尹振國

(最高人民法院 中國應(yīng)用法學(xué)研究所，北京 100745)

一、問題的提出

隨著人類社會進(jìn)入21世紀(jì)，社會公眾參與國家政治生活的廣度和深度不斷加大，方式也日益多樣。“在法治發(fā)達(dá)國家，公民參與社會公共事務(wù)的機(jī)會越來越多，人們越來越意識到需要考慮政策中的社會因素”。[1]作為上層建筑的一個組成部分的法律也受到了影響。從世界法治發(fā)展趨勢來看，國家通過各種形式吸引社會公眾參與司法活動，發(fā)揮社會公眾在司法活動中的積極作用，被認(rèn)為是一個國家或地區(qū)政治民主的一個重要標(biāo)志。司法民主化是政治民主化的題中應(yīng)有之義，隨著政治民主化的推進(jìn)，社會公眾參與司法活動的要求和呼聲不斷高漲。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。人民群眾參與司法活動是司法民主的重要體現(xiàn)，是司法公正的重要保障，是司法公信的重要來源。在公眾參與刑事司法的理由問題上，課題組的調(diào)查結(jié)果顯示(見表1)：69%的人選擇監(jiān)督司法，56.9%的人選擇提高司法民主，33.8%的人選擇以大眾化彌補(bǔ)職業(yè)化的不足，42.5%的人選擇最大限度地實(shí)現(xiàn)共識以增加裁判的可接受性，39.8%的人選擇反映民眾訴求。

表1 公眾參與刑事司法的理由調(diào)查統(tǒng)計表

作為法律運(yùn)行必備環(huán)節(jié)的司法(法律適用)是一種專業(yè)化、職業(yè)化程度非常高的活動①。在17世紀(jì)初，英國法官愛德華·柯克提出司法需要“技藝?yán)硇浴保源藶橛删芙^了國王詹姆斯一世審理案件的要求，他說：“的確，上帝賦予了陛下卓越的技巧和高超的天賦，但陛下對英格蘭本土的法律并沒有研究，而涉及陛下之臣民的生命或遺產(chǎn)貨物財富的案件，不應(yīng)當(dāng)由自然理性，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)技藝?yán)硇院头傻呐袛鄟頉Q定，而法律是一門需要長時間地學(xué)習(xí)和歷練的技藝，只有在此之后，一個人才能對它有所把握?！盵2]技藝?yán)硇圆煌谧匀焕硇?，前者需要長期的學(xué)習(xí)和實(shí)踐才能獲得，是一種實(shí)踐理性，而后者則是與生俱來的。司法權(quán)是一種判斷權(quán)，這種判斷權(quán)不同于社會大眾的情感判斷、道德判斷、價值判斷，它是一種專業(yè)性的判斷，必須經(jīng)過長期的學(xué)習(xí)、司法實(shí)踐才可能被掌握。因此，司法人員的職業(yè)化、專業(yè)化是司法現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

司法的職業(yè)化、專業(yè)化并不意味著將社會公眾拒之于司法的門外，而是意味著社會公眾參與司法有其限度。司法的職業(yè)化、專業(yè)化也可能造成司法專橫、專制的不良后果，為防止這一不良后果，有必要吸收社會公眾參與到司法活動中來，陪審制度就是社會公眾參與司法活動的典型制度。司法的民主化必然要求司法的平民化、大眾化，如何處理好司法的精英化和大眾化的關(guān)系，這就涉及到社會公眾參與司法活動的范圍問題。換言之，在推進(jìn)司法職業(yè)化、專業(yè)化的同時，也要為司法的大眾化設(shè)定一定的運(yùn)作空間。

二、限定司法公眾參與范圍的原因

“公眾參與”概念是隨著參與民主理論的興起而流行的，要對公眾參與進(jìn)行界定，需要結(jié)合參與民主理論產(chǎn)生及發(fā)展的歷史進(jìn)行分析?！皡⑴c式民主”(Participatory Democracy)的概念是由美國學(xué)者阿諾德·考夫曼于1960年首次提出來的，之后該概念被廣泛運(yùn)用于基層民主領(lǐng)域，但并沒有被上升到國家政治生活層面。1970年卡羅爾·佩特曼在《參與和民主理論》一書中批判了傳統(tǒng)以精英主義思想為核心的民主理論，她認(rèn)為：“當(dāng)代精英主義的民主理論實(shí)質(zhì)上是不充分的民主理論，真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接的、充分的參與公共事務(wù)的決策民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。”[3]

