摘 要： 系統(tǒng)梳理我國適應(yīng)氣候變化的政策和立法進(jìn)展可以看出，我國在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域存在立法空白，構(gòu)建適應(yīng)氣候變化的制度體系是開展應(yīng)對(duì)氣候變化立法的重要任務(wù)之一。建議應(yīng)通過開展應(yīng)對(duì)氣候變化立法，明確減適并重的原則、適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)和各部門職責(zé)分工，構(gòu)建一個(gè)包括“適應(yīng)氣候變化規(guī)劃制度、氣候變化影響評(píng)估制度、氣候變化監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)和預(yù)警制度、適應(yīng)氣候變化保險(xiǎn)制度和法律激勵(lì)措施”的適應(yīng)氣候變化法律制度體系。

關(guān)鍵詞： 適應(yīng)氣候變化 立法 法律制度

歷次IPCC評(píng)估報(bào)告第二工作組報(bào)告、15度特別報(bào)告、氣候變化與土地特別報(bào)告，以及我國已發(fā)布了三次的《氣候變化國家評(píng)估報(bào)告》均以大量科學(xué)研究的結(jié)果證明了氣候變化影響的嚴(yán)峻性和適應(yīng)氣候變化的必要性，可作為我國需要加強(qiáng)適應(yīng)領(lǐng)域法制建設(shè)的科學(xué)依據(jù)。《巴黎協(xié)定》第二條明確提出“提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強(qiáng)氣候抗御力和溫室氣體低排放發(fā)展”，設(shè)定了應(yīng)努力提升適應(yīng)能力的締約方責(zé)任?！吨袊鴼夂蜃兓谌螄倚畔⑼▓?bào)》表明，近百年來中國的氣候變暖趨勢(shì)與全球的總趨勢(shì)基本一致，已經(jīng)產(chǎn)生了顯著的影響，而且未來將繼續(xù)對(duì)中國的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響。構(gòu)建國內(nèi)適應(yīng)氣候變化的法制保障，是應(yīng)對(duì)氣候變化立法的重要立法任務(wù)之一。

一、國內(nèi)適應(yīng)氣候變化的政策基礎(chǔ)

面對(duì)持續(xù)蔓延的應(yīng)對(duì)氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅，中國堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并重的原則，全面布局適應(yīng)氣候變化政策，主動(dòng)開展適應(yīng)氣候變化行動(dòng)，努力提高適應(yīng)氣候變化能力。我國最早于2004年提交了《初始國家信息通報(bào)》，第一次提出適應(yīng)技術(shù)需求清單。2007年發(fā)布的《應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》明確提出了“減緩和適應(yīng)并重的原則”，指出“中國是一個(gè)生態(tài)環(huán)境比較脆弱的國家，氣候變化已經(jīng)對(duì)中國的農(nóng)牧業(yè)、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、水資源、海岸帶、人類健康、大中型工程項(xiàng)目建設(shè)和旅游產(chǎn)生了一定的影響，國家必須增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力”。

我國將適應(yīng)氣候變化作為重要內(nèi)容納入國家規(guī)劃體系，在“十二五”規(guī)劃中提出要制定國家適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略，加強(qiáng)氣候變化科學(xué)研究、觀測(cè)和影響評(píng)估。在生產(chǎn)力布局、基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)中，充分考慮氣候變化因素;在“十三五”規(guī)劃中提出將進(jìn)一步主動(dòng)適應(yīng)氣候變化，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中充分考慮氣候變化因素，適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施適應(yīng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃;特別是我國將適應(yīng)氣候變化作為重要內(nèi)容納入《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》，規(guī)定了主要領(lǐng)域提高適應(yīng)能力的政策措施和行動(dòng)目標(biāo);根據(jù)“十二五”和“十三五”期間科技領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)規(guī)劃，中國將重點(diǎn)發(fā)展極端天氣氣候事件預(yù)測(cè)預(yù)警、植物抗旱耐高溫品種選育與病蟲害防治等十項(xiàng)關(guān)鍵適應(yīng)技術(shù)，圍繞氣候變化影響的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、脆弱人群與優(yōu)先適應(yīng)事項(xiàng)，強(qiáng)化建材、交通運(yùn)輸、農(nóng)牧業(yè)、漁業(yè)和水資源等領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用示范。

