謝玉梅，臧 丹

（江南大學(xué)商學(xué)院，江蘇 無錫 214122）

脫貧是一個動態(tài)的演化過程，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧政策的實施和扶貧資金的大規(guī)模投入，部分中西部地區(qū)已擺脫絕對貧困，完成脫貧任務(wù)，進(jìn)入貧困緩沖期，但部分脫貧地區(qū)出現(xiàn)相對貧困和脫貧再返貧交織的現(xiàn)象。2020年我國將實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽這一戰(zhàn)略目標(biāo)，但并不意味著貧困問題的消除和貧困治理的終結(jié)，貧困人口持續(xù)減少的“表象”背后是相對貧困的惡化（陳宗勝等，2013），2020年后扶貧時代的相對貧困現(xiàn)象依然值得關(guān)注。2013年以來，我國在已擺脫絕對貧困的東部六省相應(yīng)設(shè)立六個國家級扶貧改革試驗區(qū)，先行先試，探索縮小發(fā)展差距、實現(xiàn)共同富裕的新模式，為國家扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供借鑒與示范。實踐表明，六個扶貧改革試驗區(qū)在治理貧困問題的創(chuàng)新實踐上具有一致性（左停等，2017），聚焦于多維貧困，通過政府、市場和社會多元主體等多條路徑展開，取得階段性進(jìn)展。厘清多元共治貧困的模式，可在一定程度上為2020年后扶貧時代穩(wěn)定脫貧及相對貧困治理提供借鑒。

一、多元共治貧困理論框架

從千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）到2030年可持續(xù)發(fā)展議程（SDGs），消除貧困和可持續(xù)發(fā)展一直是聯(lián)合國關(guān)注的重點議題（Asadullah等，2018），倡導(dǎo)多元主體參與貧困治理是政策制定者和學(xué)者不謀而合的觀點，但多元主體參與貧困治理仍存在挑戰(zhàn)。

由于政府掌握和支配著國家公共資源，在減貧中政府一般發(fā)揮主導(dǎo)和決定性作用（陳新等，2014），但低效率常導(dǎo)致較低的投入產(chǎn)出比。一方面，我國傳統(tǒng)貧困治理中，政府農(nóng)村貧困政策干預(yù)并未對減貧形成持久的影響，沖擊響應(yīng)快速衰減（葉初升等，2011）；另一方面財政扶貧資金在投放、使用和管理過程中，由于委托代理問題常導(dǎo)致資金使用效率較低、挪用占用情況嚴(yán)重、瞄準(zhǔn)精度失衡（溫濤等，2016）。此外，政府貧困兜底最根本的障礙因素不在于社會效率，而是預(yù)算充足率。在新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩導(dǎo)致各級財政收入增長下降，勢必影響民生投入，必須輔以其他力量的介入（Fiszbein等，2014；國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國民生調(diào)查”課題組等，2016）。伴隨農(nóng)村制度變遷、公民社會發(fā)展以及公共產(chǎn)品需求變化，減貧更強(qiáng)調(diào)賦權(quán)和參與，國際援助項目、民間組織和慈善力量在官方影響和民間阻絕雙重路徑融合下，逐漸成長為促進(jìn)貧困地區(qū)扶貧開發(fā)和自我發(fā)展能力增強(qiáng)的中堅力量，在貧困人口話語權(quán)提升、婦女地位和賦權(quán)方面發(fā)揮積極作用（Kotsadam等，2016；Ganle等，2015）。社會公眾因行動的靈活性也逐漸參與到扶貧工作中（帥傳敏等，2016；黃承偉等，2015；畢婭等，2016）。社會組織和社會公眾參與扶貧工作的最大挑戰(zhàn)是力量分散且缺少基層土壤，迫切需要地方政府搭建一套穩(wěn)定可靠的扶貧班子（韓俊魁，2016；倪羌莉等，2016）。減貧需要“有為的政府”“有心的社會”，更需要“有效的市場”，市場參與扶貧的普遍實踐是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)減貧、金融促進(jìn)發(fā)展，但是產(chǎn)業(yè)在貧困瞄準(zhǔn)和收入帶動方面存在精英俘獲現(xiàn)象，市場機(jī)制的固有缺陷會引發(fā)諸如污染、土地使用競爭、資源爭奪以及家庭勞動力再分配等環(huán)境和社會問題，隨時間推移，由于社會保障不足，依靠扶貧開發(fā)的貧困戶貧困風(fēng)險會增加（Nillesen等，2014；Thiede等，2018）。我國1986年開始推行的大規(guī)模開發(fā)式扶貧主要以市場為導(dǎo)向開發(fā)貧困地區(qū)資源，但成效受制于政策區(qū)域靶向精準(zhǔn)、農(nóng)村市場完善程度、貧困群體瞄準(zhǔn)精度等，農(nóng)村市場發(fā)育緩慢導(dǎo)致市場機(jī)制減貧渠道不暢（鄧維杰，2013）。

