馮碧楠 糜小夫

[摘 要] 基層是整個社會體系中最重要的一環(huán)，對整個社會的發(fā)展起著舉足輕重的作用。但隨著基層公共安全日益突出和頻繁，且受“強政府、弱社會，重上層，輕基層”客觀現(xiàn)實的影響，以及基層缺乏專業(yè)化的技術(shù)水平、監(jiān)管主體單一和責任主體不明確，基層社會公共安全的預防與處理效果并不明顯，使得強化基層公共安全治理成為新趨勢、新要求、新任務(wù)。對此，加強基層公共安全的治理與防范，要統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)管控，應堅持提高基層管理部門的專業(yè)技術(shù)、加強基層公共安全監(jiān)管力度，明確各部門職能范圍，全方位建立基層公共安全治理工作站。

[關(guān)鍵詞] 基層社會；公共安全；治理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 19. 077

[中圖分類號] D631 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）19- 0176-03

0 前 言

公共安全涉及的領(lǐng)域非常廣泛，如交通、環(huán)保、民航、衛(wèi)生等，需要政府、社會和市場等多元主體共同建立起安全網(wǎng)絡(luò)?？v觀歷史來看，處于交通越便捷的大城市由于資源豐富，公共安全的保障越受到重視，而處于交通不便捷和基礎(chǔ)條件薄弱的基層則越被冷落，而基層公共安全也是越容易產(chǎn)生和爆發(fā)的地帶。但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的公共安全體制難以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的新要求了，加強對基層公共安全的治理成為一個迫切需要解決的問題。習近平總書記也強調(diào)，要把基層一線工作作為工作的主戰(zhàn)場，堅持力量下沉，重心下移，保障下傾，把公共安全治理工作落實到基層。全面加強公共安全治理，已經(jīng)成為時代的發(fā)展的趨勢和新要求，對于積極探索基層公共安全的治理機制的創(chuàng)新，具有非常重要的意義。

1 基層社會面臨的公共安全問題

1.1 基層社會安全事故發(fā)生頻繁

眾所周知，基層社會安全事故發(fā)生的頻率越來越高，據(jù)不完全統(tǒng)計得出數(shù)據(jù)，從2011至2015年，我國發(fā)生重大安全事故越260起，主要涉及道路交通、油氣泄露爆炸、火災等等，其中農(nóng)村建筑施工倒塌、交通事故等重大公共安全事故約150起，占總起數(shù)的57.69%，可見基層公共安全事故所占比重還是比較大的。截止2017年的數(shù)據(jù)來看，全國安全事故發(fā)生率雖然有所下降，由于先進技術(shù)的利用降低了公共安全事故造成的危害，但還是不容忽視，而對于基礎(chǔ)薄弱、資源有限的基層，且基層治安人員由于人數(shù)和能力又相當?shù)挠邢蓿y于管理基層社會中最復雜、最危險等的公共安全問題，導致公共安全發(fā)生后危及財產(chǎn)的損失嚴重、人員傷亡慘重。加之應急管理通道由于部門的分散化、技術(shù)的有限等，無法在公共安全事故降臨時使危害降到最低。

