(nóng)地用途的行為頻繁發(fā)生。再加上相關(guān)法律制度配套的不到位與非法利益的驅(qū)使，一些基層政府置農(nóng)地制度改革的“三個(gè)底線”于不顧，疏于對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，甚至利用行政權(quán)力強(qiáng)行推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并從中進(jìn)行權(quán)力尋租。也有一些基層政府部門出于本部門利益的考慮，在農(nóng)地權(quán)屬多部門共管的情況下各自為政，互相推諉，使整個(gè)三權(quán)分置改革處于不受限制的混亂無序狀態(tài)，無形中加大了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益?！逗幽鲜∞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告》顯示，河南省一般農(nóng)戶通過各種途徑流轉(zhuǎn)出的土地中，耕地非糧化比例達(dá)40%，經(jīng)營大戶耕地非糧化比例達(dá)60%（河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)，2014）。

由此可見，在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，不管是基層政府角色的“越位”還是“缺位”，其根本的表現(xiàn)是基層政府沒有正確處理政府與農(nóng)民、政府與市場的關(guān)系，在自覺與不自覺中將自己定位于經(jīng)濟(jì)管理者角色，忽略了服務(wù)才是基層政府公共管理的本質(zhì)。在這個(gè)充滿諸多不確定因素的三權(quán)分置政策執(zhí)行過程中，要抑制基層政府行為的隨意化，避免政府角色的“越位”與“缺位”，恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ菍で笳袨樘貏e是政治經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為的“適度”[26]，即在遵循農(nóng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律與充分審視農(nóng)村土地制度改革帶來的諸多挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，以服務(wù)型政府理念為指引，以強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)職能為關(guān)鍵，調(diào)適與合理定位基層政府的角色。

三、制約基層政府服務(wù)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革角色調(diào)適的因素

在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，強(qiáng)調(diào)基層政府的公共服務(wù)職能，調(diào)適與合理定位政府角色，既不是基層政府權(quán)力的再度集中，也不是無限度的撤出，而是將管理納入總體服務(wù)、寓服務(wù)于管理之中[27]，進(jìn)一步明確政府應(yīng)當(dāng)做什么或者不應(yīng)當(dāng)做什么的問題。就目前來看，基層政府仍是推動(dòng)三權(quán)分置改革的主導(dǎo)性力量，并且在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)具有合理性與正當(dāng)性，但其本身的雙重利益屬性、偏離重心的公共管理職能與薄弱的公共服務(wù)職能在相關(guān)法律規(guī)范缺失的情況下依然制約著服務(wù)角色的調(diào)適與合理定位。

（一）相關(guān)法律規(guī)范缺失的制約

農(nóng)地三權(quán)分置的高效有序推進(jìn)，需要法律法規(guī)的規(guī)范與約束。雖然國內(nèi)專家學(xué)者對(duì)三權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了多角度研究，但只是停留在理論層面，還未將制度落實(shí)到法律規(guī)范上[28]。如果法律法規(guī)不完善，規(guī)定得過于籠統(tǒng)，將不僅直接影響農(nóng)民參與的積極性與政策執(zhí)行的最終效果，而且也給基層政府行使行政權(quán)力提供了較大的自由裁量空間，為其謀取自身利益提供了便利。因更注重農(nóng)地的社會(huì)保障功能，我國現(xiàn)行法律法規(guī)將對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)定限定性條件視為當(dāng)然，而對(duì)三權(quán)分置中的“土地經(jīng)營權(quán)”依法產(chǎn)生的規(guī)則和進(jìn)入交易機(jī)制的規(guī)則卻沒有清晰明確的規(guī)定[29]，使得基層政府對(duì)改革中法律爭執(zhí)的處理無從把握。即使基層政府積極參與糾紛的解決，其職能的履行也缺乏明確具體的法律依據(jù)。目前我國僅在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的第32條對(duì)基層政府的指導(dǎo)、管理職責(zé)做了原則性規(guī)定，具體應(yīng)如何指導(dǎo)、怎樣提供服務(wù)等則沒有詳細(xì)的職能規(guī)定，也為基層政府的不作為留下了空間。

