于海英，蔣 輝

(中國石化天然氣分公司,北京 100011)

長輸油氣管道項(xiàng)目作為“線性”工程，具有點(diǎn)多、線長、面廣的特點(diǎn)，項(xiàng)目沿線地質(zhì)地貌復(fù)雜，社會(huì)和自然環(huán)境多樣，不可避免地涉及到自然保護(hù)區(qū)、水源地等環(huán)境敏感點(diǎn)，且在施工期及運(yùn)營期均可能對周邊環(huán)境產(chǎn)生一定的影響。該類項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理新需求、新措施，對保護(hù)自然環(huán)境、降低項(xiàng)目自身環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有重要意義，特別是當(dāng)前環(huán)保管理各項(xiàng)新要求陸續(xù)出臺(tái)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)逐步提高、違法違規(guī)成本日益加大的情況下，進(jìn)一步深入了解、領(lǐng)會(huì)各項(xiàng)法律法規(guī)及規(guī)章制度的要求，采取針對性的環(huán)保管理措施，尤為重要。

1 環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)變化情況

1.1 環(huán)評審批權(quán)限下移，時(shí)限后移

a)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度重新定位政府、企業(yè)和公眾的環(huán)保責(zé)任，環(huán)評審批與可行性研究報(bào)告審批、項(xiàng)目核準(zhǔn)并聯(lián)進(jìn)行。

b)《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄》(2015年)油氣管道建設(shè)項(xiàng)目只保留了跨省、自治區(qū)、直轄市項(xiàng)目，其他項(xiàng)目全部下放到省級環(huán)境保護(hù)主管部門管理。

c)環(huán)境影響評價(jià)的審批完成時(shí)限由原來的在項(xiàng)目可研階段完成，修改為在項(xiàng)目開工前完成。環(huán)評報(bào)批時(shí)限后移給項(xiàng)目環(huán)評和可研的優(yōu)化留出更充裕的時(shí)間，使環(huán)評更完善，可研更科學(xué)。

1.2 竣工環(huán)保驗(yàn)收由行政審批變?yōu)樽灾黩?yàn)收

建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度的重要組成環(huán)節(jié)，是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“出口關(guān)”。2017年10月1日開始，竣工環(huán)保驗(yàn)收由企業(yè)自行開展，由于上位法修改未到位，固廢和噪聲驗(yàn)收暫由環(huán)保行政主管部門組織?？⒐きh(huán)保驗(yàn)收的時(shí)長一般不超過3個(gè)月，最長為12個(gè)月。

1.3 實(shí)行生態(tài)紅線制度并嚴(yán)格管控

生態(tài)紅線的范圍一般包括自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、重要水源地、林地等，部分省市生態(tài)紅線包括了河流全線以及高速公路兩側(cè)的人工林地。生態(tài)紅線實(shí)行嚴(yán)格管控，原則上按禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行管理。生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，只能增加、不能減少，因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門提出審核意見后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。除受自然條件限制、確實(shí)無法避讓的鐵路、公路、航道、防洪、管道、干渠、通訊、輸變電等重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外，在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，嚴(yán)控各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，依法不予審批新建工業(yè)項(xiàng)目和礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)評文件。

相關(guān)法律法規(guī)變化情況及影響見表1。

2 長輸油氣管道項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理程序

2.1 法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)境保護(hù)管理程序

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理程序見表2。

表1 相關(guān)法律法規(guī)變化情況及影響

表2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理程序及實(shí)施階段

2.2 需要說明的問題

a)建設(shè)項(xiàng)目如果穿越自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地、重要濕地、泉域等環(huán)境敏感區(qū)時(shí)，項(xiàng)目報(bào)批環(huán)評前，須取得環(huán)境敏感區(qū)主管部門的批復(fù)意見。

b)項(xiàng)目有污染物排放時(shí)，報(bào)批環(huán)評前，須取得當(dāng)?shù)丨h(huán)保主管部門排污許可。

c)項(xiàng)目建設(shè)期，竣工環(huán)保驗(yàn)收前必須完成環(huán)境保護(hù)應(yīng)急預(yù)案的編制、審查及備案。

3 長輸油氣管道建設(shè)項(xiàng)目遇到的問題及面臨的形勢分析

3.1 涉及環(huán)境敏感區(qū)/生態(tài)紅線多，路由難以選擇

長輸油氣管道建設(shè)項(xiàng)目由于點(diǎn)多、線長，不可避免地會(huì)穿越生態(tài)敏感區(qū)，而各省市生態(tài)紅線的劃定，又?jǐn)D壓了項(xiàng)目的建設(shè)空間，穿越環(huán)境敏感區(qū)可能遇到的問題如下。

a)管道路由難以選擇，環(huán)境保護(hù)主管部門一般要求，避繞環(huán)境保護(hù)區(qū)，選擇對生態(tài)影響最小的路由，然而綜合考慮規(guī)劃區(qū)、村莊、地形、地質(zhì)條件等多個(gè)因素，穿越保護(hù)區(qū)的路由一般較難選擇。同時(shí)，避繞必定增加管道長度，增加項(xiàng)目投資。

b)穿越手續(xù)辦理難度大。飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)多由國務(wù)院或各級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，相應(yīng)的穿越這些敏感區(qū)必須經(jīng)過國務(wù)院或人民政府的批準(zhǔn)，需多個(gè)相關(guān)部門簽署同意意見，手續(xù)辦理流程長，難度大。

