胡弼成，歐陽鵬

(湖南大學教育科學研究院，湖南長沙，410082；湖南大學馬克思主義學院，湖南長沙，410082)

在中共十八屆五中全會上，習近平總書記首次提出“構建全民共建共享的社會治理格局”理念。在黨的十九大報告中，總書記進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。2018年3月的《政府工作報告》也突出強調(diào)“打造共建共治共享的社會治理格局”。“共建共治共享”(以下簡稱“三共”)治理理念，是黨和政府為了順應歷史潮流、遵循社會規(guī)律、迎合時代發(fā)展、進一步提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平而新做出的頂層設計。它彰顯了一種新的改革取向，即構建以人民為中心，以均衡為導向，以提供公共服務為重點的社會治理模式[1]。它是對馬克思主義國家治理思想的承繼與發(fā)展，以及對現(xiàn)代治理理論之精華思想的吸納。

“國勢之強由于人，人材之成出于學?！贝髮W治理作為社會治理的至關重要的組成部分，其水平高低既關涉高等教育的質(zhì)量、人才培養(yǎng)的效果、國家治理的能力，也關涉中華民族偉大復興的中國夢之實現(xiàn)。“打造‘三共’治理法治化新格局”，蘊含著大學法治體系由多元主體共同建設、法治過程由全體師生共同參與(充分保障大學自治的前提下尊重政府和社會各界有限參與)、法治成果由各方共同享有等含義。在“四個全面”戰(zhàn)略布局下，從國家構建到共建共享的轉(zhuǎn)型已成大勢所趨[2]，目前亟須重新定義大學在法治建設中的使命和功能，進而邁向共建共治共享型的大學法治之路。大學“三共”法治理念主要以教育法學理論、公共治理理論作為理論依據(jù)，科學地探究、回答了大學治理中的一系列理論和實踐問題，以求為中國特色社會主義大學治理理論體系及治理實踐注入新的內(nèi)涵與活力。

一、相關概念及內(nèi)涵梳理

大學治理法治化的新格局，也即“三共”的大學治理法治化格局。它既是“三共”的大學治理格局，又是大學治理的法治化格局。“三共”治理格局的打造和形成，需要依托法治的力量。法治是手段、工具、要素。法治理念、思維、文化、方法、精神等，是構筑“三共”治理格局的依據(jù)。法治也是目的，“三共”則是法治化格局的應然形態(tài)。

“三共”中“共建”的主體包含大學師生、政府、社會等，其對象則涵括諸如大學基礎設施、教研設備等硬件建設，以及大學制度、院系組織、校園文化、師資配備等的軟件建設兩大部分。大學軟、硬件建設都需要政府、社會和師生等共同參與。

“三共”中“共治”是指“黨委領導、校長負責、師生參與、社會協(xié)同、法治保障”的大學治理體系的表征。它意味著治理任務、責任、權力的明確劃分，意味著沖突的有效調(diào)和，以及不同利益主體的協(xié)調(diào)、聯(lián)合與可持續(xù)的共同行動?！肮仓巍笔且环N與“單治”相對的、主體多元的治理。基于人們對于權、責、利的公正有效分配之要求，共治必然要以法治作為其目的與手段。這是因為只有“以法為綱”，才能充分規(guī)避“人治”的威權制、官僚制、等級制、人情制、利益制等的障礙與弊端。大學共治是在法治的實體或程序規(guī)則下尋求最大的高等教育治理共識。換言之，共治和法治是大學治理的一體兩面，任何治理方式都不可偏離法治的價值原則和軌道。同時，科學的大學治理認可并鼓勵教育主體在互動中建立規(guī)則，并與國家法律法規(guī)一道形成一整套規(guī)則體系。這與法治即“規(guī)則之治”的意涵亦相契合[3]。

“三共”中“共享”即全體社會成員共同享有大學和高等教育的成果。由此，“共享”的主體除了大學師生外，還延至國家和社會，如社會生產(chǎn)部門、上層建筑領域等。中共十九大報告中提及“在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義”。只有實現(xiàn)“共享”，方能讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。大學治理作為社會治理的子系統(tǒng)，大學治理“共享”的對象包括由大學治理帶來的一切實體財富和教育成果，包括高等教育質(zhì)量的提升、教育供需平衡程度的提高、高校科研成果的取得等?！肮蚕怼庇兄S富的內(nèi)蘊，它不是“程序式”地“坐享”，而是創(chuàng)造性地、完善式地“均衡分享”。它意味著教育公平的相對實現(xiàn)，教育需求的均衡化滿足，教育資源分配差距的極大縮小。

