吳春寶 尼瑪次仁

(西藏大學(xué)馬克思主義學(xué)院 西藏拉薩 850000）

引言

黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾?！钡?，當(dāng)前我國(guó)扶貧形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別是個(gè)別連片特困區(qū)一半左右的縣市還處于衰退失調(diào)狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與扶貧不能做到同步發(fā)展。[1]西藏作為全國(guó)唯一的省級(jí)集中連片特殊貧困的民族地區(qū)，同樣面臨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)與精準(zhǔn)脫貧的雙重壓力。在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧背景下，如何妥善協(xié)調(diào)扶貧與生態(tài)環(huán)境保護(hù)二者的關(guān)系，已經(jīng)成為政府與學(xué)者共同關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

黨的十九大報(bào)告指出：“人與自然是生命共同體，人類(lèi)必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然?！北娝苤鷳B(tài)文明建設(shè)對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)具有重大意義，“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”基于對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！盵2]“兩山論”啟示我們，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與生態(tài)環(huán)境保護(hù)互為因果，彼此影響，二者不可偏廢。從生態(tài)環(huán)境脆弱與貧困之間的具體關(guān)系來(lái)看，自然環(huán)境的過(guò)度開(kāi)發(fā)與破壞，導(dǎo)致貧困地區(qū)陷入貧困與生態(tài)環(huán)境退化的惡性循環(huán)之中（見(jiàn)圖1①此圖來(lái)源：張毓卿，周才云.精準(zhǔn)扶貧視域下贛南生態(tài)扶貧困境與優(yōu)化路徑[J].江西社會(huì)科學(xué)，2016(2)：53-58.）。因此，在扶貧攻堅(jiān)過(guò)程中習(xí)近平同志特別強(qiáng)調(diào)：“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，把不損害生態(tài)作為發(fā)展的底線?！盵3]黨中央在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出，要“結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧”。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，明確規(guī)定要“處理好生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)的關(guān)系，加強(qiáng)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理修復(fù)，提升貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力”。這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，同時(shí)也為集中連片貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作指明了方向。

如上所述，正視生態(tài)環(huán)境的脆弱性，有意識(shí)地保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)貧困地區(qū)保護(hù)和提高生產(chǎn)力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。曹詩(shī)頌等學(xué)者認(rèn)為，“保持生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展是新階段國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的重要策略之一”[4]。對(duì)以“生態(tài)扶貧模式”為典型模式的精準(zhǔn)扶貧，莫光輝、張菁則指出“綠色發(fā)展理念缺乏、減貧脫貧的周期攻堅(jiān)與生態(tài)扶貧長(zhǎng)期發(fā)展的時(shí)間周期矛盾、‘金山銀山’的經(jīng)濟(jì)效益與‘綠水青山’的生態(tài)環(huán)境的矛盾”亟待解決。[5]耿翔燕、葛顏祥認(rèn)為，“生態(tài)補(bǔ)償式扶貧模式”作為另一種典型精準(zhǔn)扶貧模式也存在局限性，“生態(tài)補(bǔ)償式扶貧只是扶貧開(kāi)發(fā)的一種手段，只可能解決生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)的貧困問(wèn)題，并不是所有的貧困地區(qū)都能適用?！盵6]王贊新則進(jìn)一步指出，“目前實(shí)施比較全面的生態(tài)補(bǔ)償，在政府財(cái)力等方面還存在困難?！盵7]總體來(lái)看，上述學(xué)者的研究成果更多地突出了宏觀性與整體性，在涉及具體貧困區(qū)域時(shí)闡釋力略顯不足。筆者認(rèn)為，從根本上分析研判西藏農(nóng)牧區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境與貧困之間的關(guān)系，是統(tǒng)籌西藏扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，扶持農(nóng)牧民脫貧致富，檢測(cè)評(píng)估扶貧政策效果，實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)牧區(qū)資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。基于此，筆者依托華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村觀察”平臺(tái)，于2017年對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)13個(gè)縣27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的65個(gè)行政村進(jìn)行了調(diào)查②數(shù)據(jù)均來(lái)自華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院依托“調(diào)查咨詢(xún)中心”平臺(tái)2017年對(duì)西藏65個(gè)貧困村進(jìn)行的“農(nóng)民貧困”的問(wèn)卷調(diào)查與訪談，其中邊境縣村莊共計(jì)14個(gè)，占比為21.54%；農(nóng)業(yè)縣村莊為43個(gè)，占比為66.15%；牧業(yè)縣村莊18個(gè)，占比為27.69%；半農(nóng)半牧縣村莊7個(gè)，占比為10.77%；“一江兩河”開(kāi)發(fā)縣村莊26個(gè)，占比為40%；糧食基地縣村莊16個(gè)，占比為24.62%。，主要分析了西藏農(nóng)牧區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境對(duì)扶貧工作的影響，為提出有效的解決措施，進(jìn)而提高扶貧政策的精準(zhǔn)度提供了必要的事實(shí)依據(jù)。