1.2 基層公共安全隱患量大

基層公共交通路線非常狹窄，無法使兩輛車正常會車，路面時有汽油泄露、啤酒瓶等危害物品無人清理，公路一邊塌陷無人搶修，車輛還是在沒有禁止的情況下繼續(xù)行駛；基層居民及中小的餐館等用氣用電也不符合安全要求，為節(jié)約成本長期使用燃氣管道而不及時更新，使燃氣管道服役時間長且嚴重老化；公共場所的基礎(chǔ)設(shè)施如電梯扶梯、娛樂設(shè)備不按時進行安全檢測，仍然帶病運行；生活垃圾沒有分類進行處理，堆放地點無專業(yè)考量、堆放高度無限制，致使交通、滑坡、爆炸等一系列事故頻繁發(fā)生；基層企業(yè)為降低成本、獲取更大的盈利，違反設(shè)計要求，依然使用國家明文規(guī)定禁止淘汰的落后技術(shù)和按規(guī)定要求報廢處置的陳舊設(shè)備，尤其是鄉(xiāng)村企業(yè)為節(jié)省費用，仍然使用可燃易燃的材料作為企業(yè)生產(chǎn)的燃料來源，為爆炸、火災等發(fā)生埋下了隱患。有些煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)、鋁煤礦等生產(chǎn)的企業(yè)在取得許可證后，忽略的企業(yè)生產(chǎn)中的安全環(huán)節(jié)，把追逐利益放在了首要地位，對生產(chǎn)和加工偷工減料，或被責令停產(chǎn)進行改造升級過程中，將生產(chǎn)場地非法轉(zhuǎn)讓，違法轉(zhuǎn)包給用途不明確的組織，改變工廠的用途。由于基層企業(yè)安全意識的缺乏，長期使用被淘汰的技術(shù)和陳舊的設(shè)備等，對安全事故的發(fā)生埋下了一個定時炸彈，隨時可能發(fā)生意外。以上都是在出現(xiàn)了嚴重的安全事故后才會引起相關(guān)部門的重視，在事故發(fā)生之前對存在的安全隱患卻沒有及時的關(guān)注和檢查。

1.3 基層公共安全監(jiān)管主體不明確

基層安全存在很多漏洞，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無機構(gòu)，村社無人管，對轄區(qū)內(nèi)存在哪些安全隱患底數(shù)不清，對危險危害和不安全的因素沒有能力解決；一些部門對安全監(jiān)管工作認識不到位，在工作上表現(xiàn)懶散、不負責任、推卸責任等，導致安全問題層層不嚴，層層出現(xiàn)漏洞。尤其在當前法律不夠完善的條件下，有些只負責批準許可證的單位，就沒有權(quán)利查處無證開采以及亂開采的非法行為；有的只負責有規(guī)模以上的建設(shè)項目，就不管小規(guī)模項目的建設(shè)行為，只是應當依法查處的和非法行為的安全問題沒有得到的查處。時常會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，安全監(jiān)管部門有對生產(chǎn)安全問題進行監(jiān)管，衛(wèi)生部門也有這樣的權(quán)利，對于公路的管理同樣也存在多部門監(jiān)管，有衛(wèi)生部門和交通管理部門以及規(guī)劃部門等等，等真正公共安全問題出現(xiàn)時，各部門各有一執(zhí)，互相推諉責任。

2 造成基層公共安全問題的原因分析

2.1 基層管理部門缺乏專業(yè)化技術(shù)

導致基層公共安全事故發(fā)生的頻率如此之高，除基層社會薄弱的客觀條件無法改變之外，法律法規(guī)的欠缺、制度不完善、管理不規(guī)范，也會導致在安全問題發(fā)生時措手不及。還有一個非常重要的原因就是由于基層社會的地理環(huán)境的復雜性和條件的特殊性，而又無專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)設(shè)備處置公共安全事故，導致二次損害也很大。因此，專業(yè)的技術(shù)就是優(yōu)勢，應摒棄過去非專業(yè)管理和救濟，提升相關(guān)人員的專業(yè)技術(shù)能力，強化管理和搶救的專業(yè)技術(shù)治理。關(guān)于提升和強化專業(yè)技術(shù)水平主要表現(xiàn)在以下兩個方面，一是要保障人員配備齊全，隊伍精干實干；二是要突出專業(yè)化知識和技能水平。這是現(xiàn)代公共安全治理、服務(wù)于基層社會的兩個必要條件，避免引發(fā)二次事故帶來的危害。

