余紅燕

[摘 要]在推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移改革的進(jìn)程中，溫州率先探索建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度。溫州建立起來的政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度業(yè)已取得階段性成效，同時(shí)也存在亟待完善的空間。堅(jiān)持全面深化改革，普遍推行政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度，需要構(gòu)建完善的政府職能轉(zhuǎn)移清單，需要大力培育壯大社會(huì)組織，建立職能轉(zhuǎn)移的財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善職能轉(zhuǎn)移合同，健全協(xié)同工作機(jī)制和進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)公開。

[關(guān)鍵詞]政府職能 社會(huì)組織 清單制度 溫州

轉(zhuǎn)變政府職能是當(dāng)代中國深化行政體制改革的核心任務(wù)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。目前，溫州正在積極建立和完善政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度，這既是進(jìn)一步深化行政體制改革、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诘胤綄?shí)踐層面的創(chuàng)新性探索，又是作為改革開放風(fēng)向標(biāo)的溫州大膽創(chuàng)新和力爭(zhēng)打造全面建成小康社會(huì)標(biāo)桿城市的生動(dòng)寫照。從改革的時(shí)間維度上來看，溫州探索建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度毫無疑問走在了浙江乃至全國的前列。那么，在未來全面深化改革的大背景下，在普遍、全面推行權(quán)力清單制度的大趨勢(shì)下，總結(jié)梳理溫州改革的經(jīng)驗(yàn)與得失，對(duì)于浙江乃至于全國都具有極為重要的積極意義。

一、治理現(xiàn)代化語義下的政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在政府層面上首先體現(xiàn)在政府治理的現(xiàn)代化，歸根結(jié)底是實(shí)現(xiàn)政府治理制度、治理體系以及治理方式的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。

（一）政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度是治理制度現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)

治理制度現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。制度問題是政府治理的根本性問題，治理的制度化水平是政府治理水平的具體體現(xiàn)。政府治理現(xiàn)代化過程實(shí)質(zhì)上就是以制度建構(gòu)、完善為基準(zhǔn)的制度現(xiàn)代化過程。建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度，就是以清單的形式將轉(zhuǎn)移內(nèi)容予以固化，并圍繞其同步構(gòu)建相應(yīng)的配套措施，最終使之形成一套相對(duì)完整的制度，換言之就是對(duì)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)意義上的改革，更加注重改革設(shè)計(jì)的目的性和改革舉措的有效性，因此，相較于傳統(tǒng)的改革，建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度無疑是全面深化改革進(jìn)程中一次奔向治理制度現(xiàn)代化的突破性飛躍。

（二）政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度是治理體系現(xiàn)代化的重要途徑

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的政社關(guān)系可以視為家國同構(gòu)，國家和社會(huì)之間的邊界十分模糊。社會(huì)自主性不足，無形中扼制了社會(huì)發(fā)展的活力，弱化了社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力，不僅如此，社會(huì)力量在公共事務(wù)治理過程中，有效作用的發(fā)揮極為有限。在深化改革的推動(dòng)下，原有的政社關(guān)系逐漸發(fā)生變化，政社邊界逐漸明朗起來，這極大地促進(jìn)了我國社會(huì)的快速發(fā)展，也為經(jīng)濟(jì)的迅速崛起增添了內(nèi)驅(qū)力。但是，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展動(dòng)能進(jìn)入轉(zhuǎn)換窗口期，這對(duì)于構(gòu)建適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的政府治理體系要求日益提高。從某種程度上說，構(gòu)建新型的政社關(guān)系，建立科學(xué)有效的政府治理體系，是進(jìn)一步釋放社會(huì)活力，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添新動(dòng)能的重要路徑，當(dāng)然也是回應(yīng)政府治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求的必然結(jié)果。政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度有助于明確政府與社會(huì)間的邊界、職能，對(duì)于理順政府與社會(huì)之間的關(guān)系，形成現(xiàn)代化治理體系，在更好地發(fā)揮政府作用的同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)力量的積極作用，具有舉足輕重的作用。