圖1貧困與生態(tài)環(huán)境脆弱關(guān)系圖

一、西藏農(nóng)牧區(qū)的村莊情況

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目到村和措施到戶(hù)，而且工作重心已經(jīng)下沉到村莊層面，[8]因此村莊已經(jīng)成為觀察西藏農(nóng)牧區(qū)貧困問(wèn)題的基礎(chǔ)單元。鑒于此，筆者對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)村莊的基本情況進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析。

（一）行政村生產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r

1.土地情況：土地有效利用率不高。土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，在本次調(diào)查的65個(gè)農(nóng)牧區(qū)行政村中，村莊耕地平均面積為180萬(wàn)平方米，有效灌溉耕地平均面積為53.33萬(wàn)平方米；草場(chǎng)平均面積為12.48萬(wàn)平方米，有效草場(chǎng)平均面積為4.06萬(wàn)平方米；草畜平衡平均面積為8230萬(wàn)平方米；草場(chǎng)核定載畜量平均面積為433.33萬(wàn)平方米，實(shí)際載畜量平均面積為300萬(wàn)平方米。可見(jiàn)，行政村村莊草場(chǎng)面積較大，耕地面積較小，土地有效利用率不高。

2.人口情況：婦女較多，扶貧人口多。據(jù)調(diào)查，西藏農(nóng)牧區(qū)平均每村有149.41戶(hù)，平均人口為616.66人。其中婦女平均有294.58人，占村莊人口數(shù)的47.78%。老年人平均有48.98人；兒童平均有51.64人；殘疾人平均有19.45人；生活常年困難人口平均有113.2人。由此可知，婦女是西藏農(nóng)牧區(qū)行政村人口的重要組成部分，而生活常年困難人口占比較大，不容忽視，這給西藏農(nóng)牧區(qū)脫貧工作提出了挑戰(zhàn)。

3.勞動(dòng)力情況：多從事第一產(chǎn)業(yè)，男性是主要?jiǎng)趧?dòng)力。在本次調(diào)查的村莊中，西藏農(nóng)牧區(qū)行政村從事產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)的平均人數(shù)為287.87人。其中第一產(chǎn)業(yè)平均從業(yè)人數(shù)為201.06人；第二產(chǎn)業(yè)平均從業(yè)人數(shù)為44.83人；第三產(chǎn)業(yè)平均從業(yè)人數(shù)為20.90人。男性勞動(dòng)力平均從事勞動(dòng)生產(chǎn)人數(shù)為162.44人。由此可知，第一產(chǎn)業(yè)是西藏農(nóng)牧區(qū)從事人數(shù)最多的產(chǎn)業(yè)，男性是主要?jiǎng)趧?dòng)力。

