李凌漢 孫曉娟

(青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266071)

一、問題的提出

近年來隨著我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，出現(xiàn)資源過度開發(fā)、工業(yè)生產(chǎn)垃圾非法傾倒、居民生活垃圾處理滯后等一系列環(huán)境問題，導(dǎo)致生態(tài)質(zhì)量持續(xù)惡化。同時，因生態(tài)環(huán)境惡化而引發(fā)的環(huán)境抗?fàn)幮袨橹鹉暝黾?。自上世紀(jì)70年代中后期開始，我國局部地區(qū)就已零星地出現(xiàn)環(huán)境抗?fàn)幨录?。到?0世紀(jì)90年代末期，環(huán)境抗?fàn)幨录l發(fā)，典型事例如：廣州番禺垃圾焚燒廠抗議事件、廈門反對PX項目抗?fàn)幨录⒔K啟東反對污水排放事件等。環(huán)境抗?fàn)幨录凑瘴廴臼录l(fā)生與否這一標(biāo)準(zhǔn)，可分為反應(yīng)型環(huán)境抗?fàn)幣c預(yù)防型環(huán)境抗?fàn)帯1]與之相對應(yīng)，可以將環(huán)境抗?fàn)幨录譃椤熬葷江h(huán)境抗?fàn)幨录焙汀邦A(yù)防式環(huán)境抗?fàn)幨录薄2]我國正處于轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾頻發(fā)，公眾的利益表達(dá)機制尚不完善，國家、社會和個人的關(guān)系處于一種階段性變遷的態(tài)勢。在這種變遷中，環(huán)境抗?fàn)幮袨橐簿陀泳邆湎鄳?yīng)的條件。尤其最近幾年，國家陸續(xù)出臺環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律，并實行嚴(yán)格的環(huán)境督查制度，環(huán)境保護(hù)在政治話語中的地位日益提升。環(huán)境政治話語的增強致使公民環(huán)境需求與政府規(guī)劃項目建設(shè)產(chǎn)生潛在沖突時，沒有相應(yīng)的制度為彼此沖突化解提供保障，出現(xiàn)“生態(tài)分配沖突”現(xiàn)象。[3]在新的環(huán)境政治場景下，過去以民眾“被迫反應(yīng)式維權(quán)”為主的抗?fàn)幵V求,已轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖姟爸鲃颖磉_(dá)環(huán)境訴求”與爭取“環(huán)境利益分配權(quán)”的抗?fàn)?。課題組通過2017年4月-5月對連云港市反核循環(huán)項目建設(shè)的實證調(diào)研，運用政治場域理論框架，將政府、民眾和相關(guān)企業(yè)置于一個博弈空間中,去分析各自的利益訴求映射到特定場域時,博弈狀態(tài)對環(huán)境抗?fàn)幨录傻挠绊?從而有助于更為深刻地理解日益增多的環(huán)境抗?fàn)幮袨?并為政府應(yīng)對此類抗?fàn)幨录峁Q策建議。

二、文獻(xiàn)述評

隨著環(huán)境抗?fàn)幹饾u成為學(xué)術(shù)熱點問題，研究成果頗豐。西方學(xué)者對環(huán)境抗?fàn)幍纳烧T因、演化機制、事件影響及困境化解進(jìn)行了深入研究。我國學(xué)者對環(huán)境抗?fàn)幍难芯?，大多在“侵?quán)-反抗”的邏輯框架下進(jìn)行分析。[4]在國家法治進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，民眾越來越傾向于公開地、主動地表達(dá)自己的環(huán)境權(quán)益。[5]對近幾年來的環(huán)境抗?fàn)幨录M(jìn)行重新審視，可發(fā)現(xiàn)民眾對環(huán)境利益的訴求不再僅僅局限于遭受侵害之后的被動反抗，而更多的是自身權(quán)利的主動維護(hù)。由此反映出我國的環(huán)境抗?fàn)幰呀?jīng)進(jìn)入一個新的階段。當(dāng)前關(guān)于環(huán)境抗?fàn)幍难芯恐饕巳齻€方面，敘述如下：

首先，學(xué)術(shù)界對環(huán)境抗?fàn)幍男纬杀尘吧钊氲剡M(jìn)行了多路徑分析。景軍從認(rèn)知主義路徑出發(fā)，認(rèn)為民眾對環(huán)境問題的認(rèn)知經(jīng)歷了從無到有、不斷增強的過程，“生態(tài)認(rèn)知革命”在環(huán)境抗?fàn)幹衅鹬匾耐苿幼饔谩6]羅亞娟從制度主義路徑認(rèn)為環(huán)境抗?fàn)幣c當(dāng)前中國的制度安排密切相關(guān)，包括政績考核機制、相關(guān)職能部門的獨立性及滯后的法律制度等。[7]陳濤通過因溢油污染而發(fā)生的漁民抗?fàn)庍M(jìn)行深入實證研究發(fā)現(xiàn)，社會怨恨、利益矛盾及地方政府“維穩(wěn)恐懼癥”是導(dǎo)致環(huán)境抗?fàn)幇l(fā)生的重要因素。[8]Helen M. Poulos等人認(rèn)為在社會結(jié)構(gòu)中處于社會邊緣結(jié)構(gòu)的人群更可能發(fā)起環(huán)境抗?fàn)帲哺菀资艿奖┝︽?zhèn)壓。[9]汪偉全從行為主義路徑描述了環(huán)境群體性事件全過程，勾畫出環(huán)境類群體事件暴力抗?fàn)幍摹叭皥D”。[10]

