黃 巖 吳桂玲

一、問(wèn)題的提出及其背景

黨的十九大報(bào)告指出，要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。按照黨的十八大“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”精神和十八屆三中全會(huì)關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求，在總結(jié)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(城居保)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014 年 2 月，國(guó)務(wù)院決定將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕8）文件，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)居保），以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面推進(jìn)和不斷完善覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2020年全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

廣東省按照國(guó)家統(tǒng)一部署，先后在2009年和2011年啟動(dòng)了新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2012年底全省實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋和參保人群全覆蓋。2013年9月，根據(jù)國(guó)家的指導(dǎo)意見(jiàn)，全省對(duì)新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度進(jìn)行整合，比國(guó)家提早一年建立了全省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年，根據(jù)國(guó)發(fā)8號(hào)文件精神，廣東省重新修訂并以省政府名義下發(fā)了《廣東省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，實(shí)現(xiàn)了制度名稱、政策標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)“四統(tǒng)一”。

城鄉(xiāng)居保制度堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、政府主導(dǎo)推動(dòng)和居民自愿參加相結(jié)合、保障水平與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐助相結(jié)合的籌資方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇發(fā)放形式。凡年滿16周歲（不含在校學(xué)生），具有本省戶籍，不符合城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱城職保）參保條件的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民可在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居保。新農(nóng)保和城居保制度（2014年合并后稱為城鄉(xiāng)居保）實(shí)施時(shí)已年滿60周歲，未享受職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇以及國(guó)家規(guī)定的其他養(yǎng)老待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新農(nóng)保和城居保制度實(shí)施后按照規(guī)定繳費(fèi)并達(dá)到領(lǐng)取條件的，年滿60周歲后可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保政策自2009年實(shí)施，中央提出城鄉(xiāng)居保合并這一改革其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因此，城鄉(xiāng)居保并軌著重強(qiáng)調(diào)其公平性、可持續(xù)性和適應(yīng)流動(dòng)性三大特點(diǎn)。本文聚焦于并軌后的廣東省城鄉(xiāng)居保是否實(shí)現(xiàn)了公平性這一議題，目前城鄉(xiāng)居保的政策設(shè)計(jì)目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性、可持續(xù)性和適應(yīng)流動(dòng)性三個(gè)方面，其中公平性是關(guān)鍵。廣東省的城鄉(xiāng)居保政策的公平性在執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)了很強(qiáng)的彈性，這種彈性公平影響了城鄉(xiāng)居保的最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。本文分為三個(gè)部分，首先對(duì)城鄉(xiāng)居保公平性相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行學(xué)術(shù)上的梳理，并提出研究的宗旨；其次分析城鄉(xiāng)居保并軌后公平性不足及其原因；最后是總結(jié)及政策建議。

