蔣清華

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410012)

共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，源于馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于工人階級(jí)政黨在革命和建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)思想。這些思想同時(shí)也付諸政治實(shí)踐，并以黨規(guī)和國(guó)法的規(guī)范形式呈現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)除了在工人階級(jí)政黨自己的章程中予以表達(dá)之外，也體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的國(guó)家憲法之中。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)社會(huì)主義制度的根本原則，不能不在國(guó)家根本大法中予以確立。

從1949年起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》開(kāi)始，到1954年憲法，以及之后的三部憲法，都在正文第一條規(guī)定了我國(guó)的國(guó)體。它們雖然表述不完全相同，但作為我國(guó)國(guó)體之核心內(nèi)容的“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”一直未變。而根據(jù)馬列主義基本原理，所謂工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，是通過(guò)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)——共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)的。所以，政治憲法學(xué)派和規(guī)范憲法學(xué)派的代表學(xué)者都認(rèn)為我國(guó)憲法中的國(guó)體條款隱含了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)[1-3]。但國(guó)體條款畢竟只是“暗示”了黨的領(lǐng)導(dǎo)。就明示規(guī)定而言，由于1982年憲法(特指1982年12月4日通過(guò)的憲法文本，下同)制定時(shí)的特殊政治社會(huì)背景，當(dāng)時(shí)對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)論寫(xiě)入憲法的正文還是序言，都有反對(duì)的聲音，最終僅寫(xiě)入了憲法的序言。2017年中共十九大報(bào)告和十九大修改后的黨章均強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。2018年憲法修正案將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法正文，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法規(guī)范發(fā)生了重大演進(jìn)。本文將通過(guò)規(guī)范分析來(lái)初步搭建一個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法教義學(xué)框架。盡管有學(xué)者主張以憲法哲學(xué)而非規(guī)范憲法學(xué)來(lái)詮釋黨的領(lǐng) 導(dǎo)[4]，但以憲法教義學(xué)為核心的規(guī)范分析實(shí)際上有助于樹(shù)立黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法權(quán)威。

一、憲法序言第七段黨的領(lǐng)導(dǎo)表述再解釋

社會(huì)上有些人對(duì)憲法修正案第三十六條抱有疑問(wèn)，認(rèn)為這突破了不在憲法正文中寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)的“框框”。為解開(kāi)這種疑問(wèn)，我們有必要從1982年憲法規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式說(shuō)起。1982年憲法在序言中共有4處“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”(1993年修憲時(shí)在序言中又增加了1 處)，之所以正文沒(méi)有直接涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)，是因?yàn)槿藗冋J(rèn)為正文的規(guī)范性強(qiáng)于序言，“都是以具體條文規(guī)定的，不能有敘述、鋪陳”。在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，若在正文規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而不敘述黨的歷史功績(jī)，“有失之武斷之嫌，缺乏必要說(shuō)服力”。于是，把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)于序言就被認(rèn)為是最合適的[5]。并且，長(zhǎng)期以來(lái)，1982年憲法序言寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)是采取敘述歷史的方式。這一論斷是權(quán)威的通說(shuō)。

例如，曾擔(dān)任憲法修改委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)的張友漁解說(shuō)，新憲法在序言里對(duì)歷史過(guò)程的總結(jié)，“很自然地把堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則融會(huì)在全國(guó)人民的總?cè)蝿?wù)的敘述之中”，“既順理成章，又十分協(xié)調(diào)而有力量”。他指出，四項(xiàng)基本原則貫穿在新憲法的全部?jī)?nèi)容中，在具體形式上采取了兩種不同的表述方法，一是在序言中“以敘述的形式表達(dá)出來(lái)”，二是在正文中“以條款的形式表達(dá)出來(lái)”。例如人民民主專(zhuān)政和社會(huì)主義制度，以及經(jīng)濟(jì)制度等規(guī)定，都以不同形式在條款上體現(xiàn)了四項(xiàng)基本原則[6](237,257-258)。

又如，參加了1982年憲法制定工作的顧昂然介紹，憲法序言通過(guò)敘述歷史事實(shí)來(lái)說(shuō)明四項(xiàng)基本原則是客觀規(guī)律，是歷史的基本結(jié)論，是人民的決定性選擇，而不是“寫(xiě)主張，不是寫(xiě)人民應(yīng)當(dāng)如何”[5]。也曾任憲法修改委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)的王漢斌幾次講到，憲法寫(xiě)四項(xiàng)基本原則，是采用的“敘述歷史事實(shí)的方式”，是“敘述性的語(yǔ)言，不是規(guī)定性的語(yǔ)言”[7](21,373,420)。

但是，序言第七自然段第四句宣告“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……”，這是否仍是敘述史實(shí)呢？劉松山教授根據(jù)1982年憲法修改檔案梳理分析了憲法起草過(guò)程中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定方式的變化過(guò)程和原因。他認(rèn)為，為了以理服人、統(tǒng)一思想，憲法序言第七段規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)采取了“高超的寫(xiě)作技巧”——通過(guò)敘述歷史得出結(jié)論，再過(guò)渡到國(guó)家根本任務(wù)，進(jìn)而筆鋒一轉(zhuǎn)說(shuō)人民將繼續(xù)在黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)國(guó)家，“在語(yǔ)法上順勢(shì)造成過(guò)去黨領(lǐng)導(dǎo)取得的成就與將來(lái)繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)之間的因果關(guān)系”[5]。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，與張友漁等先生的解說(shuō)相比，劉松山的解說(shuō)對(duì)立憲原意的把握更為豐滿，而不是簡(jiǎn)單地采取“敘述歷史事實(shí)說(shuō)”了。在此基礎(chǔ)上，本文將從原旨解釋和文義解釋兩個(gè)方面進(jìn)一步指出1982年憲法序言對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是寫(xiě)歷史，更是寫(xiě)主張。