其次，環(huán)境抗?fàn)幵诟鱾€層面的形成邏輯存在差異。許多學(xué)者從不同視角深入探討了環(huán)境抗?fàn)幮袨榈纳蓹C制。從微觀層面來看，墨紹山將環(huán)境抗?fàn)幨录陌l(fā)生邏輯歸納為“利益受損——利益表達(dá)無效——誘發(fā)群體事件”。[11]陳紹軍認(rèn)為環(huán)境抗?fàn)幾裱瓊€體理性抗?fàn)帯后w抗?fàn)帯軙壕彙範(fàn)幧壍男袆硬呗匝葑?。[12]從中觀層面來看，王麗珂分析了地方政府與公眾在環(huán)境污染治理中的動態(tài)博弈邏輯。[13]在宏觀層面，有學(xué)者將環(huán)境抗?fàn)幹糜谏鐣Y(jié)構(gòu)變遷的背景中去分析，著重考察環(huán)境抗?fàn)庍^程中國家與社會之間的政治互動過程。陳占江和包智明認(rèn)為，我國的環(huán)境抗?fàn)幮袆与S著歷史變遷呈現(xiàn)出不同的特征，由計劃經(jīng)濟時期的“集體沉默”與“柔性抗?fàn)帯钡浇?jīng)濟轉(zhuǎn)型期的“以理抗?fàn)帯焙汀耙詺饪範(fàn)帯痹俚绞袌鼋?jīng)濟時期的“以法抗?fàn)帯焙汀耙詣菘範(fàn)帯?。[14]董志峰概括認(rèn)為，根據(jù)我國國情，環(huán)境抗?fàn)幮袨榈呐d起是因公眾環(huán)境保護(hù)觀念提升、“依法治國”話語的強化、行政體系分化等諸多原因?qū)е隆15]

最后，學(xué)者們總結(jié)了環(huán)境抗?fàn)幹姓闹卫斫?jīng)驗。楊志軍從政府政策變遷的角度分析了環(huán)境抗?fàn)庍^程中中央與地方體系的分層回應(yīng)問題。[16]譚爽則從微觀、宏觀和中觀層面分別提出了政府在治理理念、結(jié)構(gòu)和機制上的轉(zhuǎn)變，探討了從“環(huán)境抗?fàn)帯鞭D(zhuǎn)向“環(huán)境治理”的路徑。[17]虞銘明、陳燦等人將政策網(wǎng)絡(luò)治理機制引入環(huán)境抗?fàn)幨录闹卫?，以此降低事件發(fā)生概率。[18](P130-136)

通過對上述文獻(xiàn)的敘述和歸納，可發(fā)現(xiàn)目前學(xué)術(shù)界對環(huán)境抗?fàn)幰呀?jīng)形成較為豐富的成果，這些研究成果對緩解目前環(huán)境抗?fàn)帀毫︻H具指導(dǎo)意義。但同時也發(fā)現(xiàn)，目前的研究忽略了影響環(huán)境抗?fàn)幍恼沃贫燃钜蛩亍慕┠陙憝h(huán)境抗?fàn)幨录陌l(fā)展趨勢可以看出，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已經(jīng)成為環(huán)境利益受損者普遍的共識和環(huán)境抗?fàn)幍闹袊竭壿?。如何選擇適宜的分析框架，從政治制度、政治形態(tài)視角揭示環(huán)境抗?fàn)幇l(fā)生、演變的內(nèi)在邏輯，并破解此類困局，是值得思考的重要問題。本文旨在引入政治場域分析框架，研究特定場域下卷入環(huán)境抗?fàn)幨录母鞣街黧w利益博弈、行為選擇問題，進(jìn)而探討如何建立健全制度化的環(huán)境抗?fàn)帒?yīng)對機制，從而有效降低環(huán)境抗?fàn)幨录l(fā)生概率，促進(jìn)社會秩序良性運行。

