同春芬 吳楷楠

(1.中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100；2.中國海洋大學 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

作者簡介：同春芬(1963- )，女，陜西渭南人，中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授，教育部人文社會科學重點研究基地中國海洋大學海洋發(fā)展研究院高級研究員，博士，主要從事漁業(yè)管理與海洋漁業(yè)政策研究。

一、引言

伏季休漁制度是根據(jù)當時當?shù)氐臐O業(yè)資源繁殖、生長、發(fā)育規(guī)律和對其的開發(fā)利用狀況，在一定的空間與時間內規(guī)定禁漁的相關標準，并在這一限制下禁止某些漁具漁法的使用或全面禁漁的一系列措施和規(guī)章制度的總稱。[1](P200)1995年，中國的伏季休漁制度正式建立，《關于修改<東、黃、渤海主要漁場漁汛生產(chǎn)安排和管理的規(guī)定>的通知》這一政策的頒布標志著伏季休漁上升為國家制度。隨后每隔一段時間(一年以上)，農業(yè)農村部會根據(jù)當時的國內漁情和資源狀況的變化，出臺新的政策不斷對伏季休漁制度進行調整和完善。截止2018年，該制度已連續(xù)實施長達23年。毫無疑問，伏季休漁制度對于中國海洋近岸和沿海的漁業(yè)資源養(yǎng)護有著積極作用，特別是在當前中國近海漁業(yè)資源幾近枯竭的情況下，這一制度對于漁民的生計與漁業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展具有較強的積極意義。如2016年在南海實施的伏季休漁結束后不僅使?jié)O場的漁業(yè)資源量全面上升，漁業(yè)資源結構也得到了進一步優(yōu)化。[2]并且，隨著漁業(yè)資源的恢復及其結構的優(yōu)化，漁民捕撈的生產(chǎn)效益也隨之提高，為漁民生計和漁業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展提供了重要的制度保障。但是自伏季休漁制度頒布實施的時候起，部分漁民就采取各種手段從事違法捕撈活動，對伏季休漁制度的效果造成了較為嚴重的負面影響，也向其它遵紀守法的漁民樹立起了不良的示范。針對這一現(xiàn)象，從中央到地方各級政府甚至是基層都采取了多種措施進行治理。在中央層面上，引入“船進港、網(wǎng)封存、證(捕撈許可證)集中”的模式以便于對伏季休漁的漁船進行集中管理；而在地方和基層，則采取海上綜合巡邏執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法、信息化平臺對漁船碼頭進行24小時監(jiān)控、對進港船只進行定期的抽查與核對等方式維護伏季休漁的整體秩序，再加之通過布告、橫幅、新媒體等多樣的宣傳方式，讓漁民了解并自覺遵守伏季休漁制度，以促進制度的落實并提升制度效果。在各級政府采取了針對性措施的情況下，休漁秩序趨于穩(wěn)定，違法捕撈現(xiàn)象也有了一定的收斂。但即使如此這一現(xiàn)象也還未能得到較為全面的遏制。僅就被執(zhí)法隊伍抓獲的情形而言，各地發(fā)生的違法捕撈案屢見報端。截止2017年7月底，各地共查辦相關的違規(guī)違法案件4282起，向司法機關移送涉嫌犯罪案件138起，[3]甚至出現(xiàn)了如“江蘇10年來所破獲的最大違法捕撈案”[4]等較為重大的違法案件。很明顯，政府長期以來在伏季休漁方面的投入與行動還是未能較為全面有效地遏制漁民們的違法捕撈行為與傾向，對伏季休漁期間的違法捕撈治理陷入了困境。那么，為何政府對于伏季休漁期間的違法捕撈治理陷入了困境？又應該如何采取對策從而有效抑制違法捕撈現(xiàn)象？查閱過往的研究可以發(fā)現(xiàn)，對于這些問題當前還沒有人進行過較為詳細的討論。對于違法捕撈和伏季休漁的研究僅僅停留在對現(xiàn)象的描述、總結或者對其效果的評估上，只有部分研究對違法捕撈的問題略有提及，但未有進一步的深入探討。因此，本文首先會論證伏季休漁制度與生態(tài)文明內涵和價值取向的一致性，之后將“伏季休漁制度”置于多重邏輯的分析框架之下，通過分析這一治理場域當中不同主體的行為邏輯以及邏輯間的沖突，以求對伏季休漁期間的違法捕撈治理困境進行較為有效的解釋，在此基礎上提出具有針對性的政策措施與對策建議，為海洋、漁業(yè)政策和制度的變遷分析提供新的視角。

二、伏季休漁制度與生態(tài)文明內涵和價值取向的一致性

眾所周知，生態(tài)文明是人類文明的一種形態(tài)。它來自于人類對全球性生態(tài)危機的反思，是一種物質生產(chǎn)與精神生產(chǎn)都高度發(fā)展，自然生態(tài)和人文生態(tài)和諧統(tǒng)一的更高層次的文明。生態(tài)文明建設的終極價值就是為人們提供優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。2013年4月，習近平總書記在海南考察時強調：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，“建設生態(tài)文明，關系人民福祉，關乎民族未來”。這一論斷清晰指出了生態(tài)文明建設的社會公共性，即生態(tài)文明建設成果應人人共享，惠及最廣大人民群眾。