(一)序言第七段第四句原旨解釋?zhuān)杭?xì)讀彭真

“敘述歷史事實(shí)說(shuō)”有特定的政治社會(huì)背景，也不乏直接的依據(jù)，即“憲法工程師”彭真的某次談話。作為憲法修改委員會(huì)副主任委員和秘書(shū)長(zhǎng)，彭真親筆推敲修改了1982年憲法序言，其中一項(xiàng)極重要的工作就是如何表達(dá)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的四項(xiàng)基本原則。1981年7月15日，彭真同項(xiàng)淳一、顧昂然談修憲的一些原則問(wèn)題時(shí)說(shuō)：“序言要有，寫(xiě)歷史。寫(xiě)馬列主義、毛澤東思想，寫(xiě)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這不是主張問(wèn)題，而是歷史事實(shí)。”[8](106)但本文要指出的是，這是彭真自1981年7月起接替胡喬木擔(dān)任憲法修改委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、具體主持起草憲法之后，就憲法如何寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，較早發(fā)表的具體意見(jiàn)。事實(shí)上，在此之后，彭真還就這個(gè)問(wèn)題多次談了具體意見(jiàn)，其思想是有變化的。為此，有必要回顧梳理彭真的有關(guān)意見(jiàn)。

1980年8月底，中共中央正式向五屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)提出全面修憲的建議；9月，全國(guó)人大通過(guò)了修憲的決議。1980年年底，鄧小平明確指出：“四項(xiàng)基本原則，必須堅(jiān)持，絕不允許任何人加以動(dòng)搖，并且要用適當(dāng)?shù)姆尚问郊右源_定。”[9](358)1981年7月，鄧小平讓彭真抓修憲工作，當(dāng)時(shí)確定了四點(diǎn)，第一點(diǎn)就是理直氣壯地寫(xiě)“四個(gè)堅(jiān)持”[10](116)。據(jù)《彭真年譜》記載，在前文提到的1981年7月15日談話之后，至1982年5月4日(憲法修改草案向全民公布后不久)這10 個(gè)月的時(shí)間里，彭真有7 次講到憲 法要“理直氣壯”地寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)(或四項(xiàng)基本原則)[8](107,112,116,118,119,123,139)。

對(duì)彭真而言，一方面，四項(xiàng)基本原則要理直氣壯地入憲，另一方面還要“研究在憲法中怎么表達(dá)”。對(duì)此問(wèn)題，他先后指出：“在憲法序言里，要堂堂正正、理直氣壯地寫(xiě)上‘四個(gè)堅(jiān)持’。要用事實(shí)說(shuō)話，寄理予實(shí)。黨雖然也犯過(guò)錯(cuò)誤，但都是自己糾正的，這就理直氣壯了。過(guò)去歷史證明了這一點(diǎn)，現(xiàn)在也證明了，將來(lái)還會(huì)證明?！?1981年9月14日談話)“在憲法中要理直氣壯地寫(xiě)‘四個(gè)堅(jiān)持’，不能含糊。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，這是歷史事實(shí)證明了的?！蜓砸院?jiǎn)意賅，少講道理，要寓理于實(shí)?！?1981年10月27日談話)“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的必要性，是歷史已經(jīng)證明了的，今后還要繼續(xù)證明。”(1982年3月29、30日談話)“我們提出的‘四個(gè)堅(jiān)持’，是我國(guó)近代歷史基本經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的真理?！趹椃ㄐ薷牟莅咐?，明確寫(xiě)上‘四個(gè)堅(jiān)持’，這是符合我國(guó)人民的根本利益和要求的?！?1982年4月30日談話)[8](116,112,118,132,138)到了1982年11月26日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，彭真作關(guān)于憲法修改草案的報(bào)告，明確指出：“憲法修改草案的總的指導(dǎo)思想是四項(xiàng)基本原則”，“四項(xiàng)基本原則既反映了不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的歷史發(fā)展規(guī)律，又是中國(guó)億萬(wàn)人民在長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中作出的決定性選擇?！盵11](437,438)

可見(jiàn)，從1981年7月15日彭真最初談?wù)撊绾伪磉_(dá)四項(xiàng)基本原則時(shí)講“這不是主張問(wèn)題，而是歷史事實(shí)”，到之后的修憲工作期間談?wù)撨@個(gè)問(wèn)題時(shí)講“用事實(shí)說(shuō)話，寄理予實(shí)”，“歷史已經(jīng)證明了的，今后還要繼續(xù)證明”，“經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的真理”，“符合我國(guó)人民的根本利益要求”，“歷史發(fā)展規(guī)律”，“決定性選擇”，這些措辭和論斷的變化軌跡已經(jīng)清楚地表明，彭真本人并不認(rèn)為他親筆修改的憲法序言關(guān)于四項(xiàng)基本原則的表達(dá)僅僅是在“寫(xiě)歷史事實(shí)”。彭真實(shí)際上是在當(dāng)時(shí)特定的政治背景下經(jīng)過(guò)審慎考慮，通過(guò)先寫(xiě)歷史事實(shí)的方式來(lái)導(dǎo)入堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的“理”，而且是真理，既是關(guān)于眼下的事實(shí)，也是關(guān)于未來(lái)的主張。也即，敘述事實(shí)是手段，表達(dá)道理是目的。而用法律來(lái)講某一道理，最終目的還在于賦予這種道理以規(guī)范效力。這一點(diǎn)，從彭真在1982年憲法施行后的一些講話中也可以看出來(lái)。例如，1983年6月9日在六屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)擴(kuò)大會(huì)議上，彭真談到外國(guó)、港臺(tái)報(bào)刊關(guān)于取消黨的領(lǐng)導(dǎo)的議論時(shí)指出：有人主張取消共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，“這是根本否定我們的憲法，否定我們的根本制度，否定我們長(zhǎng)期的革命經(jīng)驗(yàn)”[8](199)。又如，1987年1月，彭真指出：“整個(gè)憲法都是貫穿了四項(xiàng)基本原則的?！磳?duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化就是維護(hù)四項(xiàng)基本原則?！盵8](388)

(二)序言第七段第四句文義解釋?zhuān)骸皩ⅰ钡膬?nèi)涵

憲法序言第七自然段第四句寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)了一種規(guī)范，對(duì)此，還可以從文義解釋的角度來(lái)分析。這是此前論著所忽視的。