2.2 基層公共安全監(jiān)管不嚴

為什么基層道路坍塌無人處置、居民用氣用電材質(zhì)老化、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊仍在運行、生活垃圾無固定堆放處，基層企業(yè)不顧安全生產(chǎn)總得以僥幸生存下來等等，其中一個非常重要的原因就是監(jiān)管部門不按國家規(guī)定嚴格處置。如基層企業(yè)，監(jiān)管部門無制衡力量約束，難免會有放松和主觀臆斷，沒有嚴格按照國家明文規(guī)定的要求禁止或限制，致使基層企業(yè)生產(chǎn)容易忽略安全問題，只要不違背國家規(guī)定的紅線區(qū)域就有可為。即使現(xiàn)在政府開始采用以委托形式委托第三方評估公司對安全進行評估，但實際取得的成效仍然不明顯。明知有安全隱患卻置之不理，體現(xiàn)基層安全監(jiān)管人員認識不到位，難以達到一個以全局觀、大局觀、整體觀的意識，思想覺悟難以上升到高水平的層次，僅限于把已經(jīng)發(fā)生的事故作為處理的對象，對還沒有發(fā)生但存在安全隱患的跡象沒有引起足夠的重視?？偟膩碚f，基層公共安全的監(jiān)管上還是存在漏洞的，除了法律法規(guī)的不完善之外，還有治理安全人員的素質(zhì)偏低，同時也忽視了除政府部門監(jiān)督之外的其他社會力量的監(jiān)督，忽視了其他部門或組織力量應該發(fā)揮起該有的作用。防患于未然，居安思危，把即將發(fā)生的隱患消滅在萌芽時期，避免造成不必要的傷害，不是要等災害降臨了才去處置，而是在有可能發(fā)生的公共安全事故在盡可能可控的范圍內(nèi)把危害降到最小或者直接消除危害。

2.3 基層公共安全管理部門職能邊界模糊

當前公共安全事故管理不明確，導致責任追究主體模糊，各部門為推卸責任，各有一說，力爭把安全事故責任往外推，證明本單位的清白?；鶎庸舶踩芾聿块T監(jiān)管主體不明確，究其根本原因是在管理部門之間的權(quán)責關(guān)系沒有完全理順清楚，以及各部門之間的協(xié)調(diào)力度不夠，如上級部門批評下級部門沒有將具體工作落到實處，而下級部門將沒有把公共安全工作做好歸咎于上級部門部署方向存在偏差，工商部門只管批準經(jīng)營許可證，但無權(quán)干涉在實際中安全問題，而監(jiān)管安全部門則無法審查資格許可。很多部門職能存在職能交叉和重合，無法理清誰是公共安全的管理者和維護者，導致公共安全的發(fā)生無人知曉，被動從群眾報警信息得知概況，認為不屬于本部門所管轄事務(wù)，推脫給其他部門，其他部門也同樣的方式把“皮球”給下一個部門，這樣耗時踢“皮球”而錯過了第一時間和第一現(xiàn)場的搶救，致使危害難以控制造成很大損失，然而在追責過程中職能邊界模糊無法判定誰是承擔著。

3 基層公共安全治理途徑

3.1 利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢提升基層專業(yè)技術(shù)水平

大力推進大數(shù)據(jù)介入基層公共安全管理工作，把科技信息化建設(shè)作為公共安全的管理平臺，建立綜合研判、主動防范、精確定位、一體作戰(zhàn)的模式。利用信息平臺優(yōu)勢，為保障基層公共安全工作能夠順利開展，各基層政府加強公共安全宣傳教育培訓，保障公共安全知識和應急技能培訓費用，除依托各類媒體，經(jīng)常報道公共安全應急處理措施，強化典型案例的分析和教育，也可以把基層交通安全運輸、居民群眾用用電用氣安全、燃氣通道保護、公共場所娛樂設(shè)施安全等方面的安全常識和基本預防和保護措施放到平臺上進行宣傳和報道。要堅持以信息化引領(lǐng)基層公共安全工作，實時采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行加工處理，經(jīng)過綜合分析與整合，得出真實和有利用價值的數(shù)據(jù)資源，切實做到有效防控，實時和準確預警，精確處置。