2013年11月頒布的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》是我國目[HJ2mm]前為止在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域最為全面的綱領(lǐng)性文件，分“面臨形勢(shì)、總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、區(qū)域格局、保障措施”五章對(duì)適應(yīng)氣候變化工作進(jìn)行了全面規(guī)制，總體部署到2020年國家適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)與行動(dòng)。

在區(qū)域性政策方面，為推進(jìn)城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)，我國于2016年印發(fā)了《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》，并于2017年由國家發(fā)展改革委和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合在內(nèi)蒙古呼和浩特等28個(gè)地區(qū)開展氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)，積累城市適應(yīng)氣候變化的經(jīng)驗(yàn)，全面提升城市適應(yīng)氣候變化能力。

在國際合作方面，中國是全球適應(yīng)委員會(huì)的共同發(fā)起國，由生態(tài)環(huán)境部李干杰部長代表中方任委員。2019年全球適應(yīng)中心在中國設(shè)立的辦公室是其在荷蘭總部以外開設(shè)的第一家辦公室。李克強(qiáng)總理和荷蘭首相呂特、聯(lián)合國前秘書長潘基文共同出席了中國辦公室的揭牌儀式。

二、重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的政策和立法進(jìn)展

由于尚未出臺(tái)專門的應(yīng)對(duì)氣候變化法，前述有關(guān)適應(yīng)氣候變化的政策、試點(diǎn)和合作機(jī)制均缺乏有約束、可量化、可考核的指標(biāo)和法律強(qiáng)制力來保障執(zhí)行。我國目前適應(yīng)氣候變化主要依靠農(nóng)業(yè)、森林、水資源、海洋、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。以下分而述之：

（一）農(nóng)業(yè)領(lǐng)域

《農(nóng)業(yè)法》作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基本大法，規(guī)制的對(duì)象涉及農(nóng)業(yè)、草原、林業(yè)、漁業(yè)、水土保持等領(lǐng)域，范圍相當(dāng)寬泛。我國于1993年頒布了《農(nóng)業(yè)法》，分別于2002年、2009年、2012年進(jìn)行了修正;《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》于2012年制定，2016年進(jìn)行了修訂;《漁業(yè)法》于1986年頒布，2013年進(jìn)行了第四次修正。在政策行動(dòng)方面，我國積極發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，農(nóng)田有效灌溉面積由2005年的5500萬公頃提高到2015年的6580萬公頃，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)由2005年的045提高到2015年的0532，農(nóng)田灌溉水用量占總用水比重由2002年的614%下降到2013年的55%。我國還發(fā)布了《科學(xué)應(yīng)對(duì)厄爾尼諾防災(zāi)減災(zāi)保豐收預(yù)案》，積極防范地區(qū)旱澇不均、病蟲害突發(fā)、極端天氣氣候事件等厄爾尼諾對(duì)氣候產(chǎn)生的影響。

我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法主要從“農(nóng)業(yè)資源利用”和“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”兩方面入手進(jìn)行了立法規(guī)制，并沒有從氣候變化的角度考慮到農(nóng)業(yè)同時(shí)作為溫室氣體的源與匯開展立法。因此，農(nóng)業(yè)同時(shí)作為碳排放的源與匯，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的當(dāng)前立法在降低農(nóng)業(yè)領(lǐng)域溫室氣體排放、增加農(nóng)業(yè)領(lǐng)域碳匯能力、提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力等方面存在立法空白。