總而言之，由于相對貧困治理過程對教育、健康、環(huán)境等社會發(fā)展能力和農(nóng)戶可行能力提出更高要求，政府應(yīng)成為減貧的主導(dǎo)力量，但并非對貧困問題大包大攬，市場應(yīng)成為減貧的主要手段，但并非解決所有問題的靈丹妙藥，社會力量理應(yīng)成為扶貧參與力量，但各扶貧主體孤軍作戰(zhàn)不能很好地應(yīng)對相對貧困下農(nóng)戶內(nèi)生動力提升和可持續(xù)穩(wěn)定脫貧問題。貧困多元共治并不是簡單的多元治理，而是以精準(zhǔn)脫貧為目的，扶貧對象、政府部門和社會組織等相互聯(lián)系、相互作用、相互監(jiān)督的完整系統(tǒng)（杜國明等，2017）。

其有三個層次的含義：一是多元扶貧目標(biāo)的融合。隨著我國絕對貧困的消除，相對貧困背景下呈現(xiàn)的不平衡不充分問題將仍十分突出。在從脫貧高速發(fā)展向脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)化過程中，貧困地區(qū)和貧困戶能力提升、教育醫(yī)療等社會公平發(fā)展將成為貧困治理的主體。二是多元扶貧主體的參與。多元扶貧目標(biāo)要求多元主體通力合作，政府要從“工具性—價值性”視角引導(dǎo)不同社會力量參與，促使社會企業(yè)、社會組織在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下增強(qiáng)其行動的可持續(xù)性，在社會文化因素“價值內(nèi)化”過程中參與貧困治理、履行社會責(zé)任。三是“三位一體”模式的協(xié)同推進(jìn)。貧困治理的首要問題是如何構(gòu)建有效機(jī)制充分發(fā)揮不同主體在各自邊界內(nèi)的優(yōu)勢與作用。在貧困治理中，政府通過專項扶貧資金引導(dǎo)農(nóng)戶收入增長和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過行業(yè)扶貧將教育、醫(yī)療等嵌入貧困地區(qū)，通過社會扶貧為社會組織和社會公眾暢通參與扶貧的渠道，試圖構(gòu)建一個多元主體相對獨(dú)立且良性互動的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（見圖1），在此結(jié)構(gòu)中多種扶貧路徑通過耦合機(jī)制促進(jìn)扶貧目標(biāo)實現(xiàn)。

盡管學(xué)術(shù)界關(guān)于不同主體參與貧困治理的局限性已有大量研究成果，但缺乏如何通過多元共治利用好政府、市場和社會三種資源，促進(jìn)專項扶貧、行業(yè)扶貧與社會扶貧協(xié)同合作的深入研究。在實踐中，江蘇泗陽創(chuàng)新政府、市場和社會共治貧困模式，使三種力量相互促進(jìn)，實現(xiàn)村集體和村民收入同步增長。泗陽在扶貧開發(fā)與社會保障并重的制度設(shè)計下，一方面通過“聯(lián)村共建”發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)?！奥?lián)村共建”活動是由縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，縣直部門和優(yōu)秀企業(yè)與經(jīng)濟(jì)薄弱村結(jié)對幫助開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生項目推進(jìn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)薄弱村的顯性收入增長和內(nèi)生動力提升；另一方面通過認(rèn)真落實結(jié)對幫扶工作和“家門口”就業(yè)工程帶動農(nóng)戶自我覺醒和收入增長。結(jié)對幫扶是指縣直機(jī)關(guān)工作人員、扶貧志愿者與低收入農(nóng)戶結(jié)對，幫助其選準(zhǔn)適合自己的“家門口”就業(yè)項目，實現(xiàn)脫貧致富。本研究的主要目標(biāo)是分析泗陽國家扶貧改革試驗區(qū)多元共治貧困關(guān)系和關(guān)鍵問題，厘清不同主體在貧困治理中的職能和協(xié)同關(guān)系及復(fù)雜現(xiàn)象背后的理論含義，為2020年后扶貧時代相對貧困治理提供啟示。