（二）基層政府雙重利益屬性的制約

政府代表公共利益是其不可推卸的職責(zé)，但追求自身利益也是不容忽視的客觀事實(shí)，政府是具有公利性與自利性的矛盾統(tǒng)一體[30]。三權(quán)分置改革中，基層政府的參與有其合理性與正當(dāng)性，正確的角色定位將促進(jìn)農(nóng)地改革的高效有序推進(jìn)，增進(jìn)農(nóng)民公共利益的最大化。但在壓力型體制與GDP考核機(jī)制的雙重影響下，基層政府自利屬性的凸顯將會(huì)削弱其公共屬性，促使一些基層政府及其工作人員突破公利底線而去追求自身利益，改變其在三權(quán)分置政策執(zhí)行中的角色扮演。尤其當(dāng)缺乏法律規(guī)范對(duì)政府行為進(jìn)行合理限制時(shí)，基層政府受自利動(dòng)因的驅(qū)使很容易突破公利性底線，在政策執(zhí)行過程中根據(jù)自身利益做出趨利避害的選擇?；鶎诱岳麑傩缘臄U(kuò)張不僅會(huì)造成政府角色的越位、錯(cuò)位，而且會(huì)導(dǎo)致政府公共管理職能的異化與公共服務(wù)職能的弱化，不利于農(nóng)地資源的合理優(yōu)化配置。

（三）基層政府公共管理職能重心偏離的制約

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，公共管理職能正成為基層政府的主要職責(zé)，黨的十八屆三中全會(huì)將其歸納為公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)四個(gè)方面。然而長期以來，處于轉(zhuǎn)型中的基層政府受以GDP為主的經(jīng)濟(jì)績效評(píng)估制度的影響，片面追求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了公共服務(wù)與社會(huì)管理，導(dǎo)致其公共管理職能偏離了追求農(nóng)民公共利益最大化的方向。實(shí)踐中，基層政府偏重于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，以繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主要職責(zé)，忽視了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展，弱化了為農(nóng)民提供公共服務(wù)的職能，甚至在履行社會(huì)管理職責(zé)時(shí)受自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)也追求自身的經(jīng)濟(jì)利益。

（四） 基層政府公共服務(wù)職能依然薄弱的制約

雖然近年來我國基層政府在新農(nóng)村建設(shè)中的公共服務(wù)職能明顯加強(qiáng)，已初步實(shí)現(xiàn)了由注重行政審批向?yàn)椤叭r(nóng)”提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)與創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的轉(zhuǎn)變，政府角色也由既“劃槳”又“掌舵”轉(zhuǎn)為更好地履行“掌舵”與“服務(wù)”職責(zé)，但與人民群眾的期待和要求相比，依然顯得比較薄弱。由于政府職能結(jié)構(gòu)還未得到實(shí)質(zhì)性調(diào)整[31]，我國基層政府在農(nóng)村土地制度改革中仍把主要人力、財(cái)力、精力用在擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模上，弱化了政府對(duì)公共服務(wù)的投入，降低了公共服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障、新型職業(yè)農(nóng)民培育等基本公共服務(wù)仍不能滿足農(nóng)民的合理需求。

四、促進(jìn)基層政府服務(wù)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革角色歸位的途徑

從上述政府角色的理性審視與現(xiàn)實(shí)制約因素的分析可知，基層政府服務(wù)三權(quán)分置改革的角色調(diào)適歸位并不是一個(gè)“自娛自樂”的封閉過程，而是寓于公共服務(wù)型政府建設(shè)背景中，以滿足農(nóng)民多樣化社會(huì)服務(wù)需求為目標(biāo)，適時(shí)改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方式，適度轉(zhuǎn)變服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理，最大限度激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”根本轉(zhuǎn)變的過程。在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，基層政府理應(yīng)按照“服務(wù)型政府”的角色要求適度調(diào)整與合理定位自身角色，不僅要明確服務(wù)角色定位的價(jià)值選擇與理念支撐，樹立起效率與公平相統(tǒng)一的服務(wù)行政理念，而且要規(guī)制基于資源與權(quán)力優(yōu)勢的越位行為，充分發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，不斷提升自身公共服務(wù)能力，將角色調(diào)適到向社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)滿足農(nóng)民合理化要求上來，以增進(jìn)農(nóng)民公共利益為工作重心，科學(xué)定位自身服務(wù)角色，在工作中堅(jiān)持有所為有所不為，積極實(shí)現(xiàn)基層政府服務(wù)角色的合理歸位。