（三）政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度是治理方式現(xiàn)代化的重要形式

我國傳統(tǒng)的治理模式更多地表現(xiàn)為全能型治理，政府成為公共治理的唯一合法主體。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，解構(gòu)了全能型治理模式，形成了政府主導(dǎo)的新型治理模式，拓展了市場(chǎng)主體和社會(huì)力量參與公共治理的空間。而政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度，則在厘定社會(huì)力量參與公共治理空間的基礎(chǔ)上，又對(duì)治理空間予以固定化，即以參與空間的固化來保障社會(huì)力量的公共參與度，其實(shí)質(zhì)就是政府治理方式的民主化。民主化是政府治理方式現(xiàn)代化的重要手段，政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度，不僅豐富了政府治理方式現(xiàn)代化的民主形式，而且也拓寬了政府治理方式現(xiàn)代化的民主渠道。

二、政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度建立的溫州探索

溫州內(nèi)在的創(chuàng)新品格不僅體現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也具體地表現(xiàn)在政府管理層面。伴隨著整個(gè)改革開放過程，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政府管理創(chuàng)新始終沒有停止過。溫州模式形成的過程，就是政府管理不斷創(chuàng)新的過程。從改革開放初期政府管理的“無為”，到近年政府管理角色的適應(yīng)性調(diào)整，無不烙下了政府與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新性特質(zhì)。

（一）改革探索過程

政府與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新性特質(zhì)是溫州率先建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度的根本原因。溫州建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度被形象地稱為“第五張清單”改革。溫州推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的改革探索可以追溯到2010年3月。當(dāng)時(shí)，溫州市環(huán)境保護(hù)局首先出臺(tái)了《行業(yè)協(xié)會(huì)參與環(huán)保管理試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》（溫環(huán)發(fā)〔2010〕41號(hào)），在全市范圍內(nèi)探索實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)參與環(huán)境保護(hù)管理工作。根據(jù)實(shí)施方案，溫州市電鍍行業(yè)協(xié)會(huì)等五家社會(huì)組織作為試點(diǎn)承接原本由環(huán)境保護(hù)局履行的部分技術(shù)性、服務(wù)性、審批性職能。

2013年可以說是溫州全面推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)性改革的元年。年初，溫州市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)印發(fā)《溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)方案》和《溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》，首次以文件形式明確規(guī)定將原來由政府部門承擔(dān)的與本行業(yè)有關(guān)的13項(xiàng)技術(shù)性、服務(wù)性職能轉(zhuǎn)移給溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會(huì)，與此同時(shí)，涉及經(jīng)信、科技等六個(gè)政府部門的八項(xiàng)職能也被作為單項(xiàng)試點(diǎn)轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)。為了做足改革的準(zhǔn)備工作，時(shí)任溫州市市長陳金彪前往有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)考察調(diào)研，并主持該項(xiàng)改革課題，多次召開專題會(huì)議，開展調(diào)查研究工作。隨著各項(xiàng)準(zhǔn)備工作日趨完善，《溫州市推進(jìn)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能工作總體方案》（溫政辦〔2013〕170號(hào)）于2013年9月正式出臺(tái)，拉開了政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移改革的序幕。

政府職能轉(zhuǎn)移改革較為規(guī)范的文件發(fā)布于啟動(dòng)改革的第二年，即在2014年2月23日印發(fā)了《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》（溫政辦〔2014〕127號(hào)）和《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移目錄和市本級(jí)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會(huì)組織目錄（第一批）的通知》（溫政辦〔2014〕130號(hào)）兩份文件。《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》主要對(duì)實(shí)施政府職能轉(zhuǎn)移改革的程序、政府職能轉(zhuǎn)移的主體范圍、職能轉(zhuǎn)移的方式以及承接政府職能轉(zhuǎn)移的主體進(jìn)行了規(guī)范性確定。《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移目錄和市本級(jí)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會(huì)組織目錄（第一批）的通知》則以清單的形式將向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的部分政府職能予以確認(rèn)，合計(jì)全市共轉(zhuǎn)移出167項(xiàng)政府職能。同時(shí)，具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會(huì)組織清單也一并被羅列出來，共有110家不同類型、功能的社會(huì)組織進(jìn)入清單。

隨著改革的持續(xù)深入推進(jìn)，第二批轉(zhuǎn)移清單于2016年年初正式推出。《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移目錄（第二批）》又整合了85項(xiàng)原本由政府履行的職能轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的社會(huì)組織。相對(duì)于第一批轉(zhuǎn)移清單，第二批轉(zhuǎn)移清單更加貨真價(jià)實(shí)。《溫州市市本級(jí)具備承接政府轉(zhuǎn)移職能條件的社會(huì)組織推薦性目錄（第二批）》再次增補(bǔ)了40家社會(huì)組織作為承接政府職能轉(zhuǎn)移的備選承接主體。通過兩次增補(bǔ)和完善，截至目前，列入清單的可轉(zhuǎn)移的政府職能已達(dá)到252項(xiàng)，具備承接政府職能資質(zhì)的社會(huì)組織多達(dá)150家，在此基礎(chǔ)上建立起來的政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移制度運(yùn)行良好。

