中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2018年“降成本”調(diào)研制度性成本組

內(nèi)容提要：2016年8月國(guó)務(wù)院《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》（國(guó)發(fā)〔2016〕48號(hào)）中，首次明確提出降低制度性交易成本。兩年來(lái)，從中央到地方降低制度性交易成本取得了顯著成效。2018年我國(guó)繼續(xù)在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本方面發(fā)力，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次提到降成本問(wèn)題，體現(xiàn)了政府為市場(chǎng)減負(fù)、激活市場(chǎng)活力的決心。制度性交易成本對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否有效運(yùn)作有著直接的影響，也是今后推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和一大難點(diǎn)。當(dāng)前制度性交易成本問(wèn)題依然突出，2018年5月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”調(diào)研制度性交易成本專(zhuān)題組赴河北省，對(duì)企業(yè)制度性交易成本進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了制度性交易成本的新表現(xiàn)、新問(wèn)題，本報(bào)告主要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)建議。

制度性交易成本也稱(chēng)體制性成本，主要是指企業(yè)因遵循政府制定的各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本。制度性交易成本種類(lèi)多、彈性大，還暗藏“灰色地帶”，是企業(yè)通過(guò)自身努力無(wú)法降低的。隨著我國(guó)持續(xù)深化“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少微觀管理、直接干預(yù)，注重加強(qiáng)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)，從河北省的調(diào)研情況看，企業(yè)的制度性交易成本已經(jīng)有效降低。但由于降低制度性交易成本需要一個(gè)過(guò)程，在各項(xiàng)改革過(guò)程中，降低制度性交易成本又出現(xiàn)了一些新表現(xiàn)、新問(wèn)題，或者說(shuō)面臨一些新的困難需要解決。

一、河北省降低制度性交易成本的經(jīng)驗(yàn)做法

河北省對(duì)降成本工作高度重視，主要做法如下。

在頂層設(shè)計(jì)上，2016年4月河北省政府印發(fā)《關(guān)于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本若干政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）（冀政發(fā)2016年14號(hào)文），這比國(guó)家的國(guó)發(fā)2016年48號(hào)文早出臺(tái)5個(gè)月?！锻ㄖ分辛辛?個(gè)方面，29條具體政策，與全國(guó)方案基本對(duì)應(yīng)，為河北省的企業(yè)降成本工作提供了一個(gè)較早的制度上的保障。

在工作機(jī)制上，河北省成立了由發(fā)改、工信牽頭的減負(fù)辦，專(zhuān)門(mén)圍繞減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)展開(kāi)工作。省發(fā)改委、省科技廳、省工信廳、省住建廳等各廳局設(shè)立了降成本工作聯(lián)席會(huì)議制度，并結(jié)合自身的職責(zé)陸續(xù)出臺(tái)政策形成了框架體系，以便于更好地開(kāi)展和推進(jìn)降成本工作。

總體來(lái)看，2016年和2017年，河北全省分別降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本共計(jì)676.77億元和871.10億元。2018年一季度共降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本200.66億元，實(shí)現(xiàn)良好開(kāi)局，實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益有效提升。具體到降低制度性交易成本方面，河北省的主要經(jīng)驗(yàn)做法如下。

（一）著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

2018年河北省制定印發(fā)了《河北省2018年優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作方案》《開(kāi)展降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》等文件，聚焦政策創(chuàng)新完善、降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、加快項(xiàng)目落地速度、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展環(huán)境、提升窗口服務(wù)、加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)六個(gè)方面開(kāi)展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，推動(dòng)省直有關(guān)部門(mén)研究制定實(shí)施方案，形成了“1+37”實(shí)施方案體系①“我省持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境激發(fā)市場(chǎng)活力”，《河北日?qǐng)?bào)》，2018年06月18日。，通過(guò)多種方式為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。新增市場(chǎng)主體高速增長(zhǎng)，2018年一季度，全省新登記市場(chǎng)主體19.47萬(wàn)戶(hù)；3月底，全省實(shí)有市場(chǎng)主體475.09萬(wàn)戶(hù)，同比增長(zhǎng)14.97%，比去年底凈增5.06萬(wàn)戶(hù)。據(jù)企業(yè)介紹，企業(yè)實(shí)實(shí)在在感受到營(yíng)商環(huán)境改善明顯，政府的信息也透明了，辦事方便了，程序規(guī)范了，效率提高了，時(shí)間節(jié)約了，基本上企業(yè)不用跑冤枉路；工商登記、年檢、技術(shù)專(zhuān)利商標(biāo)注冊(cè)的辦理，以及項(xiàng)目的投資審批變更手續(xù)都變得更加順暢和便民。

