郭雪慧

(河北經(jīng)貿大學 法學院， 河北 石家莊 050061)

一、 問題的提出

《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第55條與《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第58條都對環(huán)境民事公益訴訟做出了規(guī)定。在我國，立法機關把提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍擴大到了具有一定資格的社會組織和團體。但是，我國當前的環(huán)境民事公益訴訟制度仍然存在許多現(xiàn)實問題。例如，敗訴方負擔訴訟費用的這一規(guī)則能夠有效防范濫訴的風險，但卻存在激勵機制不足的問題。對生態(tài)環(huán)境進行保護的民事公益訴訟涉及面很廣，不同于一般的訴訟，社會組織往往不愿意、沒有能力或者不敢提起訴訟。

實踐中，生態(tài)環(huán)境的破壞往往是企業(yè)一味追求自身的經(jīng)濟利益所致。我國《環(huán)境保護法》一直堅持“誰污染，誰治理”的基本原則，但是，由于許多地方企業(yè)為經(jīng)濟增長做出了很大貢獻，增加了當?shù)卣呢斦杖耄胤秸矔M力為這些企業(yè)的發(fā)展提供便利，有時會忽視甚至縱容環(huán)境污染的發(fā)生[1]。這樣，一些企業(yè)就存在僥幸心理而不愿采取相應的環(huán)境治理措施。若由社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，社會組織所面對的往往是經(jīng)濟實力強大的企業(yè)，而這些企業(yè)甚至可能有來自國家機關的支持，因此，不管是從經(jīng)濟方面來講還是從權力方面來講，社會組織都沒有能力與之相抗衡。而且，環(huán)境民事公益訴訟涉及范圍廣，調查取證又需要很強的專業(yè)性，難度大，耗時長，其訴訟成本也比一般的訴訟要高很多。這種情況下，如果沒有激勵機制，即使可以勝訴，被告的罰款也是上繳國庫或者用于環(huán)境治理，而社會組織卻得不到應有的回報，因此，它們也不愿主動提起訴訟[2]。盡管我國的貴陽、昆明、無錫等地都設置了環(huán)境保護法庭，但社會組織提起訴訟的意愿還是不高。

民政部民間組織管理局表示，我國符合條件可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織約有700多家[3]。盡管法律賦予其提起訴訟的資格，但這些社會組織的積極性并不高。2018年最高人民法院工作報告指出，近5年由社會組織所提起的環(huán)境公益訴訟案件共計252起[4]。環(huán)境民事公益訴訟需要有力的資金保障，我國能夠提起公益訴訟的社會組織的資金來源主要是政府。如果法律僅僅賦予其提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，卻不增加資金支持，社會組織是不愿動用自己有限的資金并耗費時間投入環(huán)境民事公益訴訟的，何況同時還承擔著敗訴的風險。這就要求國家必須采取一些激勵性措施，并對提起環(huán)境民事公益訴訟的主體進行適當激勵[5]。

二、 實踐與立法中的探索

2017年新修正的《民事訴訟法》彌補了我國環(huán)境民事公益訴訟相關規(guī)定的不足，新修訂的《環(huán)境保護法》對環(huán)境民事公益訴訟制度也做了詳細的規(guī)定。這樣，對污染環(huán)境、損害社會公共利益的不法者，符合條件的社會組織就能夠提起訴訟了[6]。但是，環(huán)境民事公益訴訟在實踐中還存在運行不暢的問題。

(一) 環(huán)境民事公益訴訟的實踐

最高人民法院環(huán)境資源審判庭的統(tǒng)計顯示，自2015年1月1日新修訂的《環(huán)境保護法》實施以來，到2016年5月，全國各級人民法院總計受理由環(huán)保社會組織和各級人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟一審案件82例，審理結束28例。另外，據(jù)調查，自新《環(huán)境保護法》施行至2017年6月，全國各級人民法院受理的由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件有246起，占所有公益訴訟案件的比例不足20%[注]相關數(shù)據(jù)可參見權敬《社會組織如何發(fā)起公益訴訟？》， 2018年3月21日， http://csgy.rmzxb.com.cn/c/2018-03-21/2002303.shtml， 2018年10月10日。。直到2019年1月，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量也沒有顯著增長。這意味著盡管我國公益訴訟案件數(shù)量有所增長，具備條件又愿意提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織仍然不多，社會組織需要發(fā)揮作用以實現(xiàn)對公益的維護[7]。在我國有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的700多家社會組織中，58%的社會組織對此持謹慎態(tài)度，11%的社會組織持否定態(tài)度[8]。