（二）草原領(lǐng)域

我國《草原法》在立法目的上可以看出從資源利用到資源保護(hù)轉(zhuǎn)化的足跡，主要建立了草原權(quán)屬制度、草原資源保護(hù)制度、草原規(guī)劃制度、草原承包制度、退耕還草制度以及等級(jí)評(píng)定與草原統(tǒng)計(jì)制度。在下位立法層面，為了配合《草原法》的實(shí)施，國務(wù)院和農(nóng)業(yè)部陸續(xù)出臺(tái)了《草原防火條例》《草原征占用審核審批管理辦法》《推進(jìn)草原承包工作方案》《草畜平衡管理辦法》《草原監(jiān)理人員行為準(zhǔn)則》等一系列關(guān)于草原保護(hù)的行政法規(guī)和部門規(guī)章。在政策行動(dòng)層面，我國根據(jù)《“十三五”草原保護(hù)建設(shè)利用規(guī)劃》和《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》，每年支持人工種草800萬公頃，2013年中國草原綜合植被蓋度達(dá)542%。

《草原法》建立了草原所有權(quán)屬的確權(quán)、轉(zhuǎn)移和救濟(jì)制度，草原調(diào)查制度，草原統(tǒng)計(jì)制度，草原生產(chǎn)生態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，以及基本草原保護(hù)制度。其中關(guān)于草原權(quán)屬的管理、規(guī)劃和權(quán)屬登記的制度設(shè)計(jì)可以為“應(yīng)對(duì)氣候變化監(jiān)督管理部分”的相關(guān)立法所借鑒。關(guān)于草原生產(chǎn)、生態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的規(guī)定可以為“適應(yīng)氣候變化部分”的相關(guān)立法所借鑒。在草原管理領(lǐng)域，關(guān)于自然資源權(quán)屬分配后的確權(quán)，國家可以依法通過登記的方式進(jìn)行管理，這種管理方式不屬于行政審批，是賦予社會(huì)主體自然資源使用權(quán)的政府管理行為，權(quán)屬登記是為了保護(hù)草原的所有權(quán)和使用權(quán)，符合物權(quán)法定的立法要求?！恫菰ā逢P(guān)于草原權(quán)屬登記的法理和制度程序，可為碳排放配額注冊(cè)登記系統(tǒng)設(shè)計(jì)所借鑒。

（三）水資源領(lǐng)域

我國在水資源管理領(lǐng)域的法制較為健全。2010年修訂了《水土保持法》，2016年7月最新修訂了《水法》，2017年6月修正了《水污染防治法》。國務(wù)院1993年發(fā)布了《水土保持法實(shí)施條例》，2006年公布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，2012年發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，2016年通過了《農(nóng)田水利條例》，已建立了較為完整的水資源利用和保護(hù)的法制體系。

在水資源管理方面，《水法》專章規(guī)定了水資源規(guī)劃制度，詳盡地規(guī)定了水資源規(guī)劃的分類、編制責(zé)任主體、制定依據(jù)和程序、批準(zhǔn)備案要求以及執(zhí)行的要求，可為應(yīng)對(duì)氣候變化立法設(shè)立規(guī)劃制度時(shí)所借鑒。在水資源的使用和保護(hù)方面，《水法》主要采用了強(qiáng)制性的資源使用許可、審批、備案、監(jiān)測(cè)、總量控制等治理方式，重點(diǎn)條文部分均是很“硬”的條款。我國在水資源保護(hù)領(lǐng)域采用了嚴(yán)格的行政立法手段，可以為開展應(yīng)對(duì)氣候變化立法所借鑒。但縱觀水資源和水土保持領(lǐng)域的立法成果，均未涉及提升水資源適應(yīng)氣候變化能力的問題，對(duì)于加強(qiáng)氣候?yàn)?zāi)害的預(yù)測(cè)預(yù)警等問題沒有涉及。

（四）陸地生態(tài)系統(tǒng)

IPCC于2019年8月正式發(fā)布的《氣候變化與土地利用特別報(bào)告》及其決策者摘要指出，氣候變化加劇了土地荒漠化、土地退化，威脅糧食安全，不可持續(xù)的土地利用還會(huì)加劇氣候變化，進(jìn)一步提出應(yīng)對(duì)氣候變化的緊迫性。報(bào)告希望各國采取可持續(xù)的土地利用方式，減少過度消費(fèi)和糧食浪費(fèi)，避免森林焚燒和毀林，建議各國加強(qiáng)土地和糧食等所有行業(yè)的減排行動(dòng)。