（一）加強(qiáng)基層政府服務(wù)“三權(quán)分置”改革的制度化與規(guī)范化

三權(quán)分置改革的高效有序推進(jìn)需要完善的政策法律制度作為支撐，需要政府充分運(yùn)用宏觀調(diào)控的法律手段與政策手段保駕護(hù)航?，F(xiàn)階段，基層政府應(yīng)對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策法律法規(guī)進(jìn)行解讀細(xì)化，因地制宜地制定或修訂各種相關(guān)的政策法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，對(duì)三權(quán)分置政策實(shí)施的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，將政府行為與市場行為納入法制軌道，使政府、農(nóng)民、新型經(jīng)營主體、中介服務(wù)組織等在改革實(shí)踐中有法可依。一方面要結(jié)合國家關(guān)于實(shí)施三權(quán)分置的意見，盡快清理阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定、與全面深化改革要求不符的法律法規(guī)，修訂《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律，科學(xué)界定“三權(quán)”之間的權(quán)利關(guān)系，合理劃分政府管理權(quán)限，明確規(guī)定基層政府在改革中的地位、作用、職能、責(zé)任；確立農(nóng)民在新一輪土地制度改革中的主體地位，允許農(nóng)民依照“依法、自愿、有償”的原則以多種形式自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，取消現(xiàn)行立法對(duì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，充分尊重農(nóng)民對(duì)土地的終極處分權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與政策本意的契合。另一方面，基層政府要建立健全三權(quán)分置改革的具體操作性制度，在積極貫徹落實(shí)國家土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)與政策的同時(shí)，結(jié)合本地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，具體規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、審批、登記，流轉(zhuǎn)合同簽訂、內(nèi)容、履行，流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解與仲裁及農(nóng)地交易登記、農(nóng)地價(jià)格評(píng)估、農(nóng)地流轉(zhuǎn)招投標(biāo)等一系列細(xì)節(jié)問題，明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。

（二）明確基層政府服務(wù)“三權(quán)分置”改革的價(jià)值選擇與理念支撐

服務(wù)三權(quán)分置改革是基層服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，其核心是在堅(jiān)持以民為本的基礎(chǔ)上將土地的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效率功能統(tǒng)一到為農(nóng)民服務(wù)之中，樹立公平與效率相統(tǒng)一的服務(wù)行政理念，并以此為導(dǎo)向適度調(diào)整與合理定位自身角色。三權(quán)分置改革中，農(nóng)村土地所內(nèi)含的資源與財(cái)產(chǎn)雙重屬性要求基層政府服務(wù)職能的發(fā)揮必須兼顧社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)效率的雙重目標(biāo)，要求基層政府一方面以公平行政為核心，以提供有效公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化為目標(biāo)，在政策實(shí)施細(xì)則的制定、村民和村集體利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用；另一方面充分利用市場機(jī)制，按照市場規(guī)則展開經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)功能，保證政策實(shí)施的效率性與可持續(xù)性。公平與效率已成為以服務(wù)為宗旨的現(xiàn)代基層政府所追求的價(jià)值目標(biāo)，只有將農(nóng)地改革的經(jīng)濟(jì)效率置于其所維護(hù)的由社會(huì)公平、責(zé)任等價(jià)值構(gòu)成的價(jià)值體系之中才能顯示其效用與意義[32]，才能真正回歸基層政府的“公共”本位與公利屬性，實(shí)現(xiàn)基層政府服務(wù)角色的理性調(diào)適與合理歸位。