（二）行政村社會(huì)保障狀況

1.基礎(chǔ)設(shè)施：距公共服務(wù)區(qū)較遠(yuǎn)，但基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率較高?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)農(nóng)村的發(fā)展至關(guān)重要。西藏農(nóng)牧區(qū)行政村村莊到各公共區(qū)域的距離較長(zhǎng)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均距離為11.52千米；到最近的小學(xué)平均距離是10.79千米；到最近的初中平均距離為41.72千米；到最近的市集平均距離為20.99千米。超過(guò)80%的行政村實(shí)現(xiàn)了道路硬化、通水、通電，并擁有村莊水井。90%的村莊實(shí)現(xiàn)了通訊信號(hào)覆蓋。這反映出西藏農(nóng)牧區(qū)行政村基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率較高，但離公共服務(wù)區(qū)較遠(yuǎn)的現(xiàn)狀（見(jiàn)表1）。

2.參保狀況：新農(nóng)村合作醫(yī)療參保率及養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率都比較低。西藏農(nóng)牧區(qū)行政村平均人口為616.66人，新農(nóng)村合作醫(yī)療參保平均人數(shù)為545.54人，參保率為88.47%，而全國(guó)基本醫(yī)保參保率穩(wěn)定在95%以上①數(shù)據(jù)來(lái)源：基本醫(yī)保參保率95%以上五年新醫(yī)改帶來(lái)“獲得感”[EB/OL]http：//health.jschina.com.cn/jkjs/201707/t20170725_836346.html,2017-07-25.，由此，與同期全國(guó)水平比較，被調(diào)查村莊的農(nóng)牧民新農(nóng)村合作醫(yī)療參保率較低；同時(shí)，從養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋程度來(lái)看，調(diào)查結(jié)果顯示，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保平均人數(shù)為341.40人，參保率僅為55.36%。與全國(guó)水平比較，僅2016年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率超過(guò)80%②數(shù)據(jù)來(lái)源：李克強(qiáng)：農(nóng)村貧困人口減少1億多養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率超80%[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2016-03/05/content_37942293.htm，2016-03-05.?？梢?jiàn)，被調(diào)查村莊農(nóng)牧民的參保率遠(yuǎn)低于全國(guó)水平。由此可知，西藏行政村新農(nóng)村合作醫(yī)療參保情況與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與情況都較差。

表1 村莊基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋情況（單位：個(gè)，%）

二、西藏農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性

脆弱性這個(gè)概念源于對(duì)自然災(zāi)害的研究，而生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為對(duì)外界干擾敏感，生態(tài)穩(wěn)定性較差，自然環(huán)境容易向不利于人類(lèi)的方向發(fā)展。區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱性往往限制著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，表現(xiàn)出與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行不良同時(shí)出現(xiàn)的特征。[9]近年來(lái)，農(nóng)業(yè)向森林、草地和濕地的擴(kuò)展是自然生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變或退化消失的最主要原因，此外西藏農(nóng)牧區(qū)大規(guī)模地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也成為自然生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的一個(gè)有力驅(qū)動(dòng)。[10]青藏高原平均海拔在4000米以上，地理環(huán)境復(fù)雜，高原氣候特點(diǎn)突出，其生態(tài)環(huán)境脆弱性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（一）從自然災(zāi)害的發(fā)生情況來(lái)看，西藏農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：地質(zhì)環(huán)境脆弱性，地殼運(yùn)動(dòng)活躍；自然環(huán)境脆弱性，自然災(zāi)害頻發(fā)；環(huán)境承載能力差，自我恢復(fù)能力有限。一般而言，西藏農(nóng)牧區(qū)主要分布在青藏高原高寒區(qū)，而且農(nóng)牧區(qū)自然、生態(tài)、氣候、植被、資源等情況差異較大，這些區(qū)域地質(zhì)特征復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，其中最為常見(jiàn)的自然災(zāi)害是旱災(zāi)、雪災(zāi)、洪澇、泥石流、病蟲(chóng)、霜凍等。