我國《森林法》的立法模式經(jīng)歷了從資源利用到資源保護(hù)模式的轉(zhuǎn)變，確定了森林權(quán)屬登記和森林檔案制度、森林規(guī)劃制度、采伐許可證制度、森林資源恢復(fù)制度和出口限制制度。其中森林權(quán)屬登記和森林檔案制度可以為應(yīng)對(duì)氣候變化立法所借鑒。對(duì)于溫室氣體排放管理，如果采取行政審批或許可證制度較難獲得立法審查的話，采取權(quán)屬登記或檔案管理的形式進(jìn)行管理，弱化行政審批特點(diǎn)，或可容易加快立法進(jìn)程?！渡址ā分饕獓@森林兼具經(jīng)濟(jì)資源和生態(tài)資源兩種屬性的特征開展立法。但是在森林立法領(lǐng)域，沒有涉及到“碳匯”問題，忽視了森林減緩氣候變化的功能，以及對(duì)于加強(qiáng)氣候影響的監(jiān)測(cè)評(píng)估、提升林業(yè)適應(yīng)氣候變化能力方面缺乏關(guān)注，為《應(yīng)對(duì)氣候變化法》留下了立法空間。

（五）海岸帶和相關(guān)領(lǐng)域

我國雖然目前尚未制定《海洋法》，但于1982年制訂并于2016年11月第三次修訂了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，天津、山東、浙江、福建等省市出臺(tái)了省級(jí)海洋環(huán)境保護(hù)條例，加大對(duì)海洋環(huán)境污染的處罰力度;加之《海域使用管理法》、《港口法》，以及《海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》等條例，以及《海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)及防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)體系》、《全國海洋觀測(cè)網(wǎng)規(guī)劃（2014年～2020年）》等重大政策文件，確定了國內(nèi)海洋資源管理和環(huán)境保護(hù)的法律制度體系。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》主要是圍繞海洋污染物的預(yù)防和治理來展開的，提出的措施對(duì)于提高海洋適應(yīng)氣候變化能力具有積極意義。但是，適應(yīng)氣候變化的工作重點(diǎn)在于提前的預(yù)防和預(yù)警，一旦等到涉海氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生后再行修復(fù)，治理成本將成倍擴(kuò)大?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》的局限性在于重“防治”輕“預(yù)防”，治理方式以末端治理為主，對(duì)于開展海岸帶地區(qū)及海島的氣候變化影響評(píng)估、加強(qiáng)海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警等前端預(yù)防和治理的內(nèi)容幾乎沒有涉及。因此，應(yīng)該通過應(yīng)對(duì)氣候變化立法，對(duì)加強(qiáng)海洋氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警和氣候影響評(píng)估進(jìn)行規(guī)制，通過立法建立起關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)全過程的法律制度體系。

（六）防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域

我國在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的法律主要有《氣象法》（1999年）《防震減災(zāi)法》（2008年修訂）《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007年），條例包括《氣象災(zāi)害防御條例》（2010年）和《人工影響天氣管理?xiàng)l例》，部門規(guī)章包括《氣象探測(cè)環(huán)境和設(shè)施保護(hù)辦法》（2004年）《氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布與傳播辦法》（2007年）《氣候可行性論證管理辦法》（2008年）《氣象行政處罰辦法》（2000年）等?！稓庀蠓ā废盗蟹芍饕菍?duì)氣象設(shè)施、氣候資源、災(zāi)害防御等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)制，客觀上是對(duì)提高適應(yīng)氣候變化能力最為直接的法律。由于立法時(shí)間較早，《氣象法》中沒有專門條款涉及應(yīng)對(duì)氣候變化問題，對(duì)氣候影響評(píng)估和預(yù)測(cè)預(yù)警等問題仍是立法的空白點(diǎn)。