（二）改革的主要經(jīng)驗(yàn)

縱觀當(dāng)前的改革，以不斷完善清單為主線的溫州政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度業(yè)已經(jīng)取得一定的成效，主要表現(xiàn)在：一是大批政府職能經(jīng)過政社協(xié)議順利轉(zhuǎn)移出去。溫州政府職能轉(zhuǎn)移改革的最大成就是，通過建立清單，明晰需要轉(zhuǎn)移的政府職能和承接政府職能的社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)了政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，邁出了改革的實(shí)質(zhì)性步伐。二是已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去的政府職能正在由社會(huì)組織代為有效履行。包括改革試點(diǎn)階段在內(nèi)的絕大多數(shù)被轉(zhuǎn)移出去的政府職能，正在由相應(yīng)的社會(huì)組織承擔(dān)和履行。當(dāng)然，該項(xiàng)改革也存在不足之處，還有需要進(jìn)一步完善。

1.建立清單制度是政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移過程中的關(guān)鍵性舉措。從2010年溫州市環(huán)境保護(hù)局轉(zhuǎn)移部分政府職能給社會(huì)組織，到2013年政府職能轉(zhuǎn)移改革總體方案的出臺(tái)，可以說，這三年左右的時(shí)間是政府職能轉(zhuǎn)移改革的試點(diǎn)階段，無論是實(shí)踐操作層面還是政策的構(gòu)建方面，都具有明顯的試點(diǎn)摸索特征。2014年以來，基于不斷深化改革的自覺性需求與權(quán)力清單制度改革的帶動(dòng)作用，溫州開始逐步構(gòu)建政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的職能清單和社會(huì)組織清單。這兩個(gè)清單的建立，一方面既明確了轉(zhuǎn)移出去的具體政府職能，又明確了可以承接政府職能的社會(huì)組織，為政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移在具體操作上提供了基本依據(jù)；另一方面也為政府職能轉(zhuǎn)移改革賦予了制度性規(guī)定，以改革的制度化設(shè)計(jì)鞏固了政府職能轉(zhuǎn)移改革的成果。

2.發(fā)育相對(duì)成熟的社會(huì)組織是政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的前提條件。行業(yè)商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)是構(gòu)成溫州社會(huì)組織的兩大主體，歷史上行業(yè)商會(huì)隸屬于市工商聯(lián)主管，行業(yè)協(xié)會(huì)則歸口于市經(jīng)貿(mào)委主管，它們的發(fā)展歷史都較為悠久，大約始于明清時(shí)期。在改革開放以后，溫州市場(chǎng)秩序的擴(kuò)展和市場(chǎng)體系的發(fā)育，拓展了社會(huì)組織的成長空間，極大地促進(jìn)了社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，尤其是在本世紀(jì)初實(shí)施的社會(huì)組織管理改革以來，溫州社會(huì)組織的發(fā)展更是進(jìn)入鼎盛時(shí)期，這不僅體現(xiàn)在社會(huì)組織的數(shù)量上，而且也體現(xiàn)在社會(huì)組織的成熟度上。溫州的社會(huì)組織數(shù)量多，一般發(fā)育相對(duì)成熟，而且活躍度亦非常高，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過程中發(fā)揮著不可或缺的重要作用，可以說，溫州是現(xiàn)代社會(huì)組織發(fā)展最好的地區(qū)之一。發(fā)展良好的社會(huì)組織為溫州成功實(shí)施政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，成為改革得以有效推進(jìn)的重要前提。盡管如此，在政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移改革的過程中，也出現(xiàn)了少量政府職能找不到可以承接的社會(huì)組織，這也是此項(xiàng)改革面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