伏季休漁制度作為保護海洋漁業(yè)資源的有效制度安排，它是一種突出海洋生態(tài)文明，強調開發(fā)與環(huán)境保護并行的政策措施。作為一項公共產(chǎn)品，中國的漁業(yè)資源由于缺乏明晰的產(chǎn)權，導致了“公地悲劇”的發(fā)生。漁民無秩序的過度捕撈對中國近海的漁業(yè)資源造成了嚴重的損害，成為海洋領域的生態(tài)文明建設當中亟待解決的一大問題，[5]伏季休漁制度也因此應運而生。伏季休漁制度的制定與實施雖然遠遠早于生態(tài)文明理念的提出，但這一制度卻與生態(tài)文明內涵和價值取向具有一致性。生態(tài)文明是伴隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展所提出的，在尊重自然規(guī)律的前提條件以及維持生態(tài)平衡和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎之上，通過建立可持續(xù)的生產(chǎn)、生活方式和產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)人與自然之間相互依存、促進和發(fā)展的文明形態(tài)。[6](P29))生態(tài)文明的內涵與價值取向就是要處理好人與自然之間的關系問題，主要體現(xiàn)在兩個方面，即社會存在與社會意識。一是要超越過去的人類中心主義理念，建立起人與自然之間平等、和諧的價值觀和意識；二是摒棄過去粗放落后的掠奪式發(fā)展道路，形成綠色、發(fā)展、可持續(xù)的生產(chǎn)、生活方式和發(fā)展路徑，并在此基礎上構建人與自然和諧共存與發(fā)展的制度、文化體系等上層建筑。在海洋領域的生態(tài)文明建設當中，伏季休漁制度是不可或缺的重要組成部分。中國近海的漁業(yè)生產(chǎn)不僅由于捕撈強度過大，導致漁業(yè)資源枯竭，難以實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，漁業(yè)的捕撈生產(chǎn)在一定程度上還伴生海洋污染加重了海洋環(huán)境的生態(tài)壓力。另外，從其它側面來看，漁民無秩序的過度捕撈是當前可持續(xù)的海洋發(fā)展觀建設滯后的具體行為體現(xiàn)。通過伏季休漁制度的出臺以及不斷地發(fā)展完善，不僅在一定程度上減弱了近海的捕撈強度以及伴隨生產(chǎn)形成的海洋污染，并且20多年的制度實施也在一定程度上在漁民群體當中逐漸積累、形成了保護漁業(yè)資源、實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)意識。

由此可見，伏季休漁制度是保護海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實要求；是建設海洋生態(tài)文明，推動海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的有效途徑；是實施建設海洋強國戰(zhàn)略的基礎和重要組成部分。

三、伏季休漁制度困境的形成機制——基于多重邏輯的分析框架

在組織學的研究當中，制度邏輯指的是能夠誘發(fā)和塑造某一領域中相應行為方式的穩(wěn)定存在的制度安排和相應的行動機制。[7]包含了這一概念的多重分析框架較為適用于對制度變遷尤其是制度沖突或制度失敗的解釋與分析。[8]因此，自周雪光提出“多重邏輯的分析框架”以來，這一分析工具已在制度變遷領域得到了較為廣泛的應用。在這一領域的分析當中，這一框架主要強調三個要點：[7]首先，框架的著眼點在于制度變遷中的多重過程機制及其相互作用。由于制度變遷涉及多重制度邏輯，因此必須從這些制度邏輯的相互關系中認識它們的作用和影響；其次，制度邏輯這一要素將宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們可觀察行為之間加以聯(lián)系，以此可以在觀察到微觀群體的互動過程。另外，則是關注制度變遷的內生性過程,即在制度變遷的過程中不同的群體和個人都擁有各自的利益和制度邏輯，同時也制約了制度變遷的軌跡和途徑。

不難看出，在整個伏季休漁制度當中，有三種不同類型的主體發(fā)揮了重要作用，一是制度制定者，即國家(農業(yè)農村部)以及各沿海省市的漁業(yè)廳與漁業(yè)局。農業(yè)農村部等中央部委負責伏季休漁大方向的把握，包括政策的制定、調整并向各沿海省市下達工作通知。而各沿海省市的漁業(yè)廳與漁業(yè)局則依據(jù)本省市的實際情況出臺工作方案并層層下達，與此同時還包括對今年伏季休漁制度的宣傳、協(xié)調同級各部門參與制度落實以實現(xiàn)“閉環(huán)治理”；其次是制度的執(zhí)行者，即各地的漁政、海警、海監(jiān)、邊防等海上執(zhí)法部門。這一主體主要負責在伏季休漁期間海上秩序的維護，承擔起對違反伏季休漁制度的人員的行政執(zhí)法功能；另外，則是制度的接受者與適用方，由于本研究主要針對的是海洋伏季休漁制度，在此主要指的是廣大的沿海漁民群眾。

(一)制度制定者的“國家邏輯”