本文以泰州環(huán)境污染案為例，探討環(huán)境民事公益訴訟的實踐[注]此案件可參見武衛(wèi)政《專家評析江蘇泰州“天價賠償”案》，載《人民日報》2015年1月24日，第9版。。這一環(huán)境公益訴訟案例引起了社會的廣泛關注。2012年1月至2013年2月，江蘇泰州6家企業(yè)將總計約2.6萬噸的危險廢物交給無危險廢物處理資質的企業(yè)偷排進泰州直通長江干流的泰運河、古馬干河，導致水體嚴重污染，造成了嚴重的環(huán)境損害。經(jīng)環(huán)保部門調查后，14名企業(yè)責任人以環(huán)境污染罪被判處2至5年有期徒刑，并處罰金數(shù)十萬元。隨后，泰州市環(huán)保聯(lián)合會向涉案企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟。泰州市中級人民法院一審判決涉案企業(yè)賠償1.6億余元，用于環(huán)境修復。其中，部分企業(yè)不服一審判決，提起上訴，江蘇省高級人民法院進行了二審的兩次庭審，雙方就賠償數(shù)額的認定、修復費用的計算方法進行了激烈的辯論，法庭最終維持了一審的賠償判決[9]。這一案件得以順利結案，很大程度上得益于環(huán)境損害評估的規(guī)范性。法院判令涉案企業(yè)賠付1.6億余元的環(huán)境修復費用也對其他違法企業(yè)產生了威懾作用。

此案中值得關注的是：第一，原告身份的特殊性，原告是依法成立的泰州市環(huán)保聯(lián)合會[10]。在這起案件中，環(huán)保組織獲得環(huán)境損害證據(jù)，離不開技術機構與環(huán)保行政部門的支持。第二，賠付方式與賠償資金的管理。首先，此案中的賠付方式合法、合理、靈活，在二審判決中，法院不僅確認涉案企業(yè)要賠付高額的環(huán)境修復費用，而且就其具體履行方式做了規(guī)定：允許企業(yè)延期一年繳付40%的賠償資金，引導企業(yè)實施技術改造來降低環(huán)境風險；同時規(guī)定，如果改造產生效果，可以憑環(huán)保部門的證明、技改驗收意見及技改財務報告在40%額度內抵扣所需賠償?shù)慕痤~。這樣做可以起到引導與鼓勵企業(yè)實施環(huán)保技術改造、降低環(huán)境風險的作用，其司法效果與社會效果令人贊賞。其次，在資金管理方面，環(huán)境公益訴訟特別是民事訴訟肯定會產生賠償資金[11]，本案最后判決規(guī)定，賠償資金主要用于修復受到污染的環(huán)境，其余部分放到法院指定的地方環(huán)保專項資金中用于環(huán)境治理。目前，國內還沒有完善的環(huán)境民事公益訴訟賠償資金管理制度，需要進一步完善。

(二) 我國環(huán)境民事公益訴訟的立法探索

環(huán)境民事公益訴訟旨在保障環(huán)境權利，預防并救濟對環(huán)境的損害[12]。環(huán)境問題的解決需要完善相應的立法，進而使環(huán)境民事公益訴訟發(fā)揮最大作用。我國還缺乏完善的環(huán)境民事公益訴訟激勵機制，有關部門已經(jīng)關注到了這一問題。例如，近兩年針對環(huán)境民事公益訴訟成本分擔問題，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，旨在降低原告提起環(huán)境民事公益訴訟的成本，進而激勵其提起訴訟。最高人民法院還針對環(huán)境公益訴訟運行中存在的問題發(fā)布了《最高人民法院關于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》[注]該意見指出，在環(huán)境公益訴訟中，原告請求被告賠償合理的律師費、調查取證費、鑒定評估費等支出，可以根據(jù)實際情況予以支持；原告向法院申請緩交、減交或者免交受理費、保全申請費的，可以準許。參見《最高人民法院關于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》， 2017年8月16日， http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-56132.html， 2018年12月21日。。此后，針對環(huán)境民事公益訴訟的運行情況，最高人民法院又會同民政部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布了《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》。在上述意見和通知中都提出了環(huán)境民事公益訴訟費的分攤問題，即一定條件下可以減少訴訟費的繳納，若原告勝訴，可以將鑒定費、合理的律師費及其他相關訴訟費用讓被告承擔。另外，對環(huán)境污染的鑒定問題也做了相應規(guī)定。實踐中，對環(huán)境污染進行鑒定比較困難，這在很大程度上阻礙了社會組織提起訴訟。為了解決這一難題，本次《解釋》做了專門的規(guī)定：在環(huán)境民事公益訴訟中，人民法院能夠依職權委托具有資質的鑒定機構對專業(yè)性問題進行鑒定，勝訴的案件中獲得的賠償?shù)饶軌蜃鳛槠渌h(huán)境民事公益訴訟原告鑒定費用的來源。這在一定程度上減輕了原告的舉證責任與經(jīng)濟壓力。

