鄢和誠 丘小鑫 胡漢強

一、引言

當前，世界上80%以上的貨物貿(mào)易是通過海運完成的，可以說海運業(yè)為世界各地的經(jīng)濟發(fā)展做出了突出貢獻。然而，船舶排放帶來的空氣污染也不容小覷。國際自然資源保護協(xié)會（NRDC）2014年發(fā)布的《船舶港口空氣污染防治白皮書》指出，一艘使用3.5%硫含量燃油的大中型集裝箱船，以最大功率70%的負荷行駛，一天排放的硫氧化物相當于50萬輛使用“國四”油品的貨車。

為降低船舶硫氧化物的排放，減輕船舶造成的大氣污染，社會各界開展了廣泛的研究和實踐。設立硫排放控制區(qū)是其中較為突出的一種方式，全球多個區(qū)域設立了專門的船舶排放控制區(qū)，對船舶大氣排放采取特殊強制措施。[1]根據(jù)美國環(huán)保署（EPA）發(fā)布的研究報告，到2020年，北美排放控制區(qū)的船舶硫氧化物排放將減少86%，美國和加拿大將減少1.4萬人過早死亡并減輕近500萬人呼吸道病癥，因設立排放控制區(qū)而將減少的健康支出相當于設立成本的34倍。[2]因此，船舶排放控制區(qū)的設置和研究具有十分重要的意義。

我國已于2016年1月設立船舶排放控制區(qū)，并于2018年7月發(fā)布征求意見稿，計劃進一步強化排放要求。在國內(nèi)外硫限政策的研究方面，國內(nèi)學者就國內(nèi)外排放控制區(qū)的設置做了相應的對比研究。本文詳細比較了全球主要船舶排放控制區(qū)的硫限要求和政策措施，并基于IMO會議最新動向，對我國發(fā)布的征求意見稿以及后續(xù)政策措施提出建議。

二、全球主要船舶排放控制區(qū)

目前全球主要船舶排放控制區(qū)分為兩類：一類為IMO排放控制區(qū)，分別為波羅的海排放控制區(qū)、北海排放控制區(qū)、美國加勒比海排放控制區(qū)、北美排放控制區(qū)；另一類為自行劃定排放控制區(qū)，由于IMO排放控制區(qū)的申請過程耗時費力，因此部分國家和地區(qū)選擇自行劃定排放控制區(qū)，主要有歐洲海域排放控制區(qū)、美國加州排放控制區(qū)和中國排放控制區(qū)等。各個排放控制區(qū)均對船舶硫排放提出了不同程度的限制要求，具體信息如表1所示。

表1 全球主要船舶排放控制區(qū)

三、全球主要強制性硫限要求的比較

為深入理解全球范圍內(nèi)排放控制區(qū)的硫限要求和發(fā)展趨勢，筆者統(tǒng)計對比了全球主要排放控制區(qū)的強制性硫排放控制要求，以期為我國下一步要求的制定提供參考意見。具體內(nèi)容如表2所示。

表2 全球排放控制區(qū)硫限要求一覽表①為便于比較分析，本文研究未包含對內(nèi)河船舶的要求。

為直觀比較，筆者進一步將上述限硫要求繪制成圖1—圖4。

綜合比較上述不同區(qū)域的船舶燃油硫含量限值表，可以得到如下結(jié)論：

（1）隨著時間的推移，各個區(qū)域的硫含量的限值要求是不斷趨嚴的。

（2）IMO、歐盟、美國加州提出硫排放控制要求的時間較早，歐盟單獨對轄區(qū)港口間航行的客輪提出排放要求，而美國加州單獨對船用柴油和船用輕柴油的硫含量限值進行區(qū)分。

（3）相較于其他地區(qū)的限硫要求，中國的限硫要求有如下兩個特點：一是從控制區(qū)內(nèi)的長三角港口到核心港口再到所有港口逐漸適用，體現(xiàn)“先行先試”原則；二是限硫要求從靠泊到航行逐漸適用，由靜態(tài)提高到動態(tài)。

