文_李利平 周 望

“只減不增”是機構(gòu)編制管理的長期目標和硬約束。2017年3月，在系統(tǒng)梳理和總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央編辦正式印發(fā)《關(guān)于地方事業(yè)編制挖潛創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從加強編制管理、借助專項改革、創(chuàng)新服務(wù)方式三個方面提出了21條具體對策措施，進一步推動落實中央嚴控的要求，確?！爸粶p不增”。通過中央和地方的共同努力，財政供養(yǎng)人員“只減不增”的目標已基本實現(xiàn)。在實踐中，行政編制總量未突破2012年的底數(shù)。據(jù)人社部的公開數(shù)據(jù)顯示，2015年底公務(wù)員的總量為716.7萬。因此，716萬應(yīng)該就是行政編制人員總量控制基數(shù)。事業(yè)編制總量減少了14萬多。

那么，哪些政策措施發(fā)揮了積極作用？在黨和國家機構(gòu)改革的大背景下，哪些措施會繼續(xù)推進？又有哪些新的措施建議？本文將就這些問題展開探討。

一、人員規(guī)?？偭靠刂频恼呤侄?/h2>

（一）整體性精簡

整體性精簡，就是明確統(tǒng)一的精簡比例，針對所有部門或單位無差別地進行精簡，最終實現(xiàn)人員規(guī)模的整體壓縮。

大多數(shù)地方都采用過整體性精簡的辦法，按照一個統(tǒng)一的比例進行精簡。比如，上海市政府于2015年結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革對市級機關(guān)進行了統(tǒng)一精簡，總體上按10%的比例進行；區(qū)縣也同步進行精簡，浦東新區(qū)區(qū)級機關(guān)行政編制精簡了15%，部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)也精簡了15%。山東省于2014年印發(fā)《關(guān)于嚴控機構(gòu)編制確保財政供養(yǎng)人員只減不增的意見》，明確了統(tǒng)一精簡比例，即行政編制原則上按7%精簡壓縮。其中，各級黨委機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)和政府辦公室（廳）的行政編制原則上按5%進行精簡壓縮，省市縣的事業(yè)單位編制按照6%的比例進行統(tǒng)一精簡。改革后，山東省人員規(guī)?？偭康玫搅苏w性精簡。據(jù)統(tǒng)計，事業(yè)編制共精簡（收回）4.8萬余名。在經(jīng)濟社會發(fā)展對公共服務(wù)需求快速增加的大背景下，這非常不容易。整體性精簡，強調(diào)“整體性”的特點，采用“一刀切”的行政手段。當(dāng)然，在改革實踐中，山東在確定精簡范圍和比例的同時也充分考慮了地方的實際情況和特殊性。在確定精簡范圍時，對于那些需要重點加強的行業(yè)和領(lǐng)域，比如食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等部門系統(tǒng)，教育、衛(wèi)生、社會就業(yè)、社會保障、社會福利等領(lǐng)域以及基層和一線，在政策上作了區(qū)別，這些部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并未列入精簡范圍；在確定精簡比例時，對現(xiàn)有的人員情況及今后一個時期的需求進行了科學(xué)測算。通過這些方式，整體性精簡也并非完全“一刀切”，而是在改革實操中預(yù)留了空間。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能是確定人員規(guī)模的基本依據(jù)，政府職能的調(diào)整必然帶來人員總量和結(jié)構(gòu)的變化。改革開放40年來，政府職能轉(zhuǎn)變始終是政府改革的核心議題。黨的十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變被擺在了更加突出的位置，放管服改革向縱深推進，為構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系奠定了基礎(chǔ)。我們認為，在人員規(guī)?？偭窟@一問題上，政府職能轉(zhuǎn)變的貢獻是基礎(chǔ)性的，也是根本性的。當(dāng)然，從數(shù)據(jù)結(jié)果上看，有些比較直接，有些則是間接的，主要是促使人員結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；有些效果短期就能看到，有些可能需要一段時間才能顯現(xiàn)。