三、分析框架及案例選擇

(一)分析框架：政治場域理論

政治場域理論由布迪厄提出，該理論認(rèn)為，處于特定政治空間的行為主體會利用手中擁有的權(quán)力或權(quán)利，爭取對社會事務(wù)(事物)支配的權(quán)力。[19]政治場域中，行動者所占有的社會稀缺資源決定了其所處位置。處于不同位置的行動者，因其所占有的社會資源數(shù)量(包括政治權(quán)力、公民權(quán)利、資源、資本、話語權(quán)等)存在差異，所以針對具體事項選擇的行動策略也各不相同。[20](P22-35)政治場域中處于支配地位的行動者往往傾向于保守性策略，維持現(xiàn)有的利益格局，維護(hù)場域的秩序和穩(wěn)定。處于被支配地位的行動者則常常采取非常規(guī)方式(有時甚至是極端方式)來打破或顛覆現(xiàn)有利益格局，表現(xiàn)為示威游行、輿論動員與攻擊、制造極端事件等。新進(jìn)入者通常采用漸進(jìn)與平衡策略，希望接近支配地位者，并盡力與被支配者友好相處，以不斷擴大掌握資源的數(shù)量及質(zhì)量，努力為自身謀求更大活動空間。

圍繞著政治場域空間，行動者按各自話語優(yōu)勢選擇行動策略，構(gòu)成行動者行為邏輯，并在往復(fù)的社會實踐中形成行為慣性。域系統(tǒng)實現(xiàn)均衡后，各類行動者在政治場域的身份、地位由其在長期實踐中所積累的資源、資本、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)決定。在政治場域中，支配者由于占有了法律、政策方面的特殊權(quán)力，其行為容易貼上“正統(tǒng)性”、“合法性”、“公共性”的標(biāo)簽，對場域中各種資源(或資本)效能的發(fā)揮具有決定權(quán)。新進(jìn)入者和處于被支配地位的行為者只能在支配者占有剩余的域空間內(nèi)，選擇能實現(xiàn)最大收益的各自行為模式。[21]

布迪厄的政治域理論打破了原有的主客二元思維定勢，從社會場域的角度為處于域內(nèi)的行為者提供了策略分析框架，有利于在分析社會問題時抓住事物的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律，為推動社會進(jìn)步提供新的動力。布迪厄提出的：“[(慣習(xí))(資本)]+場域=實踐”公式形象地表達(dá)了他的關(guān)系主義思維模式[19]，有助于從新的角度更好地理解了實踐的內(nèi)在邏輯。

(二)案例的選?。菏录艣r與選取理由

隨著我國核電生產(chǎn)規(guī)模的逐年擴大，核廢料處理問題日益突出。為了解決我國當(dāng)前核廢料處理問題，國家擬建設(shè)第二個核廢料處理廠(即核循環(huán)項目)。該項目預(yù)計于2020年開工，2030年左右建成，建成之后將有效地緩解我國核廢料處理問題。該項目于2013年開始前期籌備,在2016年7月，一則題為“國防科工局官員赴連云港調(diào)研中法合作核循環(huán)項目擬選廠址”的消息引發(fā)輿論關(guān)注，許多連云港市民開始以各種方式表達(dá)反對意愿，最終形成較大規(guī)模的環(huán)境集體抗?fàn)幨录?。這一事件整個過程中地方政府、連云港市民、核處理廠承建企業(yè)在各個時間段的行為表現(xiàn)，可由下表清晰地顯示(見表1)。

表1 連云港反核循環(huán)項目集體抗?fàn)庍^程

案例選取理由如下：連云港核循環(huán)事件是一起典型的環(huán)境抗?fàn)?，在市民的集體靜坐、游行等抗議行為的抵制下，政府最終宣布暫停連云港核循環(huán)項目。但是這種集體抗?fàn)幮袨閷?dǎo)致了較惡劣的社會后果，政府和民眾之間爆發(fā)了激烈暴力沖突，財產(chǎn)受到損壞，同時出現(xiàn)毆打政府官員，警民沖突等消極后果。因此，必須對此類環(huán)境抗?fàn)幮袨檫M(jìn)行深刻的學(xué)術(shù)反思，以期緩解社會沖突與矛盾。我國核廢料處理項目仍舊較為匱乏，在今后類似于核項目等重大項目的建設(shè)過程中，如何避免類似事件的發(fā)生，妥善解決和應(yīng)對民眾的群體反對，是地方政府亟需解決的管理難題。因此，本文選取該案例作為研究對象，試圖從中探究此類事件的發(fā)生機理并提出針對性的應(yīng)對策略，以降低類似事件發(fā)生概率，緩解社會沖突。連云港反核循環(huán)項目抗?fàn)庍^程中，地方政府、民眾和核循環(huán)項目承建單位(中核集團總公司)三方主體利益訴求及博弈模型如下圖(圖1)所示：