在法學(xué)視野中，公民參與國家事務(wù)是公民的基本權(quán)利。法律的基本內(nèi)容是權(quán)利與義務(wù)，將“刑法適用的公眾參與”中的“公眾”界定為“公民”是比較適宜的。換言之，“公眾參與”、“公民參與”是同義詞。群體是由個體組成的，“公眾參與”中的“公眾”既包含個體，也包含個體組成的團(tuán)體。因此，這里的“公眾”既指不特定的公民，也指多數(shù)公民。司法的公眾參與的目的是為了維護(hù)公共利益，在公共活動領(lǐng)域，公民是“公共人”而不是“經(jīng)濟(jì)人”，不能以個人利益為出發(fā)點(diǎn)。為防止司法的公眾參與淪為牟取私利的工具，必須對公眾的范圍加以限定，司法的主體如法官、檢察官、律師以及與司法的過程和結(jié)果有利害關(guān)系的人如被告人、罪犯及其親屬等就不能成為公眾參與的主體。按照正當(dāng)程序的原則，任何人不得作為自己案件的法官，同樣，與司法有利害關(guān)系的人是不能作為司法公眾參與主體的。司法的主體以及與司法有利害關(guān)系的人已經(jīng)參與了訴訟，如果讓他(她)們作為社會公眾參與司法實(shí)屬“疊床架屋”，毫無必要。因此，“公眾參與”中的“公眾”部分要強(qiáng)調(diào)公眾參與事務(wù)的公共性，“公眾參與”的活動不是私人活動，而是關(guān)系到不特定公民或多數(shù)公民的公共事務(wù)。而且，公眾參與公共活動是由公民自主決定的，而不可能是被迫的。“公眾參與”的主體是公民個體，公民或是單獨(dú)參加社會公共活動，或是結(jié)成社會組織參加社會公共活動?？傊肮姟笔怯蓚€體公民組成的。

國外的“公眾參與”概念可以分為三類：學(xué)術(shù)性的、外國政策法律規(guī)定的、國家政策法律規(guī)定的[4]。世界糧農(nóng)組織、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會和國際勞工辦公室組織的林業(yè)公眾參與專家組將“公眾參與”界定為“一種自愿程序，人們單獨(dú)地或者經(jīng)由有組織的團(tuán)體，能夠據(jù)之交流信息、發(fā)表意見以及明確表達(dá)利益訴求，并因而可能影響有關(guān)事務(wù)的決策或者結(jié)果”[5]。從此定義中，我們可以看出，公眾參與的方式和目的就是交流信息、發(fā)表意見、明確表達(dá)利益訴求、影響有關(guān)事務(wù)的決策或者結(jié)果。換言之，“公眾參與”是一種有目的的行為，“參與”的實(shí)質(zhì)就是對公共活動施加一定的影響力，而影響力的大小與“參與”的深度相關(guān)。

在主權(quán)在民的時代，公民直接參與公共活動，維護(hù)社會公共利益，有利于克服代議制民主的弊端，也有利于緩和“精英”和“大眾”的矛盾。“公眾參與”不僅意味著國家對公民權(quán)利的尊重和保護(hù)，也意味著公民權(quán)利對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約，防止公共權(quán)力濫用，確保公共權(quán)力為公共利益服務(wù)，而不是為私人利益服務(wù)。因此，“公眾參與”的核心和實(shí)質(zhì)是公民權(quán)利的尊重、保障和救濟(jì)[6]。

“司法的公眾參與”中的“公眾參與”指的是“制度化”參與，而不包括“非制度化”參與。亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”[7]。制度化有利于增強(qiáng)公民對社會生活的可預(yù)測性，有利于社會生活的規(guī)范、有序。法律就是社會生活制度化的重大成果，很難想象沒有法律的世界是一個怎樣的世界?！胺侵贫然笔侵浮爸贫人N(yùn)含的價值取向和角色期望沒有內(nèi)化為組織或公民個體的價值取向和角色期望”[8]?！胺侵贫然钡谋憩F(xiàn)就是非規(guī)范化、非法律化、非程序化、潛規(guī)則風(fēng)行等，其背離了“制度化”所包含的規(guī)范化、法律化、程序化等要求，必然導(dǎo)致混亂和無序。司法中的非制度化參與的表現(xiàn)有：利用權(quán)力、金錢、關(guān)系、面子、人情、輿論、倫理、道德等等，采用制度外的方式影響司法。而刑事司法本身應(yīng)當(dāng)是一種制度化的打擊犯罪、保護(hù)人權(quán)的方式，公眾的參與也應(yīng)采用一種制度化的方式，否則，就會偏離法治的軌道。因此，“司法的公眾參與”僅僅包括制度化、規(guī)范化的公眾參與。同時，“司法的公眾參與”要防止司法的民粹化傾向，防止司法淪為“多數(shù)人的暴政”。