關(guān)于新農(nóng)保公平性這一問(wèn)題，現(xiàn)有研究基本認(rèn)同目前城鄉(xiāng)居保（新農(nóng)保）保障水平十分低下，應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際確立合理的增長(zhǎng)目標(biāo)。鄧大松和薛惠元等學(xué)者評(píng)估了新農(nóng)保的替代率，認(rèn)為新農(nóng)保給付和保障水平低，不能滿足農(nóng)民的基本生活需要。a鄧大松、薛惠元：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率精算模型及其實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)管理》2010年第 5期。陳雷等學(xué)者認(rèn)為新農(nóng)保以公平為指向的理念較為清晰，但在試點(diǎn)具體實(shí)施中存在強(qiáng)制或捆綁參保繳費(fèi)，損害了制度的公平性。b陳雷：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施公平性有效性及可持續(xù)性評(píng)估》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第6期。黃麗提出提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金替代率的關(guān)鍵是堅(jiān)持強(qiáng)制性原則，并確保政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)的增長(zhǎng)率均不低于農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)率。將養(yǎng)老金目標(biāo)替代率設(shè)定為農(nóng)村居民人均純收入的 50%，城鄉(xiāng)居保能夠?qū)崿F(xiàn)?；镜哪繕?biāo)。c黃麗：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平評(píng)估與反思》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。岳經(jīng)綸和黃遠(yuǎn)飛認(rèn)為廣州市城鄉(xiāng)居保與其他主要城市對(duì)比，更具備制度的可持續(xù)性，但同時(shí)也存在養(yǎng)老金替代率相對(duì)較低和財(cái)政總體投入不夠充足等問(wèn)題。d岳經(jīng)綸、黃遠(yuǎn)飛：《廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)適度性水平研究》，《社會(huì)保障研究》2016年第3期。張國(guó)棟和左停認(rèn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者如果同時(shí)參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人重復(fù)參保行為并沒(méi)有對(duì)其他參保者的利益造成損害，只是政府要額外承擔(dān)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，而從數(shù)額來(lái)看，國(guó)家財(cái)政完全有能力支出。e張國(guó)棟、左停：《福利還是權(quán)利:養(yǎng)老保險(xiǎn)重復(fù)參?，F(xiàn)象研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2015年第11期。已有的研究主要關(guān)注城鄉(xiāng)居保的給付水平公平性，而且現(xiàn)有的研究絕大多數(shù)都是以2014年并軌前數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的。我們認(rèn)為城鄉(xiāng)居保的公平性不僅體現(xiàn)在居民的領(lǐng)待水平和財(cái)政能力上，還體現(xiàn)在轉(zhuǎn)接制度、城鄉(xiāng)一體化標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)辦程序上的公平性，本文通過(guò)對(duì)廣東全省的城鄉(xiāng)居保數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，并實(shí)地調(diào)研全省8個(gè)地級(jí)市和15個(gè)縣區(qū)，分別與地級(jí)市社保局和人社局負(fù)責(zé)人、縣區(qū)社保局和人社局負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)街和村經(jīng)辦干部、參保群眾開(kāi)展了59場(chǎng)座談會(huì)，參加座談的居民代表超過(guò)500人。本文認(rèn)為盡管2014年中央8號(hào)文件關(guān)于城鄉(xiāng)居保并軌的主要精神是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化，但是在具體政策操作過(guò)程中，仍然存在著大量的事實(shí)上的不公平和制度設(shè)計(jì)上的不公平，因而城鄉(xiāng)居保仍然是一種彈性公平保障，離建立全國(guó)統(tǒng)籌一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)還有很長(zhǎng)一段路要走。

二、有彈性的公平：城鄉(xiāng)居保面臨的困境

公平性體現(xiàn)為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包含的價(jià)值取向和理念，包括待遇標(biāo)準(zhǔn)、參保資格、覆蓋范圍等等，同一制度范圍內(nèi)的人群應(yīng)有平等的養(yǎng)老保障權(quán)益，不能因保障對(duì)象性別、職業(yè)、區(qū)域、民族和社會(huì)地位的不同而有差別。國(guó)發(fā)8號(hào)文件城鄉(xiāng)居保新政策實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保與城居保的并軌，城鄉(xiāng)居民不再受戶籍限制參加同一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，消除了城鄉(xiāng)之間的歧視性標(biāo)簽，體現(xiàn)出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，有效減少農(nóng)民工進(jìn)城的障礙，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鄉(xiāng)居民均可在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居保，由中央財(cái)政承擔(dān)全部或部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以鼓勵(lì)和吸引群眾參加。在制度層面設(shè)計(jì)多繳多得和長(zhǎng)繳長(zhǎng)得機(jī)制，并對(duì)殘疾人等特殊參保群體進(jìn)行政策保護(hù)，這些規(guī)定都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居保的公平性。但是這種公平性并不是剛性的，在具體政策制定和落實(shí)過(guò)程中，城鄉(xiāng)差異、戶籍歧視等因素仍然十分明顯，因此，本文認(rèn)為城鄉(xiāng)居保并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性公平，而只是一種有彈性的公平。