在“三共”中，其一，“共建”是“共治”的基礎。近幾十年來，尤其是高等教育大眾化以后，大學治理遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)與困難，教育問題和教育矛盾呈現(xiàn)出大量積壓態(tài)勢，譬如利益訴求多元化、教育供需失衡嚴重化、大學內(nèi)外部關系畸形化等。因此，只有通過共同的“大建、大立”，筑牢大學主體和大學客體的基礎，保障相關基礎設施完備建設和軟硬件公共產(chǎn)品(如大學規(guī)制建設、高等教育法律資源供應)充足配置，“共治”才能順利開展。從這層意義上說，“共建”是“共治”可持續(xù)的基礎。其二，“共享”是“共治”的動力。十九大報告提出“深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”。“社會治理”不同于“以經(jīng)濟建設為中心”時期的“社會管理”，它更關注成員在治理過程中的“獲得感”。事實上，如果“共建”“共治”者付出的體力、精力或情感，長期以來缺乏承諾的兌現(xiàn)或者可預見的收益，“共建”“共治”便難以為繼[4]。大學治理也是如此，必須通過“共享”，來制造其可持續(xù)發(fā)展的動力。值得注意的是，“共享”并非平均分配，而是追求在公平實現(xiàn)各相關主體利益訴求的基礎上的公共利益最大化?！肮蚕怼笔菣嗬拓熑蔚慕y(tǒng)一、效率和公平的統(tǒng)一、競爭和合作的統(tǒng)一。正如總書記所指出的，“共享”是“全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享”。

“法治化”是大學“自治”和“共治”的前提?！按髮W治理法治化”，抑或“高等教育法治化”，是一個比“依法治教”內(nèi)涵更為豐富和深刻的概念。它意味著法治的權威化、民主的制度化、治理的法律化，意味著大學或高等教育的方方面面都追求法治，而非將法治看作其中的某一個方面。它致力于在大學治理整個過程中弘揚和彰顯法治精神。這不僅內(nèi)蘊著構建科學健全制度的要求，還涵括了對制度構建的合法性、正當性和倫理性的思考，從而為教育公平、教育供需平衡、教育科學評估乃至教育質(zhì)量整體提升的實現(xiàn)創(chuàng)造了適宜的條件。法治化不啻從整體上為人們發(fā)覺并反思教育的現(xiàn)存問題提供視角與標準，更為深化教育改革、推動教育發(fā)展提供了新的思維方式和理論指導。近年來，國內(nèi)高校在財務管理、經(jīng)費預算、人員招聘、教學評估、師德規(guī)范、學校招生、學生管理等環(huán)節(jié)，常被曝出丑聞，屢遭輿論詬病，充分說明大學圍墻之內(nèi)的治理亟需更多法律的準繩。因而，法治實質(zhì)上是大學自治與共治的必要前提。

“三共”大學治理法治化方式尊重法治理念、教育規(guī)律和大學實踐?！按髮W治理法治化新格局”并非指教育的一切都由法律來統(tǒng)率，也不意味著用法律行為來替代教育行為，而是強調(diào)大學要在法治理念下辦教育，強調(diào)教育事業(yè)除了遵循教育規(guī)律，還要遵循法律法規(guī)。任何主體對教育的干預和影響都要在法治的框架下運行[5]。因此，“新格局”不僅是一種理念，更是一種實踐，它要求教育的各個方面、各項事務都要法律化、規(guī)范化、制度化。它是通過對教育關系、教育行為和教育發(fā)展的協(xié)調(diào)、規(guī)范和引導，來保障教育秩序、達成教育目的的實踐過程[6]。

二、“三共”大學治理法治化新格局之價值和意蘊

打造“三共”大學治理法治化新格局，是順應新時代高等教育發(fā)展潮流的必然選擇，也是提高我國大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必經(jīng)之途。其核心價值和現(xiàn)實意義具體表現(xiàn)在：它是實現(xiàn)大學善治的必由之路，是新時代高等教育改革的客觀要求，是促進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)實需要，是加快和保障“雙一流”建設的必要條件。

其一是實現(xiàn)大學善治的必由之路。大學善治是使大學教育主體公共權益最大化的一種理想的、良性的狀態(tài)，它的本質(zhì)特征在于大學師生、政府、社會對高等教育的合作治理，是政治國家、公民社會、大學校園的一種良性互動關系，它內(nèi)蘊著大學良性高效運行和優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和機制。善治包括的十大基本要素(即合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正[7])與“新格局”的內(nèi)涵和指向高度一致，“三共”大學治理法治化新格局是實現(xiàn)大學善治的應有之義。“新格局”之善治狀態(tài)并非指在治理中建成了“自由王國”，而是指即使沖突、矛盾和糾紛的出現(xiàn)是一如既往的常態(tài)，它們卻可以在最大程度上被大學所包容，由規(guī)制去接受，借機制去化解。因此，“三共”是大學善治之基礎，良法是大學善治之 前提。