圖1 政治場域內(nèi)三方主體利益訴求博弈模型

四、環(huán)境抗?fàn)幍纳蛇壿嫞夯谡螆鲇虻姆治?/h2>

(一)政治場域空間扭曲對環(huán)境抗?fàn)幨录嬖谡蚣?/h3>

政治場域空間扭曲表現(xiàn)為國家政治意志表達(dá)在一些領(lǐng)域的內(nèi)在目標(biāo)性沖突，尤其在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟增長領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為突出。自上世紀(jì)80年代以來，隨著我國經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政治表達(dá)語境出現(xiàn)權(quán)威與民主形式并存局面。一方面，在連云港市引進(jìn)核項目背后的主導(dǎo)力量是中央政府，是中央政府出于國家核戰(zhàn)略發(fā)展需要進(jìn)行的決策，帶有“威權(quán)主義”的性質(zhì)；但另一方面，中央政府又不斷重申環(huán)境保護(hù)以及公民環(huán)境權(quán)利的重要性，在具體的政府決策過程中強調(diào)民意和公眾參與的重要性。核循環(huán)項目作為一項技術(shù)要求極為嚴(yán)密，風(fēng)險高度集聚的項目，民眾對此類項目懷有高度戒備心理?？梢钥闯龃祟愴椖吭诘胤秸c民眾之間存在著明顯的利益差異。民眾因感知到核循環(huán)項目的風(fēng)險性，并以公民環(huán)境權(quán)為依據(jù)，向地方政府“討要說法”。在我國當(dāng)前政治格局下，民眾因環(huán)境事由尋求政府幫助具有一定合理性。

隨著我國行政體制改革的不斷推進(jìn)，政體逐漸變得更加開放和包容，相應(yīng)地對民眾集體抗議的態(tài)度也在發(fā)生變化。政治環(huán)境的變化為民眾發(fā)起集體行動提供了政治空間，民眾抗?fàn)幮袨榈娘L(fēng)險呈遞減的趨勢。與此同時，在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治語境下，地方政府的維穩(wěn)也與官員的晉升直接掛鉤，這就為民眾通過抗?fàn)幮袆咏o政府施壓提供了博弈空間。在我國，存在著一種奇怪的維權(quán)邏輯，即“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。這種隱形邏輯也推動著民眾采取相應(yīng)的行動來維護(hù)自己的利益與安全。在此次反對核循環(huán)項目事件中，雖然政府派出警力來維護(hù)社會秩序，但是公眾清楚地知道此次大規(guī)模集體抗?fàn)幮袆硬粫刑箫L(fēng)險與成本。

(二)特定域空間三方主體行為目標(biāo)內(nèi)在沖突

本文將特定政治域空間限定為連云港市。在這一特定政治域空間內(nèi)，權(quán)力支配者(地方政府)、權(quán)力被支配者(市民)、新進(jìn)入者(核廢料處理承建企業(yè))三方按照各自利益最大化行為邏輯行動，彼此展開動態(tài)博弈。

1、權(quán)力支配者行為邏輯：承接中央核發(fā)展戰(zhàn)略并追求地方GDP增長

在我國行政管理體制下，地方政府對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展擁有絕對行政權(quán)力。在當(dāng)前行政文化氛圍下，推動地方經(jīng)濟增長及地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維持轄區(qū)社會穩(wěn)定、保持地方財政收入穩(wěn)定增長等都是當(dāng)?shù)卣枰P(guān)注的重要問題。自分稅制改革之后，地方政府為了在經(jīng)濟“錦標(biāo)賽”中脫穎而出，往往需要在發(fā)展與穩(wěn)定之間尋求平衡。經(jīng)濟發(fā)展成為各級政府的重中之重，經(jīng)濟績效排在地方政府決策的第一要位。由于地方官員職位晉升往往與GDP指標(biāo)密切掛鉤，因此政府決策能否推動地區(qū)經(jīng)濟快速增長，使地方經(jīng)濟利益的最大化是地方政府官員進(jìn)行決策時的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。近年來，各地政府都通過加大招商引資力度來快速提升本地綜合競爭力。核循環(huán)項目屬于國家專項資金投資的重大項目，如果能成功在當(dāng)?shù)匾朐擁椖?，不僅能夠解決國家核廢料處理難題，更對提升地區(qū)經(jīng)濟增長、稅收增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)等都具有作用。作為權(quán)力支配者的地方高層官員，積極配合國家戰(zhàn)略引入核循環(huán)項目符合其利益訴求。

2、權(quán)力被支配者行為邏輯：關(guān)注收入增長和環(huán)境質(zhì)量改善

地方政府與民眾之間利益訴求的重合度很低，地方政府關(guān)注GDP指標(biāo)，而當(dāng)?shù)孛癖婈P(guān)注的重點為生存環(huán)境和家庭收入增長。在這樣的博弈空間里，民眾與政府之間是一種“零和博弈”關(guān)系。當(dāng)?shù)鼐用褚罁?jù)自己的風(fēng)險感知，認(rèn)為核循環(huán)項目會對生存環(huán)境造成毀滅性的破壞，因此強烈反對該項目的推進(jìn)。政府對此訴求的消極回應(yīng)，更使公眾產(chǎn)生了一種怨恨心理，即“次生怨恨”。[22](P197-198)對于連云港的民眾來說，核循環(huán)處理廠就是一顆不定時炸彈，隨時都在威脅著他們的生命財產(chǎn)安全。且當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為核廢料處理項目在提高當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)率和收入水平方面效果不明顯，[注]在實證調(diào)研過程中，幾乎所有的受訪者認(rèn)為，核電站及核循環(huán)項目不能給他們帶來就業(yè)和收入的增長。因為已經(jīng)建成運行的田灣核電站，使當(dāng)?shù)芈糜?、房地產(chǎn)、外資企業(yè)遭受重大負(fù)面影響。民眾承擔(dān)的風(fēng)險和獲得的收益之間存在嚴(yán)重不對稱。因此，反對該項目建設(shè)就成為當(dāng)?shù)孛癖姷谋厝贿x擇。