綜上所述，司法的公眾參與指的是與司法的過程或結(jié)果無利害關(guān)系的公民個人或者公民組織自愿地通過信息交流、發(fā)表意見、參與司法決策等方式，旨在影響司法決策或結(jié)果的制度化的行為。也就是說，司法的公眾參與必須采用程序化、法治化的方式。

公眾參與司法無疑有助于實(shí)現(xiàn)司法民主和提升司法公信力，但是不是所有的公眾都應(yīng)當(dāng)參與司法？是不是公眾應(yīng)當(dāng)參與司法的整個過程，并在司法決策中起主要作用？公眾應(yīng)當(dāng)被分享多少司法的權(quán)力？這涉及到公眾參與司法的廣度和深度問題，這一問題也是設(shè)計司法公眾參與制度首先應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

在現(xiàn)代民主社會，公眾的確有充分的理由參與到司法中來，但是這并不意味著公眾應(yīng)當(dāng)或者有必要參與到所有的司法活動中來，即公眾參與司法活動的范圍不應(yīng)當(dāng)是毫無限制的，公眾不宜過多地參與到某些特殊的司法活動中來。就刑事司法而言，其包含了包括立案、偵查、審查起訴、審判、刑罰執(zhí)行等環(huán)節(jié)，并不是每個環(huán)節(jié)都適宜公眾參與，典型的是刑事偵查活動。

事實(shí)上，公眾參與只是一種價值中立的參與政治或者非政治活動的形式，不能將公眾參與本身作為判斷活動是非成敗的標(biāo)準(zhǔn)。公眾參與也有其局限性：其一，公眾參與有可能導(dǎo)致決策的延遲或者使決策局限在短期的目標(biāo)上來；其二，公眾參與涉及到的人多，耗時長，可能會影響到?jīng)Q策的效率，在有些決策問題上久拖不決。陪審團(tuán)制度的一個重大弊端就是耗時長、成本高、效率低。在美國辛普森殺妻一案中，陪審團(tuán)審理的時間長達(dá)一年四個月，耗費(fèi)公款900多萬美元。其三，公眾參與難以解決代表性的問題。無論是何人參與，以何種形式參與，實(shí)際參與人都難以代表所有有資格參與的人。其四，公眾參與可能會影響決策的質(zhì)量問題，特別是在一些專業(yè)化程序很高的決策領(lǐng)域尤其如此[9]。其五，公眾可能會被人操縱做出不理性的行為。社會心理學(xué)家勒龐認(rèn)為：“群體永遠(yuǎn)漫游在無意識的領(lǐng)地，會隨時聽命于一切暗示，表現(xiàn)出對理性的影響無動于衷的生物所特有的激情，他們失去了一切批判能力，除了極端輕信外再無別的可能?！盵10]換言之，在群體之外的個體可能十分理性，而群體之中的個體則可能十分不理性。充分認(rèn)識公眾參與的局限性是制定和實(shí)施公共參與方案的前提，也是確保公眾參與取得實(shí)效的必要條件。

在漢語中，“決策”的意思是：“在人們改造世界的過程中，尋求并決定某種最優(yōu)化目標(biāo)和行動方案?！盵11]簡言之，決策就是決定做什么或者不做什么。司法是一種判斷權(quán)，就是法官依照法律實(shí)體和程序?qū)Ξ?dāng)事人提出的事實(shí)主張或法律主張?jiān)谑欠?、曲直、真?zhèn)?、正誤等方面進(jìn)行判斷、辨別、選擇。司法的過程表現(xiàn)為一種決策。司法權(quán)是一種公共權(quán)力，司法權(quán)運(yùn)行的結(jié)果不僅關(guān)系到當(dāng)事人的利益，而且涉及到公共利益，因?yàn)榉ㄖ问且环N規(guī)則之治，司法總是以相同的法律規(guī)則適用于相同的情形，在此種意義上，司法具有公共決策的性質(zhì)。美國有托馬斯教授認(rèn)為：“公民參與適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求(quality)和政策可接受性要求(acceptability)之間的相互限制。”[12]2也就是說政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求是公眾參與司法范圍(廣度和深度)的兩大決定性因素。另外，公眾參與的范圍還要考慮到公眾參與實(shí)現(xiàn)能力問題，這里的“實(shí)現(xiàn)能力”指的是公眾參與所必須的客觀條件，如果客觀條件不完備，不宜擴(kuò)大公眾參與的范圍。