二、多元共治貧困實踐

（一）多元共治貧困制度設(shè)計

江蘇省圍繞“減少相對貧困、縮小收入差距、促進(jìn)共同富?！钡哪繕?biāo)定位和“標(biāo)準(zhǔn)再提高、重點再聚焦、內(nèi)涵再豐富、底線再織牢”的工作要求，從財政投入、社會保障、協(xié)同發(fā)展和基層組織建設(shè)等方面開展多元共治體系設(shè)計，構(gòu)建穩(wěn)定脫貧機(jī)制。泗陽縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其制度設(shè)計主要包括四個方面。

1.發(fā)揮財政專項扶貧資金的杠桿作用

泗陽縣扶貧資金來源主要包括省級經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展引導(dǎo)資金、片區(qū)關(guān)鍵工程項目資金和省級財政獎補(bǔ)資金等。針對省定經(jīng)濟(jì)薄弱村，省、市、縣三級財政投入100萬發(fā)展引導(dǎo)資金，用于村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和整村提升。例如，2016年省級財政對泗陽成子湖片區(qū)關(guān)鍵工程投入10.2億元，2017年再次對成子湖旅游度假區(qū)投入26億元，通過PPP方式引導(dǎo)社會資金進(jìn)入；針對低收入戶，省財政分四年每人補(bǔ)貼1 600元，為放大資金的收入帶動功能，政府以財政資金提前墊付，充分發(fā)揮扶貧資金的聚集功能以增加低收入農(nóng)戶收入。專項扶貧資金在吸收社會資本、促進(jìn)農(nóng)村科技發(fā)展、引導(dǎo)村級和農(nóng)戶增收等方面充分發(fā)揮作用。

2.采取激勵機(jī)制引導(dǎo)社會力量參與

江蘇省推行“五方掛鉤”和“五個一”到村工作機(jī)制，省級機(jī)關(guān)部門、省屬各類企業(yè)、高?？蒲性核?、蘇南發(fā)達(dá)縣市與蘇北經(jīng)濟(jì)薄弱縣區(qū)掛鉤幫扶，每個經(jīng)濟(jì)薄弱村有一個幫扶隊員駐村、一個科技特派員指導(dǎo)、一個工商企業(yè)幫扶、一個富村結(jié)對和一個產(chǎn)業(yè)帶動。實踐中泗陽縣采取捐贈稅前扣除、稅收減免、金融支持、財政貼息、扶持資金傾斜、帶動就業(yè)補(bǔ)貼等激勵政策，鼓勵各地金融企業(yè)將個人貸款最高額度從10萬元調(diào)整為不低于30萬元，鼓勵能夠帶動就業(yè)增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會企業(yè)和農(nóng)村精英參與扶貧工作；積極孵化、培育、扶持并開展聯(lián)合行動吸收社會愛心人士和地方公益性社會組織參與扶貧。如孵化社區(qū)矯正（安置幫扶）協(xié)會參與特殊人群志愿幫扶工作、聯(lián)合中國青年社會組織開展“伙伴計劃”幫扶留守失依的貧困兒童、聯(lián)合“林中鳳凰”和“春暉”等愛心協(xié)會發(fā)起“群”眾扶貧助學(xué)活動。