3.2 受各類條件影響，管道路由變更多

油氣長輸管道項(xiàng)目建設(shè)過程中由于受到如地方規(guī)劃調(diào)整、前期勘查不到位導(dǎo)致無法施工、拆遷補(bǔ)償過高無法協(xié)調(diào)、管道路由被先行施工的水利、電力、交通設(shè)施占用等限制情況，需要調(diào)整路由；另外，長輸管道核準(zhǔn)、審批周期長，而管道沿線市場需求變化快，建設(shè)過程中需要對場站分輸工藝、輸氣量、設(shè)計(jì)壓力、管徑或是場站、閥室位置進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)與環(huán)評文件對比分析，若工程建設(shè)內(nèi)容的調(diào)整導(dǎo)致對環(huán)境的不利影響顯著增加，屬于重大變動(dòng)需要重新報(bào)批環(huán)評文件，嚴(yán)重制約了長輸管道的建設(shè)進(jìn)度，特別是有些工程甚至存在多次變更環(huán)評的情況，成為了管道建設(shè)環(huán)保管理監(jiān)管的難點(diǎn)。

3.3 行政區(qū)域多，管理不一致，對項(xiàng)目管理提出更高的要求

長輸油氣管道建設(shè)項(xiàng)目如西氣東輸、陜京輸氣管道、川氣東送管道、中緬輸油管道跨越多個(gè)行政區(qū)域，甚至穿越不同的國家，而各行政區(qū)域?qū)Νh(huán)保管理的要求不盡相同。因此要求項(xiàng)目要因地制宜地選擇路由及各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)措施，滿足環(huán)境管理及生態(tài)保護(hù)地需要。

3.4 建設(shè)周期長，過程監(jiān)管難度大

西氣東輸、川氣東送等一批大口徑、長距離油氣長輸管道工程項(xiàng)目由于施工點(diǎn)分散、作業(yè)線長且土建、焊接、定向鉆、頂管等施工類型較多，建設(shè)單位受人員數(shù)量、技術(shù)水平的限制，對施工過程環(huán)保監(jiān)管力度較弱，而工程監(jiān)理更多從安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資等方面對施工過程進(jìn)行監(jiān)管，因此對油氣長輸管道工程項(xiàng)目施工過程的環(huán)保監(jiān)管難度較大、無法全面覆蓋。

3.5 項(xiàng)目自主驗(yàn)收，企業(yè)主體責(zé)任凸顯

項(xiàng)目驗(yàn)收是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理的最后一道關(guān)口，企業(yè)自主驗(yàn)收將環(huán)保責(zé)任由行政主管部門轉(zhuǎn)移到建設(shè)單位，如果建設(shè)單位在驗(yàn)收過程中放松要求，在嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)督的法律環(huán)境下，必將承擔(dān)嚴(yán)重的法律后果。

4 長輸油氣管道建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理對策

4.1 做好環(huán)境保護(hù)管理規(guī)劃

長輸油氣管道建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期長，區(qū)域跨度大，必須在項(xiàng)目前期工作階段做好環(huán)境保護(hù)管理統(tǒng)籌規(guī)劃，做到有備無患，從容應(yīng)對。主要內(nèi)容包括：要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、項(xiàng)目從可研開始到投入運(yùn)營的各個(gè)階段環(huán)保工作內(nèi)容、任務(wù)、負(fù)責(zé)人、重點(diǎn)關(guān)注問題、需要建立的制度、環(huán)保應(yīng)急預(yù)案編制、審查及備案、項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)的管控方案、對監(jiān)理單位及承包商的管理等。

4.2 環(huán)評提前介入，環(huán)評審批提到基礎(chǔ)設(shè)計(jì)之前

為盡量避免項(xiàng)目環(huán)評審批后發(fā)生重大變動(dòng)，應(yīng)該采取環(huán)評提前介入措施，即在項(xiàng)目預(yù)可研階段開始環(huán)評工作，主要目的是排查可研階段線路穿過的重要環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)紅線等，判定線路穿越敏感區(qū)的可行性，避開重要生態(tài)功能區(qū)，使線路選擇更具可行性，更加科學(xué)合理。