三、司法公眾參與范圍的決定因素之一：司法的質(zhì)量

(一)司法公正和司法效率因素

公正和效率是司法追求的兩大目標(biāo)，也是評價司法質(zhì)量的兩大標(biāo)準(zhǔn)。

公正是司法的靈魂，司法的公正表現(xiàn)在過程的公正和結(jié)果的公正，也就是程序的公正和實(shí)體的公正。司法的公正具體表現(xiàn)是法律面前人人平等，法官處于中立地位，以事實(shí)為基礎(chǔ)，以法律為準(zhǔn)繩，類似的案件得出類似的裁判結(jié)論。就整個社會來說，司法公正意味著司法對社會利益的分配能得到公眾的認(rèn)同，司法裁判是社會是非、善惡、真?zhèn)蔚闹饕袛鄻?biāo)準(zhǔn)。在普通公眾參與司法是否有助于實(shí)現(xiàn)司法公正的問題上，課題組的調(diào)查結(jié)果顯示(見表2)：44%的人選擇有，35.3%的人選擇可能有，12.5%的人選擇難說，僅5.3%的人選擇不會?？梢姡蟛糠秩苏J(rèn)為公眾參與司法有助于司法公正的實(shí)現(xiàn)。

表2 普通公眾參與司法是否有助于實(shí)現(xiàn)司法公正調(diào)查統(tǒng)計表

“遲到的正義是非正義的”，這句法諺蘊(yùn)含著對司法效率的追求。所謂司法效率就是司法收益和成本比值，比值為正，司法效率高，反之，司法效率低。“法經(jīng)濟(jì)學(xué)的效益理論認(rèn)為，在資源日益緊張的社會現(xiàn)實(shí)下……有效利用資源便是最大的正義”[13]。隨著中國社會的發(fā)展，人民的法治意識日益高漲，通過司法解決糾紛的行為越來越多，中國社會真正進(jìn)入了一個“訴訟爆炸”的時代，“通過司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法和裁判公正，從而有效地解決沖突和糾紛，減少和防止各種社會沖突給社會造成的各種損失和浪費(fèi)”[14]66。如果司法機(jī)關(guān)不能及時高效地處理糾紛，就不能及時有效地維護(hù)公民的合法權(quán)利，違法行為也不能及時地得到應(yīng)有的懲罰，公民對司法公正的信心就會削弱。

司法公正和司法效率兩者是辯證的關(guān)系，司法公正有利于提高司法效率，司法效率有利于促進(jìn)司法公正。在一定的條件下，司法公正和司法效率會發(fā)生矛盾：過度追求司法公正可能會耗費(fèi)大量的司法資源，而過度追求司法效率又可能損害司法公正。在兩者不可兼得時，要維護(hù)司法公正，“只有公正的司法才是最有效率的。而不公的裁判甚至枉法的裁判不僅不能及時解決沖突和糾紛，而且會誘發(fā)社會的情緒和行為，導(dǎo)致社會的無序和混亂狀態(tài)的加劇。因此它是最沒有效率的”[14]60。

(二)司法的專業(yè)化和職業(yè)化因素

司法是一種在事實(shí)、證據(jù)判斷基礎(chǔ)上應(yīng)用法律的活動，其具有不同于立法和行政的特點(diǎn)，其是具有高度專業(yè)化的活動。無論是從司法的歷史還是發(fā)展趨勢來看，司法都表現(xiàn)出了高度專業(yè)化的特征。司法的專業(yè)化表現(xiàn)在：實(shí)體法和程序法都是由專有的概念、術(shù)語等構(gòu)成；適用法律的人絕大多數(shù)具有法律專業(yè)背景、受過法律的專業(yè)訓(xùn)練；適用法律的過程使用的是法律思維；法律適用的結(jié)果也是專業(yè)性的；甚至法律建筑、服飾等等都具有獨(dú)特的風(fēng)格。法律是一種技藝，僅僅依靠自然理性難以掌握，法律適用依靠的是技藝?yán)硇?，需要長期的專業(yè)訓(xùn)練才能獲得。司法權(quán)本身是一種判斷權(quán)，公正是司法首要的價值追求，因此，司法權(quán)必須具有超然、中立于糾紛雙方的特性，這也決定了司法是一種專門的技藝，不是人人都應(yīng)掌握或者人人都能掌握的。