（二）深化“放管服”改革

河北省在全國(guó)較早制定公布了省級(jí)涉企收費(fèi)清單和罰沒(méi)事項(xiàng)目錄清單，強(qiáng)化涉企收費(fèi)管理，切實(shí)做到清單之外無(wú)收費(fèi)、無(wú)罰沒(méi)。2018年1月，河北省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于省政府部門(mén)自行取消下放一批行政許可事項(xiàng)的通知》，取消下放省級(jí)行政許可事項(xiàng)70項(xiàng)，省級(jí)非行政許可事項(xiàng)全部取消。4月份，制定《關(guān)于大力支持和服務(wù)企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出27條具體支持和服務(wù)企業(yè)發(fā)展的實(shí)招和政策，進(jìn)一步提升服務(wù)市場(chǎng)主體的能力和水平，包括取消下放行政審批事項(xiàng)和權(quán)限、強(qiáng)化項(xiàng)目審批事中事后監(jiān)管、有效提升政府服務(wù)水平、創(chuàng)新項(xiàng)目投資審批方式等。相關(guān)政策文件如下。

表1 河北省深化“放管服”相關(guān)政策文件及主要內(nèi)容

（三）強(qiáng)化“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管

河北省政府成立“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建立了月報(bào)告、月通報(bào)制度，聯(lián)合進(jìn)行督導(dǎo)，匯總形成了《河北省隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單》，并在省政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布。在全國(guó)率先以省政府名義印發(fā)《關(guān)于全面推行跨部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》。

（四）推進(jìn)“多證合一”和“證照分離”

按照“成熟一批，整合一批”思路，扎實(shí)推進(jìn)“多證合一”改革，在2017年“三十八證合一”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合12項(xiàng)涉企證照事項(xiàng)，4月1日實(shí)行“四十三證合一”，6月30日實(shí)行“四十九證合一”，預(yù)計(jì)年底前實(shí)行“五十證合一”。積極推進(jìn)“證照分離”改革，2月份河北省政府印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)工作方案的通知》，在雄安新區(qū)、5個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、6個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)；借鑒浦東新區(qū)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合河北省實(shí)際，編制了包含101項(xiàng)內(nèi)容的《河北省開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)事項(xiàng)目錄》，著力破解“辦照容易辦證難”“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”等突出問(wèn)題。全面實(shí)施未開(kāi)業(yè)企業(yè)、無(wú)債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷(xiāo)改革，在石家莊、保定、廊坊三市開(kāi)展個(gè)體工商戶(hù)簡(jiǎn)易注銷(xiāo)試點(diǎn)。提升工商注冊(cè)便利化水平，研發(fā)建設(shè)企業(yè)登記全程電子化管理系統(tǒng)，對(duì)不涉及前置審批事項(xiàng)的內(nèi)資有限責(zé)任公司設(shè)立登記開(kāi)展全程無(wú)紙化、零收費(fèi)、電子化登記。通過(guò)一系列改革，企業(yè)上報(bào)材料明顯減少。

（五）加強(qiáng)信用體系建設(shè)

河北省積極完善社會(huì)信用制度建設(shè)，出臺(tái)《河北省社會(huì)信用信息條例》《關(guān)于進(jìn)一步健全相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵜怯浿贫鹊墓ぷ鞣桨浮?。?qiáng)化信用信息歸集，2017年國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（河北）順利通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收，印發(fā)《河北省政府部門(mén)涉企信息統(tǒng)一歸集資源目錄（第一版）》，涉及行政許可510項(xiàng)、行政處罰2537項(xiàng)。2017年共歸集59個(gè)省直部門(mén)涉企信息1976.34萬(wàn)條，公示系統(tǒng)訪問(wèn)量達(dá)84.42億人次，日均訪問(wèn)量達(dá)602.57萬(wàn)人次。加大失信聯(lián)合懲戒，全省共15.7萬(wàn)戶(hù)企業(yè)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄，其中5.06萬(wàn)戶(hù)受到失信懲戒后主動(dòng)糾正錯(cuò)誤并申請(qǐng)移出，對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施任職資格限制2.31萬(wàn)人次。