逐漸枯竭的海洋漁業(yè)資源與中國廣闊的海洋國土共同形塑了伏季休漁制度的整體框架，將中央至基層的各級海洋漁業(yè)職能部門卷入對這一問題有效治理當中。代表中央的國務院農業(yè)農村部及其下屬的漁業(yè)局需要掌控全局，出臺具有方向性、全局性的政策與制度；然而中國的海洋國土橫跨北半球30多個緯度，擁有著多樣的海洋環(huán)境與漁業(yè)資源，造成了養(yǎng)護的漁業(yè)種類及時間也較為復雜和多樣的，所以需要當?shù)氐暮Ｑ鬂O業(yè)職能部門依據(jù)其實際情況出臺更為詳細的工作方案。也因此在相似的制度和共同的公共目標下，中央至基層的各級海洋漁業(yè)職能部門同屬于伏季休漁制度的制定者，制度出臺與調整的邏輯具有同質性。

從上個世紀90年代至今，中國的國家邏輯發(fā)生了較大的變化：一方面，在國家的“大政府”的管理模式下，公共政策的出臺路徑基本上是自上而下的，缺少聽取基層民眾意見的渠道；但隨著中國從“大政府”轉向“小政府”，社會管理向社會治理變遷，公共政策的出臺也開始以“決策科學化民主化”為基本目標進行改革，聽取社會各方的意見并將其制度化成為常態(tài)。另一方面，國家在發(fā)展模式及其策略上從強調經(jīng)濟發(fā)展到統(tǒng)籌兼顧社會、環(huán)境等政策議題，擴寬了政策制定的范圍?！皣疫壿嫛钡淖兓侵袊@20多年發(fā)展轉型的直接表現(xiàn)，并深刻嵌入到政策制定、制度建立及其變遷的過程當中。在伏季休漁的治理過程中，國家邏輯在這兩方面的變化也深深影響到這一制度的形塑。

第一，管理走向治理與決策的民主化。毫無疑問，1995年所建立的伏季休漁制度是國家層面自上而下采取規(guī)制工具進行社會管理的產(chǎn)物，對于其制度目標即“近海漁業(yè)資源的保護和管理”有著較為詳細的規(guī)定，在每次伏季休漁制度做出調整之前，農業(yè)農村部所擬定的調整方案都會征求沿海各省市，特別是當?shù)刂攸c漁業(yè)市、鄉(xiāng)以及漁業(yè)管理部門的相關意見。但是在這一制度變遷的過程中卻缺少最直接利益相關的基層漁民的決策參與，漁民們缺少表達和傳遞其在伏季休漁期正當訴求的途徑。隨著“國家邏輯”的轉變，強調多元主體的治理路徑進入到制度變遷與政策制定過程當中，以實現(xiàn)“決策科學化民主化”的行政決策體制改革目標。特別是隨著網(wǎng)絡和社交媒體等通訊技術的發(fā)展，技術上的支持使決策民主化、廣泛地向社會上的民眾征求意見成為可能。但當前的事實卻是這一種自下而上民眾參與政策制定與制度變遷的途徑對于廣大的基層漁民并不是十分適用。以2017年的伏季休漁制度調整為例，2016年年底，農業(yè)農村部在其官方網(wǎng)站上發(fā)布了制度調整的征求意見公告，其中列出了包括電子郵件、傳真和通訊地址(信件用)三種針對社會人士的意見反饋途徑。然而對于與該制度最為密切的漁民群體而言，由于大部分受其年齡較高、文化水平較低等客觀條件的局限，在網(wǎng)絡上對信息的接收以及各種反饋途徑的利用上的效果則大打折扣。

第二，從強調經(jīng)濟發(fā)展轉向兼顧社會議題。漁業(yè)生產(chǎn)是眾多漁民的生命線，伏季休漁制度的建立與延續(xù)則強行中斷了漁民在每年一段時間內獲取生存資料來源的機會。在伏季休漁制度早期，從中央到地方一直缺少由于伏季休漁制度所產(chǎn)生的“季節(jié)性失業(yè)”漁民的疏通途徑，也基本沒有對漁民在伏季休漁期間予以經(jīng)濟等方面的支持。2017年，作為保障休漁順利實施的一種鼓勵性手段，“休漁補貼”在中央所出臺的《農業(yè)部辦公廳關于做好2017年伏季休漁工作的通知》當中被首次提出，伏季休漁這一特殊制度下的社會民生問題開始得到關注。但作為一項鼓勵性手段，“休漁補貼”僅僅作為地方開展伏季休漁治理的一種參考手段，是否實施、如何實施都未有較為明確的表態(tài)，使得漁民在伏季休漁期間繼續(xù)缺少來自政府方面的支持。

(二)制度執(zhí)行者的科層制邏輯

自新中國建立以來，中國的行政管理體制就未離開過科層制的理論視野，即使是在中國社會從改革開放以來的各項轉型過程中仍然具有很強的合理性和合法性。[9]然而由于韋伯所提出的科層組織存在“理想化”的特征，因此在對現(xiàn)實的行政執(zhí)法部門進行考察時還需要注意中國政府組織形態(tài)的其它側面。80年代后期，西方研究者們基于制度層面對中國政策制定過程的研究帶來了一些啟示，他們發(fā)現(xiàn)：組織成立之后，其自身的組織利益也隨之產(chǎn)生，并帶有自我強化、自我擴張的特性。[10]這在某種程度上符合了理性選擇學派對科層組織的分析，成為考察中國科層組織的一個重要視角。