憲法序言對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的表述，有兩種修辭方式：一是敘事，如序言第五自然段講述的黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了新中國(guó)；二是使用“將”字，如序言第七自然段第四句規(guī)定人民“將”繼續(xù)在黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)國(guó)家(也正是這一句包含了四項(xiàng)基本原則的內(nèi)容)。憲法序言寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，共有3 處使用了“將”字。另外，憲法序言還在別的事項(xiàng)上使用了幾次“將”字。為此，有必要仔細(xì)分析這個(gè)“將”字的內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行憲法(經(jīng)5 次修正后的文本)序言中共出現(xiàn)的7 處“將”字其實(shí)有兩種用法，分別意味著兩種含義。

一是表示對(duì)未來(lái)事態(tài)的判斷。例如序言第八自然段第一句。林來(lái)梵教授認(rèn)為這句話“明顯是事實(shí)敘述”[12](87)。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)不確切。該句的前半部分“剝削階級(jí)作為階級(jí)已經(jīng)消滅”屬于事實(shí)敘述，后半部分“階級(jí)斗爭(zhēng)還將在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在”雖然不是規(guī)范性表述，但也不屬于對(duì)事實(shí)的敘述，而是一種對(duì)未來(lái)事態(tài)的判斷。并且，這種判斷之目的在于引出下一句規(guī)范性文字(序言第八自然段第二句為：“中國(guó)人民對(duì)敵視和破壞我國(guó)社會(huì)主義制度的國(guó)內(nèi)外的敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子，必須進(jìn)行斗爭(zhēng)?！?。用“將”字表示對(duì)未來(lái)事態(tài)的判斷，這種情形在現(xiàn)行憲法序言中屬于少數(shù)，目前僅有2 例。另一例為序言第七自然段第二句“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段”，這一判斷是為了引出下一句關(guān)于國(guó)家根本任務(wù)的規(guī)定。

二是表示應(yīng)當(dāng)，相當(dāng)于法律條文表述義務(wù)時(shí)所使用的“應(yīng)當(dāng)”，屬于一種規(guī)范性表述。包括“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”在內(nèi)的憲法序言中另5 處“將”字(見(jiàn)于序言第七自然段第四句，第十自然段第二句、第三句、第四句，第十一自然段第二句)都屬于這種規(guī)范意義上的用法。陳端洪教授指出，憲法序言中的“將繼續(xù)”，表達(dá)的是一種意志，一個(gè)規(guī)范性的規(guī)定[13](156)?！皩ⅰ弊直硎尽皯?yīng)當(dāng)”，其法理依據(jù)在于非典型的規(guī)范性立法語(yǔ)言。凱爾森曾說(shuō)，立法者經(jīng)常使用將來(lái)時(shí)態(tài)的用語(yǔ)來(lái)表達(dá)一個(gè)命令。例如，偷竊者“將受罰”這一措辭并不意味著對(duì)未來(lái)事態(tài)的 預(yù)測(cè)——立法者不是先知，立法者的意思是“應(yīng)當(dāng)受罰”[14](48-49)。魏德士進(jìn)一步把這種法條現(xiàn)象稱(chēng)為“實(shí)為應(yīng)然的表見(jiàn)理論語(yǔ)句”，即不少法律規(guī)范都是以直陳式來(lái)表達(dá)的，聽(tīng)起來(lái)就像是事實(shí)或者邏輯論斷，但立法者并不是要描述事實(shí)或分析邏輯，而是要調(diào)整人的行為方式和生活事實(shí)。他認(rèn)為，對(duì)于一些重要的基本原則規(guī)范，立法者傾向于用樸實(shí)的直陳式語(yǔ)句來(lái)表述規(guī)范性的當(dāng)為內(nèi)容，這樣的表達(dá)顯得特別鄭重，并且使人印象深刻[15](56-57)。因此，那種認(rèn)為“從敘述歷史事實(shí)中把‘四個(gè)堅(jiān)持’自然地表達(dá)出來(lái)，就表明‘四個(gè)堅(jiān)持’不是一種主張，而是歷史結(jié)論”[16]的觀點(diǎn)是偏頗的。實(shí)際上，“結(jié)論”與“主張”并不是對(duì)立的，“結(jié)論”包括關(guān)于事實(shí)的結(jié)論、關(guān)于邏輯的結(jié)論、關(guān)于規(guī)范的結(jié)論，“人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”表達(dá)的是規(guī)范性質(zhì)的結(jié)論。

“將”字的兩種含義的區(qū)別方法是：如果“將”字所在語(yǔ)句意指一種規(guī)范的時(shí)候，“將”字就可用“應(yīng)當(dāng)”一詞去替換。例如，平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將(應(yīng)當(dāng))繼續(xù)加強(qiáng)。反之，如果意指對(duì)未來(lái)事態(tài)的一種判斷，則“將”字就不能用“應(yīng)當(dāng)”去替換。例如，“階級(jí)斗爭(zhēng)還將在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在”不能改為“階級(jí)斗爭(zhēng)還應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在”。

總的來(lái)講，憲法序言寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)，既有寫(xiě)歷史(序言第五自然段第一句、第七自然段第一句)，也有寫(xiě)主張(序言第七自然段第四句、第十自然段第四句。第十自然段第二句則是事實(shí)敘述與規(guī)范表述相結(jié)合)，其中最重要的序言第七自然段第四句對(duì)包括共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的四項(xiàng)基本原則的宣告，恰恰不是敘述史實(shí)。什么叫作敘述？敘述是指把事情的先后經(jīng)過(guò)記錄下來(lái)或說(shuō)出來(lái)[17](1471)。很顯然，敘述的對(duì)象是已經(jīng)發(fā)生的事件，而不是對(duì)未來(lái)的打算。憲法不是史書(shū)，確認(rèn)史實(shí)也是為了指向未來(lái)，寫(xiě)歷史是為了導(dǎo)出主張。“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……”不是歷史，而是規(guī)范，是鄧小平、彭真等制憲者確定的重大政治原則，它最終通過(guò)民主討論和法定程序轉(zhuǎn)化為主權(quán)者在憲法中表達(dá)的一個(gè)規(guī)范意志。