（六）探索剝離國(guó)企辦社會(huì)職能

河北省制定了國(guó)有企業(yè)退休人員社會(huì)化管理的時(shí)間表、路線圖，選擇石家莊市開(kāi)展試點(diǎn)，將國(guó)有企業(yè)退休人員逐步移交社區(qū)管理。預(yù)計(jì)2018年底前基本完成國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作，涉及國(guó)有企業(yè)機(jī)構(gòu)525個(gè)、人員94.85萬(wàn)戶(hù)（含央企、省屬企業(yè)和市屬?lài)?guó)企）。

（七）清理涉企收費(fèi)

據(jù)調(diào)研了解，河北省省級(jí)設(shè)立的行政事業(yè)收費(fèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)清零，2018年初開(kāi)始徹底取消。在中央行政事業(yè)收費(fèi)方面，河北省是按照國(guó)家的政策能減俱減，能降俱降。另外，加大對(duì)涉企收費(fèi)的檢查力度，2018年開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理和行政規(guī)范年活動(dòng)，同時(shí)開(kāi)展了執(zhí)法收費(fèi)大檢查，并將這項(xiàng)工作持續(xù)貫穿整個(gè)年度。

二、現(xiàn)階段制度性交易成本的新表現(xiàn)、新問(wèn)題

目前，制度性交易成本存在的突出問(wèn)題表現(xiàn)在：一是隨著“放管服”改革的深入，權(quán)力中介、壟斷保護(hù)等一些老的制度性交易成本正在降低，但又產(chǎn)生了一些新的制度性交易成本；二是原來(lái)未觸碰的一些制度性交易成本，如要素市場(chǎng)化改革等，對(duì)企業(yè)發(fā)展的阻礙越來(lái)越大，已經(jīng)到了不得不改的關(guān)鍵時(shí)刻。

（一）與商事制度改革相配套的法律法規(guī)尚未及時(shí)修改完善，無(wú)法有效進(jìn)一步降低企業(yè)制度性交易成本

近幾年，按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署要求，各地區(qū)持續(xù)深化市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“放管服”改革，不斷提升監(jiān)管服務(wù)水平，著力營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。商事制度改革以來(lái)，全國(guó)企業(yè)數(shù)量呈高速增長(zhǎng)，市場(chǎng)活力進(jìn)一步釋放，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但據(jù)調(diào)研了解，在商事制度改革過(guò)程中也出現(xiàn)一些新問(wèn)題亟待解決，如配套法律法規(guī)尚未修改完善；如與企業(yè)簡(jiǎn)易注銷(xiāo)改革相關(guān)的《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》，與“多證合一”相關(guān)的行業(yè)登記法規(guī)等。原國(guó)家工商總局簡(jiǎn)易注銷(xiāo)規(guī)定已經(jīng)突破了《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》的注銷(xiāo)規(guī)定，清算組的備案、公告及公告方式、公告時(shí)間、清算報(bào)告確認(rèn)等都不一致，如果出現(xiàn)問(wèn)題，國(guó)家工商總局簡(jiǎn)易注銷(xiāo)規(guī)定沒(méi)有法律效力。如果不盡快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，改革將缺乏法制保障。再如很多地方實(shí)施了“先照后證”，很多前置審批變?yōu)楹笾脤徟芏嗪笾脤徟](méi)有法律依據(jù)，無(wú)“證”企業(yè)仍是無(wú)法運(yùn)營(yíng)。