圖1 I M O船舶燃油硫含量限值表

圖2 歐盟船舶燃油硫含量限值表

圖3 美國加州船舶燃油硫含量限值表

（4）中國排放控制區(qū)劃定時間較晚。2016年，IMO宣布2020年1月1日起對排放控制區(qū)外的船舶要求0.5%的硫含量限值，同年，中國才著手單方面劃定硫含量限值要求。

（5）2020年1月1日之后，IMO的0.5%硫限要求正式對全球生效。由于沒有更為嚴格的硫限要求，屆時歐盟對港口間客輪的要求、中國對控制區(qū)內(nèi)航行船舶的要求將不再具有實際意義。

由于IMO劃定2020年為全球船舶硫限標準的生效日期，為達到該標準，中國當前這種對船舶狀態(tài)和港口的逐漸適用的方式是適合中國國情的。如果短時間內(nèi)不斷改變硫含量限值，將致使各方不斷進行調(diào)整，反而容易造成人力物力的浪費，帶來的影響弊大于利。此外，建議對相關國家或地區(qū)對客船以及燃油進行區(qū)分的做法予以關注。

圖4 中國船舶燃油硫含量限值表

四、限硫政策措施的比較

為了促進強制性限硫要求的順利實施，全球各國和地區(qū)紛紛出臺了相應的政策措施。相較于硫限的強制性要求，各區(qū)域的政策措施更具有彈性和可操作性，在實際執(zhí)行中可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整，起到很好的補位作用。通過整理分析，筆者對這些政策措施歸類如下：

一是增加監(jiān)管處罰力度。主要包括增加燃油的抽查比例以降低違規(guī)行為的發(fā)生，借助遙感監(jiān)測等技術(shù)提高監(jiān)管效力，建立科學合理的處罰裁量標準等措施。

二是提出鼓勵激勵措施。主要包括采用科學合理的減排補貼方案，因地制宜鼓勵岸電、LNG、廢氣清洗系統(tǒng)、減速等減排措施，給予燃油補貼等政策。

三是完善燃油供應保障體系。主要指監(jiān)管燃油的生產(chǎn)、供應、銷售、使用等各個環(huán)節(jié)，確保合規(guī)燃油的可獲得性。

四是建立多區(qū)域多部門協(xié)調(diào)合作機制。主要是通過海事、環(huán)保、能源、工商、商務等部門聯(lián)合執(zhí)法來形成合力，規(guī)范整個燃油供應鏈的要求，此外，考慮到大氣污染的區(qū)域性，部分區(qū)域采取區(qū)域間的聯(lián)動合作來管控船舶大氣污染。

具體情況如表3所示。

進一步比較國內(nèi)外的政策措施，筆者認為以下幾個方面可供國內(nèi)借鑒：

（1）相對于歐盟的補貼政策以及北美的處罰標準，國內(nèi)的相應政策和標準還需進一步提高科學性，引入科學決策因子，減少人為因素的影響，確保公平合理。

（2）引入先進的執(zhí)法輔助技術(shù)。歐盟等國在污染監(jiān)測監(jiān)管上的研究和實踐較為成熟，例如遙感監(jiān)測等技術(shù)，通過技術(shù)革新降低人力成本，實現(xiàn)智能減排的目標。

（3）探索區(qū)域間合作機制。考慮到船舶的移動性以及大氣污染的區(qū)域性，可以參照美國和墨西哥的合作方式，探索中、日、韓等國的區(qū)域間船舶大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機制，有效解決區(qū)域大氣污染。

（4）探索誠信抽檢機制。目前我國的燃油抽檢仍相對隨機。相較于北美按照船舶的違規(guī)燃油歷史進行處罰裁量，我國也可以采用類似的方式，構(gòu)建船舶燃油抽檢數(shù)據(jù)庫，按照船舶燃油超標歷史進行計分，加大對存在燃油超標歷史的船舶和船公司的燃油抽檢頻率。

五、對中國方案的建議

1.中國排放控制區(qū)征求意見稿

我國的船舶排放控制區(qū)采取的是分步設立的方式。第一步，我國在2016年設立了珠三角、長三角、環(huán)渤海水域排放控制區(qū)，對船舶硫排放控制提出高于國際通用標準的要求；第二步， 2018年7月，我國發(fā)布了排放控制區(qū)調(diào)整方案征求意見稿，進一步提高硫限要求，并計劃將排放控制區(qū)擴展為沿海所有港口并強化對海南水域的要求。