一是政府職能范圍在縮小。政府職能轉(zhuǎn)變以前所未有的力度在推進，重塑了政府與市場、政府與社會的關(guān)系及三者之間的外部邊界。據(jù)統(tǒng)計，2013年到2017年，國務(wù)院部門行政審批事項削減了44%，僅保留600余項。2017年國務(wù)院部門再次取消52項，這些事項大部分與就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、投資經(jīng)營、環(huán)境、營商條件有關(guān)。非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準的企業(yè)投資項目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項壓減74%。這組數(shù)據(jù)反映出中央政府職責(zé)范圍進行了深刻調(diào)整，其主要方向是減少微觀干預(yù)，進一步厘清政府與市場邊界，優(yōu)化配置宏觀管理職能。同時，地方各級政府也進行了力度非常大的簡政放權(quán)改革。有統(tǒng)計，截至2016年7月，各省級行政審批事項精簡幅度平均超過50%，省級部門平均保留行政審批事項350項左右。通過持續(xù)的簡政放權(quán)改革，政府的職能范圍在不斷縮小，相應(yīng)地政府人員規(guī)模也會有所收縮。

二是縱向間政府職能調(diào)整。在簡政的同時，下放權(quán)力也是改革的重要內(nèi)容。權(quán)限下放必然涉及到縱向不同層級政府間職能的重新配置。以江西為例，據(jù)統(tǒng)計，2013年5月到2015年5月間，國務(wù)院分8次共下放至江西各級政府（省、市、縣）行政審批事項138項，占精簡事項總量的24%。其中，農(nóng)業(yè)、交通運輸、民航總局、國家發(fā)改委、食藥總局5個部門下放事項較多。從審批服務(wù)對象看，面向企業(yè)的審批事項主要涉及企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營資質(zhì)、生產(chǎn)經(jīng)營行為等領(lǐng)域；面向自然人的審批事項主要為從業(yè)資格類行政審批。這些審批事項，由江西省級部門承接的占71%，市級部門承接的占7.2%，縣級部門承接的占0.7%。由此可以看出，中央政府部門下放的事項，大部分由省級承接，省級政府的職責(zé)范圍在擴大。2013年8月到2015年11月，江西省政府分7次下放至市、縣兩級政府行政審批事項240項，占全部精簡事項總量的63%。其中，市級承接的占85%，縣級承接的占15%，市級成了最主要的承接主體。江西的情況在某種程度上可以反映出全國面上的情況。從這個案例看，在改革中，各層級政府的職責(zé)都發(fā)生了變化，中央政府承擔(dān)的政府職責(zé)在減少，而省、市、縣政府承擔(dān)了更多的職能，特別是市一級變化較大。按照“人隨事走”的原則，在縱向間政府職能轉(zhuǎn)移后，各層級人員規(guī)模結(jié)構(gòu)會相應(yīng)發(fā)生變化。當(dāng)然，這個影響會逐步顯現(xiàn)出來。

三是各類專項改革。在全面深化改革的大背景下，各類專項改革在深入推進，如事業(yè)單位改革、小微單位整合、文化體制改革、后勤服務(wù)社會化改革、國有林區(qū)林場改革、培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)改革、清理規(guī)范中介機構(gòu)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革等。在這些改革中，人員規(guī)模的變化是比較明顯的，專項改革對于“減”的貢獻很明顯。比如，陜西省啟動地勘單位“事改企”，組建地勘集團公司，撤銷事業(yè)單位近60個，事業(yè)編制2萬余名。江西省大力推動小微單位撤并。有統(tǒng)計顯示，全國各層級編制少于6名的事業(yè)單位達40余萬個，且主要集中在市縣兩級。江西在小微單位撤并改革中劃定三條杠桿，即2年以上沒有運作、無正式人員的“空殼僵死”單位一律撤銷；省市縣三級事業(yè)單位編制分別不足5名、4名、3名的“小麻雀”單位全部整合；2年以上未使用的空編，按單位總編制數(shù)的15%保留，其余全部核減。通過撤并整合，江西省共核減事業(yè)編制1萬余名。

（三）編制管理權(quán)限調(diào)整

在現(xiàn)行的機構(gòu)編制管理體制下，行政編制管理權(quán)限集中在中央，而各層級政府都擁有事業(yè)編制審批權(quán)和管理權(quán)。從人員總量的變化趨勢看，近年來行政編制的總量變化很小，而事業(yè)編制增長的量和速度都要快一些。因此，對編制的管理權(quán)限進行調(diào)整，有助于實現(xiàn)對人員規(guī)?？偭康目刂啤Ｍ瑫r，編制管理權(quán)限調(diào)整的形式很多，有些是不同層級之間管理權(quán)限的變化，比如通過上收權(quán)限的方式控制下級總量規(guī)模；有些是改革創(chuàng)新探索，但其實質(zhì)觸動的是管理權(quán)限。