3.簽訂協(xié)議是政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的基本保障。推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移改革，并建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度，離不開一定的保障措施。由內(nèi)而外主動(dòng)發(fā)力推動(dòng)改革，與建立高級(jí)別的組織領(lǐng)導(dǎo)是改革順利推進(jìn)和取得預(yù)期實(shí)效的根本保障，而簽訂政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移協(xié)議，則是改革順利推進(jìn)和取得預(yù)期實(shí)效的基本保障。根據(jù)《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》（溫政辦〔2014〕127號(hào)）規(guī)定，簽訂協(xié)議是政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的必經(jīng)規(guī)程之一，主要由政府職能轉(zhuǎn)出部門和承接組織兩方進(jìn)行簽訂。其中，協(xié)議明確規(guī)定了轉(zhuǎn)接雙方的權(quán)力義務(wù)、經(jīng)費(fèi)支出以及承接資格的取消條件等內(nèi)容。承接政府職能的社會(huì)組織則需要嚴(yán)格遵守轉(zhuǎn)移協(xié)議，依據(jù)所承接的職能內(nèi)容和要求履行相應(yīng)的職能。

4.加強(qiáng)監(jiān)管是政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的必要手段。在建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單的過程中，溫州市相關(guān)部門十分重視對(duì)承接政府職能的社會(huì)組織的監(jiān)管。涉及職能轉(zhuǎn)出的部門都要求制定相應(yīng)的監(jiān)管辦法，并定期開展社會(huì)組織履行政府職能情況的評(píng)估驗(yàn)收，這既是對(duì)社會(huì)組織履職過程中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也是對(duì)社會(huì)組織履職的監(jiān)督檢查。

總之，溫州建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度具有一定的樣板意義。已經(jīng)取得的實(shí)質(zhì)性改革績(jī)效表明，推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移不僅可能，也是可行的，它既豐富和深化了中國行政體制改革理論與實(shí)踐，又為未來深化政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示。

三、完善政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度的路徑選擇

放、管、服改革是當(dāng)前行政體制改革的主要命題。其中，“放”有兩層含義：一是自上而下的放權(quán)；二是自政府內(nèi)部向外部釋放權(quán)力。自政府內(nèi)部向外部釋放權(quán)力，既包含政府通過簡(jiǎn)化行政審批程序，將市場(chǎng)的權(quán)力還給市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，又包含政府將部分職能轉(zhuǎn)移出去，交給社會(huì)組織代為履行。那么，如何推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，以及如何確保政府與社會(huì)組織間的合作順暢、高效？無疑，建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度不失為一條上佳的路徑選擇。

（一）構(gòu)建完善的政府職能轉(zhuǎn)移清單

政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移改革最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是需要建立職能轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)清單，其中重點(diǎn)包括職能清單、社會(huì)組織清單、責(zé)任清單和經(jīng)費(fèi)清單。

1.職能清單是政府職能轉(zhuǎn)移改革的先決要件，它決定著改革的深度和水平。將需要轉(zhuǎn)移的政府職能以清單的形式羅列出來，無疑能夠?yàn)楦母锏南乱徊酵七M(jìn)提供規(guī)范和指引。但是，究竟應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移哪些職能，需要慎重做出選擇。理論上講，轉(zhuǎn)移出去的政府職能既要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確實(shí)有利于發(fā)揮社會(huì)組織力量作用，確實(shí)有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量，確實(shí)有利于社會(huì)組織的承接，又要符合政府部門工作實(shí)際，確保職能轉(zhuǎn)移出去以后更有利于政府部門集中力量推動(dòng)其他方面工作，有利于激發(fā)政府部門的工作積極性，有利于政府精簡(jiǎn)瘦身，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

2.社會(huì)組織清單是政府職能轉(zhuǎn)移改革能否取得預(yù)期成效的約束性條件。改革首先要確保被轉(zhuǎn)移出去的職能能夠得以正常履行，這就需要由適合履行該項(xiàng)職能的社會(huì)組織來承接?！斑m合”意味著：一是該社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理，二是該社會(huì)組織擁有足夠的組織成員，三是該社會(huì)組織具備履行職能的能力水平，四是該社會(huì)組織擁有合法的組織場(chǎng)所和資金保障。因此，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)移改革有必要開展社會(huì)組織評(píng)估工作，并編制社會(huì)組織清單。