按照征求意見稿的要求，自2019年1月1日起，船舶在沿?？刂茀^(qū)內(nèi)航行及靠岸停泊均應使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油；自2020年1月1日起，船舶在沿海控制區(qū)內(nèi)航行應使用不大于0.5%m/m的船用燃油，靠岸停泊期間應使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油；船舶進入海南水域航行及靠岸停泊均應使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。

2.對中國方案的制訂和具體實施的建議

綜上比較和分析，除了前文對硫限要求和政策措施等方面的建議外，筆者認為對于我國最新的征求意見稿來說，在制定和具體實施時以下幾個方面還需引起注意：

（1）確定性與不確定性相交集。確定性指的是IMO以會議決議的形式確定將2020年作為實施0.5%的全球硫含量限值的開始時間，屆時，作為負責任的航運大國，我國有義務切實履行國際公約的要求。不確定性指的是我國當前排放控制區(qū)政策仍存在不確定性，出于慎重考慮，當前我國的硫限方案仍未最終確定。事實上，政策的不確定性在一定程度上不利于利益相關方的應對和具體實施。建議盡快確定國內(nèi)實施政策，以便于各相關方的應對。

（2）局部港口燃油的不可獲得性問題。意見稿將中國沿海全部納入排放控制區(qū)，存在局部港口的合規(guī)燃油不可獲得的情況，保障和解決每個港口的合規(guī)燃油供應問題，應是方案實施的基礎。

一方面，可以探索建議建立一個合規(guī)燃油調(diào)配指揮中心，同時開發(fā)方案港口統(tǒng)一的燃油供應實時監(jiān)控數(shù)據(jù)庫，確保合規(guī)燃油的動態(tài)調(diào)配和儲備。另一方面，擴大對岸電、LNG燃料和廢氣清洗系統(tǒng)（EGC）等替代措施的支持力度，加大岸電和LNG加注站點等基礎設施投入（尤其是針對合規(guī)燃油不易獲得的港口），降低廢氣清洗系統(tǒng)等技術(shù)的成本，減少相關投資的稅費并在前期提供適當補貼，鼓勵先行先試。

（3）在航船舶的燃油監(jiān)管問題。意見稿對在航船舶的燃油硫含量也分階段提出了要求，提高了在航船舶的燃油標準，在對在航船舶燃油監(jiān)管上，國內(nèi)主管機關尚無較為成熟的應用。建議加強與歐盟、北美等IMO排放控制區(qū)內(nèi)國家和地區(qū)的合作，提高國內(nèi)在遠程燃油監(jiān)測技術(shù)的應用和普及。

IMO海上環(huán)境保護委員會第七十二屆會議（MEPC72）已批準了MARPOL附則VI修正案，要求在2020年后禁止船舶攜帶高硫油（貨油除外），這在一定程度上避免了船舶在公海航行時使用高硫油。當該規(guī)定正式生效后，船上不再攜帶燃燒用的高硫油，主管機關僅在船舶靠泊時對船用燃油進行隨機檢測即可實現(xiàn)全航程的檢測。盡管這樣，船方仍然存在這樣的違規(guī)可能，即載運僅夠航行途中使用的高硫油，抵港前消耗完畢并完成向低硫油的轉(zhuǎn)換，這種違規(guī)不易發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管不當不利于公平。對此，除了禁止供應商向船方供應非合規(guī)燃油以及檢查相關記錄外，旨在檢查船舶整個航程燃油使用合規(guī)性的“燃油計算工具”被認為可以作為詳細檢查的依據(jù)[7]，建議國內(nèi)積極研究推廣。

（4）政策能否一致性實施的問題。在國內(nèi)層面，為確保方案能夠一致性實施，保障公平的競爭環(huán)境，海事等主管機關應嚴格查處各項違法違規(guī)行為。燃料供應鏈涉及多個主管部門，容易發(fā)生監(jiān)管不到位的情況，例如對一些流動加油站的油品質(zhì)量監(jiān)管等。另外，對替代措施的監(jiān)管也應引起重視，應嚴厲查處達不到等效要求的替代措施。同時應盡快確定排放控制區(qū)方案，以便國內(nèi)各方對各自的限硫方式進行經(jīng)濟效益評估并制訂達標計劃。