3.構(gòu)建社會保障體系補(bǔ)民生短板

2013年以來，泗陽縣在分析建檔立卡貧困戶致貧原因基礎(chǔ)上，建立“一卡四名錄”工作，從兜底保障、教育扶貧、醫(yī)療幫扶、社會救助四方面分別解決因殘致貧、因?qū)W致貧、因病致貧和因災(zāi)致貧等制度性貧困，建立公共服務(wù)保障體系預(yù)防返貧。調(diào)研顯示，2016年底，泗陽縣因病、因災(zāi)致貧的支出型貧困農(nóng)戶分別占低收入農(nóng)戶總數(shù)的50%和20%左右。根據(jù)貧困現(xiàn)狀，泗陽縣對部分或者完全喪失勞動能力的五保戶和低保戶實行民政救助，給予最低生活保障；對因?qū)W致貧的低收入農(nóng)戶，從適齡幼兒到高職、本科分學(xué)段給予不同金額的生活補(bǔ)貼、伙食補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)補(bǔ)助，確保低收入農(nóng)戶子女公平享有優(yōu)質(zhì)教育資源，避免貧困代際傳遞；實行合作醫(yī)療、大病保險和民政醫(yī)療救助“三險聯(lián)動”的一站式健康扶貧行動，確保合作醫(yī)療覆蓋率100%，對因病致貧的農(nóng)戶采取免掛號費(fèi)、診療費(fèi)、專家會診費(fèi)“三免”措施，免費(fèi)開展新生兒疾病篩查和婦女“兩癌”篩查；提高因災(zāi)致貧貧困戶的救助標(biāo)準(zhǔn)和救助次數(shù)，在村、鎮(zhèn)設(shè)立“殘疾人養(yǎng)老之家”，為貧困戶提供職業(yè)技能培訓(xùn)等關(guān)愛行動。

4.第一書記駐村幫扶

調(diào)研縣向省定經(jīng)濟(jì)薄弱村派駐村第一書記，結(jié)合第一書記個人資源和后方單位資源聯(lián)村共建，加強(qiáng)村兩委基層組織建設(shè)，提升村級治理水平。泗陽縣實行并實現(xiàn)一類經(jīng)濟(jì)薄弱村第一書記全覆蓋。第一書記在組織層面的資源輸送作用不僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面的資源調(diào)配，還包括黨建層面的政策資源輸送，實現(xiàn)村級組織與上級組織的有效對接。以第一書記為中介強(qiáng)化扶貧計劃的制定、落實扶貧政策、引導(dǎo)扶貧工作開展，減少傳統(tǒng)扶貧資源科層化傳遞的層次，形成特定的機(jī)制和制度，有效規(guī)避“精英俘獲”現(xiàn)象，提高扶貧政策資源的實施效率。

（二）多元共治貧困實現(xiàn)路徑

1.整村推進(jìn)，改善發(fā)展環(huán)境

村基層組織是政府和群眾的橋梁，經(jīng)濟(jì)薄弱村的“整村提升”為社會扶貧提供可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。試驗區(qū)主要從三方面著手：一是利用財政專項扶貧資金和幫扶單位資金改造村莊道路、橋梁、外部環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上加速土地流轉(zhuǎn)，以“村為單位、統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、分工負(fù)責(zé)、分步推進(jìn)”為原則合理流轉(zhuǎn)土地。如盧集村、范家湖等村兩委將村公共土地資源、荒廢的農(nóng)業(yè)用地等重新整合、盤活，在重新規(guī)劃、改良基礎(chǔ)上，一部分流轉(zhuǎn)給大戶或企業(yè)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，一部分用于村部整體規(guī)劃建設(shè)，通過“聯(lián)村共建”引入社會企業(yè)和社會資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)收入和基礎(chǔ)設(shè)施租賃費(fèi)計入集體資產(chǎn)，增加村集體收入。三是加強(qiáng)村部“一社一群一中心”建設(shè)，提升基層服務(wù)水平。調(diào)研村基本完成包括議事堂、幼兒園、超市等在內(nèi)的綜合服務(wù)體建設(shè)，完善社會文化、政治文明建設(shè)所需的硬件設(shè)施。此外，村基層干部在駐村書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干的指導(dǎo)下進(jìn)一步實行村務(wù)公開、推進(jìn)村務(wù)民主、提供勞動技能培訓(xùn)，為農(nóng)戶社會參與和能力提升創(chuàng)造條件。