三、適應(yīng)氣候變化的立法任務(wù)

我國適應(yīng)氣候變化的制度規(guī)則散見于相關(guān)部門法律中，零散而不成體系。應(yīng)通過開展應(yīng)對(duì)氣候變化立法，科學(xué)完整地搭建適應(yīng)氣候變化的制度框架，其他相關(guān)領(lǐng)域法律在修訂過程中也應(yīng)相應(yīng)增加適應(yīng)氣候變化內(nèi)容。

（一）明確減適并重的原則

《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》提出了“減緩與適應(yīng)并重的原則”：“減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的兩個(gè)有機(jī)組成部分。對(duì)于廣大發(fā)展中國家來說，減緩全球氣候變化是一項(xiàng)長期、艱巨的挑戰(zhàn)，而適應(yīng)氣候變化則是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)、緊迫的任務(wù)。中國將繼續(xù)強(qiáng)化能源節(jié)約和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策導(dǎo)向，努力控制溫室氣體排放，并結(jié)合生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工程以及防災(zāi)、減災(zāi)等重大基礎(chǔ)工程建設(shè)，切實(shí)提高適應(yīng)氣候變化的能力。”減緩氣候變化的重要性毋庸贅言，而適應(yīng)氣候變化亦不容忽視。因此有必要將“減適并重”原則通過立法明確為應(yīng)對(duì)氣候變化的基本原則，突出適應(yīng)氣候變化在國家應(yīng)對(duì)氣候變化工作中的重要地位。

（二）明確適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)

適應(yīng)氣候變化工作頭緒較多，涉及從國家到地方各級(jí)政府、企事業(yè)單位、公民個(gè)人等眾多主體的職責(zé)，同時(shí)涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、海洋、氣象、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運(yùn)輸?shù)缺姸鄧鴦?wù)院部門的管理職能。在法律條文有限的條款中不可能面面俱到規(guī)定諸多細(xì)節(jié)，但必須將適應(yīng)氣候變化工作最基本的目標(biāo)和總體要求明確出來，相當(dāng)于從國家法律層面對(duì)適應(yīng)氣候變化“定調(diào)”，建立適應(yīng)氣候變化的制度框架，為下位法提供立法依據(jù)。具體各級(jí)政府和各部門如何開展適應(yīng)氣候變化工作可通過部門規(guī)章或者地方立法進(jìn)行規(guī)制。

要對(duì)適應(yīng)氣候變化“定調(diào)”首先就是要明確適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)，并且厘清適應(yīng)氣候變化目標(biāo)和國家應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)之間的關(guān)系。國家應(yīng)對(duì)氣候變化的總體目標(biāo)應(yīng)該是一個(gè)全面的總體目標(biāo)，下面又分為各層級(jí)的行動(dòng)目標(biāo)。適應(yīng)氣候變化應(yīng)該屬于國家應(yīng)對(duì)氣候變化總體目標(biāo)下面的行動(dòng)目標(biāo)。因此建立在立法中在應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)相關(guān)條款中對(duì)行動(dòng)目標(biāo)進(jìn)行明確規(guī)定。

同時(shí)，立法中至少應(yīng)該有一條對(duì)于適應(yīng)氣候變化的總體要求進(jìn)行規(guī)制，從宏觀上表明國家提高適應(yīng)氣候變化能力的總要求，提出“國家在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)充分考慮氣候變化影響，推動(dòng)適應(yīng)技術(shù)研究開發(fā)和推廣，增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化特別是應(yīng)對(duì)極端氣候事件的能力”。在無法過于細(xì)化的情況下，這樣宣誓性的提法可以為以后的工作提供法律依據(jù)。

（三）明確政府和部門適應(yīng)氣候變化的職責(zé)