《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定項(xiàng)目應(yīng)該在開工前取得環(huán)評批復(fù)。長輸油氣管道建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理經(jīng)驗(yàn)顯示，環(huán)評審批應(yīng)該提前到基礎(chǔ)設(shè)計(jì)之前，基礎(chǔ)設(shè)計(jì)審批應(yīng)該以取得環(huán)評批復(fù)文件為前置條件，其目的是將環(huán)評報(bào)告及環(huán)評批復(fù)文件中的環(huán)保措施在設(shè)計(jì)中得到有效落實(shí)。

4.3 加強(qiáng)環(huán)評與地質(zhì)災(zāi)害評估聯(lián)動(dòng)，規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

油氣管道由于區(qū)域跨度大，地質(zhì)條件復(fù)雜，一旦發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，容易造成管線的斷裂和破壞，特別是油品管道，會(huì)對水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤都產(chǎn)生較大的影響，造成嚴(yán)重的生態(tài)損失。因此環(huán)評選線必須加強(qiáng)與地質(zhì)災(zāi)害評估的聯(lián)動(dòng)，避開地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，規(guī)避地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 項(xiàng)目建設(shè)引入環(huán)境監(jiān)理，強(qiáng)化過程管理

b)環(huán)境監(jiān)理的介入時(shí)機(jī)及工作周期。環(huán)境監(jiān)理應(yīng)該在項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)計(jì)階段開始介入，直至完成環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)計(jì)階段是環(huán)評報(bào)告及批復(fù)意見落實(shí)到基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，環(huán)境監(jiān)理的介入可以有效避免環(huán)保措施的遺漏，避免線路調(diào)整、施工方式變動(dòng)以及工藝變動(dòng)涉及環(huán)保管理的重大變動(dòng)，導(dǎo)致環(huán)評報(bào)告重新報(bào)批。

4.5 組織對基礎(chǔ)設(shè)計(jì)環(huán)保專篇的審查

基礎(chǔ)設(shè)計(jì)是項(xiàng)目建設(shè)及環(huán)保管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到環(huán)評批復(fù)文件提出的環(huán)保措施是否能有效得到落實(shí)。但環(huán)保專篇的審查一般是和基礎(chǔ)設(shè)計(jì)同時(shí)審查，被掩蓋在工藝、投資、市場等大量的數(shù)據(jù)之中，環(huán)保專篇未引起足夠的重視，得不到有效的審查，因此有必要對基礎(chǔ)設(shè)計(jì)環(huán)保專篇開展針對性審查。

4.6 嚴(yán)格承包商管理，提高施工及現(xiàn)場環(huán)保管理水平

a)在承包商招標(biāo)文件中對環(huán)境保護(hù)管理相關(guān)條款要進(jìn)行明確約定，并將環(huán)境保護(hù)管理內(nèi)容作為《HSE管理協(xié)議》重要內(nèi)容進(jìn)行明確約定、細(xì)化獎(jiǎng)懲措施，并作為合同附件與主體合同同時(shí)簽訂，確保后續(xù)施工管理中對其有效管控。

b)施工前，對施工方案審查時(shí)，要對其中環(huán)保措施進(jìn)行重點(diǎn)審查，主要是確保環(huán)保措施的針對性，同時(shí)要結(jié)合施工方案，監(jiān)督承包商對施工人員做好專項(xiàng)培訓(xùn)。

c)施工過程結(jié)束前，做好監(jiān)督檢查，對環(huán)境影響較大的施工工序可實(shí)施旁站式監(jiān)督，從嚴(yán)控制作業(yè)帶寬度，落實(shí)分層開挖、分開堆放、分層回填(保護(hù)耕作層)，采取適當(dāng)?shù)拇胧┳龊檬苡绊懙貐^(qū)的地表植被恢復(fù)，對于各類違規(guī)行為要嚴(yán)格處罰措施，提高執(zhí)行力。

d)施工過程中要嚴(yán)格杜絕逐級轉(zhuǎn)包、層層分包的情況，防止分包商降低施工標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)嚴(yán)重破壞環(huán)境的情況。

4.7 嚴(yán)格項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收

新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》實(shí)施后，項(xiàng)目驗(yàn)收由建設(shè)單位自主開展。為了防范環(huán)保違法風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)單位應(yīng)制定嚴(yán)格的驗(yàn)收程序和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格環(huán)保驗(yàn)收。

a)引入第三方開展環(huán)保監(jiān)測及驗(yàn)收調(diào)查。自主驗(yàn)收中可邀請第三方開展驗(yàn)收監(jiān)測及現(xiàn)場調(diào)查等工作，對項(xiàng)目主要污染源及治理措施實(shí)施、環(huán)評主要結(jié)論及環(huán)評批復(fù)要求落實(shí)等情況開展現(xiàn)場復(fù)核，更客觀地反映項(xiàng)目建設(shè)過程環(huán)保執(zhí)行情況，可以環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告工作質(zhì)量。

b)高度重視項(xiàng)目現(xiàn)場踏勘環(huán)節(jié)。建設(shè)單位在組織開展自行驗(yàn)收時(shí)，在對資料審查基礎(chǔ)上，要注重現(xiàn)場踏勘環(huán)節(jié)，組織對大中型河流、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域和山體隧道、重大變更點(diǎn)等進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，重點(diǎn)檢查土地平整、植被恢復(fù)及隧道棄渣、定向鉆廢棄泥漿、管道敷設(shè)棄土棄渣的處置情況等，確保環(huán)保措施的有效落實(shí)。