2.推進(jìn)“家門口”就業(yè)工程

在實踐中，泗陽試驗區(qū)利用財政專項資金在村部建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或改建廢舊校舍，通過“聯(lián)村共建”和駐村第一書記及后方單位資源等招商引資，探索實施可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)扶貧。引入企業(yè)后，就業(yè)崗位要求向低收入農(nóng)戶傾斜。從調(diào)研情況看，盧集村、范家湖村、高渡村、郝橋村等就業(yè)扶貧效果較明顯。如郝橋村捷鋒帽業(yè)帶動60人且主要是留守婦女就業(yè)，其中15名為低收入農(nóng)戶，基本實現(xiàn)當(dāng)年就業(yè)當(dāng)年脫貧（見表1）。以縫紉紡織、手工編織等勞動密集型為主的計件制適合留守婦女和留守老人就業(yè)需求，為留守人員農(nóng)忙、照看家中學(xué)齡兒童提供便利，為文化程度不高的女性提供就業(yè)機(jī)會，在增加個人收入的同時提升社區(qū)活動參與度。此外，就業(yè)扶貧方式還提供技能培訓(xùn)、定期開展集體活動，激發(fā)低收入農(nóng)戶脫貧的內(nèi)生動力。

表1 “三來一加”項目情況

“家門口就業(yè)”的另外一種方式是鼓勵低收入農(nóng)戶和低保戶以土地方式入股，加入農(nóng)業(yè)合作社。具體做法是，由村集體成立土地股份合作社，農(nóng)戶將土地以市場價流轉(zhuǎn)給合作社，合作社將小農(nóng)戶不連片、不規(guī)則的土地重新整合，以外租給企業(yè)或內(nèi)租給大戶的形式轉(zhuǎn)租，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶再以返聘形式吸收農(nóng)戶就業(yè)。如泗陽縣高渡村整合1 200余畝土地資源，引入社會資本設(shè)立“田園風(fēng)光”果樹專業(yè)合作社。合作社發(fā)展資金由多方構(gòu)成，包括扶貧資金40萬元、省扶貧工作隊50萬元、縣扶貧引導(dǎo)資金50萬元、合作社負(fù)責(zé)人出資1 000萬元?！疤飯@風(fēng)光”將整合后的土地種植石榴、黑梨、冬棗等高效作物，雇傭本村農(nóng)戶負(fù)責(zé)田間運(yùn)作，并嘗試將土地分給低收入農(nóng)戶套作，套作收益歸農(nóng)戶所有。在利益分配中，低收入農(nóng)戶將獲得“土地租金+勞務(wù)+分紅+套作收益”多種渠道的收入，村集體每年獲得5萬元社會服務(wù)費(fèi)、入股農(nóng)戶與合作社利潤按3∶7分紅。田園風(fēng)光運(yùn)作中的器械、資金、信息等生產(chǎn)要素由村集體或企業(yè)提供，品質(zhì)認(rèn)證、種植風(fēng)險和市場營銷由農(nóng)業(yè)合作社承擔(dān)（見表2）。

表2 土地合作社發(fā)展高效農(nóng)業(yè)情況

3.通過教育、創(chuàng)業(yè)、結(jié)對等手段提升內(nèi)生動力

注重“扶智”與“扶志”結(jié)合提升內(nèi)生動力脫貧是十九大提出的新要求。2015年以來，泗陽縣制定教育扶貧政策，扶貧對象包括低收入和低保戶家庭學(xué)生，針對幼兒園、小學(xué)、初中、高中到大學(xué)不同階段的學(xué)生，給予財政資金直接扶持，阻斷代際貧困；對建檔立卡的有增收能力的低收入農(nóng)戶給予貼息貸款扶持，并通過改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)實施，向低收入農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)、非農(nóng)技術(shù)培訓(xùn)，將其納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈，通過電商、農(nóng)業(yè)合作社和種養(yǎng)殖大戶解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，提高低收入農(nóng)戶增收性貸款償還能力。此外，開展“三進(jìn)三幫”結(jié)對幫扶工作，安排縣直機(jī)關(guān)單位工作人員與低收入農(nóng)戶結(jié)對子、不定期走訪等詳細(xì)記錄農(nóng)戶的心理動態(tài)和脫貧成效，了解低收入農(nóng)戶就業(yè)增收需求，扭轉(zhuǎn)農(nóng)戶長期以來形成的“等、靠、要”思想，引導(dǎo)低收入農(nóng)戶從精神上脫貧。例如，2017年江蘇金之彩集團(tuán)、江蘇榮浩集團(tuán)以及泗陽順和木業(yè)等社會企業(yè)和“林中鳳凰”“春暉”等愛心協(xié)會積極參與扶貧活動，通過線上線下共募集資金359.87萬元，解決了258名建檔立卡戶大學(xué)生的入學(xué)問題。社會愛心人士、社會優(yōu)秀企業(yè)以及社會公益組織的助學(xué)捐贈在幫助貧困家庭子女獲得公平教育機(jī)會的同時向社會傳遞了正能量。