司法的專業(yè)化、職業(yè)化雖然不是司法公正和效率的充分條件，但是其是司法公正和效率的必要條件。司法的專業(yè)化和司法人員的職業(yè)化是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。司法的專業(yè)化是司法公正的重要保障，司法人員只有具有較高的法律素養(yǎng)才能公正地行使司法權(quán)。司法的專業(yè)化還有助于排除外界干擾，真正地依照事實(shí)和法律作出公正的裁判。專業(yè)分工有助于效率的提高，司法的專業(yè)化是提高司法效率的必由之路。在“訴訟爆炸”的時代，只有實(shí)現(xiàn)司法的專業(yè)化和司法人員的職業(yè)化，才能高效地處理各種法律糾紛，更好地維護(hù)社會秩序。

同立法權(quán)和行政權(quán)相比，司法權(quán)是最弱小的，漢密爾頓指出：“司法部門既無軍權(quán)、又無財權(quán)，不能支配社會的力量和財富，不能采取任何主動的行為……既無強(qiáng)制，又無意志，而只有判斷?！盵15]“只有判斷”的司法權(quán)何以發(fā)揮作用、何以取信于民？司法權(quán)完全憑借的是法律專業(yè)知識和技能以及對公正孜孜追求。

賀衛(wèi)方教授在《復(fù)轉(zhuǎn)軍人進(jìn)法院》一文中論述了法官專業(yè)化的必要性，他繼而認(rèn)為法官和醫(yī)生一樣都應(yīng)當(dāng)先經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練以后再執(zhí)業(yè)[16]。司法人員的專業(yè)化和職業(yè)化是法治現(xiàn)代化的必然要求，沒有現(xiàn)代化的法官群體，就沒有法治。

既然司法的專業(yè)化是司法公正與效率的必然要求，那么，司法的專業(yè)化就是司法質(zhì)量的主要衡量標(biāo)尺。刑事司法的過程和結(jié)果影響到公民重大權(quán)益的限制和剝奪——重則剝奪生命，輕則限制資格，刑事司法理應(yīng)高度地專業(yè)化。專業(yè)化的結(jié)果就是建立起“壁壘”，限制非專業(yè)人士的加入或參與，因?yàn)榉菍I(yè)人士不具備專業(yè)知識和技能。也就是說，司法的專業(yè)化限制了公民參與。

法治越發(fā)達(dá)，司法的專業(yè)化程度越高，對公民參與司法加以限制是有正當(dāng)理由的。事實(shí)上，在法治發(fā)達(dá)國家，公民參與司法的范圍是有限制的，例如對憲法案件的審理就不邀請陪審員參加，對知識產(chǎn)權(quán)案件的審理就需要邀請專業(yè)陪審員參加。司法高度的專業(yè)化也意味著司法的程序和結(jié)果高度的結(jié)構(gòu)化，高度結(jié)構(gòu)化不僅有利于增強(qiáng)公民對法律的可預(yù)測性，而且也起到限制司法人員權(quán)力的作用。因此，在刑事司法中引入公民參與必須考慮到刑事司法的質(zhì)量要求，如果沒有事先考慮這一問題，公民參與可能會損害刑事司法的質(zhì)量。

效率也是司法的質(zhì)量要求，在引入公民參與時也必須考慮到效率問題。陪審團(tuán)因低效和成本高的問題而一直遭人詬病：一般而言，陪審團(tuán)審理的案件比法官審理的案件耗時長；挑選陪審員、為陪審員審理案件提供保障要耗費(fèi)大量的時間和金錢。為提高刑事審判的效率，刑事訴訟法規(guī)定了簡易程序，以實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流，如果在簡易程序中引入公民參與，無疑會降低刑事審判的效率。

