文_燕繼榮

居安思危，未雨綢繆，見微知著，防微杜漸，這是中國文化的重要內(nèi)容，也是國家治理的一貫思想。2012年以來，習近平總書記多次強調(diào)保持憂患意識，主張運用底線思維的方法，在最壞的可能性上制定政策，防范風險應(yīng)對挑戰(zhàn)。

嚴格地說，危機無時無刻不在。風險管控的目的不是要消除危機和風險的存在（那也是不可能的），而是要盡可能減少人為制造的風險和危機，提高客觀風險管控和危機防范應(yīng)對能力，使危機在發(fā)生幾率、范圍、程度、時限、不良后果等方面，最大限度地得到控制，盡可能減少失誤和可能的損害。應(yīng)對風險，防患未然，要求國家治理、地方治理、基層治理上上下下都要保持危機意識。那么，從國家治理的角度看，風險和危機的本質(zhì)與原因是什么？國家治理中可能會遭遇什么重大危機？防范政治危機化解政治風險的基本路徑是什么？

一、風險管控能力是國家治理能力的體現(xiàn)

風險引發(fā)危機，風險管控可以避免危機發(fā)生或控制危機的規(guī)模以及所產(chǎn)生的損失。一般認為，風險引發(fā)危機具有如下特點：一是發(fā)生發(fā)展的意外性，潛在風險引發(fā)危機爆發(fā)在時間、規(guī)模、程度、發(fā)展態(tài)勢和影響深度等方面通常讓行為者或相關(guān)人始料不及；二是結(jié)果的破壞性，風險引發(fā)危機常具有“出其不意，攻其不備”的特點，不論什么性質(zhì)和規(guī)模的危機，都必然不同程度地給行為人或相關(guān)者造成破壞，產(chǎn)生混亂和恐慌，而且通常由于決策時間和信息有限，往往導致決策失誤，從而帶來無可估量的損失。

社會科學把人類生活的組織形態(tài)（無論是家庭、社會組織，還是國家）看作是一個不斷變化而又相對穩(wěn)定的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，不斷變化的要素（包括內(nèi)在的要素和外在的要素），造成人們的不適應(yīng)感，激發(fā)人們產(chǎn)生適應(yīng)變化或控制變化的意識和行為。當人們不能適應(yīng)或控制新的變化，從而造成或可能造成明顯的利益損害時，這種變化就是“危險”，就會帶來風險；如果造成系統(tǒng)不穩(wěn)定，那就是系統(tǒng)危機。如果人們通過努力適應(yīng)了這些變化，那么，這個系統(tǒng)則被視為“安全”穩(wěn)定的系統(tǒng)；如果人們通過努力不僅適應(yīng)了變化，而且能夠控制變化朝著持續(xù)和增進利益的方向發(fā)展，那么，這些變化就從潛在“風險”或現(xiàn)實“危機”狀態(tài)轉(zhuǎn)化為新的“機會”。

政治學研究人類社會生活組織形態(tài)的變化規(guī)律及其應(yīng)對之道，在政治學者看來，社會變化是客觀發(fā)生的事實，制度化則是人為的結(jié)果；構(gòu)成人類社會生活組織形態(tài)內(nèi)在和外在的要素或力量，促成了系統(tǒng)的變化，這些變化和社會的制度化成為決定社會生活秩序的兩種相互博弈的力量：一方面，社會系統(tǒng)內(nèi)在或外在要素或力量的變化引發(fā)既有秩序的變動，造成不適應(yīng)或突發(fā)事件，使系統(tǒng)或系統(tǒng)中的某些要素或力量陷入危機狀態(tài)；另一方面，社會制度化力量又會將這些變化盡可能地“規(guī)制”在一個可接受、可容納、可控制的范圍和程序之中，從而保持社會變化的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