有彈性的公平既可理解為中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)漸進(jìn)改革策略的成功模式的一種經(jīng)典體現(xiàn)，也可理解為各級(jí)地方政府綜合各方利益平衡的結(jié)果。中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首先解決的是在職職工群體的養(yǎng)老問(wèn)題，農(nóng)民和城鎮(zhèn)非正式就業(yè)人口沒(méi)有納入國(guó)家法律保障體系中。2009年新農(nóng)保和2014年的城鄉(xiāng)居保并軌政策體現(xiàn)了強(qiáng)烈的制度公平性。因此，政策執(zhí)行中的彈性公平首先體現(xiàn)為政策執(zhí)行主體的彈性上，中央和地方各級(jí)政府在具體政策執(zhí)行過(guò)程中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的利益差異，中央通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策來(lái)平衡由地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異所帶來(lái)的待遇不平等。甚至出現(xiàn)西部部分省區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇高于東部省區(qū)現(xiàn)象。其次，彈性的公平也體現(xiàn)在不同性質(zhì)養(yǎng)老待遇的不平等。地方政府更重視職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行效果，而不重視城鄉(xiāng)居保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。廣東省是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，有著全國(guó)規(guī)模最大的職工群體，同時(shí)也是全國(guó)城鄉(xiāng)居保群體主要省區(qū)，政策執(zhí)行過(guò)程中的彈性公平表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平偏低，生活保障有限。城鄉(xiāng)居保實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金水平的高低直接與個(gè)人繳費(fèi)水平相掛鉤，實(shí)行長(zhǎng)繳多得、多繳多得的機(jī)制。廣東省從2013年起連續(xù)四年提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，從55元提高至110元，調(diào)整幅度達(dá)100%，但待遇絕對(duì)水平仍然偏低，離廣大城鄉(xiāng)居民的期盼還有較大差距。從人均財(cái)政收入來(lái)看，廣東省在全國(guó)位居第5位，農(nóng)村人均收入在全國(guó)排第7位，2015年全省農(nóng)村人均家庭純收入達(dá)到12245.6元，2015年全省平均養(yǎng)老金為142元，2016年為152元，廣東為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人均收入高，物價(jià)高，城鄉(xiāng)居民每月養(yǎng)老收入不足以承擔(dān)生活支出。截至2016年6月，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金高于70元國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的省區(qū)有28個(gè)，廣東省基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國(guó)排名第12位。北京、上海和天津等省區(qū)遙遙領(lǐng)先于廣東，同為東部地區(qū)的浙江、江蘇、海南等省區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金也高于廣東?。恢形鞑康貐^(qū)的西藏、寧夏、青海和新疆等省區(qū)也在中央規(guī)定的70元標(biāo)準(zhǔn)上大幅度提高本地基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)高于廣東省。

廣東省90%參保繳費(fèi)人群仍然集中在最低檔次即人均年繳費(fèi)120元；潮州市99%、揭陽(yáng)97%、茂名96%的居民選擇最低檔次參保。如此高比例的低檔次參保與廣東省人均財(cái)政收入和農(nóng)村人均家庭純收入在全國(guó)的排名不相匹配，養(yǎng)老金的保障功能沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。全省各市人均可支配財(cái)政差距非常大，農(nóng)村人均純收入差距也很大，但沒(méi)有與城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入成正比例關(guān)系。有些市縣財(cái)政力量并不薄弱，但是人均養(yǎng)老金低，反映了地方財(cái)政的投入政策不夠靈活，激勵(lì)性不夠。

（二）地方財(cái)政投入低，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)落后于全國(guó)。城鄉(xiāng)居保實(shí)行中央財(cái)政與地方財(cái)政共同分擔(dān)機(jī)制?，F(xiàn)行中央財(cái)政對(duì)東部省區(qū)提供50%的補(bǔ)貼，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金70元中的35元由中央財(cái)政補(bǔ)貼。我國(guó)東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8個(gè)省級(jí)行政區(qū)，西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內(nèi)蒙古 12個(gè)省級(jí)行政區(qū)。中央財(cái)政對(duì)東部和中西部補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的差異充分體現(xiàn)了公共財(cái)政的收入再分配效應(yīng)，將財(cái)力向中西部?jī)A斜，逐漸達(dá)到縮小差異的目的。地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼包括：珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)各承擔(dān)一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，居民收入和消費(fèi)情況，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提高；對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)民，地方財(cái)政可以適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，超過(guò)15年的每月加發(fā)3元。地方財(cái)政對(duì)繳費(fèi)補(bǔ)貼包括：地方政府對(duì)個(gè)人繳費(fèi)檔次480元以下的居民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于 30 元，超過(guò)480元檔次的每年補(bǔ)貼60元；地方政府為農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；地方財(cái)政支出還包括喪葬補(bǔ)助、征收行政支出等等。例如，廣東省茂名市電白區(qū)規(guī)定，新增一名參保人由區(qū)財(cái)政對(duì)村干部獎(jiǎng)勵(lì)10元。隨著老齡化時(shí)代的到來(lái)，個(gè)人帳戶積累資金發(fā)放完畢后，地方財(cái)政還將繼續(xù)承擔(dān)兜底補(bǔ)貼。從表1可以看出，廣東省地方政府個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后全國(guó)其他地區(qū)，目前廣東省的最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家規(guī)定的60元，排名全國(guó)第22位。