由表2可知，西藏農(nóng)牧區(qū)旱災(zāi)發(fā)生的頻率最高，涉及面積廣，造成的危害最大。以上數(shù)據(jù)顯示，自1978年到2008年的30年里，西藏有19年發(fā)生旱災(zāi)，平均每年遭受旱災(zāi)的面積為3.4萬(wàn)公頃，最高年份達(dá)到了10.67萬(wàn)公頃。旱災(zāi)直接導(dǎo)致糧食減產(chǎn)、河流斷流，造成人畜飲水困難。牧區(qū)遭受旱災(zāi)，往往會(huì)同時(shí)遭受風(fēng)災(zāi)，致使草場(chǎng)干枯、風(fēng)化、沙化。除此之外，雪災(zāi)也是發(fā)生頻率較高的災(zāi)害之一，幾乎每隔三五年就發(fā)生一次大規(guī)模的雪災(zāi)。除上述自然災(zāi)害外，西藏地形條件復(fù)雜，地質(zhì)災(zāi)害也時(shí)有發(fā)生。根據(jù)有關(guān)資料，西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)約為7,000處，其中崩塌862處，滑坡1,761處，泥石流4,377處。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1993年到2003年西藏就發(fā)生了地質(zhì)災(zāi)害1,147起，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)5.9億元。[11]

表2西藏農(nóng)作物受災(zāi)、成災(zāi)面積統(tǒng)計(jì)表（1978年-2008年6月）單位：萬(wàn)公頃

日益頻發(fā)的干旱、雪災(zāi)、洪澇、泥石流、冰雹等自然災(zāi)害給農(nóng)牧民帶來(lái)了巨大損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979年到2008年30年間，農(nóng)作物年均受災(zāi)面積在6.7萬(wàn)公頃左右，占農(nóng)作物總播種面積的32.3%；牧業(yè)年均因?yàn)?zāi)死亡牲畜80萬(wàn)頭（只、匹）左右，占牧區(qū)牲畜年存欄總數(shù)的3.3%；年均受災(zāi)人口47萬(wàn)人左右；年均因?yàn)?zāi)造成缺糧人口30萬(wàn)人左右；年均自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失在2.5億元以上。[12]同時(shí)，由于西藏農(nóng)牧區(qū)承受和預(yù)防災(zāi)害的能力較差，自然災(zāi)害成為了阻礙西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、導(dǎo)致農(nóng)牧民貧困與返貧的重要原因。特別是在西藏阿里、那曲等高海拔地區(qū)，連年不斷的雪災(zāi)造成當(dāng)?shù)啬撩瘛耙驗(yàn)?zāi)返貧”的現(xiàn)象尤為突出。

（二）從農(nóng)業(yè)自然資源的利用情況來(lái)看，一是全區(qū)草場(chǎng)承載能力較低。西藏全區(qū)宜牧地區(qū)的面積為1393.2萬(wàn)公頃，占西藏全區(qū)總土地面積的11.56%。從宜牧地區(qū)的質(zhì)量來(lái)看，一等宜牧地區(qū)占宜牧總面積的2.43%，二等宜牧地區(qū)占9.58%，三等占32.4%，四等占43.44%，五等占12.12%。①數(shù)據(jù)來(lái)源：范小建著《咨詢(xún)報(bào)告——西藏農(nóng)牧業(yè)增長(zhǎng)方式研究（2006年）》，內(nèi)部資料。此外，自2000年以來(lái)，西藏地區(qū)多數(shù)縣域的草地承載能力均呈下降趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年西藏地區(qū)不適合和不能放牧草場(chǎng)面積為36.95平方千米，約占全區(qū)草地總面積的44.37%。2011年西藏地區(qū)草場(chǎng)載畜量為4392.04萬(wàn)羊單位，牲畜存欄量為4779.20萬(wàn)羊單位，全區(qū)草地載畜量小于牲畜存欄量，對(duì)應(yīng)的草地承載率為-8.02%。西藏全區(qū)73個(gè)縣（市、區(qū)）中，有50個(gè)縣草地承載率小于0，牲畜存欄量大于草地載畜量的占比為68.49%。由此可見(jiàn)，西藏草地生態(tài)系統(tǒng)已處于超載狀態(tài)，畜牧業(yè)發(fā)展對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)的干擾超出了其承載能力，易于引發(fā)甚至已經(jīng)引發(fā)草地退化問(wèn)題，畜牧業(yè)發(fā)展受到限制。[13]