（二）由于部門(mén)間信息互聯(lián)共享不夠造成監(jiān)管錯(cuò)位，企業(yè)承擔(dān)了本不該承擔(dān)的制度性交易成本

近幾年，為了加快促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政質(zhì)量和效率，增強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)能力，促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，各級(jí)政府部門(mén)都在依托大數(shù)據(jù)，建設(shè)部門(mén)信息系統(tǒng)，各單位花費(fèi)了大量資金用于信息化建設(shè)，甚至一個(gè)廳局里各個(gè)處都各搞一套系統(tǒng)?，F(xiàn)實(shí)中，這些數(shù)據(jù)信息資源的共享需求很大，但數(shù)據(jù)來(lái)源多，缺少統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，各標(biāo)準(zhǔn)間存在差異與沖突，缺少兼容，整合治理成本偏高。另外，各部門(mén)協(xié)同性不夠，也阻礙了數(shù)據(jù)開(kāi)放共享。部門(mén)的數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)存在各類(lèi)系統(tǒng)條塊分割以及重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，形成“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，政府公共信息資源的存儲(chǔ)彼此獨(dú)立、管理分散，缺乏統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用，難以發(fā)揮利民惠民、支撐政府決策的作用，成為政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的短板。一家企業(yè)反映，環(huán)保部門(mén)為了監(jiān)督環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行情況，要求企業(yè)所有無(wú)環(huán)保設(shè)施的設(shè)備必須安裝電表，且要裝一塊企業(yè)用電的總電表并把數(shù)據(jù)傳給環(huán)保部門(mén)來(lái)監(jiān)督企業(yè)有沒(méi)有擴(kuò)大生產(chǎn)。事實(shí)上，供電局已經(jīng)裝有企業(yè)用電總電表，環(huán)保部門(mén)可以直接從供電局拿到數(shù)據(jù)，且環(huán)保部門(mén)要求企業(yè)安裝用電總電表本身也是缺少法律依據(jù)的，但其要求企業(yè)必須額外再裝一套專(zhuān)用的電表和專(zhuān)用的通訊電話卡。企業(yè)為此安裝了20多塊電表，平均每個(gè)電表按照3000元計(jì)算，企業(yè)一共增加成本6萬(wàn)多元，另外電話卡每個(gè)月也會(huì)產(chǎn)生一定費(fèi)用，無(wú)形中增加了企業(yè)的成本。這種成本就屬于在落實(shí)國(guó)家環(huán)保政策過(guò)程中產(chǎn)生的新的制度性交易成本。

（三）與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入緊密聯(lián)系的行政審批部門(mén)和“放管服”相配套的制度性改革不到位，導(dǎo)致制度性交易成本難以下降

突出表現(xiàn)在兩方面：一是在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入中，一些政府部門(mén)仍放權(quán)不到位，導(dǎo)致企業(yè)制度性成本難以下降。鼓勵(lì)企業(yè)投資和群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，需要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。而放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入首先要放權(quán)，但現(xiàn)狀是，目前一些政府部門(mén)仍有不少該放的權(quán)還沒(méi)放，管了不少不該管的事，特別是市場(chǎng)準(zhǔn)入中的各種許可等限制仍然很多。二是權(quán)放下去了，存在下級(jí)接不住的現(xiàn)象，反復(fù)溝通來(lái)回協(xié)調(diào)花費(fèi)更多時(shí)間，增加了制度性交易成本。隨著國(guó)務(wù)院要求加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度和步伐，很多中央和省級(jí)的權(quán)力下放至市縣級(jí)，發(fā)揮基層政府就近管理的優(yōu)勢(shì)，方便企業(yè)和百姓辦事。但不乏存在大量權(quán)力接踵下沉，出現(xiàn)基層“接不住”“管不好”的現(xiàn)象。有些權(quán)力從省下放到市，從市到縣，但縣里因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)業(yè)化的干部隊(duì)伍，拿著一堆的審批權(quán)不知如何用，反而影響了辦事效率和效果。如河北省各市陸續(xù)成立行政審批局，行政審批局設(shè)立后抽調(diào)了相關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)人員到行政審批局工作，承擔(dān)相關(guān)的審批職能，但因部分人員為新增人員，存在業(yè)務(wù)不熟、政策法規(guī)掌握不準(zhǔn)不透、審批業(yè)務(wù)培訓(xùn)未跟上等問(wèn)題，特別是遇有疑難審批項(xiàng)目時(shí)辦理速度較慢。企業(yè)反映權(quán)力下放到各市以后，審批時(shí)間更長(zhǎng)，寧愿開(kāi)車(chē)到省里辦也不愿在當(dāng)?shù)剞k。另外，協(xié)調(diào)重新開(kāi)設(shè)調(diào)整審批端口以及手續(xù)變更等問(wèn)道的存在，也導(dǎo)致部分審批項(xiàng)目未劃轉(zhuǎn)到位，或委托下放審批項(xiàng)目實(shí)施主體還未變更到位，審批效率出現(xiàn)暫時(shí)性下降的現(xiàn)象。