任何集體抗議行動發(fā)生之前，必須要經(jīng)過“認(rèn)知解放”的過程。在該案例中，連云港民眾認(rèn)為核循環(huán)項目建設(shè)是危險的，而要改變這種處境，民眾必須聯(lián)合起來抗議。當(dāng)這種群體認(rèn)同觀念被構(gòu)建出來之后，會為民眾的集體行動提供極大的動力支持。于是，民眾開始大規(guī)模聚集起來進(jìn)行集體靜坐，發(fā)起環(huán)境抗?fàn)幮袆?，力圖阻止政府建設(shè)核循環(huán)項目。

3、新進(jìn)入者行為邏輯：承擔(dān)國家核戰(zhàn)略建設(shè)并謀求利益最大化

政治場域的新進(jìn)入者指打破原有場域均衡，以某種目的進(jìn)入該場域的新利益訴求主體。在連云港反核循環(huán)項目事件中，中核集團作為中法兩國合作建設(shè)的核循環(huán)項目中方負(fù)責(zé)企業(yè)，屬于新進(jìn)入主體。中核集團是我國重要的核工業(yè)企業(yè)，在國家核戰(zhàn)略發(fā)展中占有舉足輕重位置。[注]中核集團下屬中國核工業(yè)集團有限公司是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)組建、中央直接管理的大型國有企業(yè)。中核集團作為國家核科技工業(yè)的主體，是國家戰(zhàn)略核力量的核心、國家核能發(fā)展與核電建設(shè)的主力軍，肩負(fù)著國防建設(shè)和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的雙重歷史使命。參見中國核工業(yè)集團有限公司官網(wǎng)介紹：http://www.cnnc.com.cn/cnnc/300545/jtjs/index.html.最后訪問日期:2018年6月25日.隨著我國核電建設(shè)速度的加快，核廢料處理供需矛盾越來越突出。為了解決這一問題，國家設(shè)立專項投資基金(投資總額預(yù)計超千億)，由中核集團負(fù)責(zé)項目選址、項目環(huán)評、項目穩(wěn)評、項目土地征用、項目建設(shè)等各個環(huán)節(jié)。雖然是國家投資項目，但中核集團屬于企業(yè)性質(zhì)，盈利是其首先要考慮的重要問題。連云港作為我國重要核電工業(yè)基地，在核循環(huán)項目最為關(guān)鍵的選址方面占據(jù)相當(dāng)優(yōu)勢(地震地質(zhì)、巖基、洪水等方面)，且目前已經(jīng)運營的田灣核電站也屬于中核旗下。[注]根據(jù)中國核建網(wǎng)介紹，田灣核電站股份結(jié)構(gòu)為：中國核工業(yè)集團公司50%、中電投核電有限公司30%、江蘇省國信資產(chǎn)管理集團有限公司20%。參見中國核建網(wǎng)：http://www.cnecc.com/g670/s1007/t14729.aspx.最后訪問日期:2018年5月12日.因此，如果把中法合作核循環(huán)項目建在連云港，對于中核集團而言可謂上策。根據(jù)我國核項目建設(shè)流程，中核集團首先要取得地方政府的支持，才可以開展后續(xù)工作。在實證調(diào)研過程中，許多市民訪談信息也印證連云港市政府與中核集團在合作方面的良性互動。尤其是田灣核電站的合作成功，進(jìn)一步激勵地方政府與中核集團以利益共贏為紐帶的密切合作。