二是全區(qū)人均耕地不斷減少，耕地質(zhì)量下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年年末西藏地區(qū)實(shí)有耕地面積23.68萬(wàn)公頃，比2009年末耕地面積22.96萬(wàn)公頃增加了0.27萬(wàn)公頃②數(shù)據(jù)來(lái)源：2010年，2017年西藏統(tǒng)計(jì)年鑒。。從人均耕地面積來(lái)看，依據(jù)農(nóng)業(yè)部“西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式研究”課題組調(diào)研數(shù)據(jù)，2013年西藏農(nóng)牧區(qū)農(nóng)戶(hù)戶(hù)均耕地面積為0.49公頃，較2004年下降了32.60%。其中農(nóng)區(qū)戶(hù)均耕地面積由2004年的1.71公頃下降到2013年的0.99公頃，下降了42.18%，人口與土地資源的矛盾進(jìn)一步激化。而從人均耕地?cái)?shù)量來(lái)看，依據(jù)對(duì)全區(qū)482戶(hù)的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，2013年全區(qū)人均耕地面積為0.12公頃，較2004年下降了0.01公頃，下降了7.7%。其中農(nóng)區(qū)人均耕地下降最快，由2004年的0.31公頃下降為0.24公頃，下降了22.6%。[14]從平均營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平下，維持一個(gè)成年人營(yíng)養(yǎng)平衡需要0.23公頃的耕地。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，西藏地區(qū)的人口數(shù)量已接近甚至超出了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力可支撐的最大人口數(shù)量。加之一些地區(qū)長(zhǎng)期過(guò)量使用化學(xué)肥料、農(nóng)藥、農(nóng)膜，使大量污染物殘留在土壤中，直接影響了土壤的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，進(jìn)而影響了作物生長(zhǎng)，造成了農(nóng)作物減產(chǎn)和農(nóng)作物質(zhì)量下降，對(duì)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了威脅。

三、生態(tài)環(huán)境脆弱對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)精準(zhǔn)脫貧的影響

世界銀行在《貧困與政策》一文中對(duì)影響貧窮國(guó)家資產(chǎn)累計(jì)的各種政策進(jìn)行了分析，指出“貧困與環(huán)境是相互影響的關(guān)系，二者密切相連，環(huán)境影響貧困，反之貧困也會(huì)影響環(huán)境。其中，貧困與生存風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)系、眼光短淺與低收入的關(guān)系是我們必須注意的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”。2016年西藏自治區(qū)印發(fā)了《西藏自治區(qū)“十三五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中規(guī)定要“針對(duì)生態(tài)不平衡和脆弱地區(qū)（流域）的貧困人口，重點(diǎn)采取加大生態(tài)補(bǔ)償力度、實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等措施，提高收入水平，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位”。但是由于西藏農(nóng)牧區(qū)村莊多坐落于高原高寒地區(qū)，地質(zhì)特征復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱。受生態(tài)環(huán)境脆弱性的制約，西藏農(nóng)牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作仍面臨著村莊層面的困難，這主要表現(xiàn)在：

（一）村莊脫貧難度加大。西藏農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)。2017年調(diào)查的65個(gè)農(nóng)牧區(qū)行政村中，發(fā)生自然災(zāi)害的行政村有27個(gè)，占有效樣本的41.5%。平均每村受災(zāi)戶(hù)數(shù)達(dá)22.58戶(hù)，平均每村受災(zāi)人數(shù)為117.05人。水災(zāi)、泥石流、冷凍傷害是受災(zāi)行政村最主要的自然災(zāi)害，農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收是災(zāi)害造成的最主要的損失。脆弱的生態(tài)環(huán)境使西藏農(nóng)牧區(qū)行政村經(jīng)常遭受?chē)?yán)重的自然災(zāi)害，干旱、雪災(zāi)、洪澇、泥石流、冰雹等自然災(zāi)害給西藏農(nóng)牧區(qū)村莊帶來(lái)了巨大損失，導(dǎo)致一些發(fā)展較好的村莊因?yàn)樽匀粸?zāi)難再次返貧，從而加大了農(nóng)牧民脫貧的難度。