三、 社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的激勵機制缺乏

從上述立法情況來看，立法部門想通過降低原告訴訟費用的激勵機制使社會組織愿意提起環(huán)境公益訴訟。但是，自《解釋》實施以來，環(huán)境民事公益訴訟的受案率還是沒有顯著提升，遠遠沒有達到預期的效果。實踐中還存在以下問題：第一，對原告訴訟成本的分擔主要來自被告支付的環(huán)境修復費用，而訴訟前與訴訟中的費用還需原告墊付，這部分費用讓很多社會組織很為難；第二，賠償數(shù)額大、執(zhí)行難是司法實踐中常遇的難題；第三，《解釋》賦予法官較大的自由裁量權，很多時候環(huán)境民事公益訴訟的原告并不一定能得到很多便利。以環(huán)保組織為例，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟在實踐中還面臨如下困境。

(一) 社會組織資金與工作壓力大

環(huán)保組織具有民間性和非營利性，很難負擔起調查舉證、鑒定等的高額費用，且大多數(shù)環(huán)保組織影響力不夠大，所能吸引的捐贈資金較少，政府的資助也較少，因此，資金籌集問題就成了擺在環(huán)保組織面前的一大難題。轟動一時的云南省“自然之友”提起的環(huán)境公益訴訟就是很好的例子，僅鑒定公司的報價就高達700萬元，而“自然之友”在環(huán)境損害發(fā)生時全年總支出也才500萬元[注]這一案例曾經(jīng)轟動一時，可參見葛楓《我國環(huán)境公益訴訟歷程及典型案例分析——以“自然之友”環(huán)境公益訴訟實踐為例》，載《社會治理》2018年第2期，第51-63頁。。具體來看：

第一，鑒定成本過高。環(huán)境民事公益訴訟對證據(jù)的要求非常嚴格。為了證明環(huán)境受到污染，必須依托第三方進行鑒定評估并出具報告；同時，被告須賠償因排污而造成的各項損失，也需要第三方對污染及其造成的經(jīng)濟損失等進行鑒定，而當前國內具有鑒定資質的機構較少，鑒定費用極高。高昂的鑒定費就成了擺在社會組織面前的巨大難題。

第二，訴訟費用減免措施不力。盡管相關解釋規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費用減免制度，但原告仍然要承擔訴訟費用，只是可以緩交而已。且按照有關規(guī)定，只有經(jīng)濟上確有困難的原告才能申請緩交，實際上，提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織可能并不符合緩交的條件。按照我國的訴訟費用繳納規(guī)定，訴訟費用最終由敗訴者承擔，民間環(huán)保組織難免會擔心萬一敗訴將損失不少資金。

社會組織資金匱乏的根源在于專門資金供給制度與環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則的缺失。首先，專門資金供給制度的缺失直接導致了環(huán)境民事公益訴訟的資金問題。以往資金問題的解決方式不能滿足環(huán)境民事公益訴訟的需求，對此，要有健全的環(huán)境民事公益訴訟的資金供給制度。其次，我國環(huán)境民事公益訴訟制度還沒有完善的訴訟規(guī)則。對于一般訴訟，由敗訴者負擔訴訟費用即可解決問題，但這項規(guī)則很難解決公益訴訟中需要大量資金的問題，所以，對環(huán)境公益訴訟要有專門解決資金問題的訴訟規(guī)則。值得一提的是，在我國海南、云南等一些地區(qū)已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟基金制度。例如，海南省的環(huán)境公益訴訟資金通過省級政府撥款以保障公益訴訟的健康發(fā)展；云南省昆明市通過環(huán)境公益訴訟的專項基金對提起環(huán)境公益訴訟者予以每案最高20萬元的獎勵[注]云南省昆明市早就出臺了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟資金管理辦法》，通過市政府設立專項資金，對環(huán)境公益訴訟案件進行救濟。對涉嫌侵害環(huán)境的行為提起公益訴訟時，起訴者每案可以獲得最高20萬元的救濟。參見儲皖中、施懷基《昆明建環(huán)保公益訴訟救濟專項資金 每案最高可獲20萬》， 2010年9月23日, http://news.163.com/10/0923/20/6H9S0HFD00014AEE.html， 2018年10月10日。。

此外，社會組織工作量大。盡管根據(jù)《民事訴訟法》第64條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第94條以及《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定司法解釋》的相關規(guī)定，社會組織能向法院申請調取證據(jù)，如果被告不能拿出相應的證據(jù)，法院可直接推定原告的訴訟請求成立[13]，但是，一旦提起環(huán)境民事公益訴訟，社會組織也不會袖手旁觀、靜等法院取證結果。在環(huán)境民事公益訴訟中，從受案到起訴需要做大量的工作，例如，到企業(yè)進行現(xiàn)場勘驗并進行必要的證據(jù)保存、調取工商登記與環(huán)評的手續(xù)等材料、與涉案企業(yè)人員進行交涉、走訪利益受損的群眾等，整個過程需要投入大量的時間與精力。

