文_曾慶輝

地方人大及其常委會(huì)依照憲法和法律規(guī)定享有地方立法權(quán)，是地方立法機(jī)關(guān)。發(fā)揮好地方人大在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于地方人大應(yīng)當(dāng)牢固樹立地方立法的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，富有成效地開展工作，使立法體現(xiàn)和尊重人民的主體地位、反映最廣大人民意志，符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、遵循立法工作規(guī)律，立良善之法、管用之法，進(jìn)而充分發(fā)揮地方立法對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

一、發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用的條件和意義

所謂地方人大主導(dǎo)立法，就是地方人大要保證立法活動(dòng)遵循憲法、立法法的基本原則，并真正做到科學(xué)立法、民主立法、依法立法，這是立法工作正確的發(fā)展方向。具體到立法過程中，地方人大要建立健全立法工作體制機(jī)制，把握法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議、修改等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，研究解決立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好立法工作。此外，這里的“主導(dǎo)”，一是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的主導(dǎo)；二是在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度下的主導(dǎo)；三是貫穿整個(gè)立法過程的主導(dǎo)；四是在政府協(xié)同、各方配合、公眾參與下的主導(dǎo)。

在立法工作中，地方人大應(yīng)當(dāng)而且必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，但能否實(shí)現(xiàn)真正的主導(dǎo)，還需看是否具備“想主導(dǎo)、能主導(dǎo)、會(huì)主導(dǎo)”這三個(gè)條件?！跋胫鲗?dǎo)”，是指人大具有主導(dǎo)立法的主觀意愿和積極性，具有不斷提升立法質(zhì)量和工作水平的強(qiáng)烈愿望和責(zé)任感?！澳苤鲗?dǎo)”，是指人大具有發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的客觀條件、現(xiàn)實(shí)可能性，擁有必要的立法工作資源?！皶?huì)主導(dǎo)”，是指人大具有主導(dǎo)立法的能力水平，包括運(yùn)行有效的立法工作機(jī)制以及素質(zhì)過硬的立法人員等。

人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用是新時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的必然要求。它具有以下三方面的重要意義：一是有助于發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的攻堅(jiān)期，改革領(lǐng)域牽涉的利益格局十分復(fù)雜，越來越需要從制度上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。只有充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，找準(zhǔn)改革的突破口，實(shí)現(xiàn)立法決策和改革決策相銜接，才能為深化改革注入更強(qiáng)勁的動(dòng)力。二是有助于防止“部門利益法制化”。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，有助于從整體利益出發(fā)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，有助于減少甚至避免部門不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)張行政權(quán)力的情形，防止“部門利益法制化”，從而有助于在立法中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。三是有助于提高地方立法質(zhì)量。人大由于不受部門利益的局限，地位比較超然，能夠更全面地看問題、更廣泛地征求意見，更客觀、科學(xué)地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，從而更大程度地提升立法質(zhì)量。

二、地方人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用存在的問題

當(dāng)前，受立法力量、立法技術(shù)、立法體制機(jī)制等因素的影響，地方人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用發(fā)揮得還不夠充分，存在一些問題和困難。

（一）法規(guī)項(xiàng)目絕大多數(shù)為部門申報(bào)和起草。政府部門申報(bào)法規(guī)項(xiàng)目一直都是立法項(xiàng)目的主要來源，人大往往只能從政府部門報(bào)送的法規(guī)建議項(xiàng)目中選取。雖然一直倡導(dǎo)人大自身提項(xiàng)目，但是人大提項(xiàng)目的數(shù)量還是少之又少。即使有項(xiàng)目提出來，由于綜合性比較強(qiáng)、難度比較大、部門沒有積極性等原因，最終很難列入出臺(tái)項(xiàng)目。此外，盡管有自主起草和委托起草模式，但在安排法規(guī)起草時(shí)，一直存在“先由部門起草”的依賴想法。同時(shí)，由于人大自身人員力量的不足，使人大也習(xí)慣于大部分法規(guī)由政府部門起草，而且形成一種慣例。