司法的專業(yè)化并不意味著要排斥公民參與，而是要具體問題具體分析，在專業(yè)化要求不是很高的階段和問題上就可以引入公民參與。司法的專業(yè)化可以促進(jìn)司法公正，提高司法效率，但過度的專業(yè)化則可能會帶來弊害：一是對法律專業(yè)的過度關(guān)注減少對社會生活的關(guān)注和對事物理解的廣度；二是對案件事實(shí)和法律的認(rèn)知可能變得越來越復(fù)雜；三是造成過度競爭，排斥其他知識的進(jìn)入；四是容易造成司法人員的專制和獨(dú)斷[17]。

為彌補(bǔ)司法過度專業(yè)化的不足，需要引入公民參與，而陪審制度就是適例。陪審員所具有的普通人的知識和經(jīng)驗(yàn)可以彌補(bǔ)法官知識和經(jīng)驗(yàn)上的不足，而專業(yè)陪審員也可以彌補(bǔ)法官非法律專業(yè)知識上的不足。因陪審員貼近社會生活，更熟悉社區(qū)民情，更能反映民意，彌補(bǔ)職業(yè)法官社會經(jīng)驗(yàn)的不足。職業(yè)法官長期受職業(yè)訓(xùn)練和職業(yè)環(huán)境的熏陶，難免與社會存在一定的距離和隔閡，可能會出現(xiàn)職業(yè)理性有余，社會經(jīng)驗(yàn)和情感不足的問題。我國臺灣將年紀(jì)輕、剛愎自用、脫離現(xiàn)實(shí)、違背常識裁判的法官戲稱為“恐龍法官”?！翱铸埛ü佟濒[出不少笑話，在一起成年人對幼童性侵的案件中，就因?yàn)橛淄欢贸鲅跃芙^，法官就認(rèn)為沒有所謂脅迫之事，因此宣告被告人無罪[18]。這樣的判決顯然與民眾的常識相違背。美國斯坦福大學(xué)學(xué)生、游泳隊(duì)選手特納(Brock Allen Turner)因強(qiáng)奸一名醉酒女子被逮捕，法官以監(jiān)禁會影響特納的前途為由對其判處六個月監(jiān)禁，緩期執(zhí)行，這一判決結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最低法定刑期二年，在美國引起軒然大波，斯坦福大學(xué)師生發(fā)起抗議運(yùn)動，要求重審此案。而非洲裔大學(xué)生科里·貝蒂犯下相似罪行，卻面臨至少15年監(jiān)禁。有人評論此案說：“精英分子司法發(fā)揮不了作用”[19]。

四、司法公眾參與范圍的決定因素之二：司法的可接受性

美國佐治亞州立大學(xué)行政與城市管理研究學(xué)院的托馬斯教授認(rèn)為：“一旦對政策質(zhì)量的核心需要被界定清楚，政策可接受性問題就變得突出了。讓公眾參與決策過程的主要目的是為了增強(qiáng)公眾對決策的可接受程度，尤其是當(dāng)決策執(zhí)行過程特別依賴公民接受政策的情況下，吸收公民參與決策制定就顯得非常重要了”[12]32?！翱山邮苄浴笔侵浮敖邮芸腕w對于接受主體而言能夠具有可能或能夠被接納而不被拒絕的屬性”[20]。“可接受性”分為服從和認(rèn)同兩個層次，前者是低層次，后者是高層次。人們?yōu)槭裁捶姆?？對這個問題的回答通常有五種：即法律的要求、懼怕制裁、心理慣性、社會壓力、道德義務(wù)[21]。而認(rèn)同法律是人們內(nèi)心對法律的信賴和尊重，而不是機(jī)械地聽從法律的要求?！翱山邮苄浴痹谒痉ㄖ兄饕憩F(xiàn)為司法的公信力問題。“可接受性”與司法公信力成正比。

“信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望。”[22]司法公信就是公民對司法過程和結(jié)果的信任、認(rèn)同和尊重。信任是主觀的，司法公信是公民發(fā)自內(nèi)心的信任、尊重和認(rèn)同，靠法律的強(qiáng)制力是不可能獲得的。司法公信是司法合法性的基礎(chǔ)，沒有司法公信，司法就會喪失其合法性，最終失去其存在的價值。司法公信是司法權(quán)威的主要來源，提升司法公信力就是提升司法權(quán)威?！胺杀仨毐恍叛觯駝t形同虛設(shè)?！彼痉ㄊ且环N公共的利益沖突解決機(jī)制。和其他利益沖突解決機(jī)制相比，其更具有公正性和更有效率(或者說效益)?？梢哉f，司法的產(chǎn)生是源于社會需要的。司法權(quán)是一種裁判權(quán)，它必須是中立的、超然的、獨(dú)立的。公正是司法的生命。司法是社會公正的最后屏障，是主持社會公道、伸張正義的終極性權(quán)力，司法必須具有公信，否則由誰來主持社會公道、伸張正義？