在政治場域理論中，新進(jìn)入者會積極與權(quán)力支配者合作，謀求權(quán)力擁有者對新進(jìn)入者的支持和保護(hù)。在本案例中，巨額的壟斷利潤，必然激勵中核集團積極地和當(dāng)?shù)卣芮新?lián)系，推進(jìn)前期工作。但雙方隱蔽的合作被《中國核電網(wǎng)》一則新聞報道《xxx調(diào)研中法合作核循環(huán)項目連云港廠址》曝光，在該新聞中，可以發(fā)現(xiàn)國家國防科工局、中核集團高層赴連云港與當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)(根據(jù)報道，地方參會官員包括市委書記、人大常委會主任、市長等)進(jìn)行了友好會談，并透露在項目建設(shè)方面已取得巨大突破(既是中核集團與江蘇省及連云港市合作的重大突破，又是我國中法合作核循環(huán)前期工作的重大突破)。在我國較為保守、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓幕?，該報道透露出的信息顯然已經(jīng)顯示中核集團與當(dāng)?shù)卣捌跍贤üぷ骰就瓿桑瑢⒁^續(xù)進(jìn)行深度溝通合作。[注]在關(guān)于連云港市政府與中核集團會談的公開報道中，進(jìn)一步提到：“下一步要繼續(xù)做好項目前期科學(xué)論證工作，重視當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境與公眾輿情情況，加大科普宣傳力度，統(tǒng)籌安排相關(guān)工作的實施進(jìn)度，保證各項工作穩(wěn)妥推進(jìn)?！痹撐囊娭袊穗娋W(wǎng)：張琦．王毅韌調(diào)研中法合作核循環(huán)項目連云港廠址[EB/OL].http://np.chinapower.com.cn/201607/28/0052212.html,2016-07-28.最后訪問日期:2018年6月30日.在未征詢當(dāng)?shù)鼐用褚庀虻那疤嵯?，中核集團和當(dāng)?shù)卣捌谏疃葴贤ê献?，既是一種權(quán)威政府體制下的行為習(xí)慣，也是有意回避公眾爭議的有效選擇。

(三)域內(nèi)三方主體談判空間狹窄的多因分析

在該具體的政治場域中，三方的談判空間極其狹窄，主要表現(xiàn)在政府與公眾之間的社會資本匱乏、三方合作共贏點的極度不明顯以及缺乏社會組織的橋梁作用等。

1、社會資本匱乏致使互信合作無法達(dá)成

面對鄰避困局，溝通協(xié)商是解決問題的唯一出路，而信任是任何有效溝通的基礎(chǔ)。信任是社會資本理論的重要組成部分，指的是一種普遍信任，包括政府與公眾之間的信任關(guān)系。1999年在連云港開工建設(shè)的田灣核電站已經(jīng)使當(dāng)?shù)孛癖姵惺芰司薮蟮男睦韷毫Α，F(xiàn)今又將建設(shè)一座核循環(huán)項目的消息對其來說無疑是爆炸性新聞。連云港即將建設(shè)核廢料處理廠的情況經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體的不斷渲染與放大，迅速被公眾所知曉，并引發(fā)強烈、持續(xù)的輿論關(guān)注。在政府與企業(yè)均保持緘默的情況下，公眾產(chǎn)生了極大的不安全感與不信任感，這種感覺就是社會資本匱乏導(dǎo)致的必然結(jié)果。公眾與地方政府之間亦存在著差序信任格局，即公眾對政府的信任程度從中央、省、地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出逐級遞減的趨勢。我國中央政府和地方政府之間的信任結(jié)構(gòu)、信任關(guān)系及信任功能發(fā)生“異化”，從而出現(xiàn)諸多悖論[23]。民眾對地方政府的不信任，導(dǎo)致雙方之間缺乏基本的談判誠意。民眾堅決的反對態(tài)度及廣泛的社會動員，給地方政府維穩(wěn)造成巨大壓力。雙方的敵對情緒與日俱增，最終造成較大規(guī)模的抗?fàn)幨录?/p>

2、三方的利益訴求重合度極低

任何社會合作形成的前提條件是雙方(或多方)存在利益交叉區(qū)域，但在連云港市民反對核循環(huán)項目事件中，卻發(fā)現(xiàn)市民與其他二主體(地方政府和中核集團)利益訴求重合度極低。一方面，政府與民眾之間的利益目標(biāo)重合度幾乎為零。在本案例中，可以看出政府的利益目標(biāo)是引進(jìn)核循環(huán)項目，以發(fā)展地方經(jīng)濟，促進(jìn)政績，同時有利于當(dāng)?shù)卣賳T的晉升。而當(dāng)?shù)孛癖姷睦嬖V求是保護(hù)生存環(huán)境，增加就業(yè)，提高收入。然而核循環(huán)項目的引進(jìn)使大量的外資企業(yè)撤資，恰恰損害了當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝妗Ａ硪环矫?，新進(jìn)入者即中核集團與當(dāng)?shù)孛癖姷睦婺繕?biāo)是對立的，甚至導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖妼搜h(huán)項目的極度厭惡情緒。

中核集團的利益目標(biāo)是盈利，而當(dāng)?shù)孛癖姷幕纠嬖V求是保證自己生活不受影響，然而核循環(huán)項目的引進(jìn)恰恰打破了他們平靜的生活，帶來了極大的負(fù)外部性。首先，核循環(huán)項目即將建設(shè)的消息一經(jīng)傳播，大量的企業(yè)“外逃”，造成部分群體的失業(yè)問題；[注]在實際調(diào)研過程中，許多市民反映田灣核電站建成后，當(dāng)?shù)卦S多食品加工企業(yè)、海產(chǎn)品加工企業(yè)搬遷。有的建成企業(yè)甚至拋棄廠房，直接撤資(如一家日本出口加工企業(yè))。其次，核循環(huán)項目的生產(chǎn)方式是進(jìn)行爆破，而這種建設(shè)造成的負(fù)的外部效應(yīng)就是當(dāng)?shù)孛癖姷姆课萘褤p嚴(yán)重；最后，民眾認(rèn)為核循環(huán)項目的建設(shè)會導(dǎo)致當(dāng)?shù)刭囈詾樯臐O業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量下降。從中可以看出，三方利益目標(biāo)重合度較低，相應(yīng)地，民眾與政府談判的可能性和必要性幾乎為零，雙方的矛盾迅速激化。