（二）在法規(guī)起草階段，人大提前介入比較松散。在法規(guī)案提請(qǐng)常委會(huì)審議之前，人大法制委、人大常委會(huì)法工委、人大有關(guān)專委會(huì)通過掌握時(shí)間進(jìn)度、重大焦點(diǎn)問題協(xié)商探討、與政府法制辦聯(lián)合召開專家論證會(huì)、外出學(xué)習(xí)考察等方式參與法規(guī)起草工作。但這個(gè)過程，人大參與總體比較松散，主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠明顯。另外，一些法規(guī)草案的基礎(chǔ)比較差，一些重大制度設(shè)計(jì)不合理，體例結(jié)構(gòu)不規(guī)范，以致法規(guī)草案存在“先天不足”的硬傷，人大在修改時(shí)也只能“修修補(bǔ)補(bǔ)”，難以作出特別大的修改。

（三）各立法部門全程參與立法，缺乏有效的約束激勵(lì)機(jī)制。人大提前介入法規(guī)起草，容易先入為主，為部門觀點(diǎn)所左右。有的部門存在依賴心理，認(rèn)為法規(guī)是人大最后兜底的，即使在起草階段也存在“僅僅參與”的心態(tài)。在實(shí)際工作中，有的部門不愿意參加人大階段工作或者即使參加也不能全身心投入。法規(guī)涉及多個(gè)部門的，有的部門認(rèn)為自己不是主管部門，僅僅應(yīng)付參與一下，有的“一聲不吭”。目前，尚沒有一個(gè)有效剛性的約束激勵(lì)機(jī)制，能夠有效調(diào)動(dòng)各立法參與單位的積極性，集中力量全程參與立法。

（四）存在立法協(xié)調(diào)不到位、溝通不暢的情況。在地方性法規(guī)的立項(xiàng)、起草、調(diào)研的過程中，圍繞法規(guī)案中涉及的主要制度、管理體制、權(quán)限分工等有時(shí)存在爭(zhēng)議協(xié)調(diào)不到位的情況，影響了人大立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮。對(duì)于有些爭(zhēng)議事項(xiàng)，召開相關(guān)部門的專題協(xié)調(diào)會(huì)，各家各抒己見，最后有時(shí)仍然無法形成共識(shí)。爭(zhēng)議事項(xiàng)的處理久拖不決，或者影響法規(guī)的按時(shí)出臺(tái)，或者走一步看一步，立法程序到哪個(gè)階段，法規(guī)內(nèi)容設(shè)定就由哪家決定。

（五）審議質(zhì)量不高，代表作用發(fā)揮不夠充分。常委會(huì)組成人員審議法規(guī)交流互動(dòng)不足，不同觀點(diǎn)交流碰撞不夠充分。有時(shí)審議意見不多，甚至還會(huì)冷場(chǎng)；有時(shí)盡管審議了很長(zhǎng)時(shí)間，但實(shí)質(zhì)性意見不多。常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)之前，部門負(fù)責(zé)人盡管會(huì)作說明，但均是書面化形式，常委會(huì)組成人員難以有直觀的感性認(rèn)識(shí)，對(duì)規(guī)范事項(xiàng)缺乏全面認(rèn)識(shí)。另外，征求所有代表對(duì)法規(guī)案意見的做法雖然做到了廣覆蓋，但也存在重點(diǎn)不是很突出、針對(duì)性不強(qiáng)的問題。

三、進(jìn)一步發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用的建議

充分發(fā)揮地方人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，必須在工作機(jī)制和方式方法上作出系統(tǒng)有效的改進(jìn)和完善。

（一）牢牢抓住法規(guī)立項(xiàng)的主動(dòng)權(quán)。要緊緊把握立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的主導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)法規(guī)項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，在制定立法規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)，緊緊圍繞黨委中心工作，從全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，對(duì)各方面提出的立法項(xiàng)目進(jìn)行通盤考慮、總體設(shè)計(jì)、科學(xué)選擇、嚴(yán)格論證。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要親自把好立法選項(xiàng)關(guān)，召開專題會(huì)議研究確定立法項(xiàng)目，特別是把立法規(guī)劃專門提交人大常委會(huì)會(huì)議審議，確保把改革發(fā)展迫切需要、社會(huì)各方密切關(guān)注的立法項(xiàng)目列入立法規(guī)劃和計(jì)劃。

（二）提前介入法規(guī)草案的起草工作。對(duì)于政府提請(qǐng)審議的法規(guī)草案，人大要把握好主導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)與法規(guī)草案起草單位的溝通聯(lián)系，提前介入，及時(shí)掌握起草進(jìn)展情況和起草中涉及的重大問題，會(huì)同有關(guān)方面共同研究立法要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，把重大分歧意見解決在起草階段，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)起草的主導(dǎo)。