(二) 原告勝訴獎勵制度缺失

雖然訴訟費用減免制度降低了訴訟成本，但是，環(huán)境民事公益訴訟中的標的額高、鑒定費貴，原告取證時還有可能遇到當?shù)卣慌浜系膯栴}。原告既要消耗大量的精力與財力，還要承受訴訟風險等壓力。社會組織大多與案件無直接利害關系，即使勝訴也不會獲得什么收益，但如果敗訴，它們將損失慘重。因此，如果我國不設立環(huán)境民事公益訴訟原告勝訴獎勵制度，不對勝訴的原告進行物質和精神獎勵，就很難調動起社會組織的積極性。

(三) 環(huán)境民事公益訴訟基金制度不完善

環(huán)境民事公益訴訟案件的賠償金額往往很高，為了充分利用賠償金額以賠償受害人并進行環(huán)境修復，必須對賠償金進行科學管理，比如，將資金投入專門設立的專項基金。盡管最新的《解釋》規(guī)定法院能夠將部分資金用于支付原告的訴訟與鑒定費用，但并沒有明確規(guī)定怎么管理與使用專項基金?？茖W而系統(tǒng)地管理環(huán)境民事公益訴訟基金，確保其運行順暢，是目前亟待解決的問題。環(huán)境民事公益訴訟基金制度的構建，要從基金的設立、資金來源、適用范圍、申請規(guī)則及監(jiān)管制度等方面進行完善。

四、 域外經(jīng)驗

(一) 美國、印度與德國

美國的激勵機制比較健全，包含律師費用轉嫁制度、專家鑒定費補償制度、“賞金獵人”制度及環(huán)境民事公益訴訟基金等激勵措施[14]。前兩種制度重在彌補有形成本，“賞金獵人”制度則通過對主動提起環(huán)境公益訴訟的社會組織給予獎勵而達到激勵的目的。在美國，執(zhí)法機關通過獎勵把執(zhí)法權下放到民間，以應對執(zhí)法機關人手不夠而犯罪率較高的現(xiàn)實問題?！百p金獵人”制度能夠推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，其根本原因在于人的趨利性使原告為了獲得獎勵而自愿投入環(huán)境民事公益訴訟[15]。在美國，私人檢察官可以提起環(huán)境公益訴訟，勝訴后可以獲得獎勵，得到額外的收入。此外，美國設立了環(huán)境公益訴訟基金，其資金主要來源于政府與社會捐贈，通過這種方式吸引了社會各界的資金，為環(huán)境民事公益訴訟提供了資金支持，而且，美國還有公益律師為環(huán)境民事公益訴訟保駕護航。

在美國的環(huán)境民事公益訴訟取得成效后，印度也開始學習。在印度，環(huán)境民事公益訴訟是解決環(huán)境糾紛的主要手段。印度法律規(guī)定任何人都可提起環(huán)境民事公益訴訟，但其同樣面臨著積極性不足的困境。解決這一問題的策略就是簡化訴訟程序、降低訴訟成本。印度屬于普通法系，采取對抗制的審判模式。在這種制度下，原、被告雙方平等地進行對抗以最大限度地解決糾紛。而在環(huán)境民事公益訴訟中，原、被告雙方的經(jīng)濟實力與地位相差極大，不宜采取對抗制。于是，印度創(chuàng)設了具有糾問制審判模式的“調查委員會”制度。“調查委員會”實際上就是由法院指派成立的專門對案件進行調查的組織，這在很大程度上降低了原告收集證據(jù)的成本。該委員會主要由法學家、法官與相關專家組成，其出具的調查報告就成了法官審理公益訴訟案件的初步證據(jù)。