從根本上說，社會就是在“危機—應(yīng)對”的模式中不斷發(fā)展進步的。如果我們把人類社會看作一個復雜的系統(tǒng)，該系統(tǒng)由“動力系統(tǒng)”和“制動系統(tǒng)”構(gòu)成。經(jīng)濟發(fā)展如生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式、分配方式的變化，社會變遷如人口結(jié)構(gòu)、流動性、城市化、社會組織方式等因素的變化，教育水平的改變，內(nèi)部力量的博弈以及外部因素的影響等，構(gòu)成了該系統(tǒng)的“動力系統(tǒng)”部分，推動系統(tǒng)內(nèi)部的變化；而血緣關(guān)系、文化聯(lián)系、宗教教化、意識形態(tài)、法律制度、國家暴力機器等要素和力量，構(gòu)成了該系統(tǒng)的“制動系統(tǒng)”部分，維持系統(tǒng)的平衡性和穩(wěn)定性。說到底，國家治理能力主要體現(xiàn)為一個國家總體上的風險管控能力和危機應(yīng)對能力。

二、國家風險及其管控

一個國家可能存在多種風險。依據(jù)性質(zhì)或根源的不同，這些風險可以大體劃分為政治風險（可能引發(fā)政治危機或其他危機的政治性要素）、經(jīng)濟風險（引起國家經(jīng)濟危機如生產(chǎn)、金融、房貸、債務(wù)危機以及其他危機可能性的經(jīng)濟要素，如重復性生產(chǎn)、貨幣投放、銀行放貸、地方債務(wù)失控等）、社會風險（引發(fā)社會沖突、社會分裂等危機以及造成其他危機可能性的社會要素，如社會差距、族群分化、移民和難民問題）等。由于國家制度環(huán)境不同，政治敏感性表現(xiàn)也有差異，所以，不同國家的政治風險也不盡相同。

一般來說，在政治生活領(lǐng)域，可能引發(fā)危機的因素包括：政治人物的言行不當、關(guān)鍵性政策失誤、政治力量因利益或觀念原因產(chǎn)生重要分歧、政治腐敗、選舉舞弊、既有的重要規(guī)則的突然改變或遭到破壞、突發(fā)性事件的處置不當、官員或執(zhí)政團隊弄虛作假或嚴重的違法行為、政治交易或政治“丑聞”被揭露等。這些事情的存在與發(fā)生，都容易引起政治紛爭，輕者造成政治和社會抗議事件，重者引起政府信任危機或政治信用危機，進而引發(fā)政治革命運動。此外，政治體系的運轉(zhuǎn)主要建立在個人人格因素（領(lǐng)袖魅力）基礎(chǔ)上，還是依賴于組織體系和制度程序的作用，也反映一個國家的風險程度。政治體系的運轉(zhuǎn)以及政治決策過度依賴于個人權(quán)威，在一定情況下也會增加國家發(fā)展的風險。

相較于政治抗議事件發(fā)生、政治領(lǐng)導人變更、政府垮臺或解散而言，一個國家政權(quán)更迭和國家解體往往是國家最重大的政治危機。這兩種現(xiàn)象的發(fā)生，往往是國家治理陷入困境的結(jié)果?，F(xiàn)代國家建設(shè)的任務(wù)，就在于尋求合理的制度安排，將國家送入長治久安的軌道，使之不至于因為人員變更、政府變動等政治變故而陷入混亂；現(xiàn)代國家治理的目標，就在于通過合理、有效的手段，減少和避免選人失當、決策失誤、權(quán)力失控、行為失范的可能性，以降低由此而引發(fā)危機的可能性。

習近平總書記指出，當前中國面臨的幾大風險包括政治風險、意識形態(tài)風險、經(jīng)濟風險、科技風險、社會風險、外部環(huán)境風險、黨的建設(shè)風險，并就防范和化解這些風險提出了明確要求。居安思危，防患于未然，是避免災(zāi)禍的良方，也是降低損失的最佳措施?；怙L險最好的辦法是：不僅要為事后危機的發(fā)生做好應(yīng)對預案，而且也要為實施的政策和行為事先制定備選方案。