（二）產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受限。西藏農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，土地、草場(chǎng)、林地等自然資源分布不均，可利用的自然資源越來(lái)越少，資源儲(chǔ)備潛力不足，無(wú)法形成生產(chǎn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)和集聚優(yōu)勢(shì)，致使生產(chǎn)發(fā)展受限。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)一直是西藏國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的支柱產(chǎn)業(yè)，然而二者高度依賴(lài)自然環(huán)境條件，一旦遭遇自然災(zāi)害，村莊傳統(tǒng)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)就會(huì)遭到致命打擊。在此次調(diào)查中，西藏農(nóng)牧區(qū)行政村村莊居委會(huì)收入以100萬(wàn)以下、300萬(wàn)以上為主，平均收入為331.06萬(wàn)元。第一產(chǎn)業(yè)平均收入為246.6萬(wàn)元；第二產(chǎn)業(yè)平均收入為36.89萬(wàn)元；第三產(chǎn)業(yè)平均收入為18.08萬(wàn)元。脆弱的村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加大了西藏農(nóng)牧區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的成本，壓縮了后期的利潤(rùn)空間，致使生產(chǎn)發(fā)展受限，進(jìn)而影響到農(nóng)牧民的增收。

（三）公共服務(wù)供給受阻。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，從而保障農(nóng)牧區(qū)行政村的生產(chǎn)生活需求，組織農(nóng)牧民參加農(nóng)技培訓(xùn)，從而提高農(nóng)牧民的人力資本能力和市場(chǎng)交往能力，是西藏農(nóng)牧區(qū)行政村脫貧的重要社會(huì)保障機(jī)制。然而多變的高原氣候以及復(fù)雜的地理環(huán)境使得公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難重重，地質(zhì)狀況敏感而又脆弱，已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)常會(huì)遇到洪水、泥石流等災(zāi)害的侵襲和破壞。[15]在本次調(diào)查中，五成多行政村解決低收入住房問(wèn)題存在困難，平均每村存在住房問(wèn)題的戶(hù)數(shù)為5.27戶(hù)；五成多村莊完成了道路硬化，平均每村的道路長(zhǎng)度為3.18千米；五成多村莊有文體建設(shè)，平均每村的項(xiàng)目數(shù)為0.61個(gè)。由此可知，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度要高于東部，這主要得益于東部地區(qū)的援藏政策和中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，再加上這些地區(qū)的投資拉動(dòng)效應(yīng)比較明顯，西藏公共基礎(chǔ)設(shè)施得到了快速發(fā)展，但與之相配套的公共服務(wù)的發(fā)展水平依然比較落后。[16]同時(shí)，四成多西藏農(nóng)牧區(qū)行政村組織過(guò)免費(fèi)農(nóng)技培訓(xùn)，平均每村培訓(xùn)人數(shù)為18人。六成多行政村經(jīng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)向外輸出務(wù)工人員，平均每村有12.19人。然而，這些仍然無(wú)法滿足現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下農(nóng)牧民脫貧致富的需求。農(nóng)牧民技能不夠，外出務(wù)工參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)較少，這直接減少了行政村脫貧致富的機(jī)會(huì)。

