高媛

摘 要：黨的十八大以來，我們加快了高校綜合改革的步伐，這是推進(jìn)我國高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我們要充分認(rèn)識以法治思維和法治方式推進(jìn)高校綜合改革的重要性，正確處理高校改革中的“變”與“穩(wěn)”的關(guān)系，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治校的有機(jī)統(tǒng)一，在改革實(shí)踐中探索運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)高校綜合改革的具體路徑，并把改革成果用制度加以鞏固，為實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國特色社會(huì)主義大學(xué)目標(biāo)奠定法治基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：法治思維；法治方式；高校綜合改革

全面深化改革是決定我國高等教育今后發(fā)展的關(guān)鍵一招，這既是我國高等教育需要完成的一項(xiàng)政治任務(wù)，又是提高我國高等教育質(zhì)量，解決高校發(fā)展中存在的深層次問題的重大戰(zhàn)略。在有序推進(jìn)高校全面深化教育綜合改革的進(jìn)程中，我們迎來了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（2012年11月）制定頒布六周年，審視和思考“以法治思維和法治方式推進(jìn)高校綜合改革”這個(gè)重要命題，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

要充分認(rèn)識以法治思維和法治方式推進(jìn)高校綜合改革的重要性

以法治思維和法治方式推進(jìn)高校綜合改革的重要性，我們可以從它的目標(biāo)和依據(jù)上加以認(rèn)識。高校綜合改革的目標(biāo)就是深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，為建設(shè)中國特色社會(huì)主義大學(xué)奠定重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)同，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”[1]高校綜合改革是我國全面深化改革的重要內(nèi)容，因此必須以法治思維和法治方式推進(jìn)這個(gè)重要的綜合改革。

一是我們有必要弄清法治思維和法治方式的基本內(nèi)涵。法治思維是法治原則、法律概念、法學(xué)原理、法律方法以及法律規(guī)定等在人們思維中的綜合體現(xiàn)。法治思維是用法律的邏輯和規(guī)則進(jìn)行思維，是用法律語言來闡明判斷的，從而避免人的主觀性思維容易常犯的錯(cuò)誤。法治思維具有以下三個(gè)鮮明特點(diǎn)：第一，它是一種規(guī)范性思維，因而具有規(guī)范性和程序性的特點(diǎn)；第二，它是一種理性思維，講究邏輯推理；第三，它以對公平正義的追求、對權(quán)利自由的保護(hù)為認(rèn)知目的。法治方式是法治思維的外化，是主要以行為方式來貫徹法治思維的體現(xiàn)。因此，凡“需要”又“能夠”借助法律手段來解決的方式，皆可視作法治方式。[2]法治方式雖不排斥“德治方式”，但就其本身特點(diǎn)而言，是強(qiáng)調(diào)法律的運(yùn)用，根據(jù)法律條文或案例處理問題，從而將非法治因素及其影響排除在外，也就是說要嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事。

二是運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)高校綜合改革是加快高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。當(dāng)前，我們國家正在進(jìn)行全面深化改革，它的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套聯(lián)系緊密、相互協(xié)調(diào)的國家制度，它包括建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)，促進(jìn)和保障人的全面發(fā)展等。正是從這個(gè)意義上，我們說高校綜合改革是我國全面深化改革的重要組成部分。自1978年我國實(shí)行改革開放以來，高校改革一直行進(jìn)在路上，雖然取得很大成績，但是改革的力度和成效與人民的期盼和社會(huì)需求還有較大差距，特別是人才培養(yǎng)質(zhì)量問題還飽受社會(huì)各界質(zhì)疑。究其重要原因就是我國高校改革的動(dòng)力更多地來自于外部，諸如社會(huì)的壓力和教育主管部門的要求，而非來自其內(nèi)在動(dòng)力，即以解決自身問題為導(dǎo)向的改革。在新的歷史起點(diǎn)上，“高校自身逐漸意識到，高等教育的改革已經(jīng)開始從國家層面的宏觀改革轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝用娴闹杏^改革，從高校的外部治理走向高校的內(nèi)部治理?！盵3]換句話說，身處目前大環(huán)境下的我國大學(xué)，其來自內(nèi)部的問題遠(yuǎn)比來自外部的問題要多得多，我國高等教育的治理和發(fā)展出路絕非簡單地“去行政化”和“擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)”就可以一勞永逸地解決矛盾和問題，建立現(xiàn)代化高等教育治理體系刻不容緩，高校堅(jiān)持走依法治理之路勢在必行，而運(yùn)用法治思維和法治方式則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保障。