（四）機構(gòu)編制評估

評估是目前地方使用較多的控制手段。比較普遍的方式有兩種：一種是機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估，這種方式意在事后通過對部門或單位編制配置及其作用發(fā)揮情況的評估，促進部門或單位更好地履職及提高編制使用效益，最終目標是實現(xiàn)編制配置的科學(xué)化、精細化，對于“減”的作用，受目前管理體制的制約，貢獻并不大；另一種是受理評估，這種方式意在當(dāng)部門或單位提出增加申請時，機構(gòu)編制部門通過開展受理評估，提高門檻，實現(xiàn)“不增”目的。在實踐中，凡是機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估結(jié)果認為存在工作量不飽滿、編制執(zhí)行不到位、效率不高的，一律不受理新增需求。同時，對增加編制較多的，取消一次性核定，改為分期分批核增辦法。比如教育、衛(wèi)生等有編制標準且增加量規(guī)模較大的，都是分批核增。

二、人員規(guī)?？偭靠刂频恼呓ㄗh

綜合上述分析，通過中央和地方的共同努力，人員“只減不增”的目標已基本實現(xiàn)，人員規(guī)?？偭靠刂圃谙鄬m度的規(guī)模。但是，對照當(dāng)前國家經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢，人員增長的現(xiàn)實需求仍不小，總量控制仍將面臨很大的壓力。因此，有必要對上述政策手段進行分析，一方面可以對已有的改革探索進行總結(jié)，另一方面為下一步深化改革提供基礎(chǔ)和思路。

第一，整體性精簡方式的使用將大大減少。從整體性精簡的最終政策效果來看，有利有弊。其有利之處在于，整體性精簡對于“減”量的貢獻最大，效果也最明顯；同時，按比例統(tǒng)一精簡，無疑是行政成本最低的選擇，避免了部門或單位之間互相攀比扯皮造成拉鋸式談判；通過整體性精簡，還能倒逼部門或單位內(nèi)部在人員總量減少的情況下進行人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以提高整體效率。更為重要的是，整體性精簡收回的編制由各級黨委政府統(tǒng)籌掌握，主要將其調(diào)劑用于地方黨委政府中心工作、全局性工作、關(guān)系群眾切身利益、保障民生改善的重點領(lǐng)域和行業(yè)。當(dāng)然，這種方式也存在一定程度的弊端，并引發(fā)更多深層次的問題。一是按比例統(tǒng)一精簡，并未考慮部門或單位的現(xiàn)實需要和特殊性，對于那些“人少事多”的部門或單位以及關(guān)涉群眾切身利益的基本公共服務(wù)部門而言，壓力會更大；二是整體性精簡依然是傳統(tǒng)的行政控制手段，對精簡比例提出剛性要求，操作相對簡單，但是部門或單位的認可程度不高，最終會影響改革效果；三是經(jīng)過持續(xù)精簡，地方“一刀切”的空間還能有多大，需要深入測算和考慮。因此，在新時代的發(fā)展背景下，“整體性精簡”方式的使用必將大大減少。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變作為人員總量控制的基礎(chǔ)性手段，應(yīng)發(fā)揮更大的作用。黨的十八大以來，簡政放權(quán)改革以前所未有的力度在推進，中央和地方的職能范圍都在持續(xù)縮小，縱向?qū)蛹夐g的職能配置也發(fā)生了較大變化，各類專項改革都在深入推進。這些努力都為人員總量控制甚至“減少”提供了基礎(chǔ)。當(dāng)然，從目前公開的數(shù)據(jù)看，雖然職能結(jié)構(gòu)已發(fā)生了巨大變化，但是相應(yīng)地，人員總量規(guī)模和結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性變化尚未顯現(xiàn)，可能需要一個時間周期。因此，要更加突出政府職能轉(zhuǎn)變的根本性作用。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出，深化黨和國家機構(gòu)改革的目標是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家職能體系。這就為未來的改革指明了方向和道路。當(dāng)黨和國家機構(gòu)職能體系構(gòu)建起來并相對穩(wěn)定后，人員總量規(guī)模也將相對穩(wěn)定下來，政府職能轉(zhuǎn)變對人員規(guī)?？偭康目刂谱饔脤p少。