海警、海監(jiān)、漁政等海上執(zhí)法力量是伏季休漁制度的執(zhí)行者。它們通過在伏季休漁期間采取海上巡邏、港口監(jiān)控以及實地停港排查等手段貫徹中央和地方所頒布的伏季休漁的政策與制度規(guī)范。但科層組織并非完全如韋伯所述的鐵板一塊，不僅其自身存在著組織利益，而且科層組織內部的成員也是理性的。從理性選擇政治經(jīng)濟分析來看，作為制度的執(zhí)行者，這一主體不單單是執(zhí)行上級所頒布的政策法規(guī)，同時也在執(zhí)行這一行為的過程當中謀求成員自身或其歸屬的組織的利益。在政府等公共部門當中，晉升是組織成員所追求的核心目標之一，晉升激勵也成為提升部門績效的主要激勵手段之一。[11]而與此同時，績效考核居于干部人事制度的核心位置，因此制度執(zhí)行者為了實現(xiàn)晉升等各種個人或組織利益，采取具有針對性的依據(jù)績效考核標準行動。

在中國，“壓力型體制”是地方政府運行管理方式的形象描述，其核心在于從中央到地方任務層層加碼、層層加壓，采取高壓態(tài)勢強力推行。在這種壓力型體制下，地方的制度執(zhí)行者需要認真貫徹上級所要求的任務，但同時，與執(zhí)行任務相匹配的行政資源卻沒有實現(xiàn)相應地向下配給，原本就職責同構的各級政府組織中行政資源的“漏斗形”愈發(fā)成為基層執(zhí)法的掣肘因素。為此，制度的執(zhí)行者一方面依然需要完成上級所要求的任務，達成其中的績效指標，而另一方面則會依據(jù)現(xiàn)有的行政與執(zhí)法資源，有意識的兼顧并減少執(zhí)行成本，以形式上完成制度目標并實現(xiàn)組織與個人利益的最大化。換言之，科層組織在壓力型體制的影響之下，會對制度的執(zhí)行成本和獲得收益進行全面的考慮，不僅要執(zhí)行上級制定的政策法規(guī)，表現(xiàn)出一定的成果，同時也要兼顧制度的執(zhí)行成本，這即是“科層制的邏輯”。

隨著伏季休漁制度的不斷發(fā)展完善，一方面，整體的伏季休漁要求更加嚴格，休漁時間更長，包含的休漁器具更多；另一方面，政府也不僅僅通過吸納民意、提供支持扶助等方式爭取漁民方面的主動配合，同時也在通過提升自身的執(zhí)行力、采取更加嚴格的執(zhí)行措施以保證制度的有效性。因此，為了保證更加嚴格的伏季休漁制度的落實，執(zhí)行者一方整體加強了對伏季休漁的執(zhí)法力度，并直接造成了執(zhí)行方的執(zhí)法成本上升。在2017年的伏季休漁當中，為了配合整體更加嚴格的制度規(guī)范，執(zhí)行方采取了包含多部門合作、24小時巡航、專項執(zhí)法行動等高壓手段，手段之多樣、行動次數(shù)之頻繁在歷年的伏季休漁期間實為罕見。與此同時，雖然在管理制度上出海船只必須擁有捕撈許可證才允許進行捕撈，并且每艘漁船都擁有唯一的船號防止出現(xiàn)跨界捕撈的現(xiàn)象，且有助于維持沿岸與近海的捕撈秩序，便于相關部門進行管理。但海上存在著“三無漁船”這一特殊“群體”則獨立于這一管理體系之外，由于其是伏季休漁違法捕撈隊伍當中的重要組成部分，為此，基層的執(zhí)法隊伍不得不在原先的管理體系之外增加新的措施和手段對這一“群體”進行治理。“三無漁船”在伏季休漁期間的不斷叢生使得管理體系的壓力持續(xù)增大，并且增加了額外的管理成本，成為執(zhí)法成本提高的另一方面。除此之外，有限的執(zhí)法資源進一步加重了制度執(zhí)行的困境。作為海洋與漁業(yè)發(fā)展較為成熟的城市之一，山東省Q市所下轄的J區(qū)，其海上執(zhí)法力量僅僅只有1艘漁船和近10人的執(zhí)法隊伍，而同屬Q市的X區(qū)則只有4艘執(zhí)法船只，但他們需要面對的是100多海里的管轄區(qū)域以及不知何時何處會出現(xiàn)的違法捕撈漁船。雖然市級層面亦會采取流動調配的方式對基層的執(zhí)法力量進行補充，但是面對茫茫大海略顯單薄的執(zhí)法力量進行治理的效果依然是十分有限。