三、提升國家治理的制度化水平是防范風險的正道

對待風險和危機應(yīng)該堅持什么態(tài)度？一方面，應(yīng)該承認，問題導向、危機驅(qū)動是系統(tǒng)發(fā)展和創(chuàng)新的重要機會和動力；另一方面，必須明確，從治理的角度看，提升制度化水平是風險管控、危機應(yīng)對的根本出路。

現(xiàn)代社會是一個充滿風險的社會?，F(xiàn)代化增加了社會變化的不確定性，因而也增加了國家的風險性。有研究表明，現(xiàn)代化作為多層面的歷史進程，涉及人類的思想和行為的所有領(lǐng)域的變革。具體而言，現(xiàn)代化包括城市化、工業(yè)化、世俗化、民主化和新聞參與等各個方面。這些新的變化挑戰(zhàn)著既有秩序，為既有的治理體系帶來了變動的風險。美國政治學家亨廷頓曾經(jīng)把導致政治不穩(wěn)定（政治風險或危機）的要素和過程表述為如下三個公式：（1）社會動員/經(jīng)濟發(fā)展=社會頹喪；（2）社會頹喪/流動機會=政治參與；（3）政治參與/政治制度化=政治動亂?？吹贸鰜恚嗤㈩D的理論支持了通過積極的制度變革和制度創(chuàng)新來應(yīng)對社會變化以及政治風險的主張，也支持了制度供給是政治秩序的決定性要素的觀點。他的研究告訴我們，制度供給決定國家治理的水平；政府是制度（規(guī)則）的主要供給者。因此，政府適應(yīng)社會需求并創(chuàng)造性地提供制度（法制）供給的能力，這在很大程度上決定了國家政治的現(xiàn)實狀況和未來走向。

人無遠慮必有近憂。研究認識危機、把握規(guī)律、化險為夷、轉(zhuǎn)危為機，是所有國家和社會組織在面對危機時的普遍追求。于是，危機管理作為一個管理系統(tǒng)，同時也作為一個理論模式便應(yīng)時而生。從目前的學術(shù)討論來看，危機管理得到了四種設(shè)定：第一，把危機管理設(shè)定為情境管理，即，管理者對使其遭受潛在威脅和現(xiàn)實損害的情境進行管控，目的是要恢復組織系統(tǒng)正常的運營秩序和發(fā)展狀態(tài)；第二，把危機管理設(shè)定為資源管理，旨在最短時間內(nèi)有效地整合和配置各種資源，使組織系統(tǒng)轉(zhuǎn)危為安；第三，把危機管理設(shè)定為一種溝通管理，即，管理者以溝通為手段，以解決危機為目的所進行的一系列化解矛盾和避免沖突的過程；第四，把危機管理設(shè)定為行為管理，旨在形成一套集事前預控、事中管理和事后恢復于一體的、行之有效的危機應(yīng)對機制和行為策略，因此，危機管理被認為是組織行為，是組織對所有危機發(fā)生因素的預測、分析、化解、防范等采取的行動。總之，危機管控需要建立一種包括情境、資源、溝通和行為在內(nèi)的管理體系，其目的在于對潛在的或當前的危機形成認識和判斷，利用相關(guān)力量和資源，采取有效措施來應(yīng)對不利情境，從而降低危機的破壞性，甚至將危機轉(zhuǎn)化為機遇。

具體而言，化解風險、防范危機的根本之道在于：首先，建立有效的信息交流和溝通機制，準確判斷風險所在；其次，不變性應(yīng)變，即以不變應(yīng)萬變，建立完備有效、富有權(quán)威的法治體系，提升治理能力；最后，創(chuàng)新性應(yīng)變，即與時俱進，不斷革新治理方式。