（四）扶貧資源見(jiàn)效緩慢。當(dāng)前中央政府提供給西藏的扶貧資源日益豐富，其中包括扶貧財(cái)政資金、優(yōu)惠政策以及扶貧專(zhuān)業(yè)人才等，這些為西藏農(nóng)牧區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)與發(fā)展機(jī)遇。但是由于生態(tài)環(huán)境脆弱，扶貧資源見(jiàn)效成本增加，扶貧成效大打折扣。在此次調(diào)查中，西藏農(nóng)牧區(qū)幫扶到村的資金平均為89.91萬(wàn)元；四成多村莊有農(nóng)業(yè)幫扶項(xiàng)目，平均每村投入資金為59.45萬(wàn)元；一成多村莊有工業(yè)幫扶項(xiàng)目，平均每村投入資金為18.62萬(wàn)元；設(shè)置旅游項(xiàng)目的村莊有1個(gè)，投入資金為20萬(wàn)元。其他項(xiàng)目投入有一成多，平均投入資金為56.79萬(wàn)元?？傊?，西藏農(nóng)牧區(qū)行政村在扶貧資金與項(xiàng)目方面都有一定投入，受生態(tài)環(huán)境脆弱性的影響，這些扶貧資金與項(xiàng)目要見(jiàn)到成效還需要有更多的投入。

四、對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作的建議

西藏自治區(qū)自精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作大規(guī)模展開(kāi)以來(lái)，扶貧項(xiàng)目及幫扶資金投入到村到戶(hù)已初具規(guī)模，貧困戶(hù)脫貧取得了一些成績(jī)，但同時(shí)也仍然存在一定的問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境脆弱性制約下，如何如期完成西藏行政村農(nóng)牧民精準(zhǔn)脫貧任務(wù)，是西藏自治區(qū)必須認(rèn)真對(duì)待的民生與發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

（一）加大易地搬遷力度。根據(jù)《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》，對(duì)居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地方的建檔立卡貧困人口實(shí)施易地搬遷，努力做到搬得出、穩(wěn)得住、可發(fā)展、能致富，從根本上解決貧困人口的生計(jì)問(wèn)題。據(jù)調(diào)查可知，到目前為止還有行政村存在不通路、不通水、不通電等情況，有的甚至沒(méi)有通訊信號(hào)。這些都嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧全面奔小康的目標(biāo)，因此加快推進(jìn)易地扶貧搬遷工程對(duì)于有些地方顯得尤為重要。一是要大力推進(jìn)易地扶貧搬遷工程。西藏農(nóng)牧區(qū)主要分布在青藏高原高寒地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，易地搬遷可以避免對(duì)生態(tài)造成破壞，同時(shí)也可提高國(guó)土資源的利用率。二是要積極倡導(dǎo)易地扶貧搬遷工程。西藏地廣人稀，農(nóng)牧民居住分散，人口密度過(guò)小，難以走上新型城鎮(zhèn)化道路。借扶貧政策把人集中到一起可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，同時(shí)有利于第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更有利于貧困戶(hù)的脫貧。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)。精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵在于激發(fā)群眾的主動(dòng)性。而要激發(fā)群眾的主動(dòng)性就要發(fā)展生產(chǎn)，引導(dǎo)和支持所有有勞動(dòng)能力的人依靠自己的雙手開(kāi)創(chuàng)美好的明天，立足當(dāng)?shù)刭Y源實(shí)現(xiàn)就地脫貧，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)?，F(xiàn)階段在西藏農(nóng)牧區(qū)行政村農(nóng)業(yè)在所有產(chǎn)業(yè)中仍占據(jù)著核心地位，但是受脆弱的生態(tài)環(huán)境的影響，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條趨于單一且未能深入延展，導(dǎo)致生產(chǎn)出來(lái)的大多為初級(jí)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)給農(nóng)牧區(qū)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)品附加值明顯偏低。為此，優(yōu)化西藏農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)顯得十分必要。一是統(tǒng)籌使用資金，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)發(fā)展西藏農(nóng)牧區(qū)的特色種植業(yè)，瞄準(zhǔn)藏藥材、牦牛、藏香豬、藏雞以及藏系綿羊等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，集中資金進(jìn)行重點(diǎn)扶持，以純生態(tài)、無(wú)污染和綠色有機(jī)等為優(yōu)勢(shì)特色，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成農(nóng)牧業(yè)發(fā)展新格局。二是發(fā)展文化事業(yè)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)文化資源的保護(hù)，深入挖掘自然與人文資源，通過(guò)各種有效的市場(chǎng)運(yùn)作方式，大力推動(dòng)生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)，加快完善生態(tài)旅游產(chǎn)品線，形成一批生態(tài)旅游特色產(chǎn)品，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是謀劃現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)地域特色。近年來(lái)西藏藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)、綠色食飲品等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)異軍突起，西藏完全可以以此為基礎(chǔ)積極發(fā)展新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。如現(xiàn)在新提出了田園綜合體的概念，就是把農(nóng)業(yè)鏈條做深、做透，與健康、旅游、休閑、文化、會(huì)展等實(shí)現(xiàn)廣泛的融合。另外，雪域高原、青稞酒、藏藥材等也都是發(fā)展新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的可選主題。