二、憲法修正案第三十六條的規(guī)范內(nèi)涵

1982年憲法所奠基的中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，憲法也迎來(lái)了第五次修正。2018年3月11日通過(guò)的憲法修正案第三十六條規(guī)定，憲法第一條第二款“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”后增寫(xiě)一句，內(nèi)容為：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！边@里的“是”字，與憲法第一條第一款、第二款第一句等語(yǔ)句中的“是”字一樣，并非僅僅具有確認(rèn)事實(shí)的含義，更具有規(guī)范意義①。其表達(dá)的是：中華人民共和國(guó)是且應(yīng)當(dāng)繼續(xù)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家；社會(huì)主義制度是且應(yīng)當(dāng)繼續(xù)是中華人民共和國(guó)的根本制度；中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是且應(yīng)當(dāng)繼續(xù)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。不能認(rèn)為憲法正文中黨的領(lǐng)導(dǎo)條款(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)條款”)只是一種政治判斷，而不具有規(guī)范性質(zhì)。以現(xiàn)行憲法體制為工作基礎(chǔ)和界限，采取“體制內(nèi)的立場(chǎng)”的憲法教義學(xué)絕不應(yīng)質(zhì)疑、挑戰(zhàn)、否定我國(guó)憲法明示的黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是應(yīng)以此為前提，在現(xiàn)行憲法秩序的框架內(nèi)，認(rèn)識(shí)其性質(zhì)，界定其地位和功能，把握其權(quán)力的界限[18](66-67)。

所以，當(dāng)下中國(guó)憲法學(xué)的一個(gè)重要任務(wù)就是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)條款作出教義學(xué)上的妥當(dāng)解釋?zhuān)瑥囊?guī)范的角度厘清它的含義。憲法是政治的規(guī)范，更是規(guī)范的政治。本文力求把黨的領(lǐng)導(dǎo)條款中的政治意涵納入規(guī)范的分析框架。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)本身具有高度的政治性，所以對(duì)它的解釋必然包括不少政治性內(nèi)容，但不能因此認(rèn)為這是一項(xiàng)政治學(xué)而非憲法學(xué)的研究。同時(shí)，這個(gè)規(guī)范分析必須帶著歷史的視角。從共同綱領(lǐng)、1954年憲法到現(xiàn)行憲法，中華人民共和國(guó)憲法雖歷經(jīng)多次修改，但制憲權(quán)主體并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法正文的規(guī)范分析，有必要將目光往返于歷史和當(dāng)下。也即，要通過(guò)與前兩部憲法相比較而去理解：憲法修正案選擇黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入憲法正文的“姿勢(shì)”特點(diǎn)及其意涵是什么？這有助于我們?cè)诶斫庑迲椪呦Ｍㄟ^(guò)憲法修正案第三十六條解決什么問(wèn)題的同時(shí)，也理解修憲者不希望或者說(shuō)防止出現(xiàn)什么問(wèn)題。因此，2018年修憲采取的黨的領(lǐng)導(dǎo)入憲方式就可以成為建構(gòu)該條款規(guī)范內(nèi)涵的框架性線索，是我們構(gòu)建現(xiàn)行憲法黨的領(lǐng)導(dǎo)教義學(xué)的基點(diǎn)所在。

(一)中國(guó)特色社會(huì)主義與黨的領(lǐng)導(dǎo)：話語(yǔ)選擇的視角

憲法正文該怎樣規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)？首先要解決的是條款本身的話語(yǔ)內(nèi)容問(wèn)題。在中外社會(huì)主義憲法史上，這是有立憲例可參考的，如我國(guó)1975年和1978年憲法第二條第一款，或者阿爾巴尼亞1976年憲法第三條②。但憲法修正案為什么沒(méi)有采取這些表述？這并不是因?yàn)樗鼈冊(cè)趦?nèi)容上錯(cuò)了，事實(shí)上，它們至今仍是正確的政治論斷。秦前紅等教授曾認(rèn)為，1975年憲法正文關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，“從立憲技術(shù)上觀察，上述條款似乎混淆了黨與政的區(qū)別。但如果從憲法要反映和確認(rèn)一個(gè)國(guó)家政治權(quán)力的真實(shí)狀況的角度，上述規(guī)定又有著某種‘實(shí)質(zhì)合理性’”[19](339)。王人博教授曾建議把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”直接寫(xiě)入憲法“國(guó)體條款”③。

筆者認(rèn)為，修憲要在正文中明示黨的領(lǐng)導(dǎo)，但又不采取前兩部憲法第二條的表述，首先，應(yīng)是因?yàn)?975年憲法的失敗；第二，黨是全國(guó)人民領(lǐng)導(dǎo)核心這一內(nèi)涵可以從現(xiàn)行憲法序言第七自然段中去把握；第三，如前所述，憲法第一條第一款的國(guó)體規(guī)定必然內(nèi)含黨是工人階級(jí)先鋒隊(duì)這個(gè)政治公式，這屬于馬列主義基本原理，因而沒(méi)必要再通過(guò)解釋國(guó)體的方式來(lái)明示黨的領(lǐng)導(dǎo)。

憲法修正案第三十六條采用的方案是：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”筆者體會(huì)采取該方案的理由至少有三：其一，這是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想“八個(gè)明確”之一，是提綱挈領(lǐng)的重大政治論斷，既能夠達(dá)到明示黨的領(lǐng)導(dǎo)的效果，又具有鮮明的時(shí)代性；其二，這個(gè)表述具有修辭性，可以避免以憲法直接固定黨的執(zhí)政資格，不走歷史上國(guó)民黨“訓(xùn)政約法”的老路，而是彰顯堅(jiān)定不移走黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一之正道；其三，這個(gè)表述可以使“中國(guó)特色社會(huì)主義”也進(jìn)入憲法正文，對(duì)此有必要展開(kāi)討論如下：