(三)基層漁民的理性邏輯

漁民群體是由“理性的邏輯”所驅使的群體，可以說是一個個都是“理性經(jīng)濟人”。與農村不同，一方面，小農經(jīng)濟堅守的是“安全第一”的原則，也因此孕育出了農民強烈生存取向與保守的性格，[12]((P27-28)但漁業(yè)生產(chǎn)則伴隨著風險。面對浩瀚無垠的海洋，漁民在從事漁業(yè)生產(chǎn)的過程中隨時都有葬身于此的可能性。與此同時，這不同于恰亞諾夫所提出的生存理性，漁民的漁業(yè)生產(chǎn)在大多數(shù)情況下是為了生存而采取的行動。但這一行為是建立在漁民所能夠獲取的自然資源以實現(xiàn)利益最大化的基礎之上的，換言之漁民們傍海吃海，通過漁業(yè)生產(chǎn)能夠實現(xiàn)他們經(jīng)濟利益的最大化，以更好的保證自己的生存。這是一個對自身生產(chǎn)方式的理性選擇過程。另一方面，漁民們所生活的漁村由于其賴以生存的漁產(chǎn)品的商品性質以及其本身與城市之間的天然聯(lián)系，使其具有濃厚的商業(yè)化和商品經(jīng)濟的氛圍。漁民在長久以往的漁業(yè)生產(chǎn)、銷售以及與城市持續(xù)交流的過程中逐漸形成了以個體化利益和價值導向為特質的行為方式和價值偏好。

但“理性的邏輯”是如何看待并驅動漁民在伏季休漁期間采取行動的？首先，隨著伏季休漁制度的逐年變動，休漁時間也逐漸延長。對于漁民而言，這一趨向的制度變遷直接影響到了其通過捕魚等手段所獲得經(jīng)濟收入。這一層面的影響包含兩個方面：①逐漸延長的休漁時間意味著漁民通過捕魚等方式直接獲得經(jīng)濟收入的時間逐步縮短，也直接減少了漁民的漁業(yè)生產(chǎn)收入；②漁民是有著較高的專業(yè)化程度的群體。這不僅指的是漁民群體擁有豐富的漁業(yè)、捕撈等生產(chǎn)勞動所必需的專業(yè)知識與經(jīng)驗，并且這些知識與經(jīng)驗還會以類似“學徒制”的方式向后代傳授，同時也指的是漁民群體除了這些知識、經(jīng)驗之外并不具備或較少擁有其它能在勞動力市場中進行競爭的技術技能。這導致了漁民群體的勞動力資源更多的只能在海洋漁業(yè)領域內部進行流動，而伏季休漁制度又造成這一領域勞動力市場的季節(jié)性萎縮，因此在日趨延長的休漁期中漁民較難通過其它的途徑獲得經(jīng)濟來源。其次，隨著近海漁業(yè)資源的枯竭以及漁民勞動力數(shù)量的相對穩(wěn)定，在開漁時期，數(shù)量眾多的漁民所能獲得的捕魚量相對較少，甚至獲得的捕魚收益不足以彌補其出海的成本。反而在伏季休漁時節(jié)，隨著漁業(yè)資源的養(yǎng)護，能夠被捕獲的漁產(chǎn)品數(shù)量逐漸增加，與此同時一些魚類的漁期正好處于伏季休漁期間，因此在沒有捕撈壓力的情況下豐富的漁獲物能夠帶來十分可觀的預期收益。豐厚的經(jīng)濟收益促使著一部分漁民鋌而走險選擇“偷魚”。另外，雖然針對伏季休漁期間的“偷魚”現(xiàn)象，政府方面采取了相應的懲罰措施，并且今年對于較為嚴重的“偷魚”行為也納入了刑法，但就整體而言，處罰的力度還是相對較小，特別是對于小型漁船的處罰較輕，一次被執(zhí)法后的處罰程度幾乎只相當于一次出海所能獲得的收益。由于小型漁船的持有量和使用量在基層漁民中占了絕大多數(shù)，并且對“三無漁船”的處罰也基本上停留在“拆船、罰款”等措施之上，這就造成了制度與法律對基層漁民的震懾力較為有限，相較于所能獲得的收益而言執(zhí)法處罰所帶來的負面影響較小。因此相較于遵守伏季休漁規(guī)則，違法捕撈對漁民而言其實是一種更為理性化的選擇。

(四)多重邏輯沖突下伏季休漁的制度困境

在海洋治理的這一場域當中，政府對于環(huán)境與資源的逐漸重視使得伏季休漁制度日趨嚴格，并以此中央與地方各級政府在其中投入了大量的人力物力。伴隨著這一制度變遷的過程，海上執(zhí)法力量、基層漁民等等都被卷入到了這一治理場域當中。但三者之間的利益與關注點并不是完全一致的，三個主體不同的行為背后反映的是“國家的邏輯”、“科層制的邏輯”以及“理性的邏輯”這三者之間的差異。伏季休漁制度治理困境背后的深層原因是治理場域中不同主體所形成的多重邏輯沖突。