其二是新時代高等教育改革的客觀要求?！案叩冉逃C合改革的總目標是推進大學治理結(jié)構和治理能力現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代大學制度?！盵8]十九大報告指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”，法治，是維系自由與秩序之動態(tài)平衡的客觀需要。大學法治，首先，是依法治國的重要組成部分。大學作為一個社會組織、法人實體，其創(chuàng)立和運行都應該體現(xiàn)出中國特色社會主義之法治精神，遵循憲法和法律法規(guī)的規(guī)定和要求。大學也應該創(chuàng)建并堅定執(zhí)行符合自身教育和辦學實際的規(guī)章制度。大學治理法治化是新時代黨和國家全面推進改革的領導思想、戰(zhàn)略部署和領導方式在高等教育領域的體現(xiàn)，是高等學校全面貫徹黨和國家教育方針的客觀需要，是高校落實“依法治國”基本方略的必然要求[9]。其次，它能滿足科學構建現(xiàn)代大學規(guī)章制度的需要。只有充分依托、立足于法治的力量，教育規(guī)律和學生身心發(fā)展規(guī)律的遵循、大學自治原則和自由精神的確立與彰顯、教育主體法律權責劃分和大學制度之構建等，才能得到科學而適切的規(guī)范、引導和保障。最后，它是順應大學治理內(nèi)在規(guī)律的需要。大學治理結(jié)構(如結(jié)構的分層設計、內(nèi)部權力體系的規(guī)劃等)的創(chuàng)新和大學治理問題(如各治理實體間利益糾紛的處理、權責及義務的界定和確立等)的解決都亟須與之相適應的法治理念和思維方式。

其三是促進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)實需要。內(nèi)涵式發(fā)展意味著不單純以數(shù)量增長或規(guī)模擴大作為推動高等教育發(fā)展的要素，而是以事物的內(nèi)部因素作為促進其發(fā)展的動力和資源。它更多地通過內(nèi)部組織變革、資源配置優(yōu)化、體制機制改革、管理水平提升、結(jié)構和發(fā)展要素的重組等來實現(xiàn)，而非僅僅通過外部資源供給的增加來實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型[10]。習總書記 2018年5月在北京大學師生座談會上指出：“當前，我國高等教育辦學規(guī)模和年畢業(yè)人數(shù)已居世界首位，但規(guī)模擴張并不意味著質(zhì)量提升和效益增長，走內(nèi)涵式發(fā)展道路是我國高等教育發(fā)展的必由之路?！盵11]“三共”大學治理法治化新格局之發(fā)展理念與高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的要求有諸多相似相通之處，它們都是與外延式或粗放型發(fā)展相對的概念，它們旨在在高等教育規(guī)模相對穩(wěn)定的情況下，通過優(yōu)化教育結(jié)構、創(chuàng)新組織模式、提高教研水平、辦出高校特色等方式，來達到穩(wěn)步提升教育教學質(zhì)量、推進教育各要素全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、保障教育“資源”“質(zhì)量”“規(guī)?！薄靶б妗敝g的平衡、充分調(diào)動高校堅持科學發(fā)展的自主性、妥善協(xié)調(diào)高校與政府及社會各界的關系等目的。其實，“‘三共’大學治理法治化新格局”與“高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”異曲同工、彼此包含、互為手段和目的。缺少“三共”的大學治理法治化格局之保障，高等教育內(nèi)部結(jié)構的調(diào)整與優(yōu)化、體制機制的改革與創(chuàng)新、資源利用率及教育質(zhì)量的全面提升，勢必都將成為泡影。

其四是加快和保障“雙一流”建設的必要條件。一方面，“雙一流”建設與“打造‘三共’大學治理法治化新格局”有著極大的耦合性。一流的辦學理念、健全的現(xiàn)代大學制度、一流的大學治理水平，是大學培育一流人才、形成一流學科、匯聚一流師資和創(chuàng)造一流科研成果的必要前提。只有在大學內(nèi)部建立起高效運行的治理結(jié)構和相對健全的規(guī)范制度，形成結(jié)構完善、層次清晰、分工明確的大學法治網(wǎng)絡，才能增進公共權益和學術自由、精英主導和多元互動、決策質(zhì)量和執(zhí)行效率間的平衡與互動，同時，促進學術權力和行政權力之間的有效銜接，充分激發(fā)多元主體參與高校治理的積極性和能動性[12]，進而為推進“雙一流”這一新時代高等教育建設的系統(tǒng)工程提供助力。另一方面，“雙一流”建設不能、也不應只是少數(shù)幾個人的事情。過去在建設“985 工程”和“211 工程”時，相關工作總是得不到全校師生的充分重視和廣泛參與，學校大多數(shù)人對其具體工作無感，連申報和迎接檢查審核都只是少數(shù)幾個人的事，“‘雙一流’建設如果還走這條老路的話，那些預期的目標是不可能達成 的”[13]。因此，“雙一流”建設既要立足國情、彰顯文化自信、展現(xiàn)文化自覺，又要遵循教育教學、學科建設、大學治理的內(nèi)在固有規(guī)律。制度的保障、治理的創(chuàng)新，就成為切實、順利達成這些要求的基礎條件。包含了完備的規(guī)章制度體系、明晰的權責劃分辦法、大學自治自由的生命態(tài)度與生命張力等的“三共”之大學共同體法治格局，對于“雙一流”背景下多元主體的合理利益訴求之滿足大有裨益，對于“雙一流”背景下大學應對全球化、市場化等多重挑戰(zhàn)至關重要，對于“雙一流”背景下大學多元參與主體之價值沖突的化解不可或缺。