德國作為大陸法系國家，設立了“訴訟費用額度確定”制度，原告如果證明自己無力支付訴訟費用，可以向法院申請將訴訟費限定在很低的水平。

(二) 域外經(jīng)驗的比較與借鑒

美國與德國都設立了資金保障制度，美國的激勵范圍廣、限制少，但存在濫訴的可能；而德國的資金保障則被限定在一定條件下。目前，環(huán)境民事公益訴訟在我國遇冷，我國應加大激勵措施，并注重懲罰性賠償?shù)膽?。第一，從法律?jīng)濟學角度來看，違法者所賠付的費用超過了違法行為所帶來的利益，懲罰才能起到積極的預防作用，因此應加大對環(huán)境侵害者的懲罰力度[16]。第二，我國目前只是規(guī)定了對原告訴訟成本的減少，既沒有降低原告的時間成本，也沒有增加原告的收益，而且，對勝訴的原告訴訟成本的降低還常常依賴于敗訴的被告，加上環(huán)境民事公益訴訟的被告往往是本身就運營困難、無力改變生產現(xiàn)狀的小企業(yè)，如此一來，讓自顧不暇的被告承擔原告的訴訟成本很難真正落實。因此，我國要進一步加大激勵力度。第三，要完善公益律師制度，增強法院調查取證的能動性。印度的“調查委員會”制度增強了法院的能動性，為處于弱勢地位的原告減少了調查取證的費用與時間。在我國，也存在原告自我取證能力低、對環(huán)境問題調查取證困難的問題。如果能夠借鑒印度，讓法院或其他中立組織先對案件事實進行調查取證并出具初步的調查報告，將有利于環(huán)境公益訴訟的開展。第四，我國應適時構建勝訴酬金制。盡管法律規(guī)定社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益[17]，但勝訴酬金制與牟取經(jīng)濟利益是不同的。以獲得的勝訴酬金維持社會組織的正常運轉，不屬于牟利。另外，還可以通過給予社會組織精神獎勵的方法起到激勵作用[18]。

五、 社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟激勵機制構建

(一) 設立環(huán)境民事公益訴訟基金制度，完善訴訟費用減免措施

對環(huán)境民事公益訴訟而言，激勵制度是必不可少的。環(huán)境民事公益訴訟制度是為了公共利益，原告不能像私益訴訟那樣獨自享有勝訴后的利益，反而要投入大量的人力與財力，還要承擔訴訟過程中的各種風險。這就需要科學而系統(tǒng)的激勵機制以鼓勵社會組織，比如設立環(huán)境民事公益訴訟基金制度。環(huán)境民事公益訴訟基金能夠為訴訟提供必要的資金支持，南平生態(tài)破壞案[注]詳見佚名《南平生態(tài)破壞案：新環(huán)保法生效后首例環(huán)境公益訴訟》， 2016年1月28日， http://www.jcrb.com/xztpd/dkf/96k/2015LPS/GYSSP/GYTM/201601/t20160128_1587178.html， 2018年10月10日。的做法就是有力的例證?！白匀恢选背闪h(huán)境民事公益訴訟基金，重點資助具備環(huán)境民事公益訴訟起訴資格的環(huán)保組織提起訴訟。環(huán)境民事公益訴訟基金制度的設計可采用滾動支持模式，即先對環(huán)境民事公益訴訟案件提供前期的成本支持，在原告獲得勝訴后，再從賠償中取回前期所支持的訴訟成本，為下一個環(huán)境民事公益訴訟案件提供資金支持。而且，在原告勝訴時，可以用環(huán)境民事公益訴訟基金進行獎勵，進而激勵其他社會組織。

實踐中，海南與云南昆明設置的環(huán)境公益訴訟專項基金就在很大程度上有效支持了公益訴訟的運行與環(huán)境治理，還可以對罰金進行管理，將其用于生態(tài)環(huán)境的修復與保護[3]。當然，在基金設立的同時，也要對其進行合理的規(guī)范，例如，要對基金設立的目的、資金來源、申請規(guī)則、適用范圍及監(jiān)管等做出明確、細致的規(guī)定。

1.資金來源

環(huán)境民事公益訴訟基金的資金來源主要有被告的損害賠償金、政府資助、基金的投資增值及私人捐贈等其他方式。另外，還可以考慮通過發(fā)行彩票等方式進一步拓寬資金的來源渠道。

第一，損害賠償金。社會組織為了環(huán)境公共利益對環(huán)境損害者提起訴訟，在取得勝訴后，法院會判令被告給予賠償金等，但賠償金通常沒有直接的受益人，其歸屬就成了問題。如果將其判給環(huán)保組織，顯然是不合適的。對于損害賠償金的使用與監(jiān)管問題，我國當前有三種尚處于摸索階段的形式：(1)直接將款項打到地方財政賬戶上；(2)由地方財政賬戶成立專項賬戶；(3)將款項打到法院的執(zhí)行賬戶上。但現(xiàn)實情況是，打到地方財政賬戶的損害賠償金基本上沒有用于環(huán)境修復。將賠償金納入環(huán)境公益訴訟基金則是最合適的。一方面，這筆賠償金納入基金后，一旦確定受害者就可以給予賠償，而不需要受害者再次進行訴訟，從而減少了訴訟資源的浪費；另一方面，這筆賠償金也可以為其他環(huán)境民事公益訴訟提供資金，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的維護。此外，將賠償金投入環(huán)境民事公益訴訟基金，進一步增強基金運作的透明度，也可有效防止腐敗。