根據(jù)《第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，新組建的“生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部”均與適應(yīng)氣候變化工作密切相關(guān)。根據(jù)當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革要求，同時(shí)保證立法的長期穩(wěn)定性，應(yīng)將適應(yīng)氣候變化的法律義務(wù)規(guī)定到各級(jí)人民政府層面，具體由政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門牽頭負(fù)責(zé)。如果具有適應(yīng)氣候變化法律義務(wù)的責(zé)任主體在該工作上不作為，可據(jù)此對(duì)其進(jìn)行追責(zé)。同時(shí)，鑒于適應(yīng)氣候變化無法靠單個(gè)部門一己之力完成，各部門已經(jīng)有的一些生態(tài)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等好的做法客觀上有助于提高適應(yīng)氣候變化的能力，為該項(xiàng)工作打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。立法除了賦予行業(yè)和部門適應(yīng)氣候變化職責(zé)之外，還應(yīng)建立各部門分工配合的協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度地形成部門間適應(yīng)氣候變化的合力。

四、適應(yīng)氣候變化法律制度設(shè)計(jì)

（一）適應(yīng)氣候變化規(guī)劃制度

氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)、水資源、林業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等造成的不利影響是一個(gè)長時(shí)間積累的過程，要想有效適應(yīng)氣候變化，必需要對(duì)氣候變化所涉及的各要素進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，未雨綢繆?！秶疫m應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》提出要“把適應(yīng)氣候變化的各項(xiàng)任務(wù)納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，作為各級(jí)政府制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要內(nèi)容，并制定各級(jí)適應(yīng)氣候變化方案?！币虼?，應(yīng)通過立法構(gòu)建國家適應(yīng)氣候變化規(guī)劃制度的總體框架，在國家整體應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃之下，出臺(tái)適應(yīng)氣候變化專項(xiàng)規(guī)劃。構(gòu)建適應(yīng)氣候變化規(guī)劃制度應(yīng)明確以下要素：編制適應(yīng)氣候變化規(guī)劃的責(zé)任部門、適應(yīng)氣候變化規(guī)劃的分類、編制適應(yīng)氣候變化規(guī)劃的依據(jù)、適應(yīng)氣候變化規(guī)劃的審批程序、適應(yīng)氣候變化規(guī)劃的公開和落實(shí)等內(nèi)容。

（二）氣候變化影響評(píng)估制度

建立氣候變化影響評(píng)估制度，可通過科學(xué)的方法對(duì)氣候變化造成的不利影響進(jìn)行全面評(píng)估，如同對(duì)我國的氣候情況進(jìn)行定期“體檢”，有助于全面了解我國受到的氣候變化的不利影響，有的放矢地提高適應(yīng)氣候變化的水平。氣候變化影響評(píng)估制度應(yīng)該包括的內(nèi)容應(yīng)該包括：實(shí)施氣候變化影響評(píng)估的責(zé)任主體、開展氣候變化影響評(píng)估的時(shí)間安排、必須開展氣候變化影響評(píng)估的重點(diǎn)領(lǐng)域以及氣候變化影響評(píng)估的結(jié)果應(yīng)用。

關(guān)于氣候變化影響評(píng)估的重點(diǎn)領(lǐng)域和評(píng)估時(shí)間問題，氣候變化可能導(dǎo)致干旱、暴雨洪澇、臺(tái)風(fēng)、雷電、冰雹、龍卷風(fēng)、低溫、霜凍、連陰雨、高溫、雪災(zāi)、沙塵等極端氣候事件。這些氣候變化的不利影響對(duì)于水資源、生態(tài)環(huán)境、能源、交通、人體健康、重大基礎(chǔ)設(shè)施以及局地氣候均會(huì)造成不利影響。這些影響需要通過有規(guī)律的評(píng)估才能得出一個(gè)客觀科學(xué)的評(píng)估結(jié)果，因此應(yīng)規(guī)定“定期”開展氣候變化影響評(píng)估。通過擇其重點(diǎn)，建議立法中對(duì)于氣候變化影響評(píng)估的重點(diǎn)領(lǐng)域表述為“定期評(píng)估氣候變化對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的影響”。