三是運(yùn)用法治思維和法治方式能有效化解高校綜合改革過程中出現(xiàn)的矛盾和沖突。一方面，高校作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，集聚了眾多高智商、高層次、有思想、有觀點(diǎn)的教學(xué)、科研、管理方面的人才。事情總是要從兩方面看：高智商人才聚集之地，使整個(gè)組織呈現(xiàn)出活力和創(chuàng)造力，這是不容置疑的，但是高校在綜合改革中出現(xiàn)的矛盾及其復(fù)雜程度，也是不容置疑的。因此，必須而且只能運(yùn)用法治思維和法治方式來化解矛盾和沖突。另一方面，在高校日常管理工作中，很多矛盾糾紛的產(chǎn)生在很大程度上源于對“公平、平等”等理念的認(rèn)知和實(shí)行方面的差異。管理者和被管理者中都有人忽視“公平、平等”的理念，尤其是有些管理者習(xí)慣于“個(gè)人說了算”的思維模式。而法治思維和法治方式能引導(dǎo)人們理性分析和正確看待或處理這些矛盾問題，這是推動(dòng)高校綜合改革的題中應(yīng)有之義，因而我們要高度重視法治思維和法治方式的作用。

以法治思維和法治方式推動(dòng)高校綜合改革需要正確處理兩個(gè)重要關(guān)系

1.正確處理改革的“變”與法治“穩(wěn)”的關(guān)系

同處中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的改革與法治，一方面，兩者有如“車之兩輪、鳥之雙翼”，在目標(biāo)指向上是高度一致性的，在功能和作用上具有高度契合性—全面深化高校綜合改革作為一個(gè)持續(xù)不斷和有序推進(jìn)的過程，要用法治眼光審視改革問題、用法治思維謀劃改革路徑、用法治手段破解改革難題、用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境、用法治保護(hù)改革成果。另一方面，改革的“變”，即改革“總是在路上”和法治的“穩(wěn)”，即法治是相對穩(wěn)定的，這兩者之間是存在差別甚至是矛盾的，而且在一定條件下甚至還會(huì)產(chǎn)生沖突。這是因?yàn)榉ㄖ纬缟幸?guī)則至上，穩(wěn)定性和規(guī)范性是其特質(zhì)；改革，以“破”和“變”為根本，變動(dòng)和突破是其特質(zhì)?！耙话銇碚f，所有的改革舉措都要求沖破現(xiàn)有法律的限制，而法治的核心意義則是要捍衛(wèi)現(xiàn)有的秩序。”[4]因此，在推進(jìn)高校綜合改革的過程中應(yīng)該處理好改革的“變”與法治“穩(wěn)”的關(guān)系。正如習(xí)近平總書記指出的：既要做到重大改革于法有據(jù)，又要對實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，盡快上升為法律。這是對改革的“變”與法治的“穩(wěn)”所做的深刻揭示。總而言之：改革的“變”要依法依規(guī)，適時(shí)、適度；法治的“穩(wěn)”不是一成不變，法治服務(wù)于改革、保障改革成果。

2.堅(jiān)持高校黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治校有機(jī)統(tǒng)一

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系，做了迄今為止最為明確、最為詳細(xì)的論述：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義；黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。因此，從根本上說，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是完全一致的，這就決定了用法治思維和法治方式推動(dòng)高校綜合改革，即依法治校與堅(jiān)持黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)是并行不悖、有機(jī)統(tǒng)一的。

習(xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會(huì)議上指出：“辦好我國高等教育，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使高校成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地?！薄案咝｜h委對學(xué)校工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)管黨治黨、辦學(xué)治校主體責(zé)任，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)?！?黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是中國特色社會(huì)主義大學(xué)制度的核心內(nèi)容，是黨對高校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，必須在實(shí)踐中堅(jiān)持，并在堅(jiān)持中不斷完善。