3.2 加強基層公共安全監(jiān)管力度

導致基層公共安全隱患量大的一個重要原因就是監(jiān)管部門監(jiān)督不嚴、走形式、走過場留下了后患，本來可以在爆發(fā)之前阻斷，卻因監(jiān)管力度不夠造成大禍。勢必要加強基層公共安全監(jiān)管力度，首先完善法律法規(guī)，以法律法規(guī)的形式規(guī)范監(jiān)督部門行為，使行為不偏離正軌。其次，加強執(zhí)行人員的素質(zhì)培養(yǎng)，端正認識，提升素養(yǎng)，提高安全防范意識，時刻警惕和銘記，切實把安全工作作為生命第一要線。最后，形成“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會廣泛參與、處理高校快捷”的基層應急安全監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)體系。單一的政府監(jiān)管主體已經(jīng)不再適應快速發(fā)展的時代，而應采取多元主體對公共安全的監(jiān)管和維護。不但使基層政府應對公共安全事件的能力明顯增強，而且使廣大群眾提高對公共安全的提高防范和警惕意識以及提升自救互救能力。只有在完善法律法規(guī)、提高執(zhí)行人員的素質(zhì)，政府與社會合作治理基層公共安全問題，堅持“齊手抓”，營造“人人重視、人人參與、人人負責、多管齊下”的安全文化氛圍下，才能齊心協(xié)力應對各種公共安全事件。

3.3 明確各部門的職能范圍

傳統(tǒng)的公共安全監(jiān)管主要是以分散化為特點，利用“條塊”形式將公共管理分派到相應的職能部門去完成。這樣，如果公共安全事件一旦發(fā)生，各職能部門就以本職能范圍做出解釋，推諉公共安全事故的責任，而缺乏一個主導力量把各部門的工作統(tǒng)籌起來。面對當今基層公共安全問題的復雜行、特殊性、多因性以及不可預測性，傳統(tǒng)分散的管理體制很難應對復雜、跨界、跨部門的需要。對此，應該建立公共安全管理體系，較清楚界定面對重大安全事故時，由誰負責、對誰負責問題，從而使安全責任明晰，更好地做好本職工作。在縱向上分級負責，在橫向上分線負責，實施公共安全“責任追究”制，如安檢部門做好安全檢查工作，衛(wèi)生部門做好衛(wèi)生檢查，規(guī)劃做好整體的規(guī)劃設(shè)計，交通管理部門做好公路的維護管理等等，使基層公共安全職責劃分更加明晰，責任落實更加到位；同時建立基層公共安全年度績效考核細則，對公共安全工作的過程和結(jié)果環(huán)節(jié)進行賦值評分，對工作表現(xiàn)優(yōu)秀的給予一定的獎勵，對工作表現(xiàn)差的給予一定的懲罰，這種雙重考核使各部門在履行職責過程中盡心盡責做好本職工作。在明確各部門的職能范圍，確保各司其職，權(quán)責分明，使各部門之間建立互通聯(lián)動，互幫互助、相互協(xié)作，起到牽一發(fā)而動全身的作用。

主要參考文獻

[1]習近平.把基層一線作為公共安全主戰(zhàn)場[N].北京青年報，2015-05-31.

[2]鐘開斌.夯實公共安全治理的社會基礎(chǔ)[N].福建日報，2016-08-23.

[3]鐘開斌.公共安全重點在基層[N].遼寧日報，2015-06-16（101）.

[4]傅銘.基層公共安全治理創(chuàng)新設(shè)計[J].公共治理，2016（5）：55-57.

[5]孫兆賢.加強公共安全基層建設(shè)的措施建議[J].勞動與保護，2017（1）：48-49.

[6]胡兵.中國農(nóng)村基層治理研究[M].上海：華東理工大學出版社2016.

[7]趙秀玲.中國基層治理發(fā)展報告[M].廣州：廣東人民出版社，2016.

[8]趙秀玲.當前中國鄉(xiāng)村治理考評體系存在的問題與思考[J].學習與探索，2015（5）：41-47.

[9]史云貴，孫宇辰.我國農(nóng)村社會治理效能評價指標體系的構(gòu)建與運行論析[J].公共管理與政策評論，2016（1）：17-25.