（四）一些與市場(chǎng)主體緊密聯(lián)系的基層政府執(zhí)法和服務(wù)職能部門(mén)的工作效率及服務(wù)水平有待提高，造成企業(yè)獲得感不強(qiáng)

一些與市場(chǎng)主體緊密聯(lián)系的基層政府執(zhí)法和服務(wù)職能部門(mén)的工作效率及服務(wù)水平有待提高，直接影響到市場(chǎng)主體的切身利益，造成企業(yè)獲得感不強(qiáng)。如，在企業(yè)辦稅方面，近幾年，稅務(wù)部門(mén)采取一系列措施持續(xù)優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境并取得了明顯成效，企業(yè)滿(mǎn)意度和獲得感進(jìn)一步增強(qiáng)。但仍有企業(yè)反映，稅收服務(wù)和法治環(huán)境仍有改善的空間，尤其是基層稅務(wù)部門(mén)，在準(zhǔn)確把握國(guó)家現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上做到靈活應(yīng)用的能力略顯不足，在落實(shí)國(guó)家對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、雙創(chuàng)企業(yè)、小微企業(yè)等鼓勵(lì)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策認(rèn)定上，通常企業(yè)拿著文件去辦稅，工作人員卻拿不準(zhǔn)，不僅需要多方請(qǐng)示，而且各地解釋更是五花八門(mén)，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)企業(yè)的能力有所欠缺，導(dǎo)致一些稅收優(yōu)惠政策無(wú)法及時(shí)落實(shí)，企業(yè)該享受的政策享受不到。

（五）資源要素市場(chǎng)化配置改革滯后，引發(fā)制度性交易成本居高不下

按照科斯的社會(huì)交易理論，制度的建立是為了減小社會(huì)交易費(fèi)用。但現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)反映制度性交易成本高，如常見(jiàn)的用地貴、用能貴、融資貴等問(wèn)題，恰恰說(shuō)明了相關(guān)領(lǐng)域的制度改革滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，導(dǎo)致現(xiàn)行制度束縛了市場(chǎng)主體的行為。目前，我國(guó)要素市場(chǎng)改革的滯后已影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，包括勞動(dòng)力、土地、資本等傳統(tǒng)要素與技術(shù)、信息、管理等新興要素市場(chǎng)化程度均有待提高。

一是土地并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化。在建設(shè)用地供應(yīng)上，從2004年至今，一直以計(jì)劃管理為主，造成計(jì)劃供地與市場(chǎng)實(shí)際需求不匹配，部分地價(jià)上漲過(guò)快。土地作為生產(chǎn)要素，其價(jià)格已嚴(yán)重扭曲。土地要素市場(chǎng)化改革步伐緩慢。河北省在這方面做了有益探索，建立了建設(shè)用地彈性年限出讓制度，可以先租后讓。按照產(chǎn)業(yè)類(lèi)型和特點(diǎn)，靈活確定工業(yè)用地出讓年限。對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，可采取一次性出讓、分階段管理，視情況確定續(xù)簽剩余出讓年限。但問(wèn)題是，由于租用土地不能抵押，在處于招商引資階段的地區(qū)拿地本身也有很多優(yōu)惠，因此很多企業(yè)仍愿意一次性取得50年的土地使用權(quán)，如果融資制度不配套改革，也很難真正落地。

二是電力體制改革滯后，導(dǎo)致企業(yè)用電貴。在能源的下游領(lǐng)域，除煤炭市場(chǎng)化程度相對(duì)較高外，我國(guó)發(fā)電企業(yè)的發(fā)電量和價(jià)格仍由政府制定，電網(wǎng)成為電力收購(gòu)和銷(xiāo)售的唯一企業(yè)。這種情況下，能源價(jià)格居高不下在所難免。

