曾梓杰 盧王帥 陳莉莉

摘 要： 隨著人口老齡化現(xiàn)象愈加嚴(yán)峻，居家養(yǎng)老模式將成為舟山市多數(shù)老年人的選擇。居家養(yǎng)老優(yōu)勢明顯但缺乏法律的支撐，從法理、現(xiàn)實(shí)需求、結(jié)果三個(gè)方面來看，舟山市居家養(yǎng)老立法勢在必行。結(jié)合國內(nèi)外居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗(yàn)，提出明確居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)注老年人的真實(shí)需求、注重多方參與等舟山市居家養(yǎng)老立法的基本思路。

關(guān)鍵詞： 居家養(yǎng)老 養(yǎng)老立法 舟山市

近年來，人口老齡化已成為一個(gè)不容回避的社會(huì)現(xiàn)象。截至2017年末，我國60周歲及以上人口為24090萬人（占總?cè)丝诘?73%），65周歲及以上人口15831萬人（占總?cè)丝诘?14%）。[1]兩項(xiàng)指標(biāo)均大幅超過國際上對(duì)于老齡化社會(huì)界定的標(biāo)準(zhǔn)。截至2017年末，舟山市全市60周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?644%，65周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?632%，已經(jīng)成為浙江省人口老齡化程度最高的城市，迫切需要對(duì)本市的居家養(yǎng)老工作進(jìn)行立法。[2]面對(duì)老齡化加速到來，采用何種方式養(yǎng)老引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。養(yǎng)老方式多種多樣，其中居住在家中并以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為依托，由社會(huì)力量提供養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老模式，因?yàn)橥顿Y較少、生活環(huán)境熟悉等優(yōu)勢，受到許多老人的青睞。居家養(yǎng)老作為一種養(yǎng)老方式，離不開法律的保護(hù)和支持。為了全面、深入推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，包括北京市、寧波市、合肥市等在內(nèi)的多個(gè)城市已經(jīng)出臺(tái)并實(shí)施了居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)。舟山市人大也已將居家養(yǎng)老立法提上日程，2018年開始，委托舟山市民政局、浙江海洋大學(xué)等多個(gè)單位進(jìn)行立法調(diào)研，為居家養(yǎng)老立法提供材料支撐。

一、舟山市居家養(yǎng)老立法的必要性

（一）法理分析

一是生存權(quán)的要求。生存權(quán)是指在一定社會(huì)條件下，公民應(yīng)當(dāng)享有的維持其正常生活所必須的權(quán)利。[3]對(duì)于社會(huì)的多數(shù)成員來說，通過“勞動(dòng)—財(cái)產(chǎn)—維持生存”的定式實(shí)現(xiàn)生存，但對(duì)于屬于社會(huì)弱勢群體的老年人來說，大多需要通過“物質(zhì)請(qǐng)求—政府幫助—維持生存”的定式實(shí)現(xiàn)生存，也就說需要通過一定的社會(huì)保障來幫助生存。[4]而制定舟山市居家養(yǎng)老的法律正是屬于社會(huì)保障或者是政府幫助的一種形式，也是為了更好地幫助老年人實(shí)現(xiàn)生存權(quán)。

二是社會(huì)連帶的要求。所謂社會(huì)連帶，社會(huì)中人們之間的相互作用、相互依賴的社會(huì)關(guān)系。[5]就整個(gè)社會(huì)來說，沒有人能成為獨(dú)立的個(gè)體，如果老年人的權(quán)益受不到保障，那么其他人的權(quán)益勢必會(huì)受到影響。任何人出現(xiàn)了問題，不單單是他個(gè)人的問題，而是全社會(huì)的問題。對(duì)舟山市居家養(yǎng)老進(jìn)行立法，當(dāng)前可能只是解決了部分老年人居家養(yǎng)老問題，但從長遠(yuǎn)來看，受益的必將是各個(gè)社會(huì)階層的所有群體。

（二）現(xiàn)實(shí)需求

一是家庭養(yǎng)老功能的弱化。伴隨著工業(yè)、商業(yè)的興起，以及“小島遷、大島建”政策的實(shí)施，舟山市呈現(xiàn)“空巢化”、“高齡化”，家庭的養(yǎng)老功能進(jìn)一步減弱。根據(jù)2018年舟山市民政局、浙江海洋大學(xué)的聯(lián)合調(diào)研結(jié)果來看，作為選擇社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人需要多樣化的形式來滿足自身的多層次的養(yǎng)老需求，出臺(tái)相關(guān)法律無疑是最為權(quán)威的方式。