（三）規(guī)制基層政府服務(wù)“三權(quán)分置”改革的角色越位行為

為規(guī)制服務(wù)三權(quán)分置改革的角色越位行為，保障改革的順利有序推進(jìn)，基層政府要從政務(wù)公開與監(jiān)督問責(zé)兩個(gè)方面保證自身角色的調(diào)適歸位。一是要推行政務(wù)信息公開，減少行政干預(yù)。通過多種形式將基層政府服務(wù)三權(quán)分置改革的職責(zé)公之于眾，督促基層政府積極履行程序性義務(wù)，如信息提供義務(wù)、告知義務(wù)、說明理由義務(wù)、價(jià)格指導(dǎo)義務(wù)、聽取意見義務(wù)、糾紛裁處義務(wù)等[33]，讓農(nóng)民對(duì)政府行為有所了解，避免因信息不對(duì)稱或基層政府有意操控或掩蓋某些關(guān)鍵信息而使農(nóng)民利益受損。同時(shí)，基層政府內(nèi)部也要建立統(tǒng)一的服務(wù)三權(quán)分置改革的信息披露制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度、權(quán)力清單制度，以保證惠農(nóng)資金的合法有效利用，減少行政權(quán)力異化的機(jī)會(huì)。二是要健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，暢通信息反饋渠道。構(gòu)建起基層政府、第三部門、媒體及農(nóng)民群眾的全方位監(jiān)督體系，加強(qiáng)同級(jí)紀(jì)檢、審計(jì)、司法等部門的監(jiān)督懲罰力度，加大同級(jí)人大對(duì)政府權(quán)力的制約，督促基層政府行為的合法性與合理性；暢通信息反饋渠道，引導(dǎo)農(nóng)民以合理形式表達(dá)自己的利益訴求，確保農(nóng)民通過體制性渠道維護(hù)自身正當(dāng)利益不被侵犯，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村弱勢群體與強(qiáng)勢群體的權(quán)利均衡，有效化解基層矛盾沖突，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（四） 強(qiáng)化服務(wù)“三權(quán)分置”改革的基層政府公共服務(wù)體系

服務(wù)三權(quán)分置改革是基層服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，是基層政府存在、運(yùn)行與發(fā)展的基本宗旨，是積極回應(yīng)農(nóng)民訴求實(shí)現(xiàn)全心全意為農(nóng)民服務(wù)的根本途徑。要補(bǔ)足基層政府“服務(wù)者”角色缺位，基層政府應(yīng)在以下四個(gè)方面有所作為：一是完善農(nóng)村公共服務(wù)配套。建立縣鄉(xiāng)結(jié)合的多層次的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，發(fā)揮政府在農(nóng)地確權(quán)頒證、價(jià)格評(píng)估、利益協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等方面的積極作用；建立覆蓋全體農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加大政策扶持力度，逐漸弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂；建立新型職業(yè)農(nóng)民培育與失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，通過教育培訓(xùn)提高農(nóng)民的職業(yè)素質(zhì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平，提高農(nóng)民的自我發(fā)展能力。二是做好宣傳信息服務(wù)工作。通過提供政策、法律與咨詢服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)地經(jīng)營理念，提高農(nóng)民參與三權(quán)分置改革的積極性與主動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)地資源的合理優(yōu)化配置；通過推行“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)政務(wù)服務(wù)”，打破政務(wù)信息壁壘，提高基層政府的服務(wù)效率與辦事效率。三是加強(qiáng)農(nóng)地用途管制和農(nóng)地市場監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)耕地用途的管制，定期對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行評(píng)估，堅(jiān)決抑制隨意改變農(nóng)地用途的非糧化與非農(nóng)化行為，保障國家糧食安全，堅(jiān)守國家耕地底線；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地市場的監(jiān)管，及時(shí)修正有違法律與政策的農(nóng)地合同條款與市場行為，避免不合理農(nóng)地定價(jià)行為侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。四是加大公共物品與公共服務(wù)供給力度。在三權(quán)分置改革的整個(gè)過程中，基層政府要面向村集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體提供全方位的公共服務(wù)，積極做好農(nóng)地信息的收集、整理和發(fā)布工作，為農(nóng)地政策的有效運(yùn)作提供一系列保障，推進(jìn)基層現(xiàn)有公共服務(wù)資源的優(yōu)化整合，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸。