第二，政府資助。政府扶持是國際上通行的做法，美國就采用了此方式，由政府提供12.5%的財政撥款，剩余的87.5%通過稅收補充[19]，荷蘭等國也采用了這種方式。政府對環(huán)境資源的保護具有不可推卸的責任，為環(huán)境民事公益訴訟基金提供支持是理所應當?shù)?。政府可以通過多種方式保障基金來源，例如，可以把基金列入財政預算，也可以將征收的部分環(huán)境資源稅收投入訴訟基金。由政府提供資金支持也符合我國的國情，因為我國的環(huán)保組織經(jīng)濟力量薄弱，有賴于政府的扶持。

第三，基金的增值。基金也可以保值增值，在預留環(huán)境民事公益訴訟運行的必要資金后，可以用部分資金進行科學的投資，比如，購買國債與債券、委托銀行和優(yōu)質的信托投資公司進行理財?shù)?。當然，基金關系環(huán)境民事公益訴訟的順利進行，所以，要有審慎的態(tài)度，對用于投資的資金設置一定的限度。另外，對每年環(huán)境公益訴訟基金的收回方式要靈活，以便在需要時可以隨時取回。

第四，其他方式。有的學者提出運用環(huán)保彩票等方式來籌集公益訴訟資金，理由是，既然體育彩票、福利彩票等都能夠吸納大量資金，那么也就可以設立環(huán)保彩票，通過這種方式籌集資金用于訴訟與修復環(huán)境。另外，還可以籌集社會捐款。隨著環(huán)保意識的提高，會有越來越多的人自愿加入這一行列，因此，可以通過各種形式鼓勵個人或企業(yè)捐贈。此外，國外的捐贈也是我們可以積極爭取的對象。

2.適用范圍

從訴訟基金設立的宗旨可以看出，其主要用途是解決環(huán)境民事公益訴訟資金匱乏的問題，其適用范圍主要是生態(tài)環(huán)境修復、支付訴訟費用和獎勵社會組織等。

第一，用于修復生態(tài)環(huán)境。若社會組織取得勝訴，被告就有可能被判賠償相關的損失。如果被告經(jīng)濟實力不夠，無力支付這些費用，那么，環(huán)境民事公益訴訟基金可以解決這項難題。當然，必須確保在被告無力承擔的情況下才能夠使用基金支付修復生態(tài)環(huán)境的費用。

第二，支付部分訴訟費用。如前所述，讓社會組織承擔訴訟費用是不公平的，會導致社會組織不愿提起訴訟。但如果設立環(huán)境民事公益訴訟基金，社會組織在提起環(huán)境民事公益訴訟時就可以申請由基金來墊付部分訴訟費用。勝訴后，根據(jù)“敗訴方承擔訴訟費用”的規(guī)則，社會組織在被告支付相關訴訟費用后再將其退還給基金。

第三，獎勵勝訴的環(huán)保組織。環(huán)境公益訴訟遇冷，需要完善激勵制度，即進行精神激勵與物質激勵。為了提高社會組織的積極性，可以借鑒美國的做法，把法院判決被告支付的費用按照一定比例獎勵給勝訴的原告，即“賞金獵人”制度。另外，除了社會組織，還可以獎勵為訴訟做出貢獻的律師或法律工作者，這同樣可以起到提高人們環(huán)保意識的作用。

3.基金管理

保障基金合理、長效地運行有多種辦法?；鹂梢杂瑟毩⒌牡谌綑C構統(tǒng)一管理，并由政府行政主管部門、社會組織及公眾進行監(jiān)督，在管理過程中除了加強內部定期審計外，還要定期披露基金的來源與使用情況等，從而增強基金運作的透明度。我們可以考慮通過公益信托進行基金管理，政府以及進行過捐贈的個人或團體都可以作為受托人。

4.申請規(guī)則與支付要求

(1)申請規(guī)則

環(huán)境民事公益訴訟基金成立的初衷在于使環(huán)境民事公益訴訟發(fā)揮最大的作用，為環(huán)境民事公益訴訟提供資金支持，進而實現(xiàn)環(huán)保的目的。因此要保證?？顚Ｓ?，基金只適用于具有環(huán)境民事公益訴訟原告資格的主體。同時，申請主體在申請動用基金時要提供完善的支付情況說明，明確費用的使用情況。另外，這一制度需要以法律的形式加以明確，使社會公眾能更好地遵守。其中，對于影響較大、所需資金數(shù)額較大的案件可以組織專家聽證會，確保資金的合理利用。