現(xiàn)行憲法是為實(shí)行中國(guó)特色社會(huì)主義而立的憲法。從術(shù)語(yǔ)來(lái)看，“中國(guó)特色社會(huì)主義”最早于1993年修憲時(shí)寫(xiě)入憲法序言。但直到2018年修憲之前，憲法正文中只有“社會(huì)主義”，而沒(méi)有“中國(guó)特色社會(huì)主義”。從內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)行憲法通過(guò)不斷修正完善，確認(rèn)了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果，是規(guī)范和保障中國(guó)特色社會(huì)主義的根本大法。如今，作為中國(guó)特色社會(huì)主義標(biāo)志性元素的多種所有制經(jīng)濟(jì)與多種分配方式、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控、多黨合作與政治協(xié)商、依法治國(guó)與保障人權(quán)等，都已載入憲法。那么，在眾多的制度裝置中，哪一項(xiàng)是最為核心的要素、最本質(zhì)的特征呢？對(duì)此，憲法修正案第三十六條作出了權(quán)威回答。把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入憲法第一條第二款之中，與該款第一句“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”形成遞進(jìn)關(guān)系，構(gòu)成對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)明示注解，從而進(jìn)一步完善憲法對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的規(guī)范和保障。

(二)黨長(zhǎng)期執(zhí)政：微觀結(jié)構(gòu)的視角

這里講的微觀結(jié)構(gòu)是指以法條為參照系，而不是以法典的篇章節(jié)為參照系(下文會(huì)講到宏觀的內(nèi)容結(jié)構(gòu))。微觀結(jié)構(gòu)視角就是要討論黨的領(lǐng)導(dǎo)條款置于現(xiàn)有條文的位置問(wèn)題。

黨的領(lǐng)導(dǎo)，從對(duì)象來(lái)看，包括黨對(duì)人民(社會(huì))的領(lǐng)導(dǎo)和黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政[20]。1982年憲法頒布時(shí)，黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)在序言中得以明確，黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)則通過(guò)國(guó)體條款隱含地存在。讓黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入正文，是要恰當(dāng)解決如何明示黨長(zhǎng)期執(zhí)政地位的問(wèn)題。憲法中的“中華人民共和國(guó)”是國(guó)家政權(quán)意義上的概念。把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”之后，能夠從社會(huì)主義本質(zhì)屬性的角度明確黨對(duì)中華人民共和國(guó)(即國(guó)家政權(quán))的領(lǐng)導(dǎo)地位。

中國(guó)特色社會(huì)主義是社會(huì)主義不是別的什么主義。走社會(huì)主義道路，進(jìn)行社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革，必須由工人階級(jí)先鋒隊(duì)——共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，這是由共產(chǎn)黨的性質(zhì)和使命所決定的。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義事業(yè)奪取勝利的根本保證，是社會(huì)主義國(guó)家政治制度的根本原則?！肮伯a(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，與社會(huì)主義水乳交融、不可分割。離開(kāi)社會(huì)主義，共產(chǎn)黨就不稱(chēng)其為共產(chǎn)黨；離開(kāi)共產(chǎn)黨，社會(huì)主義也不稱(chēng)其為社會(huì)主義?！盵21](124)社會(huì)主義制度的基本配置，如公有制、人民主權(quán)、集體主義等，在1982年憲法制定時(shí)已在正文中有相應(yīng)的明確條文，但黨的領(lǐng)導(dǎo)未在正文明示。憲法修正案第三十六條使憲法第一條第二款形成了“國(guó)家——根本制度——最本質(zhì)特征——禁止破壞”的規(guī)范結(jié)構(gòu)，從而使社會(huì)主義制度的憲法內(nèi)涵更加完整，也使“禁止破壞”的對(duì)象要素更加完善。

中國(guó)共產(chǎn)黨以“使命型代表”的高度政治自覺(jué)，以“密切聯(lián)系群眾”的交往組織方式，以“政治協(xié)商”的政黨合作制度，獲得更強(qiáng)的實(shí)質(zhì)合法性，從而避免國(guó)家實(shí)行單純的選舉型民主的弊端，采行與西方的輪流執(zhí)政體制所不同的長(zhǎng)期執(zhí)政體制。憲法修正案第三十六條的政治法律意義在于明確：現(xiàn)行憲法是黨長(zhǎng)期依法執(zhí)政的總依據(jù)，以憲法為統(tǒng)帥的整個(gè)法治體系要為規(guī)范和保障黨的領(lǐng)導(dǎo)特別是執(zhí)政(對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo))活動(dòng)提供制度化、法治化的系統(tǒng)性安排。當(dāng)然，這種安排還必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。這要求我們?cè)趹椃▽用嫠伎既绾芜M(jìn)一步規(guī)范和保障黨長(zhǎng)期執(zhí)政的制度。

(三)一項(xiàng)憲法基本原則：規(guī)范類(lèi)型的視角

與1975年、1978年憲法相比，現(xiàn)行憲法黨的領(lǐng)導(dǎo)條款的規(guī)范特點(diǎn)是僅作原則性規(guī)定。從消極方面來(lái)看，第五次修憲堅(jiān)持現(xiàn)行憲法是一部好憲法，自然要堅(jiān)持1982年憲法確立的政治體制，不可能把前兩部憲法中的那些以黨代政的內(nèi)容又寫(xiě)入憲法正文。從積極方面來(lái)看，憲法修正案第三十六條強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一項(xiàng)憲法基本原則的規(guī)范地位。

現(xiàn)代憲法規(guī)范在內(nèi)容上可以分為三種類(lèi)型：規(guī)則、原則、政策。憲法政策的基本特征是方針性，標(biāo)志性修辭有“促進(jìn)”“提倡”“發(fā)展”等。黨的領(lǐng)導(dǎo)條款不屬于政策規(guī)范。規(guī)則的特點(diǎn)是具體性，它對(duì)法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)以及法律后果作出清楚的規(guī)定。顯然，黨的領(lǐng)導(dǎo)條款缺乏這樣的特征，并且也不是委托性規(guī)則或者準(zhǔn)用性規(guī)則。黨的領(lǐng)導(dǎo)條款屬于原則性規(guī)范，當(dāng)屬最為恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧?/p>

事實(shí)上，1982年憲法的基本原則就包括中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一重要內(nèi)容。2018年修憲只不過(guò)是強(qiáng)化了這一點(diǎn)。國(guó)內(nèi)的憲法學(xué)教科書(shū)在講述我國(guó)憲法基本原則時(shí)，往往未明確提及黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條。但也有教材把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)列為我國(guó)現(xiàn)行憲法基本原則的第一條，并指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為憲法的基本原則，從根本上說(shuō)是由憲法確立的我國(guó)的國(guó)體所決定的④。