（五） 正確處理基層政府與市場、農(nóng)民、社會(huì)之間的關(guān)系

在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，基層政府服務(wù)角色的歸位并不是否定其在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面的作用，而是要求基層政府轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方式，正確處理與市場、農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)揮自身職責(zé)優(yōu)勢，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的高效、有序運(yùn)作。一是要正確處理基層政府與市場之間的關(guān)系。雖然基層政府仍是當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的主導(dǎo)性力量，但農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展要求基層政府超越傳統(tǒng)全能型角色定位，把市場能自我調(diào)節(jié)、自我解決的事情堅(jiān)決交還市場，由市場依其應(yīng)有的規(guī)則去運(yùn)行，政府只負(fù)責(zé)縮小“市場失靈”的范圍與程度，為農(nóng)地市場發(fā)展提供制度基礎(chǔ)與公共產(chǎn)品。二是要正確處理基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，部分農(nóng)民逐漸從土地中解放出來，將作為自由勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，基層政府要最大限度保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收益的安全性、穩(wěn)定性和增長性，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性與主動(dòng)性。三是要正確處理基層政府與農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系。農(nóng)地是農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的根本，基層政府推動(dòng)農(nóng)地三權(quán)分置改革必須站在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的全局高度統(tǒng)籌推進(jìn)，在保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)自主權(quán)的基礎(chǔ)上健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)，積極調(diào)處各方訴求與矛盾糾紛，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

結(jié)語

服務(wù)三權(quán)分置改革是基層政府在全面深化改革引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)，是基層政府助力脫貧攻堅(jiān)、加快補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)“三農(nóng)”短板的重要舉措。在實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)管理型向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的背景下，基層政府當(dāng)前的任務(wù)不是如何去主導(dǎo)控制三權(quán)分置改革，而是要在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念基礎(chǔ)上，以處理好農(nóng)民與土地關(guān)系為主線，充分考慮本地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方式，適時(shí)退出市場和社會(huì)可以自行管理與自我調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，將“服務(wù)”作為一種精神注入政府角色發(fā)揮與政府行政實(shí)踐之中，集中力量提供市場和社會(huì)無法提供的必要的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，以更合理更有效的方式整合農(nóng)村社會(huì)資源，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)角色的合理歸位。但基層政府服務(wù)角色歸位要注意以下三個(gè)方面的問題：一是要避開服務(wù)全能主義的怪圈，不能為了追求新一輪土地制度改革的成功而將所有的農(nóng)村公共服務(wù)全部包攬下來，不能將為農(nóng)民服務(wù)等同于替農(nóng)民做主，也不能將服務(wù)誤讀為責(zé)任替代，而是要通過提供公開透明的競爭環(huán)境吸引更多的市場和社會(huì)主體參與公共服務(wù)供給，構(gòu)建多中心的公共服務(wù)供給格局，使自己逐漸從農(nóng)村公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的組織者、協(xié)調(diào)者與規(guī)范者。二是要跳出服務(wù)形式主義的怪圈，不能將服務(wù)的內(nèi)容與方式停留在紙面上，也不能將服務(wù)農(nóng)民的行政服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)微博與政務(wù)信箱等當(dāng)成擺設(shè)，而是要在遵循農(nóng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律與堅(jiān)持以民為本原則的基礎(chǔ)上提供高效便民的服務(wù)。三是要堅(jiān)持服務(wù)的合理性與合法性，不能出于政績的考慮而無限度地提供服務(wù)，也不能出于信訪與維穩(wěn)的壓力而將服務(wù)異化為遷就，更不能違背農(nóng)民意愿和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律而憑空提供服務(wù)與確定服務(wù)方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]田則林，余義之，楊世友.三權(quán)分離：農(nóng)地代營——完善土地承包制、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的新途徑[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1990（2）∶41-44.