在國家層面上，政府逐漸的從管理走向治理，越來越吸納多元主體的參與，“決策的科學化與民主化”成為了行政決策體制改革的重要目標，并成為了制度變遷過程中的重要環(huán)節(jié)。與此同時，政府也由于需要應對改革開放以來壓縮式發(fā)展所引起的雙重負擔而逐漸關注社會議題，并成為黨和政府的重要指導方針。在伏季休漁制度的變遷過程中，國家層面上的“邏輯”轉變也有較為具體的體現(xiàn)。作為一項規(guī)制性措施，伏季休漁制度影響了為數(shù)眾多的漁民在較長一段時間內的生產(chǎn)活動，雖然這項措施可以采取高壓的執(zhí)行方式得到較為有效的實行，但如果不能得到最直接的利益群體的理解與贊同，就如同當前所出現(xiàn)的屢禁不止的違法捕撈一樣，難以得到有效地解決，從而出現(xiàn)治理困境。可以說，“國家邏輯”的轉變實際上是有計劃的對過去這項制度所造成的漏洞進行彌補。然而在伏季休漁這一具體的決策過程中，政府卻由于欠缺對漁民這一重要利益群體的考量，沒能夠把握住漁民的群體特性，造成自下而上的民主意見反饋機制未能夠達到其所預期的目標?；谶@一情況所形成的政策調整也直接影響到了地方的政策制定及其傳遞，使得從中央至地方的一整條政策制定網(wǎng)絡都缺少了漁民這一基層群體的參與。與此同時，雖然伏季休漁制度下的社會民生問題開始得到關注，“休漁補貼”等方式也被納入治理手段當中進行討論，但這種方式暫時還只是作為地方開展伏季休漁治理的一種參考手段。因此，從整體來看，漁民還依然欠缺來自政府方面的支持，這項制度所造成的漏洞依然未能得到有效的彌補，成為漁民理性追逐利益的主要動機。

伏季休漁時期的海洋治理由海監(jiān)、漁政等海上執(zhí)法力量來執(zhí)行，“科層制的邏輯”則決定了制度執(zhí)行者的在治理過程中的行為選擇?！皦毫π汀钡倪\行體制以及“晉升”的激勵措施使得執(zhí)法者必須要貫徹政策法規(guī)，打擊在休漁期違法捕撈的漁船，但是逐漸嚴格的伏季休漁制度推動執(zhí)法力度的加強，提高了執(zhí)行者的成本，與此同時“三無漁船”的存在增加了額外的管理成本；另一方面，執(zhí)法行為進一步受限于執(zhí)法資源的稀缺。制度當中的各項條件迫使運動式、選擇性的執(zhí)法成為了執(zhí)行者在權衡了成本與收益之后所得出的最優(yōu)選擇，違法捕撈的治理也因此表現(xiàn)得十分的“形式化”，被執(zhí)法隊伍發(fā)現(xiàn)并查處的違法漁船的數(shù)量也十分有限。基于制度執(zhí)行過程中所存在的“縫隙”，基層漁民有了較大的空間在制度當中依據(jù)自身的邏輯采取行動?；鶎訚O民是理性的，受到“理性邏輯”的驅使，因此在可觀的預期收益的引導下，為了自身在伏季休漁期間能夠獲得較為穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，部分漁民投入到了違法捕撈的行動當中。而且，這一部分的漁民絕大多數(shù)都使用著較小型的漁船或者“三無漁船”，在處罰上相對較輕，對于漁民的警示作用較為有限，不少漁民前一天剛被處罰，后一天依然會采取各種手段回到違法捕撈的大軍當中。因此，在“理性的邏輯”的驅使下漁民們的違法捕撈現(xiàn)象依然屢禁不止。

“國家的邏輯”使得制度所出現(xiàn)“漏洞”還未能得到有效的彌補，在未能考慮漁民在伏季休漁的意見以及未能給予一定切實的支持與扶助的情況下，成為漁民離開制度管控屢禁不止地進行違法捕撈的一大驅動要素。而“科層制的邏輯”則讓制度的執(zhí)行存在“縫隙”，讓漁民在休漁期有了違法捕撈的可乘之機。漁民“理性的邏輯”在制度的“漏洞”之上形成了違法捕撈的行動意圖，而制度執(zhí)行過程當中所出現(xiàn)的“縫隙”則為違法捕撈提供了可行性，從而獲取在休漁期的較為豐富的預期收益，滿足其個體利益的最大化與其價值導向，也因此形成了違法捕撈屢禁不止的治理困境。

四、治理非法捕撈的政策措施與對策建議

在十九大報告中，習近平總書記指出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”,[13](P23)“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”。[13](P50)足見生態(tài)文明建設在中國今后發(fā)展過程當中的重要地位。海洋是生態(tài)文明建設當中極其重要的領域，是人類無可替代的資源與環(huán)境寶庫，但是在伏季休漁的事例當中可以看出，層出不窮的違法捕撈現(xiàn)象產(chǎn)生了治理的制度困境，對海洋漁業(yè)資源和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都產(chǎn)生較為負面的影響，對海洋生態(tài)文明建設形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。為此，一方面需要在生態(tài)文明理念的指導下采取相應的政策措施，另一方面還要在違法捕撈現(xiàn)實的基礎上對癥下藥，提出合理的對策建議。