3、環(huán)境NGO缺席致使政府與公眾溝通渠道阻塞

在當(dāng)代社會，環(huán)保NGO作為獨立的非營利社會機構(gòu)，在維護(hù)生態(tài)安全、增強民眾環(huán)保意識、協(xié)助民眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益等方面發(fā)揮著越來越重要作用。尤其在環(huán)境抗?fàn)幨录校h(huán)保NGO的存在能有效緩解地方政府、涉事企業(yè)與民眾之間的對抗情緒，增進(jìn)各方對話溝通。在西方發(fā)達(dá)國家，當(dāng)環(huán)境損害發(fā)生后，環(huán)保NGO組織會“高調(diào)介入”事件，并充分發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，推動事件解決。[24]而在我國的權(quán)威體制下，環(huán)境NGO在環(huán)境抗?fàn)幹邪l(fā)揮的建設(shè)性作用非常有限，尤其是與核項目相關(guān)的事件，環(huán)保組織更無力爭取其中的話語權(quán)。

在連云港市民反對核循環(huán)項目事件中，環(huán)境NGO組織在事件發(fā)展整個過程中的“缺席”，導(dǎo)致政府、企業(yè)與公眾之間缺少溝通的渠道和平臺，雙方直接針鋒相對，彼此之間互不信任的敵對情緒無法得到有效釋放，最終愈演愈烈，形成嚴(yán)重社會事件。

五、環(huán)境抗?fàn)幨录卫淼牟呗詢?yōu)化選擇

(一)以技術(shù)手段營造良好的政治域內(nèi)社會資本

從上述案例看出，民眾對于核循環(huán)項目的安全性存在著極強的憂慮，在公眾看來，項目的建設(shè)只是政府為了滿足官員政績和GDP增長需求，而置民眾安全于不顧，民眾與政府之間互不信任。在這樣的心理預(yù)設(shè)前提下，公眾對政府的不滿徹底爆發(fā)，矛盾激化。因此，應(yīng)注重利用技術(shù)手段，從認(rèn)知維度、結(jié)構(gòu)維度和關(guān)系維度三個層面建構(gòu)信任與合作關(guān)系。首先，在認(rèn)知維度，需利用互聯(lián)網(wǎng)傳媒手段，營造一種“軟治理”的社會氛圍，構(gòu)建政府與公眾之間的共同愿景。其次，在結(jié)構(gòu)維度，應(yīng)利用現(xiàn)代績效評估技術(shù)，規(guī)范政府權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，逐漸改變政府的強權(quán)思想。將公眾視為參與社會治理的平等主體，從而使政府與公眾之間形成信任合作關(guān)系的良性互動。最后，關(guān)系維度上的社會資本需要政府增強公眾的認(rèn)同感建設(shè)。認(rèn)同感有助于政府與公眾之間協(xié)商合作，減少行政決策的執(zhí)行成本。社會資本的建設(shè)屬于軟關(guān)系建設(shè)，除此之外，政府仍需加強硬性的技術(shù)安全建設(shè)。通過提高自身能力逐漸探尋風(fēng)險可能的來源及其后果，最終采取合理措施以消解風(fēng)險[25]。

(二)地方政府應(yīng)改變“剛性維穩(wěn)”模式為“韌性疏導(dǎo)”模式

維護(hù)社會穩(wěn)定作為一項重要的行政目標(biāo)，基層政府必須恪守職責(zé)，確保社會有序運行。維穩(wěn)任務(wù)深刻地影響著基層政府對群體性抗?fàn)幨录膽B(tài)度。隨著我國利益結(jié)構(gòu)的不斷失衡，維穩(wěn)壓力層層下壓，基層政府不堪重負(fù)。而基層政府似乎也習(xí)慣了這種常態(tài)，一旦有群體性抗?fàn)幮袨榈陌l(fā)生，基層政府官員就會采用慣常策略來應(yīng)對。在“維穩(wěn)”體制下，基層政府往往會采用默認(rèn)的“共識”來解決矛盾沖突[26]。致使問題愈演愈烈，公眾憤怒情緒難以抑制，爆發(fā)集體抗?fàn)幨录?/p>