憲法原則從內(nèi)容上分為公理性原則和國(guó)別性原則兩大類(lèi)，前者即為民主、法治、人權(quán)原則，后者主要有聯(lián)邦制/單一制、分權(quán)制衡制/民主集中制、自由法治國(guó)/社會(huì)法治國(guó)等原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)屬于一種國(guó)別性的憲法原則。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則與民主、人權(quán)、法治等憲法原則是一種互動(dòng)的關(guān)系，從應(yīng)然層面講，它們之間是相互支持、相互促進(jìn)的，例如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！?/p>

(四)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的基本原則和方式：宏觀結(jié)構(gòu)的視角

張友漁曾說(shuō)：“把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)進(jìn)序言中，而不是寫(xiě)在具體條文里，這樣做，可以避免把黨寫(xiě)成一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，避免前兩個(gè)憲法出現(xiàn)過(guò)的毛病。”[6](198)那么，如今把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入了憲法正文，是不是就意味著把黨定位成國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)了呢？

從憲法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)來(lái)看，對(duì)比1975年和1978年憲法可見(jiàn)，現(xiàn)行憲法黨的領(lǐng)導(dǎo)條款只寫(xiě)于總綱，而未寫(xiě)入國(guó)家機(jī)構(gòu)、基本權(quán)利的章節(jié)之中。在憲法規(guī)范原理上，憲法總綱雖在結(jié)構(gòu)上置于正文、在形式上以條款來(lái)表述，但其規(guī)范屬性與國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范(組織規(guī)范)和基本權(quán)利義務(wù)規(guī)范是不同的。憲法總綱的內(nèi)容，主要是政治原則、國(guó)家治理大政方針，具有價(jià)值性、道德性、綱領(lǐng)性、目標(biāo)性等特性，高度依賴于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)實(shí)施，也是法律制定和解釋的重要依據(jù)，但一般不以司法途徑予以適用。如果把憲法的內(nèi)容按照規(guī)范類(lèi)型做一個(gè)大致分類(lèi)，總綱與序言中的規(guī)范性表述內(nèi)容是屬于同一類(lèi)的。所以，不能因黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法正文總綱部分，就得出黨的機(jī)構(gòu)被定位成了國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的結(jié)論。那么，黨按照怎樣的原則、通過(guò)怎樣的方式領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)，這是對(duì)憲法黨的領(lǐng)導(dǎo)條款進(jìn)行解釋時(shí)必須回答的問(wèn)題。

根據(jù)黨章總綱的規(guī)定，黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的基本原則是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。這是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力關(guān)系的總綱，具有非常重要的憲制意義。堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，黨-政關(guān)系、黨-社關(guān)系可以實(shí)現(xiàn)法治化與現(xiàn)代化。

黨總攬全局是指黨要把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定政策、推進(jìn)改革。其重要的法理內(nèi)涵在于總攬不是包辦代替，而是在國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立前提下的總攬。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門(mén)要貫徹落實(shí)，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實(shí)，事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的黨組織也要貫徹落實(shí)，黨組織要發(fā)揮作用。”[22](27)這就講得很清楚，并不是把國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等簡(jiǎn)單當(dāng)作黨組織的下屬部門(mén)來(lái)發(fā)命令，而是強(qiáng)調(diào)設(shè)在這些機(jī)關(guān)和單位的黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，以保證黨中央的決策部署得以貫徹落實(shí)。

黨協(xié)調(diào)各方是指黨要最大限度地凝聚國(guó)家與社會(huì)在價(jià)值問(wèn)題以及重大政策問(wèn)題上的共識(shí)，最大限度形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力，集中力量干正事、辦大事，杜絕群龍無(wú)首、相互傾軋、相互掣肘、內(nèi)耗不息的問(wèn)題。同時(shí)，其重要的法理內(nèi)涵在于黨協(xié)調(diào)各方絕不是取消憲法和法律規(guī)定的各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督和制約關(guān)系，黨的協(xié)調(diào)是在國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督制約基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)。我們常講“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，這里的權(quán)力協(xié)調(diào)與權(quán)力制約不是同一個(gè)層面的問(wèn)題。其中，制約是基礎(chǔ)，沒(méi)有制約，也就不需要講協(xié)調(diào)了；沒(méi)有制約，就容易發(fā)生權(quán)力濫用和腐敗。協(xié)調(diào)是一種校正，是對(duì)彼此拆臺(tái)、效率低下、背離政權(quán)人民性和服務(wù)性目標(biāo)的那種異化了的制約的 校正。

在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)原則之下，基本的領(lǐng)導(dǎo)方式是：第一，通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志，也即依照國(guó)家憲法法律治國(guó)，而不是直接依照黨的政策主張治國(guó)。第二，通過(guò)法定程序使黨組織推薦的人選成為國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員，也即依法進(jìn)入國(guó)家政權(quán)執(zhí)政。第三，保證執(zhí)法、統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)察、支持司法，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，而不是越過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)直接行使國(guó)家公共管理和監(jiān)察、司法職權(quán)。在上述基本的領(lǐng)導(dǎo)方式之下，具體的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)主要有：提出國(guó)家發(fā)展的大政方針；提出制憲修憲、立法修法以及憲法法律解釋意見(jiàn)的建議；提出合憲性審查、合法性審查意見(jiàn)的建議；培養(yǎng)和提名國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員人選；主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)；監(jiān)督干部的遵紀(jì)守法情況等。

需簡(jiǎn)要說(shuō)明的是，黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的改革實(shí)踐并未動(dòng)搖黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)分工獨(dú)立的憲制原則。實(shí)行合設(shè)的機(jī)構(gòu)只占非常小的比例，有利于在相關(guān)領(lǐng)域加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并落實(shí)憲法第二十七條規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)、高效原則。黨政合設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)外保留或加掛國(guó)家行政機(jī)關(guān)牌子，行政相對(duì)人因此可以依法通過(guò)行政復(fù)議、訴訟來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)利[23]。