(一)治理非法捕撈的政策措施

1、構建多層次、多樣性的治理機制，轉變漁業(yè)資源的治理系統(tǒng)。

由于生態(tài)文明建設所具有的公共屬性，使得生態(tài)文明建設更多地采取政府主導的模式，在海洋領域也不例外。從伏季休漁制度的困境當中可以看出，政府主導下單一的行政與政策干預與漁民之間產(chǎn)生了邏輯沖突，并直接導致了違法捕撈難以有效遏止的情況，漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的壓力依然很大。并且，除了政府主導模式之外，市場、社會主導的模式也被認為在生態(tài)文明建設當中存在著一定的困境與局限。[14]因此，從生態(tài)文明建設的高度來看待對違法捕撈的治理就要求跳出當前政府主導的既定模式，綜合單一主體主導的建設模式的成敗得失，尋求建立起一個能夠吸納多元主體、發(fā)揮各自優(yōu)勢和特點的多層次、多樣性治理機制(表1)。

表1 海洋漁業(yè)多層次、多樣性治理的機制框架

當前，中國的漁業(yè)部門和政府機構雖然已經(jīng)將職能更多的集中在政策制定、監(jiān)督執(zhí)法和提供公共服務的職能上，但是未能和漁民和市場等主體構建起良好的協(xié)調機制，導致互相之間的邏輯沖突未能得以有效的解決，影響了政府職能效用的發(fā)揮。海洋生態(tài)系統(tǒng)及其漁業(yè)資源的治理既不是政府單一主導的治理，也不是各個主體之間各自為政的治理，相互協(xié)調、各盡其責是這一多層次、多樣性治理機制的核心內涵。

除了生態(tài)文明建設的公共屬性之外，海洋漁業(yè)資源作為一種公共產(chǎn)品(或稱公共池塘資源)，其非排他性和競爭性的特征也要求構建起具有多層次、多樣性治理機制。面對公共池塘資源所帶來的“公地悲劇”，著名學者埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)提出了利用資源使用者的自主治理模式，通過自我約束、自主監(jiān)督和開發(fā)，公共池塘資源可以得到合理、公平、可持續(xù)的開發(fā)[15]。這就要求對于違法捕撈的治理，甚至是從更大的海洋生態(tài)資源和文明建設上要尊重各個地方、小范圍內所形成的正式、非正式的制度及其經(jīng)驗知識，而不是單一的政府干預。這些制度和經(jīng)驗所構成的多樣化、多層次的治理機制不僅能夠成為政府和漁民等社會群體溝通的橋梁，了解違法捕撈深層動因并采取針對性措施；同時也有助于應對不同地區(qū)所具有的特色、復雜的“社會-生態(tài)”系統(tǒng)，使不同海域的生態(tài)漁業(yè)資源的恢復更具彈性和指向性。

2、將福利治理納入政策視野，提升漁民的經(jīng)濟與生態(tài)福祉。

生態(tài)文明的建設目標是要形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式。因此在海洋生態(tài)和漁業(yè)資源的保護和可持續(xù)開發(fā)當中，中國的海洋漁業(yè)管理廣泛地運用了以伏季休漁制度為主的技術性措施，并具有一定的成效。然而中國海洋管理的技術性措施和海洋生態(tài)文明建設中對漁業(yè)生態(tài)資源的保護都對漁民生產(chǎn)的直接經(jīng)濟利益產(chǎn)生了負面的影響。其中，有一部分漁民群體在“經(jīng)濟理性”的邏輯驅使下，追求當下的利益最大化。與此同時，漁民群體在社會的邊緣化催生了“生計漁民”這一群體，由于缺乏其它的工作技能，只能依靠傳統(tǒng)的捕撈來維持生計。然而伏季休漁、禁漁期等制度措施卻阻礙了其養(yǎng)家糊口的主要途徑，進而成為與國家政府之間出現(xiàn)邏輯沖突一大要素和從事違法捕撈的重要動因。這一現(xiàn)象對中國的海洋管理和海洋生態(tài)文明建設提出了新的要求。

福利治理是20世紀末以來社會福利發(fā)展的新趨勢之一，其主要指的是將“治理”理念引入到社會福利體制和機制的改革當中，最終實現(xiàn)社會的“善治”。[16]這一概念的使用主要有兩種意涵:[17]一是對福利進行治理，即為了實現(xiàn)福利目標的路徑突破進而采取不同主體的介入、權力形式的轉型及作用機制的融合等治理行為[18]；二是以福利進行治理，換言之是將福利政策、福利計劃等福利干預作為治理的重要手段融入到各個層級和領域的治理結構當中。其主要目標在于，一方面保障社會的常態(tài)化運行和社會穩(wěn)定，另一方面作為推進國家和社會治理的資源和工具，通過福利干預滿足社會和治理的需要。