（三）完善法規(guī)草案審議機(jī)制，提高審議質(zhì)量。一是要加強(qiáng)專門委員會(huì)審議。有關(guān)專門（工作）委員會(huì)應(yīng)發(fā)揮“專”的優(yōu)勢(shì)，把握好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)口，對(duì)立法的必要性、成熟性、可行性進(jìn)行充分調(diào)查、論證和研究，解決立不立法、能不能立法的問題；同時(shí)對(duì)法規(guī)草案涉及的重要制度、工作機(jī)制等問題，特別是起草階段各方意見不一致的問題進(jìn)行研究并提出意見。法制委要注重發(fā)揮“統(tǒng)”的作用，對(duì)各方面的意見進(jìn)行統(tǒng)一審議，重點(diǎn)調(diào)研、審議法規(guī)草案的合法性、合理性、規(guī)范性問題，并在審議結(jié)果的報(bào)告中全面、準(zhǔn)確地反映各方面的意見以及意見吸收情況。二是要改進(jìn)常委會(huì)審議。首先，合理劃分常委會(huì)會(huì)議一、二審的重點(diǎn)內(nèi)容。一審應(yīng)側(cè)重審議立法必要性、可行性，重要制度設(shè)計(jì)的合理性，以及是否與上位法相抵觸等問題；二審應(yīng)側(cè)重審議法規(guī)草案的修改情況，包括意見的吸納情況、存在的主要矛盾和分歧、各方面的協(xié)調(diào)共識(shí)等問題。其次，改進(jìn)審議程序。綜合考慮法規(guī)草案的社會(huì)關(guān)注度、常委會(huì)組成人員審議意見等因素，增加“隔次審議”，保障有充足的時(shí)間開展調(diào)研論證和對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行修改完善。同時(shí)，在審議的形式方面，除了采取分組審議外，還應(yīng)選擇社會(huì)關(guān)注度高、利益關(guān)系復(fù)雜的法規(guī)，對(duì)其中主要問題召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議進(jìn)行審議，以便常委會(huì)組成人員充分發(fā)表見解。

（四）完善人大主導(dǎo)立法保障措施。立法工作是一項(xiàng)專業(yè)性、綜合性、政策性、法律性較強(qiáng)的工作，發(fā)揮人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，需要完善相關(guān)保障措施。一是人員保障。為適應(yīng)新形勢(shì)的需要，要加快建設(shè)一支高素質(zhì)、相對(duì)固定的立法專門隊(duì)伍，可從律師、法學(xué)專家中引進(jìn)人才充實(shí)立法力量，并加強(qiáng)立法人員的培訓(xùn)。二是經(jīng)費(fèi)保障。要增加立法工作經(jīng)費(fèi)總量，以滿足人大立法工作的實(shí)際需要。三是責(zé)任保障。要建立立法項(xiàng)目責(zé)任制，合理科學(xué)安排每一個(gè)立法項(xiàng)目的進(jìn)度，并且將責(zé)任落實(shí)到具體部門和個(gè)人。

（五）在主導(dǎo)立法中堅(jiān)持做好“四把握”。一要把握好黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的關(guān)系。從立法實(shí)踐來看，越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能充分有效地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，也能有效地推動(dòng)立法進(jìn)程。二要把握好法制統(tǒng)一與地方特色的關(guān)系。一方面，要堅(jiān)持地方立法的“不抵觸原則”，保證所立的地方性法規(guī)既不與上位法的具體規(guī)定直接抵觸，也不與上位法的基本原則和法律制度間接抵觸；另一方面，要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，深入了解地方實(shí)際情況，加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，努力使每一項(xiàng)立法都能符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和要求。三要把握好法制規(guī)范與其他規(guī)范的關(guān)系。一方面，要把握好法制規(guī)范，注重地方立法，特別是立法法修改后，應(yīng)該重視通過地方立法解決“一張藍(lán)圖繪到底”的問題，使地方法規(guī)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革提供良好的法制保障；另一方面，對(duì)于那些立法條件暫不具備的，或針對(duì)性不強(qiáng)、預(yù)期不理想的，則沒有必要即刻立法。四要把握好人大主導(dǎo)立法與全面平衡管理部門和行政相對(duì)人權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，切實(shí)改變過去強(qiáng)勢(shì)部門起草法規(guī)遷就本部門利益、回避矛盾、和稀泥導(dǎo)致法規(guī)質(zhì)量不高的傳統(tǒng)做法。