刑事司法的可接受性問題就是刑事司法的過程和結(jié)果被公民信任、認(rèn)同、尊重、服從的問題。在現(xiàn)代社會，刑事司法遭受了不少質(zhì)疑，刑事司法遭遇到了信任危機(jī)。在我國，從黃靜案到許霆案，從藥家鑫案到李昌奎案，從“掏鳥窩”案到“購買仿真槍”案，我國刑事司法遭遇到了信任危機(jī)。在對刑事司法的總體評價問題上，課題組的調(diào)查結(jié)果顯示(詳見表3)：僅有8.9%的人選擇很信任，有42.6%的人選擇比較信任，35.1%的人選擇一般，9.2%的人選擇不太信任，2.6%的人選擇很不信任?？磥?，我國刑事司法公信力仍需要提升。重塑司法形象，重新贏得公民的信任，提升司法公信力成為司法機(jī)關(guān)重要的責(zé)任和使命。

表3 對我國刑事司法信任度調(diào)查統(tǒng)計表

1999年年初，日本政府宣布開始新一輪的司法改革，司法制度改革審議會在考察和征求意見的基礎(chǔ)上，形成了《支撐21世紀(jì)日本的司法制度——司法制度改革審議會意見書》，并將此意見書提交內(nèi)閣。日本此輪司法改革的目標(biāo)是構(gòu)建使國民滿意的司法制度，確立司法制度的國民基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)路徑就是拓寬國民參與司法的各種渠道，通過國民參與司法，加深國民對司法的理解與支持[23]8-10。

司法存在的合法性基礎(chǔ)不僅在于公正、高效地處理社會糾紛，而且在于國民對于司法的信賴。只有在人民看來司法是值得相信和信賴的，司法才能充分發(fā)揮自己解決社會糾紛的作用。司法要贏得國民的信賴就要“以謙虛的姿態(tài)去自覺地實(shí)現(xiàn)使國民滿意的司法”[23]7。

在同等情況下，公民參與司法的過程和結(jié)果是否比沒有公民參與司法的過程和結(jié)果更公正？這是一個有待實(shí)踐回答的問題?？梢悦鞔_的是，公民參與司法的主要目的是增加公眾對司法過程和結(jié)果的可接受性。公民對司法過程和結(jié)果的可接受性程度直接影響司法的公信力。

在民主社會，司法不能搞“神秘主義”和“關(guān)門主義”，否則，司法的過程和結(jié)果就會失去社會公眾的理解和支持。拒絕公眾參與，公眾缺少“參與感”，公眾就會認(rèn)為司法只是司法機(jī)關(guān)的事情，和公眾無關(guān)。事實(shí)上，國家公權(quán)力的行使，都需要公眾的參與，只不過參與的范圍和程度不同罷了。如果沒有公眾的參與，國家公權(quán)力何以獲得合法性基礎(chǔ)？沒有公眾參與，公眾怎么會感受到自己是國家公權(quán)力的主人和保護(hù)對象？如果公眾對司法的過程和結(jié)果反對聲音十分突出，可能威脅到法律的合法性基礎(chǔ)。司法的過程和結(jié)果不僅要實(shí)現(xiàn)法律的目的，而且要贏得公眾的支持。

上面已經(jīng)談到，公眾對司法的過程和結(jié)果的可接受性與司法公信力有正相關(guān)關(guān)系，而公眾對司法的過程和結(jié)果的可接受性又與公眾參與有正相關(guān)關(guān)系。因此，要想提高司法的過程和結(jié)果的可接受性和提升司法公信力，必須引入公眾參與。因此，在確定司法公眾參與的范圍和程度時，必須要考慮這些問題：公民對司法的過程和結(jié)果的可接受性是司法所必需的嗎？如果沒有公眾的參與，司法能不能實(shí)現(xiàn)自己的目的？公眾對司法中的哪些問題給予了較多的關(guān)注？