國家作為社會福利提供的主要承擔者和責任人，需要為漁民在國家制度、政策和戰(zhàn)略下受到的福利損失進行補償。但由于當下社會政策和福利干預在海洋漁業(yè)上的缺位，令漁民群體具有了進行違法捕撈以彌補個人福利損失的動因。因此，將福利治理作為中國漁業(yè)管理和生態(tài)文明建設的策略選擇，不僅能夠較為有效地彌補由于國家層面的政策與導向給基層漁民所帶來的福利損失，提升漁民群體的經(jīng)濟福祉，也有助于消除違法捕撈的動因及行為，特別是為了生存而從事捕撈的“生計漁民”群體，促進海洋漁業(yè)資源的維護和生態(tài)文明建設，最終提升的還是國家和漁民群體的生態(tài)福祉。

(二)治理非法捕撈的對策建議

1、構建起全面、符合實際的自下而上反饋機制。

在2017年伏季休漁的調整當中，中央通告首次強調了自下而上的反饋機制，征求各方群體的意見。然而包含政策調整時的征求意見在內，這一機制雖有程序但卻忽略了漁民的群體特質，影響了基層意見的有效反饋。因此，還需要發(fā)揮政府部門的集體智慧，嘗試在一套漁業(yè)治理的機制當中形成與基層漁民的有效聯(lián)結。除了依靠垂直的行政體制對民眾意見進行層層傳達之外，也可以通過專家學者、社會組織等多樣化渠道來傾聽民眾意見，以此構建起多樣化、多層次的反饋機制。

2、以民意為基礎、科學性為指向，不斷完善與伏季休漁制度相關的配套政策。

當前較為重要的政策有兩個方面。一是嘗試推進漁民在伏季休漁期間的補貼制度?！吧嫕O民”的存在可以看出當前捕撈漁業(yè)在一些底層漁民生活當中的重要地位。為了減少伏季休漁制度等技術性措施給漁民的生產(chǎn)生活帶來的負面影響，一定的補貼是政府所能提供的最為基礎和直接的福利。二是為了保證當下的生活水平，一份2-3個月的短期工作對于漁民而言也是十分必要的，因此，需要完善休漁期的培訓政策。當前休漁期的主要培訓內容都集中在海洋漁業(yè)領域，對于漁民而言也更容易接受，但一個行業(yè)所能容納的勞動力始終是有限的，對于漁民的職業(yè)培訓還需要更加的多元化，拓展?jié)O民群體的就業(yè)選擇。這一方面有助于漁民在休漁期找到合適的工作，另一方面也有助于推進“雙轉政策”的實施。

3、應當注重伏季休漁制度執(zhí)行最后一公里問題，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級自治力量的協(xié)助作用。

改革開放以來，隨著中國對農村的治理模式由汲取型轉向給予型，國家取消了農業(yè)稅，對農村的反哺也多通過建卡建檔等形式提供直接性的補貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越成為懸浮型的一級政府，而隨著農村村民自治的不斷發(fā)展，農村自治力量不斷增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣與村之間日益扮演協(xié)調性的角色。在伏季休漁制度的執(zhí)行中，雖然擁有執(zhí)法權的基層政府是縣一級政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國行政層級中最基層的一級政府，其與村的聯(lián)系更為密切，與政策目標群體的接觸更為密切，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級自制力量共同構成了政策執(zhí)行的“最后一公里”，對于伏季休漁制度而言也是如此。在行政發(fā)包制的機制下，信息不對稱是制約制度執(zhí)行效果有效反饋的關鍵，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治力量作為自下而上信息的生產(chǎn)者，其掌握著大量的一手信息、真實信息，但是在層層上報的過程中卻往往會出現(xiàn)瞞報、謊報等現(xiàn)象。雖然強調數(shù)字信息技術的監(jiān)督控制對于漁船、漁港的管理有一定的優(yōu)勢，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和漁村自治力量的作用也不可忽視。無論是在政策制定之初的信息收集還是在政策執(zhí)行中、后的信息反饋中，無論是在政策的宣傳中還是在執(zhí)法過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和漁村自治力量的作用都應該得到重視，應當建立有效的激勵機制，發(fā)揮其勸說、監(jiān)督的作用，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府適當?shù)膱?zhí)法權和執(zhí)法行政資源以擴大基層執(zhí)法主體的執(zhí)法力量。

4、克服違法捕撈的示范效應需要提高違法成本，加大打擊力度，建設強大、完善的執(zhí)法力量。

目前通過技術手段實現(xiàn)了對大型漁船的違法捕撈進行了嚴格控制，并且對大型漁船的打擊力度也相對較大，但是對小型漁船而言，監(jiān)控難度較大，而往往違法行為情節(jié)輕微，也無法施以重罰，因而也難以得到重視。小型漁船數(shù)量多、管理難度大，還需要有更加個性化管理方案，逐步完善對各類漁船的監(jiān)管。與此同時，政府方面還需要更加重視基層執(zhí)法力量的建設?；鶎拥暮Ｉ蠄?zhí)法力量與其執(zhí)法范圍之間明顯的不對等不僅為漁民的違法捕撈行為留下了縫隙，也在漁民心理上留下了心存僥幸的可能。為了有效保護漁業(yè)資源及其生態(tài)，還需要建設起更加強大、完善的執(zhí)法力量對追求利益而忽視生態(tài)資源的漁民形成有效的震懾。