（三）多元共治貧困成效

在大扶貧格局政策推進(jìn)中，試驗區(qū)多元扶貧主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，取得顯著成效。以泗陽縣為例，一是就業(yè)帶動村集體增收和低收入農(nóng)戶脫貧。2017年，在縣直機(jī)關(guān)幫扶單位的帶領(lǐng)下，58個經(jīng)濟(jì)薄弱村建立154個幫扶項目，其中“五方掛鉤”后方單位共投入2 000萬元資金用于發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)項目和資產(chǎn)類項目，帶動村集體收入增長。泗陽縣在25個省級試點村共投資3 540萬元（其中省級財政投資1 472萬元）用于建立標(biāo)準(zhǔn)化廠房、高效農(nóng)業(yè)、光伏等項目，其中14個村達(dá)到18萬元集體收入標(biāo)準(zhǔn)，成功脫貧。在專項扶貧資金的引導(dǎo)下，新型經(jīng)營主體共投入3 803.58萬元實施1.01萬個幫扶項目，項目到戶比例達(dá)到100%，其中共新建“家門口”就業(yè)項目59個，帶動2 450名低收入農(nóng)戶就近就業(yè)，2017年有1 115戶共3 939人實現(xiàn)脫貧。二是促進(jìn)村落發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，以“修路”和“改田”兩種方式整治提升鄉(xiāng)村環(huán)境，58個經(jīng)濟(jì)薄弱村已有38個建成“一村一品一店”示范村，生態(tài)環(huán)境的改善和特色網(wǎng)店的成立促進(jìn)了村級發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展。三是提升低收入農(nóng)戶社會保障水平。泗陽向在校建檔立卡低收入家庭學(xué)生共發(fā)放3 200余萬元教育資助資金；通過“醫(yī)療扶貧綠色通道”累計義診群眾3.59萬人，設(shè)立扶貧床位350張，累計結(jié)報及減免診療費(fèi)用105.81萬元；通過大病補(bǔ)充保險對692個貧困戶共賠付114.69萬元；實現(xiàn)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“殘疾人之家”全覆蓋；建成“殘疾人之家”11個，為400余名殘疾人提供日間照料和輔助就業(yè)。

綜上，泗陽扶貧改革試驗區(qū)通過多元共治的貧困治理方式，以政府、基層組織、社會企業(yè)以及社會公眾等多元主體在市場機(jī)制下的協(xié)同合作，促進(jìn)低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村內(nèi)生動力提升和收入增長。在從絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變的過程中，參與貧困治理的多元主體根據(jù)扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型調(diào)整各自的職能，建立扶貧開發(fā)和社會保障并重的制度框架。在政策推進(jìn)過程中由村基層組織、社會企業(yè)和社會公眾等多元主體分別負(fù)責(zé)整村推進(jìn)、“家門口”就業(yè)工程和社會幫扶促進(jìn)“聯(lián)村共建”和“結(jié)對幫扶”政策的落實，在低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村收入增長和能力增進(jìn)方面形成合力。最終通過“家門口”就業(yè)工程促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、通過整村提升實現(xiàn)基層治理水平提升、通過生態(tài)環(huán)境改善實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，在外部力量的介入下，農(nóng)戶參與能力、可行能力增強(qiáng)（見圖2）。