第三，機構(gòu)編制評估是人員總量控制的有效手段。長期以來，編制管理的主要特點是經(jīng)驗式的管理，管理的科學(xué)化、精細化水平并不高。對于人員規(guī)?？刂贫?，機構(gòu)編制評估是個重要的手段。特別是對于部門履職情況的評估，能為職能配置、職能調(diào)整以及人員配置提供基本依據(jù)。下一步，機構(gòu)編制評估的重點是構(gòu)建起科學(xué)的評估體系、評估指標。

第四，統(tǒng)籌使用各類編制資源。黨的十九大報告首次提出“兩個統(tǒng)籌”的思路，要求統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。此次黨和國家機構(gòu)改革中，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置在改革方案及實施中已有明確呈現(xiàn)。而統(tǒng)籌考慮各類編制資源，尚在政策設(shè)計階段。我們建議，一是進一步明確統(tǒng)籌主體及權(quán)限。建議明確由省級統(tǒng)籌省和省以下編制使用的權(quán)限，包括跨市縣、跨層級、跨部門統(tǒng)籌調(diào)劑使用編制的權(quán)力。目前，行政編制審批權(quán)限由中央集中行使，建議中央層面適當(dāng)放權(quán)，不要管得過多過細。二是進一步明確統(tǒng)籌各類編制的具體內(nèi)容。目前，編制類型很多，除行政編制、事業(yè)編制外，還包括參公編制、政法專項編制、公安現(xiàn)役編制、兩委人員編制、援派機動編制、駐外編制、派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)人員編制、工勤人員編制等，類型多，管理主體不同。建議整合各類行政編制的名稱，中央部門明確為國家編制，省和省以下明確為地方編制；建議政法專項編制不再專項管理，可以考慮打通使用；建議加大參公編制改革力度；軍轉(zhuǎn)干部實行編制單列管理。在當(dāng)前事業(yè)單位改革的大背景下，建議允許行政編制和事業(yè)編制按一定比例置換，破解由于人員身份、人員劃轉(zhuǎn)問題阻滯事業(yè)單位改革進程的問題。

第五，盡快推動編制標準體系建設(shè)，按標準進行管理。首先，建議中央盡快制定出臺編制標準體系，地方按標準執(zhí)行。2016年，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于建立健全事業(yè)單位機構(gòu)編制標準體系的意見》，提出力爭用5至10年的時間，逐步形成涵蓋基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域、科學(xué)規(guī)范的事業(yè)單位機構(gòu)編制標準體系。該《意見》提出，事業(yè)單位機構(gòu)編制標準體系建設(shè)的重點任務(wù)，包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會服務(wù)、農(nóng)林水利環(huán)保、其他6大類25個全國性標準和地方性標準。而目前，已經(jīng)制定出臺的僅有4部標準，分別是《中小學(xué)教職工編制標準》《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心機構(gòu)編制標準》《縣鎮(zhèn)衛(wèi)生院機構(gòu)編制標準》《疾病預(yù)防控制中心機構(gòu)編制標準》，因此標準體系建設(shè)的路還很長。其次，地方的探索創(chuàng)新也可以為編制標準建設(shè)提供基礎(chǔ)。如江蘇省重點制定了基本公共服務(wù)事業(yè)單位機構(gòu)編制標準，將標準分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、環(huán)保、水利共7大類，每一大類再細分為若干小類，如教育大類分為學(xué)前教育、中小學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校等10小類。制定和實施標準的重心是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年上半年，江蘇省已制定各類事業(yè)單位編制標準50余項，涵蓋事業(yè)編制總量的70%。

第六，完善編制管理方式方法，推進編制管理法治化建設(shè)。黨的十九大報告明確要完善國家機構(gòu)組織法。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確提出：“制定中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例。研究制定機構(gòu)標準法。增強“三定”規(guī)定的嚴肅性和權(quán)威性，完善黨政部門機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定。全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機銜接?！边@些都為人員總量管理指明了方向。而要實現(xiàn)總量控制，法治化是最根本的方式。