二是各方居家養(yǎng)老的職責(zé)尚未明確。作為社會(huì)治理主體的政府，過去也是居家養(yǎng)老方面投入最多的組織，也給自身造成了一定的負(fù)擔(dān)。內(nèi)部的各級(jí)政府、各個(gè)部門也沒有明確的職能規(guī)定。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老企業(yè)等諸多社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老的途徑也較為單一，缺乏法律的保障。

三是社區(qū)居家養(yǎng)老中多個(gè)方面未作官方說明。首先，不同社區(qū)所能提供的老年人活動(dòng)空間差異較大，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其次，未對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一界定。第三，居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員待遇不同，總體待遇較低，缺乏對(duì)工作時(shí)間、工作薪酬的具體核算標(biāo)準(zhǔn)。第四，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合形式缺乏統(tǒng)一說明。

（三）必然結(jié)果

舟山市建立養(yǎng)老法規(guī)應(yīng)對(duì)人口老齡化，不僅是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，還是一個(gè)完善現(xiàn)有制度的契機(jī)。舟山市作為一個(gè)新興城市，正在逐步健全完善已有的法律體系，因而出臺(tái)居家養(yǎng)老的相關(guān)法律也會(huì)是舟山市社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，是人民意志形成和表達(dá)的必要途徑和方式。通過對(duì)居家養(yǎng)老進(jìn)行立法，既是為了更好地解決居家養(yǎng)老過程中的各個(gè)問題，也是為了更加完善現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老制度、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、增強(qiáng)市民的幸福感。

二、國內(nèi)外居家養(yǎng)老相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)

（一）國外居家養(yǎng)老相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)

不同國家在居家養(yǎng)老相關(guān)立法方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本受到儒家文化和孝道影響，十分重視家庭養(yǎng)老的作用。日本在《老年人福利法》《老年人保健法》等法律中幾乎強(qiáng)制性要求子女及親屬履行贍養(yǎng)義務(wù);早在2000年4月就實(shí)施的《護(hù)理保險(xiǎn)制度》，更是成為應(yīng)對(duì)超老齡社會(huì)養(yǎng)老制度的典范。韓國借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，于2007年4月通過了《老年長期護(hù)理保險(xiǎn)法》，采用長期護(hù)理保險(xiǎn)與國民醫(yī)療保險(xiǎn)捆綁的方式運(yùn)行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。[6]美國在《平衡預(yù)算法案》中提出的建立在醫(yī)療保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上的PACE項(xiàng)目，為體弱多病的老年人提供全面的醫(yī)療服務(wù)，并且主張社區(qū)提供各類居家養(yǎng)老服務(wù)。[7]

（二）國內(nèi)居家養(yǎng)老相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)

1北京市居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗(yàn)。一是注重精神慰藉。老年人的居家養(yǎng)老需求日趨多樣，不僅需要重視老年人的物質(zhì)文化需求，還需要重視老年人的精神需求。《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》提出要為高齡、獨(dú)居老年人提供關(guān)懷訪視、生活陪伴、心理咨詢等服務(wù)，并且注重對(duì)老年人健康生活的指導(dǎo)以及不良情緒的干預(yù)。二是厘清各級(jí)職責(zé)?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》明確指出了市、區(qū)（縣）人民政府需要做好宏觀管理，比如將老齡經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算、建立適宜的財(cái)政保障機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督檢查和績效考核。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）則需要做好具體落實(shí)工作，整合社會(huì)資源，引導(dǎo)各類基層群眾自治性組織、社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù);居民委員會(huì)（村民委員會(huì)）需要充分發(fā)放民主自治作用，定期組織老年人參與文體活動(dòng)。三是重視家庭的作用?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》強(qiáng)調(diào)，老年人的子女及依法負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)的人需要履行對(duì)其他經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉的義務(wù)。對(duì)于需要社會(huì)提供服務(wù)的，還需要子女及負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)的人員承擔(dān)對(duì)應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。