從根本上說，法治講求可控性和穩(wěn)定性，它追求在秩序和自由之間實現(xiàn)可預期的動態(tài)平衡。唯有大學法治充分實現(xiàn)了科學化、高效化、規(guī)范化運行，秩序和自由、持續(xù)與階躍、穩(wěn)定與變革、和諧與沖突、實體與程序等因素才有可能在彼此的耦合、互動、矛盾、揚棄以及否定之否定的曲折前進中，共同推動我國高等教育往本真意蘊上的“世界一流”水平、往培養(yǎng)“幸福之人”[14]的方向上迅速持續(xù)發(fā)展。“三共”大學治理理念強調(diào)相關主體通力合作，攜手共治——共擔責與義，共享權與利。它是新時代大學治理理念的升華。打造“三共”大學治理法治化新格局，意味著將“三共”治理理念與大學治理法治化理念充分而有機地結(jié)合起來。它是對大學治理規(guī)律認識不斷深化與精準把握的結(jié)果，是我國高等教育改革進行到當前階段的必要選擇，因而具有鮮明的現(xiàn)實針對性和實踐指導性?！叭病贝髮W治理法治化新格局要求：一切自由主體(不論個體與組織)，都要恪守法律要求，弘揚法治精神，遵循共治原則，堅守道德底線，齊心協(xié)力將啟迪人性的大學共同體建設好。非如此，大學善治、高等教育改革、高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、大學“雙一流”建設的目標都將成為空中樓閣。

三、形成“三共”法治化新格局所面臨的掣肘及現(xiàn)實困境

打造“三共”大學治理法治化新格局，并非一蹴而就的單一流程，也非淺嘗輒止的簡易形式。這是一項復雜艱巨的系統(tǒng)工程。那么，建設該系統(tǒng)工程將主要面臨下述方面的掣肘及現(xiàn)實困境。

(一)從“三共”大學治理法治化視角探討主要困難

一方面，有關教育的法律體系有待完善(尤其是能適切于“三共”治理實踐的法律資源還較為缺乏)?，F(xiàn)有法律體系無法充分滿足大學治理法治化的要求，無法從法律層面有效引導各方主體踐行“三共”治理理念，無法在“三共”治理實踐的具體環(huán)節(jié)為人們提供得力的法律支持。盡管我國已經(jīng)出臺了8 部教育基本法律和16 部教育行政法規(guī)，各地政府也都出臺了若干高等教育法規(guī)和大學治理規(guī)范性文件，但這從根本上還無法滿足全面深化高等教育領域改革的需求。這主要表現(xiàn)在：法律體系不完整，高等教育領域尚存大量的立法空白；已出臺的法律法規(guī)內(nèi)容不夠翔實具體、不能適應于新時代高等教育發(fā)展的需求、不能充分滿足“三共”治理實踐對于法律的要求等。僅就高等教育程序法而言，目前我國這方面相關法律法規(guī)尚未健全，監(jiān)督、問責等配套的制度建設也不盡完善。高等教育程序法與實體法對應，它是保障實體法法律效力落實的必要前提，是確保程序正當、增強法律操作性、確立法律主體合法地位的根本要素。然而，我國高等教育方面的程序法律法規(guī)還非常缺乏，已存的少量程序法律法規(guī)也亟須完善。

另一方面，法律主體的關系處理及權責劃分不夠妥善。我國高等教育領域法律主體之間的關系處理不當、權責劃分不明晰，是掣肘“三共”大學治理法治化新格局構建的主因。換言之，這也是導致大學治理困境(包括上述程序正當性缺失)的要因。高等教育立法受到中央-地方關系、政府-高校關系、高校-社會關系、高校-高校之間關系的相互制約與調(diào)和。若上述各主體的關系、權責內(nèi)容及邊界未得到充分的確立、理順和厘清，就必然不利于立法結(jié)構的健全和法律制度的創(chuàng)新。隨著高等教育的發(fā)展，大學治理實踐中的問題層見疊出，立法主體的關系及權責若界定不清，就很難通過法律來協(xié)調(diào)和解決彼此的利益沖突和矛盾，同時，大學法治缺乏配套的執(zhí)法、監(jiān)督和問責制度，“管、辦、評”不能充分實現(xiàn)分離，“有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴”等現(xiàn)象將普遍存在。這直接導致大學治理相關主體的法律權益保護流于形式，也明顯阻礙了大學法治體系和法治能力現(xiàn)代化水平的提升。