表1 全國(guó)各省區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)

（三）靈活就業(yè)人員補(bǔ)繳城職保政策不公平。由于廣東省自20世紀(jì)90年代以來(lái)建立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)靈活就業(yè)人員參加城居保養(yǎng)老保險(xiǎn)均進(jìn)行了戶籍限制，2016年4月，廣東省人力資源和社會(huì)保障廳、廣東省財(cái)政廳和廣東省地方稅務(wù)局聯(lián)合出臺(tái)了完善靈活就業(yè)人員參加城職保的新規(guī)定即4號(hào)文件。4號(hào)文件主要是為解決農(nóng)村戶籍靈活就業(yè)人員、跨省或跨市靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加城職保問(wèn)題而出臺(tái)的，文件通過(guò)進(jìn)一步放開(kāi)靈活就業(yè)人員參保的戶籍限制，允許符合條件的靈活就業(yè)人員進(jìn)行一次性補(bǔ)繳。因此農(nóng)村戶籍靈活就業(yè)人員也可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)能力，選擇參加繳費(fèi)水平較高的城職保，今后也相應(yīng)可以領(lǐng)取較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

4號(hào)文件規(guī)定補(bǔ)繳范圍為年滿45的男性和年滿40歲的女性，至2016年4月存在靈活就業(yè)但未參保繳費(fèi)的時(shí)段，且未領(lǐng)取企業(yè)職工基本養(yǎng)老和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的群體。這一文件限定了已經(jīng)領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的人員不能以靈活就業(yè)人員身份參保和一次性繳費(fèi)，部分有條件的城鄉(xiāng)居保參保人員不能通過(guò)補(bǔ)繳進(jìn)入城職保以提高養(yǎng)老金。但是在新農(nóng)保和城居保政策啟動(dòng)時(shí)，凡年滿60歲的居民都已經(jīng)開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金；而且因?yàn)楫?dāng)年捆綁家庭子女參保的原因，大部分的群眾在當(dāng)時(shí)都已經(jīng)參保，現(xiàn)在他們都不能通過(guò)靈活就業(yè)人員補(bǔ)繳進(jìn)入城職保。群眾認(rèn)為當(dāng)年他們響應(yīng)政府號(hào)召積極參加城鄉(xiāng)居保，但現(xiàn)在不允許他們參加靈活人員補(bǔ)繳進(jìn)城職保，而當(dāng)年沒(méi)有參保的人現(xiàn)在可以通過(guò)補(bǔ)繳參加城職保，這一補(bǔ)繳政策對(duì)參加城鄉(xiāng)居保的居民非常不公平，群眾對(duì)政府的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