基層政府作為面對公眾利益訴求的第一個“關(guān)口”，應(yīng)發(fā)揮積極作用解決環(huán)境抗?fàn)巻栴}。針對當(dāng)前消極應(yīng)對的現(xiàn)實，基層政府要改變消極應(yīng)對的慣性思維，建構(gòu)應(yīng)對抗?fàn)幨录捻g性治理機制，利用人工智能技術(shù)、信息技術(shù)手段形成韌性治理模式。政府作為項目建設(shè)過程中較為強勢的一方，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，緩和與公眾之間的緊張關(guān)系，力求與公眾展開平等對話?？傊?，政府部門過去單向度地施加權(quán)力、依靠強制手段處理社會矛盾的時代逐漸成為過去式。基層政府部門要轉(zhuǎn)變行政觀念，樹立服務(wù)理念，對民眾訴求應(yīng)及時、合理、合法地積極回應(yīng)，增強社會信任。實現(xiàn)公眾利益與維穩(wěn)壓力二者之間的平衡關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

(三)推進(jìn)行政決策開放程度，拓寬民意表達(dá)渠道

提高民眾福祉、改善民眾生活質(zhì)量是現(xiàn)代政府決策的核心目標(biāo)。而有效官民溝通渠道可以使決策者更準(zhǔn)確地獲知民眾公共需求信息。但在我國，民意表達(dá)渠道受阻往往成為環(huán)境抗?fàn)幨录l(fā)的關(guān)鍵因素。隨著我國社會變遷與制度轉(zhuǎn)型，我國的政體開放程度逐漸增強，社會不穩(wěn)定因素也日趨增加。一方面，半開放政體在一定程度上鼓勵了民意表達(dá)。受政治環(huán)境的影響，公眾在物質(zhì)需求得到滿足的基礎(chǔ)上，其對政治參與需求、環(huán)境生態(tài)需求和精神需求日趨強烈；另一方面，在半開放政體下，一旦民眾的利益表達(dá)與“維穩(wěn)”目標(biāo)相沖突，地方政府常常選擇封堵消息，盡快平息事端的強制手段。但對于風(fēng)險集聚的核循環(huán)項目而言，當(dāng)?shù)孛癖娮鳛轱L(fēng)險的直接承接者，有權(quán)表達(dá)他們的環(huán)境訴求。而就我國當(dāng)前的形勢來看，公眾參與政府決策的案例與經(jīng)驗較為匱乏，民意表達(dá)渠道極少。而且，政府與公眾雙方在項目建設(shè)中處于信息不對稱的狀態(tài)，公眾屬于信息劣勢方，政府又采取“藏著掖著”的策略，雙方互相戒備。因此，政府應(yīng)推進(jìn)我國的政體開放程度，正視公眾參與的重要性，建立健全公眾參與決策機制。將公眾意見納入決策過程、環(huán)境項目建設(shè)的全過程，積極聽取民眾訴求，并根據(jù)其訴求適當(dāng)調(diào)整建設(shè)方案。對于實在無法改變的決策結(jié)果，尤其是具有高度風(fēng)險性的環(huán)境項目，政府要對公眾的緊張情緒進(jìn)行疏導(dǎo)，通過安全知識宣傳緩解公眾的質(zhì)疑與恐懼心理。

(四)鼓勵環(huán)境NGO組織發(fā)展，增強對話溝通紐帶

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展及行政體制改革的不斷推進(jìn)，公眾的參政意愿日益增強。尤其對于關(guān)系自身生存質(zhì)量的環(huán)境議題，公眾更勇于利用各種渠道表達(dá)自我意愿。但當(dāng)諸如核循環(huán)項目建設(shè)等重大工程建設(shè)時，由于個人的力量是脆弱的，無力直接面對國家力量，聯(lián)合抗?fàn)幘统蔀橐环N有效的權(quán)益表達(dá)方式。環(huán)境利益受損民眾聯(lián)合起來抗?fàn)?，會有效解決維權(quán)組織外部支持匱乏問題，使民眾的抗?fàn)幾兊酶訄皂g和可持續(xù)。[27](P82)但有組織的集體抗?fàn)庯@然不利于地方政府社會穩(wěn)定政治目標(biāo)實現(xiàn)。要有效緩解民眾與地方政府對抗局面，需要環(huán)境NGO發(fā)揮溝通中介和橋梁的作用。

因此，鼓勵環(huán)境NGO組織發(fā)展，利用第三方力量提高地方政府與民眾溝通質(zhì)量，增強溝通紐帶，可以有效地解決因信息不對稱、社會資本匱乏造成的對抗局面。政府相關(guān)部門在獲知民眾環(huán)境訴求后，一方面應(yīng)積極回應(yīng)民眾訴求，另一方面應(yīng)主動聯(lián)系環(huán)境NGO組織，利用第三方組織溝通優(yōu)勢，緩解民眾焦躁情緒，化解集體抗?fàn)庯L(fēng)險，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定目標(biāo)。

(致謝：本論文在寫作過程中,得到婁成武教授對論文選題的啟發(fā)和幫助；中國海洋大學(xué)王剛副教授在觀點提煉方面也給予了指導(dǎo)和幫助。特表感謝。)