三是國(guó)企改革進(jìn)度緩慢。國(guó)企改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，但長(zhǎng)期以來(lái)進(jìn)度緩慢。2018年是國(guó)企改革的關(guān)鍵年，在國(guó)企改革大背景下，“三供一業(yè)”分離移交、剝離企業(yè)辦社會(huì)職能等問(wèn)題已經(jīng)到了攻堅(jiān)期。在調(diào)研中，相關(guān)部門(mén)反映，由于資金問(wèn)題，“三供一業(yè)”分離移交工作進(jìn)展較慢，企業(yè)承擔(dān)了一部分維穩(wěn)職能，市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股落地難度仍較高。目前，河北省各市基本上都簽了協(xié)議，準(zhǔn)備連人帶資產(chǎn)一次性交給地方，但由于需要一個(gè)逐漸移交、剝離的過(guò)程，企業(yè)仍不能輕裝上陣，也不利于國(guó)企向市場(chǎng)化方向發(fā)展。

三、對(duì)制度性交易成本的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本中，降低制度性交易成本是最有空間的，是需要政府去做的，做得好對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)也是最有益的，降低制度性交易成本將是下一步降成本的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

（一）降低制度性交易成本不能浮于表面，關(guān)鍵是區(qū)分哪些制度妨礙了市場(chǎng)主體有效決策，影響了市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用

一提到制度性交易成本，往往使人聯(lián)想到創(chuàng)辦一個(gè)企業(yè)所需花費(fèi)的時(shí)間和需辦理的各項(xiàng)手續(xù)。如果進(jìn)入門(mén)檻太高，辦事手續(xù)太繁瑣，這也不行那也不行，耽誤了時(shí)間，降低了效率，實(shí)際上就對(duì)企業(yè)構(gòu)成隱性的制度性交易成本。目前，各級(jí)政府在降低這類(lèi)制度性交易成本過(guò)程中進(jìn)行了很多改革和創(chuàng)新，如“最多跑一次”針對(duì)的就是這類(lèi)制度性交易成本。但實(shí)際上，這類(lèi)成本只是制度性交易成本最淺的一個(gè)層次，依托于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)優(yōu)化工作流程、改善服務(wù)，這類(lèi)成本很容易降低，降低制度性交易成本的核心不在于此。稅費(fèi)、人工、融資、物流等成本廣義而言都可以歸結(jié)為制度性交易成本。以稅收政策為例，稅收政策也是一種制度性成本，但這種成本是必要的成本，不可能消除，也不是越低越好，它是和公共服務(wù)相匹配的。但如果不公平、選擇性征稅，導(dǎo)致市場(chǎng)的不平等競(jìng)爭(zhēng)，擾亂市場(chǎng)秩序，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)整體而言，就會(huì)形成負(fù)面的制度性交易成本。因此關(guān)鍵在于區(qū)分哪些體制機(jī)制妨礙了市場(chǎng)主體有效決策，影響了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用。隨著降成本工作的推進(jìn)，容易降的制度性成本都降了，剩下的都需要從頂層設(shè)計(jì)層面動(dòng)真格，破除部門(mén)利益，打破要素壟斷，通過(guò)全面深化改革才有可能逐步降低的。