(二)結(jié)合“三共”的內(nèi)涵和法律的功能來分析相關困境

“三共”以“共”為核心?！肮步ā敝肮病保褪且龠M建設過程中分工機制的效率，以獲取最優(yōu)的建設成果；“共享”之“共”，就是當確保利益分配機制的公平，保障各利益主體的合理合法的利益訴求?！叭病钡拇髮W治理法治化格局意味著，大學是一個治理的共同體——在黨的領導下、在法治的實踐中，統(tǒng)籌大學、政府、社會等各方力量，攜手構筑權責統(tǒng)一、成果共享、風險共擔的“共同體”。以法治推動形成這一“共同體”，就是要將法律的核心價值和內(nèi)在意蘊適切有效地融入大學治理的所有具體環(huán)節(jié)，成為人們的基本共識，讓法律的理念和精神成為各主體的行動指南和價值導引。也即是說，我們對于法律的認知和理解，不能止于法律的工具之維，而更應該觀照法律的本質(zhì)取向與核心價值。

相反，在大學治理法治化進程中，如果法律只被純粹地當成工具性規(guī)制手段，其內(nèi)在價值得不到彰顯、其擁有的強制力得不到適當運用，那么，遑論依托法治來為教育發(fā)展開拓建設性的上升空間，就連學生的創(chuàng)造力和教師的教學活力，都會受到極大的影響與掣肘。目前，大學治理經(jīng)常簡單地將法治工具化、技術化、庸俗化，不能堅守法治的基本內(nèi)涵和重要精義，更不能通過法治適切地引領教育理念、教育政策、教育體制改革。這就完全沒有領略到法治的本真意蘊，當然也就無從發(fā)揮教育法治的功能和作用。充分依托法治的力量，就應該“以法治方式保障教育發(fā)展，以法育理念豐富教育內(nèi)涵，同時通過創(chuàng)新法律制度，不斷確認、發(fā)展和保護教育主體的權利，使權利與義務的博弈互動成為教育發(fā)展與教育制度變革的根本動力”[15]。

(三)從立法、執(zhí)法、司法的具體環(huán)節(jié)來論述有關問題

“三共”的大學法治在實踐中體現(xiàn)為“共同體”式的立法、執(zhí)法、司法活動。立法是指有關方面出臺用以規(guī)范教育主體行為的法律法規(guī)，執(zhí)法是教育法律法規(guī)的貫徹、實施過程，司法是教育法律法規(guī)的適用、相關案件或糾紛的審判過程。此處結(jié)合“三共”治理理念，來分析我國與大學治理相關的立法、執(zhí)法、司法過程中的具體問題。

其一，高等教育立法之理論研究與實踐過程存在問題。高等教育立法作為實現(xiàn)大學治理法治化之法律資源供給的重要方式，對它的研究不能只關注宏觀的立法體制或高階層面的立法規(guī)范。事實上，低階位的、具體的教育法規(guī)通常展現(xiàn)出更直接的規(guī)制效力。推進這類法律法規(guī)的深入細致研究具有積極意義。目前這類法規(guī)通常存在“重權利輕義務”“重實體輕程序”等問題，這也是教育立法方面的典型問題。

其二，高等教育執(zhí)法則存在執(zhí)法人員法律意識不強、執(zhí)法水平不高等問題。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是由于制度遺傳和歷史路徑依賴導致的執(zhí)法意識淡薄、執(zhí)法行為失范。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法者更多地忠于人治理念、忠于領導的意志，更多地依靠“人治”手段來替代法律手段，從而將法治精神與法律尊嚴束之高閣。二是高等教育執(zhí)法隊伍建設落后。高等教育執(zhí)法活動具有自主性、專業(yè)性、技術性、學術性等諸多特征，因而相對一般的執(zhí)法行為對執(zhí)法人員的專業(yè)水平要求更高。當前，許多執(zhí)法人員對教育執(zhí)法的意蘊和重要性認識不到位，且缺乏與執(zhí)法相關的理論知識、法律素質(zhì)與實踐經(jīng)驗，執(zhí)法水平和執(zhí)法能力還有待提高。如高等教育執(zhí)法自由裁量權的濫用導致教育主體利益嚴重受損的事件時有發(fā)生。三是高等教育執(zhí)法監(jiān)督制度缺位。在我國高等教育領域，教育執(zhí)法之監(jiān)督力量還非常薄弱，主要表現(xiàn)在教育執(zhí)法監(jiān)督機構職責不清、教育執(zhí)法監(jiān)督過程缺乏程序設計等。