老道想了想，虛張聲勢地說道：“平日里常積善緣，廣施陰德，或可在三五年內(nèi)破解此難。若是要快，就只能倚仗驅(qū)穢避邪之物了?！?/p>

c)驗(yàn)收組人員及專家結(jié)構(gòu)合理。建設(shè)單位在成立驗(yàn)收組時(shí)，應(yīng)對驗(yàn)收組人員的組織進(jìn)行合理搭配，設(shè)計(jì)單位、施工單位、環(huán)境監(jiān)理及監(jiān)測單位、環(huán)境影響評價(jià)單位、變更環(huán)境影響評價(jià)單位參與驗(yàn)收人員應(yīng)為參與項(xiàng)目建設(shè)、對相關(guān)情況熟悉的人員，專家組成員應(yīng)結(jié)合長輸油氣管道項(xiàng)目沿線敏感區(qū)域分布情況邀請相關(guān)專業(yè)的專家，驗(yàn)收組應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范及項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告(表)等要求開展驗(yàn)收。

4.8 健全完善環(huán)保應(yīng)急管理

a)編制應(yīng)急預(yù)案并完成備案。建設(shè)項(xiàng)目須按《企事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案(試行)》、《石油化工企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制指南》、《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級方法》等文件的要求，以及各省環(huán)保管理部門對應(yīng)急預(yù)案的要求編制環(huán)境保護(hù)應(yīng)急預(yù)案并完成備案手續(xù)。

b)配備足夠的應(yīng)急物資。建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營期必須配備足夠的應(yīng)急物資，才能保證突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)有效控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

c)開展應(yīng)急預(yù)案演練。應(yīng)急預(yù)案需定期演練，才能保證突發(fā)事件發(fā)生時(shí)及時(shí)響應(yīng)、正確處置。

d)實(shí)現(xiàn)企企聯(lián)動(dòng)、企地聯(lián)動(dòng)。長輸管道建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多、線長、面廣，一旦突發(fā)環(huán)保事件，實(shí)現(xiàn)管道沿線企業(yè)應(yīng)急處置隊(duì)伍之間、企業(yè)與地方應(yīng)急處置隊(duì)伍之間的聯(lián)動(dòng)，可提高應(yīng)急處置效率，有效解決救援隊(duì)伍不足、救援線路長的問題，從而減少突發(fā)事件對環(huán)境造成的損害。

4.9 嚴(yán)格環(huán)境敏感區(qū)的管理

環(huán)境敏感區(qū)無論是項(xiàng)目建設(shè)期還是運(yùn)營期都是環(huán)保管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目穿越及周邊5 km范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)區(qū)應(yīng)該采取以下措施。

a)建立環(huán)境敏感區(qū)臺(tái)賬。內(nèi)容包括敏感區(qū)位置、類型、級別、設(shè)立的時(shí)間、與建設(shè)項(xiàng)目位置關(guān)系、主要保護(hù)目標(biāo)。

b)穿越敏感區(qū)必須取得敏感區(qū)主管部門批復(fù)文件。主管部門批復(fù)同意后，保護(hù)區(qū)內(nèi)的穿越位置、施工方式、工程措施等嚴(yán)禁隨意改動(dòng)。

c)保護(hù)區(qū)內(nèi)的施工，必須按照批復(fù)的工程措施施工，嚴(yán)禁在保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置泥漿池、棄渣場、排放其他污染物等一切可能損害保護(hù)區(qū)的行為。

d)對環(huán)境敏感區(qū)做環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估，根據(jù)評估結(jié)果針對保護(hù)目標(biāo)制定環(huán)境敏感區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)管控方案，實(shí)行一點(diǎn)一案管理。

4.10 對重大項(xiàng)目開展環(huán)境影響后評價(jià)

建設(shè)單位應(yīng)對穿越復(fù)雜地形地貌條件及重要環(huán)境敏感區(qū)的重大項(xiàng)目開展環(huán)境影響后評價(jià)。對其實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的有效性進(jìn)行跟蹤監(jiān)測和驗(yàn)證評價(jià)，并提出補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施，對于建設(shè)后劃定自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地以及生態(tài)紅線等提出管控措施，從而減少對環(huán)境的影響。