圖2 泗陽縣多元共治貧困制度設(shè)計和實現(xiàn)路徑

三、多元共治貧困的實踐價值

泗陽多元共治貧困在機(jī)制設(shè)計、過程推進(jìn)、目標(biāo)靶向三個方面對我國2020年后扶貧開發(fā)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型具有重要的借鑒和啟示。

（一）以嵌入理念貫穿機(jī)制設(shè)計，將多元主體集中于農(nóng)村扶貧場域

在制度設(shè)計中，泗陽試驗區(qū)通過文化嵌入和認(rèn)知嵌入促進(jìn)扶貧與扶志、扶智結(jié)合，以第一書記的政治嵌入提升經(jīng)濟(jì)薄弱村的治理水平，以多元主體間的關(guān)系互動將農(nóng)戶嵌入社會網(wǎng)絡(luò)，提升農(nóng)戶內(nèi)生動力、幫助農(nóng)戶就業(yè)增收。一是以文化嵌入激勵貧困戶擺脫“等、靠、要”思想。多元共治貧困能夠有效整合異質(zhì)性不同參與主體，通過多元主體落實“扶志”目標(biāo)。在具體操作中，結(jié)對幫扶人員利用閑暇時間不定期走訪和慰問給貧困戶家庭提供精神救助，提高經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶脫貧致富自信心。二是以認(rèn)知嵌入落實“扶智”，提升農(nóng)戶致富能力。貧困戶的認(rèn)知與其知識、技能和經(jīng)驗等密切相關(guān)，泗陽試驗區(qū)通過企業(yè)、社會組織的就業(yè)培訓(xùn)、村基層組織及后方幫扶單位組織的技能培訓(xùn)，提升農(nóng)戶的認(rèn)知和人力資本。三是以政治嵌入促進(jìn)干部下沉和扶貧政策落實。泗陽縣實行經(jīng)濟(jì)薄弱村第一書記全覆蓋，通過第一書記駐村指導(dǎo)，改變貧困村組織渙散的工作狀態(tài)，促進(jìn)扶貧政策落實。

（二）多元主體多方協(xié)同，推進(jìn)扶貧脫貧工作

多元共治貧困過程強(qiáng)調(diào)主體的多元化、身份的平等性和行動的協(xié)同性，即“多元協(xié)同”。泗陽試驗區(qū)的貧困治理動員包括政府、機(jī)關(guān)單位、村基層組織、企業(yè)、社會組織、社會公眾、農(nóng)戶等多元主體的參與，逐步形成各負(fù)其責(zé)、上下聯(lián)動、合力攻堅的扶貧責(zé)任體系。此外，為使異質(zhì)性多元主體在“消除貧困”中行動一致，協(xié)同合作，在扶貧實踐中不斷探索集體行動的合作性和權(quán)威的分散性。

政府賦權(quán)于基層組織推進(jìn)社會保障和民政兜底工作，為農(nóng)戶構(gòu)建社會安全網(wǎng)，以駐村第一書記協(xié)同扶貧資金進(jìn)行整村提升，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為引進(jìn)企業(yè)和吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員奠定基礎(chǔ)；以村兩委協(xié)同農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織開展土地流轉(zhuǎn)，解放富余勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)；以社會組織、企業(yè)協(xié)同村委通過勞動密集型的“三來一加”和高效農(nóng)業(yè)項目提供就業(yè)崗位。

多元主體協(xié)同推進(jìn)做到了“權(quán)威分散”。社會保障和扶貧開發(fā)是試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的兩個主要途徑，二者相輔相成。以駐村第一書記和村兩委為代表的村基層整合扶貧資金和村內(nèi)資源，推進(jìn)就業(yè)工程，為農(nóng)戶提供就業(yè)，社會公眾利用資源和信息優(yōu)勢為農(nóng)戶提供情感支持，三者共同完善開發(fā)式扶貧的“造血”功能；政府以強(qiáng)大的財政提供更完善的農(nóng)村社會保障體系為貧困和低收入農(nóng)戶“輸血”，擺脫貧困惡性循環(huán)和代際轉(zhuǎn)移。