總之，“政黨承擔(dān)的使命再多，都不意味著政黨要替代國(guó)家本身”，“政黨只有真正推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家體系的成長(zhǎng)，其主導(dǎo)才有價(jià)值和意義?！盵24](113-114)在新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的語(yǔ)境下，只有黨政分工，沒(méi)有“黨政分開(kāi)”，但這并不是要實(shí)行黨組織普遍代行國(guó)家機(jī)關(guān)職能，或者直接向國(guó)家機(jī)關(guān)下命令的體制。不應(yīng)以憲法修正案第三十六條為依據(jù)來(lái)否定黨和國(guó)家各自保持相對(duì)獨(dú)立的必要性。黨的機(jī)構(gòu)不能取代憲定國(guó)家機(jī)構(gòu)是一項(xiàng)憲制原則。中共十八屆四中全會(huì)指出的“三個(gè)統(tǒng)一”“四個(gè)善于”，十九大黨章總綱規(guī)定的黨必須保證各國(guó)家機(jī)關(guān)“積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”，仍然是黨的領(lǐng)導(dǎo)條款的重要規(guī)范內(nèi)涵。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范的憲法效力

憲法是具有最高法律效力的根本法。同時(shí)，憲法的序言、總綱、國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范、基本權(quán)利規(guī)范等發(fā)揮法律效力的機(jī)制和形式有所不同。無(wú)論是1982年憲法將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入序言，還是2018年修憲將其寫(xiě)入正文，著眼點(diǎn)都在于黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范的憲法效力。對(duì)此問(wèn)題的分析，需要首先理解政黨的憲法地位和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的憲法屬性。

(一)政黨的憲法地位

西方憲法學(xué)上關(guān)于政黨法律性質(zhì)有“機(jī)關(guān)說(shuō)”(突出政黨的公共功能)、“團(tuán)體說(shuō)”(側(cè)重政黨的自由屬性)、“媒介說(shuō)”(介于公私之間的社會(huì)公共領(lǐng)域，兼具自由性與公共性)三種典型理論。其中，“媒介說(shuō)”或稱(chēng)“第三領(lǐng)域說(shuō)”漸成通說(shuō)[25](12)。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在一些案件的判決中，將政黨定位為“憲法機(jī)關(guān)”，還有德國(guó)學(xué)者將政黨稱(chēng)為“獨(dú)自的憲法要素”[26](93)。在美國(guó)，聯(lián)邦法院在一些案件的判決中，基于政黨的公共屬性而認(rèn)為政黨涉及選舉的行為具有“國(guó)家行為”的性質(zhì)，所以政黨應(yīng)被視為“準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)”從而受到憲法的規(guī)制[27](107-110)。

比較適合當(dāng)代中國(guó)情況的是“憲法機(jī)關(guān)說(shuō)”而非“媒介說(shuō)”。但要注意，稱(chēng)政黨是“憲法機(jī)關(guān)”，是指政黨既非國(guó)家機(jī)關(guān)，也不是一般的社會(huì)政治團(tuán)體。中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派雖然具有不同的憲法地位和任務(wù)，但在性質(zhì)上都是憲法機(jī)關(guān)，其中，中國(guó)共產(chǎn)黨是作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的憲法機(jī)關(guān)。從我國(guó)的憲制構(gòu)架來(lái)看，我國(guó)公共權(quán)力的終極所有者是人民(“一切權(quán)力屬于人民”)，使用者則至少有中國(guó)共產(chǎn)黨、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、人民政協(xié)以及基層群眾性自治組織，其中最重要的是黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的憲法屬性

中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是一個(gè)憲法關(guān)系主體，還是一個(gè)極端重要的憲法權(quán)力主體，憲法修正案第三十六條增強(qiáng)了其法權(quán)化程度。于是我們更有理由根據(jù)憲法而提煉出黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力這一概念，可簡(jiǎn)稱(chēng)為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(力)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治話語(yǔ)的重要內(nèi)容，是中國(guó)憲法學(xué)的一個(gè)基本概念[28]。執(zhí)政權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要內(nèi)涵，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的下位概念[29]。

在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨不等同于國(guó)家政權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不應(yīng)定性為國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力；但黨也不是普通的社會(huì)主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)早已不是簡(jiǎn)單的社會(huì)公權(quán)力；黨更不是普通的公民結(jié)社性的組織，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是一種可行使可不行使的政治權(quán)利。何華輝先生指出，人民決定全國(guó)人大為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；人民在國(guó)家機(jī)構(gòu)之外，選擇中國(guó)共產(chǎn)黨行使對(duì)國(guó)家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。全國(guó)人大的最高權(quán)力和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)均來(lái)自人民，體現(xiàn)人民權(quán)力的統(tǒng)一[30]。宋功德教授認(rèn)為，黨居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，對(duì)于黨外事務(wù)行使的是一種具有公權(quán)力屬性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，體現(xiàn)的是公共意志，代表的是公共利 益[31](474)。

筆者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為一種獨(dú)立的公權(quán)力類(lèi)型，是對(duì)各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的全面主導(dǎo)權(quán)，以及對(duì)公民的深度引領(lǐng)權(quán)，它是由憲法確立的公共權(quán)力，在公權(quán)力體系居于樞紐地位。從立憲主義的原理來(lái)看，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種憲法權(quán)力，也就意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)受到憲法精神的約束。

(三)效力對(duì)象與實(shí)施機(jī)制

憲法規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)疑是要賦予其法律效力。關(guān)于憲法序言法律效力的不同意見(jiàn)，關(guān)鍵在于四項(xiàng)基本原則(核心是黨的領(lǐng)導(dǎo))的效力問(wèn)題。黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法正文，“使黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位在國(guó)家運(yùn)行機(jī)制和各項(xiàng)制度中具有更強(qiáng)的制度約束力和更高的法律效力”[32]?！耙磺腥趸?、反對(duì)、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的言論和做法都是從根本上違反憲法的，必須從法律上進(jìn)行抵制和追究?！盵33]可以認(rèn)為，憲法修正案第三十六條在法律形式上解決了僅由序言規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)所帶來(lái)的效力爭(zhēng)論問(wèn)題。不過(guò)，正如施之鴻所說(shuō)，憲法規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是具有強(qiáng)制性的，但這種強(qiáng)制性是以歷史的和人民的非強(qiáng)制性選擇為前提的，同時(shí)也是以黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的非強(qiáng)制性領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的[34]，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范的效力具有獨(dú)特性。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范約束中國(guó)共產(chǎn)黨自身。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有憲法權(quán)力的性質(zhì)，這就意味著黨自身必須“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，不能放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不能改變國(guó)體，否則就是違憲。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)條款首先要靠黨中央來(lái)實(shí)施和保障。