運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)高校綜合改革的路徑

“在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，這是習(xí)近平總書記對法治思維和法治方式與改革關(guān)系的深刻揭示。具體化到高校綜合改革，可以用這句話加以概括：“充分發(fā)揮法治對教育綜合改革的引領(lǐng)、規(guī)范、推進(jìn)和保障作用”[5]，加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

1.引領(lǐng)—讓法治思維成為主導(dǎo)高校改革的主要思維方式

“思想是行動(dòng)的先導(dǎo)?！比藗冏鋈魏问虑椋际窍扔兴枷?，后有行動(dòng)。眾所周知，在推進(jìn)各項(xiàng)改革的過程中，管理者或同時(shí)或先后運(yùn)用多種思維方式：道德思維、政治思維、行政思維、經(jīng)濟(jì)思維和法治思維等。這些思維方式都有其重要作用，因而需要綜合運(yùn)用。但是，在今天深化高校綜合改革的攻堅(jiān)期，需要強(qiáng)調(diào)的是讓法治思維成為高校工作中占主導(dǎo)的思維方式。因此，在大力倡導(dǎo)建設(shè)法治中國的今天，最應(yīng)該摒棄的就是“人治”和“由領(lǐng)導(dǎo)說了算”等思維：一方面，“人治思維”崇尚權(quán)力，認(rèn)為權(quán)力就是要集中于一個(gè)人或一小部分人手中，這樣辦事才有效率?，F(xiàn)實(shí)中，一些管理者、領(lǐng)導(dǎo)干部骨子里仍然殘存著“人治”遺毒，長官意志加身，因此“以言代法”的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，由于高校中的信訪工作依然是高?；饷懿豢苫蛉钡墓ぷ?，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的信“訪”而不信“法”，也折射出被管理者普遍相信只有“領(lǐng)導(dǎo)”才能真正解決問題的“慣性思維”。

因此，在全面依法治國的背景下，無論是管理者還是被管理者，應(yīng)該讓法治思維深入人心并成為主導(dǎo)人們的思維方式，堅(jiān)決摒棄“人治思維”，淡化“行政思維”，綜合運(yùn)用其他各種思維方式，是非常重要的。正如習(xí)近平總書記指出：要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

2.規(guī)范—制定并樹立大學(xué)章程的權(quán)威、確保其有效執(zhí)行

高校章程被譽(yù)為是高校的“基本法”。從國內(nèi)外大學(xué)發(fā)展的歷史與規(guī)律看，章程是高校實(shí)現(xiàn)依法自主管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、依法治校的根本依據(jù)，是明確高校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善治理結(jié)構(gòu)、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體，也是“依法治國”基本方略在高校治理中的具體體現(xiàn)。

此外，我們還可以從我國大學(xué)章程建設(shè)及大學(xué)治理的變化上看我國政府和高校在規(guī)范大學(xué)運(yùn)行方面的艱辛探索。以2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對高校章程建設(shè)提出明確要求為起點(diǎn)，以2015年6月全國112所 “211工程”高校（含38所“985工程”高校，軍事院校除外）章程率先全部完成核準(zhǔn)發(fā)布工作為標(biāo)志，我國高校正式邁入“一校一章程”的“章程時(shí)代”。在充分肯定我國高等教育改革這一重要“成果”的同時(shí)，也要清醒地看到已經(jīng)暴露出來的亟須解決的問題：

一是要加強(qiáng)章程的權(quán)威性。高校章程不是一般的管理制度匯編，它是高校擁有法律效力的最重要的規(guī)定，是治校的總綱領(lǐng)。世界一流大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們：它們除了有一流的大師、一流的生源、高額科研投入和國際化水平高等要素外，都有一部既令人敬畏又使人自豪的“大學(xué)章程”。這個(gè)章程具有高度權(quán)威性和嚴(yán)肅性，并以章程為依據(jù)制定各類規(guī)范。與西方國家先有章程后有大學(xué)不同，我國多數(shù)高校章程的制定一般都晚于高校的成立，其制定往往不是源于大學(xué)發(fā)展過程中的內(nèi)生需求的選擇，有的是為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)前某種政策和具體目標(biāo)而定的，有的是在教育部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》后才制定出來的。不少高校在章程制定和實(shí)施前后，并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。與此同時(shí)，我國高校章程共性有余，個(gè)性不足，即特色不明顯。這種“雷同”的大學(xué)章程，其權(quán)威性可想而知。因此，增強(qiáng)章程的權(quán)威性迫在眉睫。