3.責(zé)任清單是政府職能轉(zhuǎn)移改革質(zhì)量的重要保證。轉(zhuǎn)移政府職能的根本目的在于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)通過發(fā)揮社會(huì)組織作用提高公共服務(wù)質(zhì)量。而這一目的的實(shí)現(xiàn)，有賴于政府職能轉(zhuǎn)移責(zé)任的界定是否明確無誤。從某種意義上說，責(zé)任是一種自我約束機(jī)制，明確責(zé)任才能保證被轉(zhuǎn)移出去的職能得以有效履行。所以，在推進(jìn)改革的過程中，需要同步理清職能轉(zhuǎn)移的責(zé)任分擔(dān)，建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，并將責(zé)任以清單的形式加以明確和固定。

4.經(jīng)費(fèi)清單是政府職能轉(zhuǎn)移改革的重要條件。推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，必須開展職能履行的經(jīng)費(fèi)評(píng)估，即對(duì)每一項(xiàng)被轉(zhuǎn)移出去的職能進(jìn)行價(jià)格衡量，并明碼標(biāo)價(jià)，最終形成經(jīng)費(fèi)清單。建立經(jīng)費(fèi)清單，一方面便于規(guī)范公共財(cái)政支出，避免財(cái)政經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)和權(quán)力尋租；另一方面，便于社會(huì)組織有目的性地承接政府職能。

（二）大力培育和發(fā)展社會(huì)組織

建立政府職能轉(zhuǎn)移清單制度，必須大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，夯實(shí)政府職能轉(zhuǎn)移的社會(huì)組織基礎(chǔ)。從溫州的實(shí)際情況看，社會(huì)組織的發(fā)育水平難以全面承受政府職能轉(zhuǎn)移之重，尤其對(duì)于那些社會(huì)組織發(fā)育水平較低的區(qū)域，推進(jìn)該項(xiàng)改革會(huì)遭遇更大的瓶頸。鑒于此，當(dāng)務(wù)之急就是要花大力氣培育和發(fā)展社會(huì)組織。

1.明確社會(huì)組織培育和發(fā)展的基本原則。結(jié)合國外社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐與我國的具體國情，我國社會(huì)組織培育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以建立政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系為目標(biāo)，以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同，充分發(fā)揮社會(huì)組織自主性為原則。

2.制定社會(huì)組織促進(jìn)法。當(dāng)前，我國尚未出臺(tái)社會(huì)組織促進(jìn)法，對(duì)于如何發(fā)展社會(huì)組織，如何規(guī)范社會(huì)組織，由于缺乏法律依據(jù)，各級(jí)地方政府表現(xiàn)出相對(duì)較為保守的姿態(tài)，極大地制約了社會(huì)組織的成長和發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，適時(shí)制定社會(huì)組織促進(jìn)法，為培育和發(fā)展社會(huì)組織提供法律上的依據(jù)。

3.創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制機(jī)制。社會(huì)組織的發(fā)展和繁榮離不開相對(duì)寬松的管理體制機(jī)制，以創(chuàng)新管理體制機(jī)制促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和繁榮，一方面是要變雙重管理體制為主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，另一方面是要改革社會(huì)組織成立登記制度為申請(qǐng)備案制。通過改革創(chuàng)新，最終形成有利于推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。

4.完善各項(xiàng)配套政策。社會(huì)組織的發(fā)展需要配套政策予以支撐，這既是對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)，也是對(duì)其發(fā)展進(jìn)行規(guī)范。一是完善各項(xiàng)稅收減免政策，通過稅收減免引導(dǎo)社會(huì)組織活動(dòng)，為社會(huì)組織發(fā)展積蓄資金力量。二是完善職稱評(píng)審制度，暢通社會(huì)組織從業(yè)人員職稱晉升通道，為社會(huì)組織發(fā)展提供人才保障。

5.加強(qiáng)監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理，正確引導(dǎo)社會(huì)組織建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化組織內(nèi)部治理，完善組織籌資機(jī)制，提升組織信任度，塑造組織影響力，增強(qiáng)組織凝聚力，以科學(xué)的自我治理和高水平的自我管理促使自身不斷發(fā)展進(jìn)步。

（三）制定完善的政府職能轉(zhuǎn)移合同

建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度，與以往改革最大不同點(diǎn)在于它是一種基于政府與社會(huì)組織間訂立契約的委托—承諾性質(zhì)的改革。雖然采取委托、授權(quán)或購買等多種方式推動(dòng)職能轉(zhuǎn)移，但實(shí)際上，就是政府將部分職能履行的權(quán)限委托給社會(huì)組織，并提出履行的具體標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，社會(huì)組織以合同的形式向政府作出書面承諾，當(dāng)社會(huì)組織的承諾與政府的要求達(dá)到一致水平時(shí)，改革行為才能被認(rèn)定為實(shí)質(zhì)上的發(fā)生。所以，合同在政府職能轉(zhuǎn)移改革中有著舉足輕重的地位，必須不斷加以完善。