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范的效力對(duì)象還包括國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、武裝力量、民主黨派以及人民團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)。例如，各級(jí)黨委以及各國(guó)家機(jī)關(guān)黨組要對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活中的重大問(wèn)題作出決定。當(dāng)前，應(yīng)加快形成系統(tǒng)的、詳盡的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度群，并適時(shí)修訂黨章，專(zhuān)設(shè)一章“黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)范”，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化水平。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的調(diào)整范圍并不限于“黨內(nèi)”，它們實(shí)際上具有憲法相關(guān)法的性質(zhì)，是實(shí)施憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)條款的基本途徑。

第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范還針對(duì)擁有巨大的社會(huì)權(quán)力的大型私有企業(yè)、社會(huì)組織和其他政治勢(shì)力，以及臨時(shí)聚集的反對(duì)、攻擊和顛覆黨的領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)政治力量。1989年，彭真根據(jù)憲法第一條的規(guī)定指出：“在我國(guó)搞資產(chǎn)階級(jí)自由化的行動(dòng)，是違憲的?！彼麖?qiáng)調(diào)，必須保持清醒，用憲法統(tǒng)一思想和行動(dòng)，維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和穩(wěn)定，與妄圖搞掉四項(xiàng)基本原則的國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力作堅(jiān)決的斗爭(zhēng)[11](656,664)。據(jù)權(quán)威解讀，憲法修正案第三十六條使憲法“禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度”之規(guī)定內(nèi)在地包含“禁止破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵，并為懲處這些行為提供明確的憲法依據(jù)[35]。對(duì)“禁止破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行規(guī)范解釋?zhuān)纫ＷC黨長(zhǎng)期執(zhí)政相關(guān)制度安排的憲法權(quán)威，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)規(guī)定給予合憲性解釋?zhuān)惨邳h的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國(guó)這三項(xiàng)憲法原則有機(jī)統(tǒng)一的框架中將社會(huì)主體的建設(shè)性批評(píng)行為與破壞行為區(qū)別開(kāi)來(lái)。

個(gè)體意義上的公民不是黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范效力的直接對(duì)象。在憲法關(guān)系中，個(gè)體的公民一般不構(gòu)成憲法關(guān)系主體，除非是在窮盡法律救濟(jì)之后，提起憲法訴愿的情況下。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)意義上的黨的主張并不直接對(duì)公民產(chǎn)生法律上的約束力，而是通過(guò)黨的執(zhí)政活動(dòng)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律和行政命令等，對(duì)公民產(chǎn)生法律效力。對(duì)于作為個(gè)體的公民破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)的行為，是通過(guò)規(guī)定顛覆國(guó)家政權(quán)等相關(guān)犯罪的刑法以及有關(guān)行政法律來(lái)追究法律責(zé)任的。

四、結(jié)語(yǔ)

2018年修憲說(shuō)明指出：“憲法從社會(huì)主義制度的本質(zhì)屬性角度對(duì)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定，有利于在全體人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，有效地把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家工作全過(guò)程和各方面，確保黨和國(guó)家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)?！盵36]憲法修正案第三十六條將黨的領(lǐng)導(dǎo)載入正文，須在新時(shí)代與改革開(kāi)放初期迥然不同的政治社會(huì)背景中去理解。在制憲當(dāng)時(shí)兩種思想激烈交鋒的情境下，黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)于序言及其“高超的寫(xiě)作技巧”，實(shí)為一種折中方案。而經(jīng)過(guò)40年改革開(kāi)放，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民取得了舉世矚目的成就，彭真當(dāng)年作出的堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的必要性“今后還要繼續(xù)證明”之預(yù)言充分實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，與改革開(kāi)放剛起步時(shí)的不夠自信形成鮮明對(duì)比，如今把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入正文，進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法權(quán)威，是“四個(gè)自信”的集中體現(xiàn)。

歷經(jīng)5 次修正的現(xiàn)行憲法已全面確立了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度和文化。所以，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，必然要堅(jiān)定憲法自信。為厚植國(guó)家正當(dāng)性的社會(huì)意識(shí)基礎(chǔ)，我們需要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出憲法闡釋。同時(shí)，自信不等于固步自封。為提升憲治水平、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，我們還要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范的理論建構(gòu)，以助力黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。

注釋?zhuān)?/p>

① 法律文本中的“是”字，與上文分析的“將”字，都可能是一種規(guī)范語(yǔ)句的陳述句表達(dá)方式。王鍇教授分析憲法第一百四十三條“首都是北京”的規(guī)范屬性時(shí)，也采用了這一原理。參見(jiàn)王鍇：《論憲法上的首都》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第6期，第172頁(yè)。

② 我國(guó)1975年憲法和1978年憲法的第二條第一款相同，均為：“中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級(jí)經(jīng)過(guò)自己的先鋒隊(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。”《阿爾巴尼亞社會(huì)主義人民共和國(guó)憲法》(1976)第三條第一款：“工人階級(jí)的先鋒隊(duì)——阿爾巴尼亞勞動(dòng)黨是國(guó)家和社會(huì)的唯一政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！?/p>

③ 參見(jiàn)王人博教授2009年10月17日在中國(guó)政法大學(xué)的講座《中國(guó)國(guó)體的政治學(xué)解釋》，“愛(ài)思想”網(wǎng)，http://www.aisixiang.com/data/54539-2.html，2019年4月2日訪問(wèn)。

④ 參見(jiàn)《憲法學(xué)》編寫(xiě)組：《憲法學(xué)》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第95頁(yè)。當(dāng)然，從憲法理論對(duì)我國(guó)憲法基本原則的體系性建構(gòu)來(lái)看，是將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為第一層次的原則，與通常的民主、法治、人權(quán)原則并列，還是將社會(huì)主義原則作為第一層次的原則，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為社會(huì)主義原則的一項(xiàng)子原則，還需要討論。