[2]葉華.三權(quán)分離的改革思路與農(nóng)地微觀制度安排[J].社會(huì)科學(xué)家，1998（增刊）∶48-50.

[3]韓俊.中國農(nóng)村土地制度建設(shè)三題[J].管理世界，1999（3）∶184-195.

[4]張正端.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的政府主導(dǎo)與法律規(guī)制[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（2）∶531-534.

[5]王守智.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地方政府、農(nóng)民與中介組織[J].北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（3）∶13-19.

[6]王月春.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府行為的法律規(guī)制[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（4）∶77-79.

[7]吳越.地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色、問題及法律規(guī)制[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2009（2）∶65-70.

[8]丁兆其.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度重構(gòu)[J].行政科學(xué)論壇，2017（9）∶35-41.

[9]魯敏.轉(zhuǎn)型期地方政府的角色定位和行為調(diào)適研究[D].天津：南開大學(xué)，2012∶36.

[10]彭澎.政府角色論[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002，序論∶2.

[11]呂承文，高韓桔.論服務(wù)型政府角色定位邏輯出路[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（2）∶47-51.

[12]彭美玉.當(dāng)代中國農(nóng)村土地制度中的權(quán)力依附論[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2006（2）∶151-154.

[13]劉守英.中共十八屆三中全會(huì)后的土地制度改革及其實(shí)施[J].法商研究，2014（2）∶3-10.

[14]肖衛(wèi)東，梁春梅.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（11）∶17-29.

[15]孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識(shí)問題[J].行政管理改革，2016（2）∶21-25.

[16]李軍鵬.公共服務(wù)型政府建設(shè)指南[M].北京：中共黨史出版社，2006∶31.

[17]Douglas C. Macmillan. An Economic Case for Land Reform[J]. Land Use Policy，2000（1）∶49-57.

[18]土地流轉(zhuǎn)破冰 西部地區(qū)首家 重慶農(nóng)村土地交易所成立[EB/OL]. [2017-12-25].http：//wwwcqxinhuanetcom/business/2008-12/04/content_15102306htm.

[19]董澤文.基層政府信任困境與對(duì)策思考[J].理論導(dǎo)刊，2009（8）∶20-22.

[20]宣玉.論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府角色定位[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（7）∶53-56.

[21]趙鯤.落實(shí)三權(quán)分置應(yīng)堅(jiān)持市場導(dǎo)向[N].光明日?qǐng)?bào)，2017-02-14（11）.

[22]馮國政.土地流轉(zhuǎn)背后土地承包戶的血淚[J].民生周刊，2013（23）.

[23]當(dāng)前我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)、問題及對(duì)策建議[EB/OL]. [2016-3-23].http：//wwwlnzfbgtgovcn/zwgz/dcyj/201603/t20160323_2097595html.

[24]張克俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的實(shí)施難題與破解路徑[J].中州學(xué)刊，2006（11）∶39-45.

[25]臧得順.臧村“關(guān)系地權(quán)”的實(shí)踐邏輯—— 一個(gè)地權(quán)研究分析框架的構(gòu)建[J].社會(huì)學(xué)研究，2012（1）∶78-105.

[26]朱光磊.當(dāng)代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社，2002∶17.

[27]陳廣勝.走向善治：中國地方政府的模式創(chuàng)新[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2007∶138.

[28]龔睿.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及研究路徑[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016（5）∶143-147.

[29]孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會(huì)科學(xué)，2016（7）∶145-163.

[30]陳國權(quán)，李院林.政府自利性：問題與對(duì)策[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004（1）∶148-154.

[31]薄貴利，樊繼達(dá).建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略與路徑[M].北京：人民出版社，2014∶214.

[32]汪大海.社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中的公共行政價(jià)值的回應(yīng)與平衡[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（4）∶1-6.

[33]郎佩娟.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的深層問題與政府行為[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）∶28-32.

【責(zé)任編輯：張亞茹】