（四）社保待遇計(jì)算仍然存在城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)歧視。國(guó)務(wù)院8號(hào)文件要求有條件的地方人民政府可以結(jié)合本地實(shí)際探索建立喪葬補(bǔ)助金制度。廣東省37號(hào)文件規(guī)定參保人死亡的，可發(fā)放喪葬補(bǔ)助費(fèi)，喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府自行決定，所需資金由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府自行負(fù)擔(dān)。廣東省職工養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定職工死亡時(shí)由社保統(tǒng)籌基金支付喪葬費(fèi)和撫恤金，喪葬費(fèi)和撫恤金各為3個(gè)月本市上年度在崗職工月平均工資。表2顯示全國(guó)多數(shù)省區(qū)建立了全省統(tǒng)一的喪葬補(bǔ)助政策和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但是廣東省城鄉(xiāng)居保喪葬補(bǔ)助政策不統(tǒng)一，喪葬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)。全省有的統(tǒng)籌單位實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，如佛山喪葬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為上一年度市平均工資的40%，2015年佛山市南海區(qū)的喪葬補(bǔ)助費(fèi)為1856元；有的直接按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY計(jì)算，如東莞市參照2010年城鎮(zhèn)職工平均收入的六個(gè)月之和的標(biāo)準(zhǔn)，由市財(cái)政40%承擔(dān)，其他由鎮(zhèn)街與村分擔(dān)，2015年?yáng)|莞市喪葬補(bǔ)助是6180元；有的直接固化，如廣州市喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為3000元，茂名市喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1200元，肇慶喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1000元，梅州市喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為300元。除珠三角地區(qū)個(gè)別城市外，廣東省城鄉(xiāng)居保喪葬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城職保標(biāo)準(zhǔn)，其原因是城鄉(xiāng)居保沒(méi)有建立統(tǒng)籌帳戶，這項(xiàng)支出完全由地方財(cái)政承擔(dān)。城鄉(xiāng)居保喪葬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)直接影響到養(yǎng)老金待遇發(fā)放，由于大多數(shù)地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，存在居民死亡不報(bào)和緩報(bào)從而冒領(lǐng)和瞞領(lǐng)養(yǎng)老金現(xiàn)象。在退休領(lǐng)取待遇的年齡方面，城鄉(xiāng)居保男女一律統(tǒng)一為60歲；但是國(guó)家法定的企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲。這些差異與中央提出的建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系相違背。

表2 全國(guó)各省區(qū)城鄉(xiāng)居保喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

（五）城鄉(xiāng)居保與城職保轉(zhuǎn)接不公平。人社部《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（〔2014〕17號(hào)）文件的第五條規(guī)定，參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限不合并計(jì)算或折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。第六條規(guī)定參保人員從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限合并計(jì)算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限。這兩條規(guī)定的前提是，城職保的個(gè)人繳費(fèi)比例高，個(gè)人帳戶數(shù)額大，城職保轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居保，可以最大限度地保障職工利益。但是由于政策不允許城鄉(xiāng)居保把個(gè)人繳費(fèi)時(shí)限計(jì)算到后來(lái)城職保參保的時(shí)限中，這將嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)居保參保人的利益。盡管參加城鄉(xiāng)居保的個(gè)人帳戶數(shù)額不多，但政策應(yīng)該允許折算。例如，一些居民選擇高檔次參加城鄉(xiāng)居保，以3600元/年檔次計(jì)算，每個(gè)月實(shí)際繳費(fèi)為300元；廣東省城職保最低繳費(fèi)基數(shù)2408元，每月參保個(gè)人帳戶和單位帳戶繳費(fèi)為20%，即480.16元，兩者差別并不明顯?；鶎诱毡榉从橙松绮筷P(guān)于城鄉(xiāng)居保銜接規(guī)定的兩個(gè)條款影響了城鄉(xiāng)居民的利益，也嚴(yán)重影響居民的參保信心。年輕居民認(rèn)為自己早晚都會(huì)進(jìn)入職保體系，如果現(xiàn)在參加城鄉(xiāng)居保，個(gè)人帳戶的錢(qián)是自己出，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是要到60歲以后才有的，既然城鄉(xiāng)居保轉(zhuǎn)入城職保不算年限，參保意義不大。在國(guó)家統(tǒng)一城鄉(xiāng)居保前，廣東省執(zhí)行的政策是允許兩種保險(xiǎn)自由轉(zhuǎn)接。2009年佛山市新實(shí)施新農(nóng)保時(shí)，允許城鄉(xiāng)居民在達(dá)到退休年齡時(shí)，按照城職保標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳相應(yīng)的繳費(fèi)年限，把相應(yīng)的差額補(bǔ)齊就可以。本文認(rèn)為造成廣東省城鄉(xiāng)居保政策實(shí)施過(guò)程中存在諸多不公平原因，既有各級(jí)財(cái)政投放不足的因素，也有居民參保意識(shí)淡薄和參保觀念落后的因素；既有中央政策設(shè)計(jì)不合理的原因，也有基層經(jīng)辦服務(wù)措施不力和服務(wù)觀念落后的因素。但是其中最根本的原因是各級(jí)政府的觀念和理念存在嚴(yán)重偏差，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是認(rèn)為城鄉(xiāng)居保是純粹福利型政策，沒(méi)有統(tǒng)籌帳戶，完全靠財(cái)政供養(yǎng)，待遇低是正常的。二是認(rèn)為城鄉(xiāng)居保覆蓋群體太大，以農(nóng)民為主，農(nóng)民傳統(tǒng)上養(yǎng)老以子女贍養(yǎng)為主，而且農(nóng)民有土地保障。三是各級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民中的弱勢(shì)群體已經(jīng)通過(guò)多種方式進(jìn)行救濟(jì)，而城鄉(xiāng)居保是免費(fèi)午餐人人有份的政策，標(biāo)準(zhǔn)太高對(duì)參加城職保的群體不公平。