(2)支付要求

第一，按照支付范圍，包括案件受理、取證費用等進行支付。原告提交訴訟費用申請后，審核部門要對有關材料進行審核，不符合條件的，不予支付，并說明理由。對先期支付能力欠缺的社會組織，由基金審查機構對原告提交的起訴狀以及證據(jù)目錄等進行嚴格審核，如果符合條件，就可按照規(guī)定支付一定的費用，保證資金最大限度地服務于公益訴訟。第二，限定最大額支付規(guī)則。由于環(huán)境民事公益訴訟成本通常很高，如果不對專項資金設定最大支付限額，就難以保證基金的可持續(xù)發(fā)展。限定專項資金的最大額有助于合理分配資金，使基金運行更加科學。

5.基金監(jiān)督

如果欠缺嚴格的監(jiān)督體系，一項制度很難良好地運行。同樣，環(huán)境民事公益訴訟基金需要有完備的監(jiān)督體系。一是要增強基金的透明度，讓社會公眾知道資金的動向，可以讓更多主體放心地將資金投入基金[20]。二是要明確監(jiān)督主體、方式與內容。對于監(jiān)督主體，一方面，基金內部要設立監(jiān)督機構，依照內部管理制度與法律實施內部監(jiān)督；另一方面，要加強來自政府與社會的外部監(jiān)督。監(jiān)督內容主要包括對人、事、資金等的監(jiān)督，即對申請人、審核人、批準人、使用人等有關人員在基金申請、支付、使用各個環(huán)節(jié)中進行監(jiān)督。

除了設立環(huán)境民事公益訴訟基金，還應適當減免環(huán)境民事公益訴訟費用。在法國的環(huán)境民事公益訴訟中，訴訟費用非常低，原告也不需要提前繳納訴訟費用，只在敗訴的時候才需繳納。我國也可實行減免環(huán)境民事公益訴訟費用的辦法，適度地降低原告提起環(huán)境公益訴訟的成本，有利于激勵起訴者提起訴訟。

(二) 設立環(huán)境民事公益訴訟獎勵基金

設立公益訴訟獎勵基金是對公益訴訟原告的一種獎勵制度，有利于提高社會組織提起公益訴訟的動力。獎勵是一種激勵的方式。如前所述，如果公益訴訟原告不能從中得到好處而只承擔責任的話，那么，它們就很難有提起公益訴訟的積極性。如果按照規(guī)定審查環(huán)境民事公益訴訟原告是否有能力支付費用，一方面耗時耗力，另一方面會讓原本就與訴訟沒有直接利益關系的社會組織失去提起訴訟的積極性。在美國，原告勝訴后可以從被告的罰金中獲得一些資金，罰金的提取比例是15%-20%。對此，我們可以適當借鑒，對提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織采取一些獎勵措施。在環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償是可行的，如果違法者的違法成本高于收益，將會迫使其停止繼續(xù)侵權。為了威懾侵權行為人并對潛在侵權行為人起到警示作用，可以將懲罰性賠償制度運用到環(huán)境民事公益訴訟中，并把賠償金的一部分用來獎勵社會組織[21]。

值得一提的是，對于獎勵的形式，要注重物質獎勵與精神獎勵并重。過分強調物質獎勵是不可取的，一方面，有違環(huán)保公益訴訟的本意；另一方面，巨大的物質獎勵可能導致濫訴現(xiàn)象。當然，為了避免濫訴的發(fā)生，可以實行環(huán)境公益訴訟中的訴前通知制度[22]。

(三) 創(chuàng)新律師收費制度

我國社會組織存在專業(yè)化程度低的問題，法律救濟方面的專業(yè)知識存在欠缺，因此，律師在環(huán)境公益訴訟中的作用舉足輕重，可以考慮通過律師收費制度的創(chuàng)新起到激勵環(huán)境公益訴訟發(fā)展的作用。一方面，設立環(huán)境民事公益訴訟專有資金賬戶，其中一部分資金用于補助社會組織在公益訴訟中的律師費。另一方面，設立環(huán)境民事公益訴訟費用保險制度。在投保人購買法律費用險或訴訟險后，保險公司會向投保人支付一定的訴訟費用，其中就包含了律師費。畢竟法律援助制度不可能涵蓋所有沒有能力支付訴訟費用又需要訴訟的群體，我們不能總是犧牲律師的經(jīng)濟利益。而且，訴訟費用保險制度的實施不需要國家投入大量的資金，而是依靠商業(yè)模式運作，可以減輕國家的財政壓力。當前，許多國家都有訴訟費用保險制度，如德國、法國、日本等。其中，德國的訴訟費用保險公司極具專業(yè)性，加上德國對訴訟費用保險制度的大力支持，這一制度已經(jīng)相當成熟。把律師費納入保險制度，不僅可以減輕社會組織的經(jīng)濟壓力，也可以保障律師費，進而鼓勵更多的律師參與其中。