二是要切實(shí)保障章程的執(zhí)行。章程權(quán)威性的提升有賴于章程的切實(shí)執(zhí)行，因?yàn)檎鲁痰纳驮谟谒鼙挥行?zhí)行。如果說在高校章程缺失時(shí)，大事小事找領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)說了算，是一種常見情況的話，那么高校章程頒布實(shí)施后，就不應(yīng)該再出現(xiàn)這種不正常的狀態(tài)。高校里的不同部門、機(jī)構(gòu)以及各利益群體都要認(rèn)清并擺正自己與各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)在章程中的角色，清楚自己的權(quán)利和義務(wù)，明確相互之間關(guān)系，并用章程及其配套細(xì)則來規(guī)范各自的行為、來協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系以及解決問題。

3.推進(jìn)—提升高校領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，堅(jiān)持走群眾路線

毛澤東同志說過：“政治路線確定后，干部就是關(guān)鍵因素?！盵6]因此，深化改革、依法治校這個(gè)目標(biāo)確定后，高校管理者—高校各級領(lǐng)導(dǎo)就成為關(guān)鍵因素。《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》第七部分第22條規(guī)定，要“切實(shí)加強(qiáng)對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部、職能部門工作人員依法治校意識與能力的培養(yǎng)”。只有掌握權(quán)力的行政主體主動(dòng)用法治思維武裝頭腦，自覺“尊法學(xué)法守法用法”，接受“手中的權(quán)力應(yīng)該被關(guān)在籠子里”的理念，并在日常管理中自覺踐行，才能真正推進(jìn)依法深化高校綜合改革。

群眾路線是黨的根本工作路線—一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去。習(xí)近平總書記指出，要“緊緊依靠人民推動(dòng)改革”“我們推進(jìn)任何一項(xiàng)重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發(fā)謀劃改革思路、制定改革舉措。要廣泛聽取群眾意見和建議，及時(shí)總結(jié)群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，充分調(diào)動(dòng)群眾推進(jìn)改革的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，把最廣大人民智慧和力量凝聚到改革上來，同人民一道把改革推向前進(jìn)?！薄白屓嗣袢罕娪懈喃@得感?！比嗣袢罕姷母母锕沧R和政治信任是各項(xiàng)改革順利推進(jìn)的基礎(chǔ)，也是極其重要的改革資源。在依法治校、推進(jìn)高校深化改革過程中，要把依法深化改革與堅(jiān)持走群眾路線緊密結(jié)合起來，要依靠并凝聚全體師生員工的力量和智慧，要調(diào)動(dòng)全校師生的主動(dòng)性和積極性，要尊重保護(hù)師生的權(quán)益，改革的成果由全體師生共享。

4.保障—將高校改革成果用制度加以鞏固

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，制度問題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。好的改革成果沒有通過制度加以固化，很容易因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。要確保改革持續(xù)性，應(yīng)及時(shí)將改革中好的做法、好的經(jīng)驗(yàn)制度化，以制度鞏固改革成效，進(jìn)而為后續(xù)的改革工作加快推進(jìn)提供制度支持。因此，高校改革成果需要用制度加以鞏固，這樣可以保障改革持續(xù)穩(wěn)妥進(jìn)行。高等教育改革重要目標(biāo)是通過深化改革來克服原有體制機(jī)制的弊端，達(dá)到提升高等教育質(zhì)量。把成熟的改革經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)提煉，并以制度的形式固定下來，從而為在國家層面以法律形式固定下來并加以實(shí)施奠定基礎(chǔ)，這既是我國高校全面深化綜合改革的重要成果，又是我國高校為全面依法治國作出的重要貢獻(xiàn)。

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（作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院）

[責(zé)任編輯：于 洋]