三、保障城鄉(xiāng)居保公平性的政策建議

第一，積極引導(dǎo)居民參加城職保，擴(kuò)大城職保的參保群體和補(bǔ)繳范圍。通過(guò)補(bǔ)貼激勵(lì)，積極引導(dǎo)居民參加城職保。在經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助居民參加城職保。放寬靈活就業(yè)人員補(bǔ)繳的限制性條款，吸引更多參加城鄉(xiāng)居保的群眾自愿補(bǔ)繳進(jìn)入城職保系列，提高居民參保待遇。以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)待4號(hào)文件關(guān)于靈活人員補(bǔ)繳政策產(chǎn)生的問(wèn)題，積極回應(yīng)群眾訴求，化解不穩(wěn)定因素，兌現(xiàn)政府信用。第二，提高統(tǒng)籌單位層級(jí)，公平科學(xué)分配資源。目前全國(guó)大部分地區(qū)城鄉(xiāng)居保都是以縣區(qū)為統(tǒng)籌單位，而城職保是以地級(jí)市為統(tǒng)籌單位?？h區(qū)作為統(tǒng)籌單位，有利于地方政府制訂靈活政策，更大限度地用活用夠政策，提高居民參保待遇。但是由于城鄉(xiāng)居保所涉參保對(duì)象主體為農(nóng)民，而農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政力量相對(duì)薄弱，造成地方政府對(duì)城鄉(xiāng)居民的投入非常有限，積極性不夠。提高統(tǒng)籌單位層級(jí)，有利于統(tǒng)一市級(jí)轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，保障財(cái)政投入；有利于養(yǎng)老待遇公平發(fā)放，有利于提高經(jīng)辦效率。第三，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長(zhǎng)水平。上級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居保的補(bǔ)貼激勵(lì)應(yīng)該采取差異化政策而不是一刀切的政策，針對(duì)不同參保檔次和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)政府應(yīng)該采取不同的激勵(lì)政策。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和地方政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與地方財(cái)政水平同步?，F(xiàn)在除了珠三角地區(qū)外，全省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)基本一致，沒(méi)有與地方財(cái)政實(shí)力掛鉤，應(yīng)該拉大不同繳費(fèi)檔次間的財(cái)政補(bǔ)貼差距，變定額補(bǔ)貼制為比例補(bǔ)貼制。建立城鄉(xiāng)居保財(cái)政備付金或統(tǒng)籌準(zhǔn)備金。依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)居保發(fā)展的需要，通過(guò)科學(xué)的精算，政府財(cái)政每年從年度預(yù)算中安排一定比例資金，建立財(cái)政備付金或統(tǒng)籌準(zhǔn)備金制度，體現(xiàn)財(cái)政的兜底責(zé)任。減少參保檔次，允許按月參保，由于城職保是按月參保，城鄉(xiāng)居保按月參保有利于銜接。允許居民提檔補(bǔ)繳做大個(gè)人帳戶。第四，打破城鄉(xiāng)差異，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化社保體系建設(shè)。采取折算和補(bǔ)繳兩種方式來(lái)方便城鄉(xiāng)居保轉(zhuǎn)接到城職保體系，重新計(jì)算參保年限。全省出臺(tái)統(tǒng)一的喪葬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，制定喪葬補(bǔ)助的多級(jí)分?jǐn)傓k法。消除喪葬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)二元分割和歧視政策。參照城職保和機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)，消除年齡歧視。