（三）以可行能力為目標(biāo)靶向，構(gòu)建長效扶貧機(jī)制

部分地區(qū)村自治力量消弱和村集體資產(chǎn)薄弱，加之基層組織自身能力和社會資源等制約導(dǎo)致村集體與農(nóng)戶內(nèi)生脫貧意愿不強(qiáng)。扶貧中駐村第一書記制度的創(chuàng)新，在一定程度上改善基層組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化基層組織的人力資源配置。市場機(jī)制在貧困治理中發(fā)揮潤滑作用。如扶貧小額貸款、財政貼息貸款和普惠金融機(jī)制的建立能夠滿足貧困戶和幫扶企業(yè)的金融需求，同時發(fā)揮扶貧資金的“造血”功能，促進(jìn)增收機(jī)制的可持續(xù)性。此外，在農(nóng)民自愿情況下通過市場化手段引入社會資本，促進(jìn)合理的土地流轉(zhuǎn)，通過小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接體制機(jī)制創(chuàng)新實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性。

貧困不僅是顯性收入不足，更來自于收入差距和相對剝奪程度（羅楚亮，2012）。江蘇省以強(qiáng)大的財政作為支撐，縣級以上政府和基層組織共同搭建的社會安全網(wǎng)絡(luò)為低收入農(nóng)戶提供防護(hù)性保障、政治自由、經(jīng)濟(jì)條件和社會機(jī)會，提高農(nóng)戶的可行能力；土地流轉(zhuǎn)有利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接；就業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)提升農(nóng)戶技能水平。以可行能力提升為目標(biāo)靶向，試驗區(qū)先行先試探索一條“社會安全網(wǎng)+發(fā)展就業(yè)”的特色“造血”道路，社會安全網(wǎng)能夠防止低收入戶脆弱性返貧，整村提升和發(fā)展就業(yè)能夠確保低收入農(nóng)戶獲得就業(yè)能力，在脫貧后仍有可持續(xù)增收的能力。

四、結(jié)論與討論

本文通過案例剖析，分析泗陽縣在扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型背景下結(jié)合區(qū)域貧困特征實現(xiàn)多元共治貧困，為其他地區(qū)提供如下實踐啟示。一是由于我國的扶貧梯度漸進(jìn)，未來貧困治理更關(guān)注相對貧困問題，在扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型背景下，各地需要根據(jù)資源稟賦和貧困特征調(diào)整扶貧目標(biāo)并轉(zhuǎn)變扶貧主體職能。政府除制度設(shè)計外，應(yīng)主要承擔(dān)社會保障和扶貧引導(dǎo)的作用，動員社會力量在市場機(jī)制下作為主力參與貧困治理。二是多元共治可能是未來解決后扶貧時代相對貧困問題的有效路徑，在貧困治理中需要充分考慮村集體自身發(fā)展能力提升、低收入農(nóng)戶可行能力提高的問題，利用市場機(jī)制和社會力量構(gòu)建穩(wěn)定脫貧成果、促進(jìn)貧困治理可持續(xù)的長效機(jī)制。三是要關(guān)注扶貧開發(fā)推進(jìn)過程農(nóng)村“三留守”問題、“空心村”問題，機(jī)制設(shè)計中要注重扶貧開發(fā)制度與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等制度的協(xié)調(diào)。

泗陽試驗區(qū)脫貧攻堅中仍存在一些問題：一是支出型貧困導(dǎo)致的財政兜底可持續(xù)性問題。任何一個國家均面臨社會保障預(yù)算充足率的困境，貧困戶的教育保障、醫(yī)療保險、災(zāi)后兜底等將持續(xù)存在。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性問題。目前“家門口”就業(yè)工程以勞動密集型企業(yè)為主，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展企業(yè)可能面臨轉(zhuǎn)型問題。加之企業(yè)偏低的工資難以吸引青壯勞動力回流，空心村問題短期內(nèi)難以解決。三是鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)完善的可持續(xù)性問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“村兩委”主要成員年齡偏大，年輕人持續(xù)外流。干部資源和農(nóng)村人才嚴(yán)重缺失，第一書記駐村的短期性難以徹底改變基層組織現(xiàn)狀，未來鄉(xiāng)村振興面臨挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)考慮如何利用金融、保險等商業(yè)手段建立穩(wěn)定脫貧機(jī)制，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接。