其三，高等教育司法也正面臨諸多制約因素和現(xiàn)實困難。高等教育司法涵括民事、刑事、行政訴訟等，是國家司法機關及司法人員依照法定職權和法定程序，通過審判的方式解決高等教育領域內(nèi)糾紛的專門活動。大學治理過程中的許多利益沖突、權責矛盾、問題糾紛、實踐亂象等都需要通過司法環(huán)節(jié)來處理和解決。有法如何“依”、違法如何“究”都是司法部門之應盡事宜，也是執(zhí)法如何“嚴”的基礎。目前，高等教育司法急切“需要在訴訟程序規(guī)范之內(nèi)重新構建法解釋的出發(fā)點，尋找走出困境的制度性路徑”[16]。質(zhì)言之，高等教育司法正面臨以下主要困難：一是與立法環(huán)節(jié)息息相關的困難。立法通常不可避免地要滯后于社會的發(fā)展，這就可能導致以下情況的出現(xiàn)：當大量新型教育糾紛案件層出不窮時，法院由于缺乏成文法依據(jù)，只能不予受理、駁回起訴。即便做出判決，也很難避免爭議[17]。二是低階位法律法規(guī)的違法事件如何審理的問題。譬如，由于大學規(guī)章(軟法)并非屬于嚴格意義上的法律，當教育主體違反大學規(guī)章或在教研過程中發(fā)生與大學規(guī)章相關的利益糾紛時，具體由誰來進行公正審判、審判中所做出的處罰決定是否適切妥當、審判過程又能否經(jīng)過嚴格的監(jiān)督和檢察等，這些都將對高等教育司法構成重大挑戰(zhàn)。三是我國高等教育糾紛的法律關系通常并不明確，該類糾紛的法律解決機制的建構還處于尚未成熟的探索階段，且高等教育政策變遷對司法裁判的影響又非常大。如何構建科學完善并充分結(jié)合本土語境的司法機制，同時在最大程度上確保司法獨立，保障司法權威，還需要突破、清除諸多的障礙。

(四)就大學本身的法律定位、內(nèi)部規(guī)制、法治精神來闡述切實難點

“三共”大學治理法治化作為推動大學共同體改革與發(fā)展的力量，其最終目的是要保障學校和全體師生的權益?，F(xiàn)階段，我們當洞悉：第一，實現(xiàn)“三共”大學治理法治化，在處理大學本身的法律定位方面，如“明晰大學自治的定位，確立大學與師生、政府、社會的關系及其權責劃分，切實從高等教育法律法規(guī)及現(xiàn)代大學治理制度上完善大學的法人治理結(jié)構”等還存在諸多難點。難點就每一所大學而言，具體體現(xiàn)在它很難在傳統(tǒng)治理理念與新時代法治理念、學校自治與司法審查、學校治理權力與師生個體權利、學校治理規(guī)章與法律規(guī)范等的博弈、沖突、選擇與揚棄中，謀求、甄選一條適合自身發(fā)展實際的最優(yōu)路徑。這本身也是彰顯“共”之特殊意蘊的難點所在?！肮病保馕吨咝咨频摹敖M織與協(xié)調(diào)方式”，意味著明晰適當?shù)摹爸刃蚝妥杂稍瓌t”。當前，我國高校普遍以“公立與私立”二分法來界定高校的法律職責，但事實上，高校公私性質(zhì)兼具或公私性質(zhì)皆非的情況司空見慣，且不同高校由于權責能力不同，很難以統(tǒng)一的法人概念和要求來一概模糊論之。而不清晰的定位又會使得政府對高校的扶持、激勵和優(yōu)惠等政策和措施缺乏依據(jù)或標準。這不僅導致了大學治理的混亂，還造成了國家政策及財政資源的浪費。

第二，在“規(guī)范、科學地設計和執(zhí)行大學的內(nèi)部規(guī)制”方面存在難點和問題。大學的內(nèi)部規(guī)制是“軟法”的重要組成部分，構建“軟法”與“硬法”共治模式，是充分實現(xiàn)大學治理法治化的客觀要求。打造“大學治理相關法律法規(guī)”與“大學規(guī)制”功能互補、剛?cè)嵯酀?、協(xié)調(diào)融貫的運行機制，是穩(wěn)步推進“三共”大學治理法治化的必要條件。大學規(guī)制(如大學章程、校訓校風校紀等)是大學治理的關鍵手段，然而，許多高校在規(guī)制的設計、執(zhí)行方面，還存在諸多不合理、不合法和不科學之處。例如，某些大學在其規(guī)制中，往往將“開除學籍”的適用范圍和條件模糊化，這就造成了具體實踐中存在著極大的變更權限和彈性操作空間。然而，這一非理非法的規(guī)制手段卻屢屢成為大學治理者的“偏愛”。相反，他們選擇性地忽略經(jīng)濟手段或其他處治方式。大學規(guī)制之不規(guī)范、不科學之處還表現(xiàn)在：教育主體權責不明確、師生權益保護機制不健全、師生權利保護路徑不暢通、針對違規(guī)人員的懲治措施失范等。