（三）氣候變化監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)和預(yù)警制度

氣候變化造成的不利影響是緩慢積累的，一旦災(zāi)變效果顯現(xiàn)出來則常是突發(fā)性和災(zāi)害性的，應(yīng)該對(duì)重點(diǎn)氣候影響因素進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測(cè)?！秶疫m應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》提出要“依托現(xiàn)有海洋環(huán)境保障項(xiàng)目，完善覆蓋全國海岸帶和相關(guān)海域的海平面變化和海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，重點(diǎn)加強(qiáng)風(fēng)暴潮、海浪、海冰、赤潮、咸潮、海岸帶侵蝕等海洋災(zāi)害的立體化監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警能力，強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)能力?！币虼藨?yīng)該通過立法，建立氣候觀測(cè)和災(zāi)害監(jiān)測(cè)的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建立各級(jí)氣候變化的監(jiān)測(cè)體系。

同時(shí)，對(duì)于氣候變化可能產(chǎn)生的災(zāi)害性后果應(yīng)未雨綢繆，對(duì)于可能造成的不利影響尤其是可能造成的突發(fā)性災(zāi)變性后果應(yīng)積極采取有效的預(yù)防措施，快速反應(yīng)，及時(shí)預(yù)警，以提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。目前我國雖然對(duì)于氣候突發(fā)事件的災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)基本形成，但是受氣候變化影響的預(yù)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)尚未建立。因此應(yīng)該通過開展應(yīng)對(duì)氣候變化立法，將適應(yīng)氣候變化納入各級(jí)地方政府的災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）適應(yīng)氣候變化的保險(xiǎn)制度

保險(xiǎn)作為與銀行、證券并列的三大金融領(lǐng)域，現(xiàn)代社會(huì)被愈加廣泛應(yīng)用，承擔(dān)防患風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能。在當(dāng)前構(gòu)建綠色低碳金融體系的過程中，銀行和證券主要應(yīng)用于為減緩氣候變化投融資領(lǐng)域，而保險(xiǎn)則與適應(yīng)氣候變化更加匹配。黨的十九大報(bào)告將氣候變化列為非傳統(tǒng)安全威脅，是人類面臨的許多共同挑戰(zhàn)之一。應(yīng)將氣候保險(xiǎn)制度作為重點(diǎn)，通過立法構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，提升保險(xiǎn)在應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)中的作用。

（五）適應(yīng)氣候變化的法律激勵(lì)措施

當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于適應(yīng)氣候變化的保障措施不夠健全，導(dǎo)致適應(yīng)氣候變化的資金保障不足，技術(shù)水平和能力建設(shè)落后。因此建議通過立法來構(gòu)建完善的適應(yīng)氣候變化的保障制度，一是建立適應(yīng)氣候變化的資金機(jī)制，保障對(duì)適應(yīng)氣候變化提供足夠的資金支持。二是建立健全適應(yīng)氣候變化的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，成立多學(xué)科、多領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化專家委員會(huì)，為適應(yīng)氣候變化工作提供組織保障。三是推進(jìn)開展適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)，提高全社會(huì)預(yù)防與規(guī)避極端天氣氣候事件及其次生衍生災(zāi)害的能力，通過培訓(xùn)、宣傳等途徑提高適應(yīng)氣候變化的能力水平。四是加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全管理信息系統(tǒng)建設(shè)，深入推廣信息技術(shù)在適應(yīng)重點(diǎn)領(lǐng)域中的應(yīng)用，推進(jìn)跨部門適應(yīng)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提升政府適應(yīng)氣候變化的公共服務(wù)管理，提高適應(yīng)氣候變化的信息化水平。

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〔本文系國家發(fā)展改革委2017年度國家應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)“應(yīng)對(duì)氣候變化法的立法路線圖和核心問題研究項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號(hào)TC17083HU）;2018年度國家應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)“應(yīng)對(duì)氣候變化法與我國環(huán)境保護(hù)法律制度相關(guān)性研究項(xiàng)目”部分研究成果〕

（田丹宇，生態(tài)環(huán)境部國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心）