（二）降成本不是分配問(wèn)題，而是福利問(wèn)題，必須有全局觀

科斯說(shuō)過(guò)：“行使一種權(quán)利（使用一種生產(chǎn)要素）的成本，正是該權(quán)利的行使使別人所蒙受的損失。”一個(gè)主體行使某種權(quán)利的成本，對(duì)其他主體來(lái)說(shuō)就構(gòu)成損失?；诖?，我們認(rèn)為降成本不是一個(gè)分配問(wèn)題，而是一個(gè)福利問(wèn)題。降成本的目的是如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)，增進(jìn)社會(huì)整體的福利，而不是使成本在不同的主體之間進(jìn)行分配。社保繳費(fèi)對(duì)企業(yè)是人工成本，對(duì)居民是收入，社保減少了，居民負(fù)擔(dān)會(huì)加重；企業(yè)稅費(fèi)降低了，政府負(fù)擔(dān)會(huì)加重，政府提供公共服務(wù)的水平則面臨下降風(fēng)險(xiǎn)。給實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)降成本，不意味著將成本簡(jiǎn)單粗暴轉(zhuǎn)移給政府或居民就萬(wàn)事大吉。這種“左兜掏右兜”式的降成本只是將成本在企業(yè)、政府和居民之間做臨時(shí)性切換和轉(zhuǎn)移，成本本身并沒(méi)有消失，沒(méi)有增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利，這不是降成本的治本之策。因此，降成本必須有全局觀，關(guān)注降成本在政府、企業(yè)、居民和其他宏觀部門(mén)之間的再分配效應(yīng)，從降低整個(gè)社會(huì)成本來(lái)著手。

（三）降成本必須注重各種宏觀政策之間的協(xié)調(diào)

降成本必須注重各種宏觀政策之間的協(xié)調(diào)，從整體上綜合統(tǒng)籌推進(jìn)，否則各種政策可能會(huì)出現(xiàn)相互抵消效果。以河北省為例，2017年全省裝備制造業(yè)的利潤(rùn)總額同比是負(fù)增長(zhǎng)，原因是從2016年開(kāi)始伴隨著國(guó)家去產(chǎn)能政策的推進(jìn)，全國(guó)鋼鐵、煤炭等大宗物資的供求關(guān)系發(fā)生了巨大變化，價(jià)格出現(xiàn)了恢復(fù)性增長(zhǎng)，給相關(guān)中下游行業(yè)的企業(yè)帶來(lái)巨大成本壓力，而鋼鐵行業(yè)利潤(rùn)總額同比大幅增長(zhǎng)，鋼鐵行業(yè)的利潤(rùn)貢獻(xiàn)率占全省所有行業(yè)第一位。今后受鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能等因素影響，相關(guān)制造業(yè)原材料成本預(yù)計(jì)仍有不小上升空間，難免會(huì)制約企業(yè)降成本效果的體現(xiàn)，導(dǎo)致企業(yè)獲得感不強(qiáng)不充分。另外，受去杠桿、流動(dòng)性收縮等因素影響，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好和企業(yè)的再融資能力將受到影響，可能進(jìn)一步推高企業(yè)的融資成本，使降成本的效果打折扣。

四、降低制度性交易成本的意見(jiàn)建議

（一）降低制度性交易成本需要通過(guò)全面深化改革，推進(jìn)整體的制度變遷和制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)

對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，制度如果能有利于推動(dòng)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)形成一種“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的環(huán)境，制度性交易成本就算是降到最低了。實(shí)際上我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本高的根源在于，制度變遷的速度跟不上公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的速度。當(dāng)社會(huì)發(fā)生變遷，制度卻沒(méi)有跟上，落后于企業(yè)、社會(huì)自身的運(yùn)行，從而產(chǎn)生各種有形與無(wú)形的交易費(fèi)用，最終轉(zhuǎn)化為企業(yè)的各項(xiàng)成本。降低企業(yè)制度性交易成本，表面上看是為企業(yè)降成本，實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)工程。單個(gè)企業(yè)成本高是由于內(nèi)部挖潛不足，技術(shù)落后造成的產(chǎn)品附加值不高等原因，而整體企業(yè)成本難以下降的原因，則是由于宏觀體制機(jī)制未理順。這方面成本的降低，不可能靠單個(gè)企業(yè)的努力實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)全面深化改革，推動(dòng)制度變遷的速度跟上公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的速度，并推進(jìn)整體的制度變遷和制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）簡(jiǎn)政放權(quán)并非越快越好，既要到位又要切合實(shí)際