在國際層面，考慮到國際上對燃油標準轉(zhuǎn)換的過渡時間、具體煉油廠的供給能力、調(diào)和油的安全問題以及合規(guī)燃油的可獲得性等仍持擔憂態(tài)度，2018年7月，IMO召開會間會（ISWG-AP/1）制定了全球硫含量限制一致性實施指南草案[8]，對各相關方提出了應對建議。2018年9月，巴拿馬等船旗國就調(diào)和油的安全問題還向12月初召開的IMO海上安全委員會第一百屆會議（MSC100）提交了提案（MSC100/8/2），以期獲得進一步關注和解決。隨后，在10月底的MEPC73會議上，基于對上述問題的擔憂，巴拿馬等船旗國進一步向IMO遞交提案（MEPC73/5/14），建議比照壓載水公約，設立一個限硫令的“經(jīng)驗積累期”，以避免對船舶不適當?shù)膽土P。會前，該提議受到美國等的支持。會上，與會各方就此提議展開了的爭論，支持方認為已有的排放控制區(qū)經(jīng)驗并不足夠，支持收集相關經(jīng)驗數(shù)據(jù)。反對方認為壓載水公約存在不處罰的豁免規(guī)定，限硫令當前的形勢和壓載水公約設立“經(jīng)驗積累期”時的形勢并不一樣，提議容易對外界造成困惑，不利于各界的一致性實施?；谝陨系挠懻?，委員會邀請就如何加強MARPOL附則VI第18條（燃油的提供和質(zhì)量）的實施提出進一步具體的建議。國際事務的進展將直接影響國內(nèi)硫排放控制動向，建議國內(nèi)各方密切關注后續(xù)情況，并從我國利益出發(fā)，積極參與相關事務的研究與討論。

（5）正確看待我國自行設立排放控制區(qū)。從排放控制區(qū)的劃定方式上看，IMO在劃定排放控制區(qū)時要求申請控制區(qū)的國家和地區(qū)完成相應的評估工作，以確定控制區(qū)劃定的必要性和可行性。其中包括船舶排放對人口和環(huán)境影響、區(qū)域氣象條件、船舶交通狀況、控制措施、合規(guī)燃油可獲得性以及費用和經(jīng)濟影響等。對此，筆者認為從科學性的角度出發(fā)，在劃定排放控制區(qū)的同時也應同步對我國計劃設定的排放控制區(qū)進行評估并適時予以反饋修正。

注意到部分專家學者提議國內(nèi)盡快申請IMO排放控制區(qū)[9]，與IMO排放控制區(qū)相比，國內(nèi)自行劃定排放控制區(qū)的方式既有其優(yōu)越性也存在一定局限性。優(yōu)越性主要是政策出臺效率高，可以在實踐中不斷予以修正，局限性主要是環(huán)保效果有限等。筆者認為在實際操作中，應在國際大環(huán)境和國內(nèi)現(xiàn)實基礎的前提下，找到維護政策的權(quán)威性和合理性之間的平衡點，鼓勵各方積極參與到政策法規(guī)研究、實踐操作研究、經(jīng)濟影響研究，做到既不盲目提高環(huán)保要求，切實考慮到各相關方的訴求，又能在國際上獲得更多的主動權(quán)。

六、結(jié)束語

本文通過對國內(nèi)外排放控制區(qū)的硫排放要求、政策措施進行比較和分析，找出了一些適合我國國情和發(fā)展的經(jīng)驗做法，并對最新征求意見稿中硫限要求的具體實施提出了意見和建議。預計年內(nèi)中國排放控制區(qū)方案就可能定稿，相關硫限要求大概率將嚴于國際通用要求，無論最終方案要求如何，為確保競爭優(yōu)勢，都建議國內(nèi)各方提前研究和應對。

和其他排放控制區(qū)相比，我國單方面設立排放控制區(qū)既有共性又有區(qū)別，具有特殊的現(xiàn)實基礎、國際環(huán)境和國內(nèi)條件，因此，在接下來的具體實踐中，我們既應科學借鑒國外成熟可行的經(jīng)驗做法，又應在實踐中不斷積累經(jīng)驗，修正做法。