1.完善職能履行的標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)組織履行政府職能，必須考量履行標(biāo)準(zhǔn)，也就是在合同中要詳細(xì)和明確地規(guī)定社會(huì)組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量、效率等。一方面，是為社會(huì)組織履行政府職能提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)；另一方面，便于開展對(duì)社會(huì)組織履職情況的準(zhǔn)確評(píng)估。

2.完善服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)、投訴對(duì)于合同終止履行或解除的約束性規(guī)定。建立社會(huì)組織履行政府職能的顧客導(dǎo)向機(jī)制，由社會(huì)組織的服務(wù)對(duì)象針對(duì)服務(wù)質(zhì)量等做出客觀的評(píng)價(jià)。同時(shí)，建立完善投訴機(jī)制，暢通服務(wù)對(duì)象的投訴、監(jiān)督渠道。最終，運(yùn)用服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)、投訴結(jié)果來衡量、評(píng)價(jià)社會(huì)組織的履職情況，并以此作為合同終止履行或解除的一個(gè)參照依據(jù)。

（四）建立政府職能轉(zhuǎn)移的財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立政府職能轉(zhuǎn)移清單制度，必須堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立職能轉(zhuǎn)移的財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

1.及時(shí)核減職能轉(zhuǎn)出部門的財(cái)政預(yù)算額度。職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，意味著行政事項(xiàng)的減少。隨著行政事項(xiàng)的縮減，部門財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減少，至于減少的額度，需要進(jìn)行科學(xué)的論證。理論上講，用于補(bǔ)貼、支付給承接政府職能的社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)額度，應(yīng)當(dāng)成為削減對(duì)應(yīng)政府部門財(cái)政經(jīng)費(fèi)額度的基本依據(jù)。如果不采用類似一一對(duì)應(yīng)的辦法核減財(cái)政經(jīng)費(fèi)，就會(huì)出現(xiàn)事權(quán)轉(zhuǎn)走、財(cái)權(quán)保留的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致財(cái)政支出增加，形成對(duì)公共服務(wù)的擠壓效應(yīng)，最終違背政府職能轉(zhuǎn)移改革的初衷。

2.完善職能轉(zhuǎn)出部門與財(cái)政部門間的信息機(jī)制。完善職能轉(zhuǎn)出部門與財(cái)政部門間的信息溝通機(jī)制，是及時(shí)核減職能轉(zhuǎn)出部門財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算額度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于職能轉(zhuǎn)移具有一定的動(dòng)態(tài)性，具體哪些部門轉(zhuǎn)出了哪些職能，有必要將這些信息及時(shí)傳送給財(cái)政部門，以便于在部門財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整。

（五）健全有關(guān)的協(xié)同工作機(jī)制

政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度建立的涉及面廣，過程復(fù)雜，必須配套相應(yīng)的工作機(jī)制。

1.建立健全監(jiān)督機(jī)制。政府職能轉(zhuǎn)移改革涉及轉(zhuǎn)移職能的梳理、社會(huì)組織資質(zhì)的評(píng)估、配套資金的核算、合同的擬定與簽約、合同履行評(píng)估等環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，因此，建立健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化改革過程的全過程監(jiān)督，是改革順利推進(jìn)的重要保障。

2.建立健全評(píng)估機(jī)制。首先需要建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，指標(biāo)體系既要全面反映改革內(nèi)容，又要能夠樹立有利于推動(dòng)職能轉(zhuǎn)移和履行的價(jià)值導(dǎo)向。其次，要構(gòu)建多元化、立體式的評(píng)估主體結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮專家、社會(huì)公眾等的評(píng)估作用。

3.建立健全長效機(jī)制。積極構(gòu)建政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單制度運(yùn)行的長效機(jī)制，防止政府職能轉(zhuǎn)移改革的“短命效應(yīng)”。其中，最為關(guān)鍵的是將清單制度納入地方人大監(jiān)督議程，中間任一環(huán)節(jié)的調(diào)整變動(dòng)，必須經(jīng)由人大表決程序。