第三，在“貫徹落實法治理念，弘揚和彰顯法治精神”方面存在難點與障礙。打造“三共”大學治理法治化新格局，不僅要注重大學規(guī)制的構建，重視與治理活動配套的評估監(jiān)督機制的設立，而且要強調(diào)法治理念的貫徹落實和法律精神的弘揚，要讓法治的精神和邏輯滲透到大學治理的方方面面，從而充分激發(fā)和彰顯大學法治的原生創(chuàng)造力。然而，這在目前的大學法治建設中卻面臨一些障礙，這些是“三共”治理實踐中的難點，也是造成上述治理亂象的要因。多方面的障礙包括：大學師生所享有的普法教育資源不足，致使他們無法形成對法治理念與法治精神的深刻體認；大學生的思想覺悟和道德水平不夠高，導致他們無法從德育之視域、德治之角度來洞悉和領悟法治理念之真諦；大學治理者的法治思維和法治觀念滯后，對權與責的認知不夠客觀，譬如有一些治理者企圖通過表面上“合法程序、民主形式”來掩蓋自身治理行為實質(zhì)上的失范甚至非法。

四、實現(xiàn)“三共”法治化新格局的著力點及可選路徑

大學治理與大學法治互為手段與目的，“三共”則是它們的具體表現(xiàn)形式。大學法治旨在通過法律規(guī)范和制度，充分調(diào)動教育組織和全體師生的積極性，切實保障大學教育工作高效有序地組織和開展，加快推進高等教育改革、創(chuàng)新和發(fā)展。大學治理的本質(zhì)是通過一定規(guī)程，及時解決教育中的矛盾與沖突，協(xié)調(diào)和整合各方力量，并敦促他們?yōu)椤芭囵B(yǎng)全面發(fā)展的高層次人才”這一根本目的服務。因此，治理者當統(tǒng)籌大學法治與大學治理之方法，兼顧兩者的理論知識與實踐經(jīng)驗，兼容并包，凝聚合力，互取精華，共謀發(fā)展。

第一，立足“共治”，清晰界定各方主體權責關系，有效地處理各方利益主體的責權問題。法治和“共治”都涉及主體的權責問題，限制公權與保障私權是未來高等教育法治的發(fā)展方向。教育主體權責的性質(zhì)、內(nèi)容、邊界等界定不清，經(jīng)常掣肘大學治理活動的正常開展。例如，一旦行政權力對教育活動存在過多干預，治理行為違背教育規(guī)律、違反法治精神的現(xiàn)象就將屢見不鮮。因此，嚴格規(guī)制、重點監(jiān)督行政權力的運用、行政行為的開展，就成為大學治理法治化過程中應振裘持領之事。這就需要：其一，保障立法過程的公開透明，敦促相關主體實質(zhì)性參與“共同”立法。其二，完善相關評估、監(jiān)督、問責制度，評估、監(jiān)督、問責的對象不僅針對違法人員，也指向立法的內(nèi)容和程序。其三，加快健全大學行政部門權力清單，規(guī)避行政權力對大學治理活動以及立法執(zhí)法過程的干預，同時敦促相關人員明確執(zhí)法特點，加強執(zhí)法調(diào)研，重視執(zhí)法監(jiān)督，制定詳細的執(zhí)法工作細則和規(guī)章制度[18]。其四，以治學為宗旨，耦合權力關系，形成多位一體(如教授治學、法治保障、政府參與、社會協(xié)同)的共治格局，以共治為理念，優(yōu)化決策流程，完善學術治理體系[19]。其五，通過明確利益相關主體的責任和義務，來凸顯“公共理性”的重要原則，通過營造互信合作的組織文化，來消除利益沖突所帶來的負面影響[20]。

第二，依托“共建”，妥善推進相關法制的建設和健全，切實保障各類權力并行不悖、良性運行。“共建”大學制度應以大學功能的實現(xiàn)為指向，“要明確大學的決策權、管理權、學術權與監(jiān)督權四個平行權力間的關系，每一項權力都應得到其他三種權力的尊重”[21]。法治并非簡單地要求政府放權、強化政府責任、突出大學自治、轉(zhuǎn)變大學行政職能。事實上，所謂“一放就亂”，是因為這種極端化的治理訴求，導致大學治理力量薄弱、治理手段單一、治理措施欠缺科學性、治理邊際效益下降等。例如，就上文所述之大學行政權力而言，我們不能只單純地要求弱化行政權力、杜絕行政對于學術的“干預”等，因為只要學術權力尚未真正“硬”起來，行政權力就很難受到有效扼制。因此，欲構建制衡大學行政權力的機制，還需依賴于大學學術權力權威的樹立。事實上，大學是需要行政的，行政權力既需要制衡，也需要得到保障。因此，我們就當通過大學法治(如通過建構起完善的大學規(guī)制體系)，來明確行政權力和學術權力各自的適用領域和范圍。如：通過大學章程來確立大學行政部門、教育與研究機構、管理與服務機構等的職能范圍和權限。行政權力的有序、有效、合法運行，既是學校開展日常教研工作、維護教學秩序等不可或缺的因素，也是充分保障師生權利的前提條件。