（三）改善公共服務(wù)供給。堅(jiān)持“因地制宜、因人施策”的原則，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決農(nóng)牧民急需解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，切實(shí)改善西藏農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。首先是要做好社會(huì)保障工作，解決好貧困戶(hù)面臨的問(wèn)題。貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，要由社會(huì)保障來(lái)兜底。要進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)政策要向貧困人口傾斜，降低起付標(biāo)準(zhǔn)，提高報(bào)銷(xiāo)比例，對(duì)貧困戶(hù)就醫(yī)實(shí)行“一站式”服務(wù)。其次是要做好農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)水利設(shè)施配套建設(shè)，提升農(nóng)牧業(yè)的灌溉能力，做好生產(chǎn)公共服務(wù)供給。三是要完善農(nóng)牧區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)飲水安全、道路暢通、電力有保障等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)，特別是要解決地處偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)牧民“出行難”的問(wèn)題。四是要加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)，提高雪災(zāi)風(fēng)災(zāi)預(yù)警與救助能力。五是要加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給，完善棚圈、飲水用電設(shè)施、村級(jí)道路、農(nóng)業(yè)設(shè)施、廣播電視信號(hào)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、體育文化娛樂(lè)設(shè)施的建設(shè)。

（四）創(chuàng)新扶貧現(xiàn)代化治理機(jī)制。西藏農(nóng)牧區(qū)扶貧工作有現(xiàn)實(shí)特殊性與繁雜性，要處理好扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾，必須創(chuàng)新扶貧現(xiàn)代化治理機(jī)制。一是要解決好扶貧內(nèi)生發(fā)展與外力推動(dòng)之間的關(guān)系。脫貧主體的內(nèi)生發(fā)展是基礎(chǔ)，外力支援則是重要的外部條件，二者不可偏廢。過(guò)度強(qiáng)調(diào)外力支援，容易導(dǎo)致扶貧主體對(duì)外力的過(guò)度依賴(lài)；過(guò)度強(qiáng)調(diào)貧困主體的內(nèi)生性，容易導(dǎo)致貧困差距的加大。因此要在國(guó)家的大力支持下，高度重視激發(fā)貧困戶(hù)的自我發(fā)展能力。二是要解決好短期減貧與全面建成小康社會(huì)之間的關(guān)系。扶貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，扶貧過(guò)程中按照脫貧標(biāo)準(zhǔn)將物資發(fā)放到貧困戶(hù)手中使其脫貧或減貧，容易使農(nóng)牧民滋生“等、靠、要”思想。為了更好地實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，必須從產(chǎn)業(yè)和就業(yè)方面著手解決西藏農(nóng)牧區(qū)的貧困問(wèn)題，真正做到讓農(nóng)牧民有事做、可致富，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久脫貧。三是要解決好扶貧工作與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系。西藏地區(qū)屬于民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、連片特困地區(qū)，穩(wěn)定是開(kāi)展一切工作的前提，要避免在扶貧過(guò)程中出現(xiàn)不穩(wěn)定事件。