為了最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，各地貫徹落實(shí)中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革的要求。從目前來(lái)看，各級(jí)政府的行政審批程序進(jìn)一步優(yōu)化，各類(lèi)在線審批的監(jiān)管平臺(tái)也投入使用，政府的公共服務(wù)能力和水平顯著提高。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，相對(duì)集中的行政審批越到基層，如縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)效果最為明顯，公安、衛(wèi)生、社保等證件辦理和老百姓的生活息息相關(guān)，其便利性和效率的提高使老百姓的獲得感較強(qiáng)。但到了省及部委層面，相對(duì)集中的行政審批進(jìn)度卻不宜過(guò)快，原因：一是能做到省級(jí)及國(guó)家部委層面審批的項(xiàng)目本身很少，受眾面較窄，二是有些項(xiàng)目還可能涉及到國(guó)家戰(zhàn)略安全，三是工作人員要有一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持才能對(duì)申報(bào)的材料進(jìn)行審查。而現(xiàn)實(shí)過(guò)度強(qiáng)調(diào)放權(quán)、集中審批，導(dǎo)致有些地方甚至把監(jiān)管職能都劃給了行政審批部門(mén)，違背了國(guó)家實(shí)行相對(duì)集中行政審批改革的初衷。國(guó)家實(shí)施行政審批相對(duì)集中改革，目的就是要把監(jiān)管和審批分開(kāi)。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)不能一刀切地全都放開(kāi)，也并不是越快越好，它涉及到一個(gè)過(guò)程，要在把事情辦好的前提下放權(quán)，既要到位，又要切合實(shí)際，才能真正落地產(chǎn)生生產(chǎn)力。

（三）破除部門(mén)利益，做好“放管服”改革涉及的相關(guān)政策、法律法規(guī)的配套改革

雖然近年來(lái)“放管服”改革取得了明顯成效，但由于部門(mén)利益，一些領(lǐng)域還存在著主動(dòng)性不高、措施不硬、推動(dòng)不力、部門(mén)間協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，溝通不夠、沒(méi)有形成改革合力等問(wèn)題。從組織機(jī)制上看，各地區(qū)都建立了協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，明確了牽頭單位和工作職責(zé)，并細(xì)化了落實(shí)方案和推進(jìn)措施，但由于涉及到整合、改善和再造政府運(yùn)行流程，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織的運(yùn)行機(jī)制和方式，非一日之功，尤其是在問(wèn)題最多、最需要改進(jìn)的“不同部門(mén)和職能相接的地方”，進(jìn)展相對(duì)緩慢，職責(zé)劃分不清，作風(fēng)不實(shí)、效率不高。建議在明確決策、監(jiān)管、服務(wù)主體的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善不同部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快相關(guān)政策、法律法規(guī)的配套改革，確保做到依法行政。

（四）通過(guò)加快資源要素市場(chǎng)化改革降低用地、用能等制度性交易成本

降低制度性交易成本，不只是簡(jiǎn)政放權(quán)、政府“放管服”那么簡(jiǎn)單，能源（如電價(jià)）、融資、物流、用地等成本高企的原因都可歸結(jié)為體制機(jī)制性因素，都屬于制度性交易成本的范圍。降低制度性交易成本的根本目的，是最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府發(fā)揮好引導(dǎo)、服務(wù)作用，盡可能減少微觀事務(wù)管理和具體審批事項(xiàng)職能，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，把市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)。如果現(xiàn)有制度妨礙了市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這就形成最大的制度性交易成本。電力交易機(jī)制、開(kāi)放電網(wǎng)公平接入、輸配電價(jià)改革、國(guó)企改革的問(wèn)題，公共資本投融資體制存在缺陷等相關(guān)領(lǐng)域改革滯后，都會(huì)導(dǎo)致企業(yè)成本增加，因此，深化、細(xì)化要素市場(chǎng)化配置改革是政府部門(mén)今后推進(jìn)改革的關(guān)鍵。

一是推進(jìn)電力、交通、投融資等各類(lèi)基礎(chǔ)性改革，加快水電氣、土地、能源、排污等資源配置彈性化、市場(chǎng)化。二是深度整合公共資源交易平臺(tái)，推進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)化改革，創(chuàng)新公共資源配置方式，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高公共資源配置的效率和效益。三是加快市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股工作，降低國(guó)企的資產(chǎn)負(fù)債率。同時(shí)，全面推進(jìn)國(guó)企退休人員社會(huì)化管理，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“三供一業(yè)”分離移交。讓國(guó)有企業(yè)卸掉沉重的包袱，輕裝上陣，真正作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。