第三，重視“共享”，充分轉(zhuǎn)變大學治理的傳統(tǒng)模式和路徑，全方位規(guī)范教育主體之權利保護機制。一是依法明確教育主體的權利和義務，在明晰主體權利邊界的基礎上，通過制度全面激發(fā)和調(diào)動其積極性和創(chuàng)造力，“構建兼顧理性的‘知’的精神和非理性的(與人全面發(fā)展息息相關的)‘情感、意志、信仰、直覺’等要素的校園文化”[22]。二是變政府放權模式、學校行政弱權模式為行政確權模式，依法規(guī)范政府權力適用范圍，推動學校行政用權轉(zhuǎn)型。三是將各類高等教育軟法規(guī)范納入大學法治范疇(如在軟法視角下，采取系列措施優(yōu)化大學規(guī)章；擴大大學成員在大學規(guī)章制定和適用中的參與；大學規(guī)章應該體現(xiàn)大學自治與社會責任的結(jié)合，以及成為大學法治的有效載體[23])。四是正確對待大學校規(guī)司法適用的正當性與適用原則?！俺姓J校規(guī)的司法適用效力，就是承認大學的自主治理秩序；認真對待校規(guī)，就是認真對待‘象牙塔’中的權力與權利。”[24]五是加快高等教育程序法體系建設，充分保障相關法律之實效，同時，加強教育法治監(jiān)管和教育執(zhí)法建設，敦促治理者全力提升其在計劃、組織、領導、控制等治理實踐環(huán)節(jié)的程序意識和規(guī)則自覺。

第四，整合各方力量，把握機遇，共同應對挑戰(zhàn)，在新時代科技迅猛發(fā)展的形勢下，以“信息化”“智能化”等助力或引領大學治理法治化。在當下信息科技高速發(fā)展、網(wǎng)絡文化廣泛普及的大數(shù)據(jù)(信息)時代，以及即將到來的、以人工智能技術為核心的智能時代，傳統(tǒng)的大學治理模式囿于原有的教育時空條件，尚未在新技術的巨大影響力下充分實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。而新技術對大學治理來說是把雙刃劍。誠如黨的十九大報告強調(diào)，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，法治化與智能化皆是大學治理的要素、手段和目的。智能化能為法治化帶來極大的技術便利，法治化則需要應對智能化所帶來的新風險和不確定性，需要在人工智能時代繼續(xù)維持高等教育領域中秩序與變革、守護與創(chuàng)新、價值與事實之間的動態(tài)平衡[25]。此處，“共治”意味著全面整合日新月異的科學技術力量，讓它們?yōu)榇髮W治理法治化所用；“共建”旨在依托法治力量，充分協(xié)調(diào)好投入到與大學治理相關的科技建設中的人力、物力、財力、時空，有效規(guī)避新技術對大學治理和高等教育發(fā)展所帶來的沖擊和弊端；“共享”則是切實保障相關主體在最大程度上享有科技進步為大學治理法治化所帶來的裨益。

第五，準確把握“三共”治理理念之精義，切實推進法治子系統(tǒng)與其他社會治理子系統(tǒng)的緊密合作、優(yōu)勢互補。法治不等于法制，通過形式化的制度搭建來確立主體的權利范疇與權力邊界，絕不是法治的全部內(nèi)容。實踐證明，諸多華而不實、徒有其表的教育法律法規(guī)并不能在大學治理的過程中發(fā)揮良效。程序化與形式化的制度構思只能立足于基礎、常規(guī)的框架式問題。而大學治理中的深層問題經(jīng)常錯綜復雜且變化多端，法律并非總能適度、適時、適切地“對癥下藥”且“藥到病除”。因為，法律系統(tǒng)僅僅是大學治理諸多系統(tǒng)中的一個方面，法治系統(tǒng)本身的局限性、它與其他子系統(tǒng)之間的相互耦合關系，是導致其在治理實踐中作用發(fā)揮有限的重要原因?！叭病敝肮病辈粌H意指與大學法治子系統(tǒng)相關的“主體”之間的“共”，還蘊含著大學治理諸多相關子系統(tǒng)之間的“共”。事實上，大學本是一個集“人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承”等諸多功能于一身的“共同體”，其中每一項功能的充分實現(xiàn)都離不開對與之相關的某一類客觀規(guī)律的最嚴格的遵循(如人才培養(yǎng)就必須嚴格遵循教育規(guī)律)。此時，若構建的大學法治子系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)的運行機理相背離，法治系統(tǒng)就不可能有效地將其理念、方針、辦法等付諸實踐，更遑論形成一個有條不紊、高效運轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，“三共”的旨歸也就無從落實。因此，法治系統(tǒng)也當確認其自身定位，積極尋求與其他治理子系統(tǒng)的緊密合作和優(yōu)勢互補。