(四) 健全法律援助制度

為了解決環(huán)境民事公益訴訟中原告與被告難以抗衡的問題，在美國，由政府出資成立了很多法律服務機構，其律師由美國政府聘任，由國家財政支付工資，免費提供法律服務。與此同時，社會上也有許多通過基金與捐助的方式開辦的公益律師事務所。在印度的環(huán)境公益訴訟中，起訴方可以通過法律援助解決律師費的問題。印度的法律援助主要由政府提供資金支持，法律援助費用大都用于支付律師費，律師對法律援助費用的使用有決定權。在費用承擔方面，英國政府也提供了強有力的保障，環(huán)境民事公益訴訟在費用上的壓力較小。不僅如此，英國還通過政府撥款的方式，建立了全國性援助制度用來專門支持公益訴訟的發(fā)展。

公益律師旨在維護公共利益，能夠為環(huán)境民事公益訴訟提供專業(yè)的法律服務，與普通民事訴訟相比，環(huán)境民事公益訴訟在證據(jù)收集與損害認定等方面難度更大，這就需要一個長期從事環(huán)境公益訴訟、具有較強專業(yè)性的律師團體的支撐?；诖?，在我國目前公益律師制度還不健全的情況下，需要更好地構建公益律師參與環(huán)境民事公益訴訟的制度。

(五) 加強安全保護

為了保護地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府與企業(yè)可能會聯(lián)手阻礙環(huán)境民事公益訴訟活動的進行，對起訴主體百般阻撓，使其人身安全受到威脅。在訴訟結束后，被告也可能會利用自身的優(yōu)勢地位報復起訴主體。如果起訴主體的安全不能得到保障，那么其提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性就會降低。所以，要加強對私起訴主體人身安全的保護，包括對其親屬及其他密切關系人的人身保護。而且，對私起訴主體的安全保護不僅關系起訴主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性問題，還關系人權的保護問題。因此，需要成立一個專門負責協(xié)調保護環(huán)境公益訴訟私起訴主體安全的機構，制訂有效的保護計劃并嚴格實施。此外，還要設置侵害追究機制，只要私起訴主體有理由相信被告對其進行打擊報復，就能夠請求法律救濟，追究被告的法律責任，全部經(jīng)費由公益訴訟基金負擔。通過對社會組織訴前、訴中、訴后全方位的安全保護，進而激勵環(huán)境保護公益訴訟制度的實施。

(六) 改革訴訟費用的收取方式

我國的訴訟費用主要包括受理費與當事人承擔的其他費用，包括一審、二審及再審案件的受理費，以及勘驗、鑒定、執(zhí)行等費用。在我國，訴訟費用由原告預交，并由敗訴方最終承擔，同時也對訴訟費用的減免做了規(guī)定。但現(xiàn)行的訴訟費用規(guī)定不利于環(huán)境公益訴訟的健康發(fā)展。從受理費用繳納方式來看，根據(jù)案件性質可分為按件繳納與按標的額繳納。對于財產案件則根據(jù)訴訟請求的標的額分段交納。環(huán)境公益訴訟劃分到財產案件中，根據(jù)當事人訴訟請求的標的額繳納。但是，環(huán)境污染案件標的額往往非常大，按照繳納規(guī)則，當事人需在訴訟前就繳納高昂的訴訟費用，從而阻礙了環(huán)境公益訴訟的啟動。因此，環(huán)境公益訴訟的訴訟費繳納規(guī)則須不同于一般的規(guī)則，我們可以考慮把環(huán)境公益訴訟的案件受理費改為按件繳納，這樣既符合訴訟規(guī)則的要求，又不至于讓社會組織覺得有太大壓力[23]。

綜上，要完善我國環(huán)境民事公益訴訟的激勵制度，就要設立專項基金、完善訴訟費用減免措施。其中，環(huán)境民事公益訴訟基金的來源包括損害賠償金、政府資助、基金的增值和其他方式(如環(huán)保彩票等)?；鹬饕糜谛迯蜕鷳B(tài)環(huán)境、支付部分訴訟費用、獎勵勝訴的社會組織。我們可以考慮通過公益信托進行基金管理。此外，基金內部要設立監(jiān)督機構，依照內部管理制度與法律實施內部監(jiān)督。完善訴訟費用保險制度，將律師費納入保險制度，從而減輕社會組織的經(jīng)濟壓力，也可以使律師費用得到保障，進而鼓勵更多的律師參與其中。此外，要加強環(huán)境公益訴訟人的安全保護與賠償金的管理。環(huán)境公益訴訟的訴訟費用繳納規(guī)則理應不同于一般的訴訟，可以考慮把環(huán)境公益訴訟的案件受理費改為按件繳納。只有這樣，真正發(fā)揮社會組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，使這項制度真正落到實處，促進我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。