五、司法公眾參與范圍的決定因素之三：參與的客觀條件

托馬斯教授認(rèn)為：“公共政策就是政府選擇做與選擇不做的事情……公共政策涉及調(diào)節(jié)個體行為、構(gòu)建官僚體系、分配利益、征稅，或者同時完成這些任務(wù)?！盵24]司法的過程和結(jié)果涉及到個體行為的調(diào)整、利益的分配，司法是公共政策的工具之一。在公共政策制定和執(zhí)行方面，政府(國家)居于主導(dǎo)地位。同樣，政府(國家)決定著司法公眾參與的范圍。

司法公眾參與的決定性因素不僅取決于司法機(jī)關(guān)的理念，而且取決于公眾參與的實(shí)現(xiàn)能力——制度、人、財、物等，這些主客觀因素決定了司法公眾參與的范圍總是有限制的。

(一)制度供給因素

隨著民主和法治的不斷發(fā)展，公眾積極地、深入地加入到司法活動中來。然而在我國，公眾參與司法的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這與我國司法的公眾參與制度的供給數(shù)量不足和質(zhì)量不高有關(guān)。如果公眾對司法活動參與的需求非常多，而參與制度的供給跟不上或者相反，都不利于公眾參與司法活動。司法公眾參與制度供給的均衡——既不稀缺又不過剩狀態(tài)是司法公眾參與發(fā)揮最大作用的前提。同時，在制度供給均衡的情況下，制度的成本往往是最小的。在現(xiàn)實(shí)中，司法公眾參與正式制度供給不足是公眾非制度性地參與司法(如利用網(wǎng)絡(luò)輿論給司法機(jī)關(guān)施壓、造謠、甚至游行、示威等)的重要原因。司法公眾參與正式制度的質(zhì)量不高直接導(dǎo)致公眾參與司法形式化，實(shí)際效果不佳，不能達(dá)到預(yù)期的目的，嚴(yán)重挫傷了公眾參與司法的積極性。

(二)資源投入因素

司法的公眾參與，一方面需要政府發(fā)揮積極作用，提供人、財、物等資源的支持，另一方面需要公眾的參與和投入，這樣才能保證司法的公眾參與制度的合理運(yùn)行。政府和公眾的資源總是有限的，如果在公眾參與上投入的資源過多，勢必會影響到在其他方面的資源投入。也就是說，司法公眾參與的范圍受制于政府和公眾的資源配給。如果在司法的每一個階段和環(huán)節(jié)都要求公眾參與或者對參與人數(shù)不加限制，不僅不必要，而且會付出巨大的成本(人力、財力、物力、時間等)。

(三)法治發(fā)達(dá)程度因素

司法公眾參與的范圍還與法治的發(fā)達(dá)程度有關(guān)。一個國家的法治發(fā)達(dá)程度總是和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度密切相關(guān)的，從我國法治國家建設(shè)的進(jìn)程來看，目前還未達(dá)到法治發(fā)達(dá)階段。目前，我國仍存在城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)，而且我國的法律制度總體上移植于西方，它是基于工商社會、陌生人社會的制度設(shè)計，與農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、熟人社會的實(shí)際狀況存在齟齬。而占人口大多數(shù)的農(nóng)民法律意識比較淡薄，對工商社會生成的法律游戲規(guī)則不熟悉，對司法不信任，甚至“信訪不信法”。在這種情況下，必須讓更多的公民參與到司法活動中來，接受法治訓(xùn)練和教育，增加公民對司法的體驗(yàn)感和信任感，夯實(shí)司法的國民基礎(chǔ)。

明確司法公眾參與范圍是構(gòu)建司法公眾參與機(jī)制的前提和基礎(chǔ)，一般而言，司法公眾參與的范圍由兩個維度決定：一是公眾參與的廣度，即司法活動的哪些環(huán)節(jié)公眾可以參與，二是公眾參與的深度，即公眾參與司法活動的層次。只有明確了司法公眾參與的廣度和深度兩個維度，才能更好地構(gòu)建與司法活動特點(diǎn)、公眾參與目的、公眾參與可行性相適應(yīng)的參與機(jī)制。

注釋：

① 狹義上來說，司法是法院執(zhí)行法律的職權(quán)活動，只有法院才能被稱為司法機(jī)關(guān)。從廣義上來說，司法是司法機(jī)關(guān)(通常包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)等)及其司法工作人員依法執(zhí)行法律的活動。本文采用廣義的“司法”概念。參見石茂生的《司法及司法權(quán)含義之探討》一文，載《河北法學(xué)》2012年第2期第18-25頁。