2寧波市居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗(yàn)。一是提出養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化。寧波市居家養(yǎng)老立法提出政府兜底，為計(jì)劃生育特殊家庭、最低生活保障家庭、最低生活保障邊緣家庭中的重度失能失智、中度失能失智的老年人提供免費(fèi)居家養(yǎng)老服務(wù)，并根據(jù)老人評(píng)估等級(jí)的不同每月提供對(duì)應(yīng)的服務(wù)時(shí)長。在社會(huì)參與方面，要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、家政企業(yè)、社會(huì)組織等共同參與，提供各類居家養(yǎng)老服務(wù)。二是主張建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度能夠?yàn)殚L期失能的老年人最基本的生活照料和醫(yī)療護(hù)理提供資金支持和服務(wù)保障，并且引導(dǎo)具有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量、社會(huì)組織參與長期護(hù)理保險(xiǎn)，明確推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。三是建議充分利用智能化技術(shù)手段。《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》中提出：鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等智能化技術(shù)手段，建立專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，研發(fā)新型養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為居家老年人提供更便捷、專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。

3合肥市居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗(yàn)。一是明確居家養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)?！逗戏适芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》提到：新建小區(qū)應(yīng)當(dāng)按照每百戶使用面積≥30m2的標(biāo)準(zhǔn)配置居家養(yǎng)老服務(wù)用房;已建小區(qū)應(yīng)當(dāng)按照每百戶使用面積≥20m2的標(biāo)準(zhǔn)配置居家養(yǎng)老服務(wù)用房。為了更好地方便老年人出入、活動(dòng)，居家養(yǎng)老服務(wù)用房的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在3層以下，并且滿足通風(fēng)、日照等要求。對(duì)于不符合要求的用房，縣（區(qū)）政府可以通過購置、置換、改造等形式解決。二是加強(qiáng)從業(yè)人員的培訓(xùn)?！逗戏适芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》中指出：要加強(qiáng)對(duì)于從業(yè)人員的服務(wù)技能培訓(xùn)，增加職業(yè)道德教育，進(jìn)而為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，維護(hù)老年人的人格尊嚴(yán)。

三、舟山市開展居家養(yǎng)老立法的建議

（一）明確居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)

2017年9月，舟山市民政局出臺(tái)了《舟山市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)與管理辦法（試行）》，其中分別對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心和以開展上門社會(huì)化服務(wù)為主的照料中心的建筑面積提出建議，對(duì)于所在樓層、臨近區(qū)域、室內(nèi)外活動(dòng)的功能區(qū)等方面也做出了說明，可見舟山市有關(guān)部門已經(jīng)有這方面的意識(shí)。接下來需要做的就是將這些建議、規(guī)定上升到法律高度，通過法律來進(jìn)一步明確居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）關(guān)注老年人的真實(shí)需求

老年人的養(yǎng)老需求已經(jīng)呈現(xiàn)多樣化、多層次的趨勢，不單單局限于常規(guī)的物質(zhì)養(yǎng)老需求，同時(shí)也愈發(fā)重視對(duì)于精神方面的享受。因此在立法時(shí)需要關(guān)注老年人的真實(shí)需求，真正按照“老人需要服務(wù)，政府提供服務(wù)”的邏輯，而不是“政府提供服務(wù)，老人被服務(wù)”的形式。在正式立法之前，對(duì)于老年人的常見需求進(jìn)行調(diào)研，并在法律中進(jìn)行介紹，確保所提供的各項(xiàng)服務(wù)最為貼近老年人的真實(shí)需求，讓老年人成為真正的“話事人”。

（三）注重多方參與

全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作需要各方人員共同參與，所以在最終出臺(tái)的法律當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)。首先，需要明確各級(jí)政府的具體職責(zé)。這個(gè)方面可以參照國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗(yàn)，厘清市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）各自的職責(zé)，以免造成職能越位或缺失。其次，利用好社區(qū)的作用。作為市民接觸最多的基層組織，社區(qū)可以說最為了解老年人的日常需求，也比較受老年人的信任，法律中也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社區(qū)的作用。再次，發(fā)揮社會(huì)組織、家政公司、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量的作用。社會(huì)力量的加入是對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)很好地補(bǔ)充，可以發(fā)揮其專業(yè)性、社會(huì)性、互助性的特點(diǎn)，加強(qiáng)有關(guān)從業(yè)人員的培訓(xùn)，助力相關(guān)服務(wù)的開展。最后，重視家庭的作用。不論何時(shí)何地，家庭永遠(yuǎn)是居家養(yǎng)老過程中無法剝離的部分，子女對(duì)于老年人的贍養(yǎng)義務(wù)也不可推卸，因此這方面也可以在立法中予以體現(xiàn)。

（四）對(duì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員推行績效工資制度

舟山現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工資較低，可能會(huì)影響從業(yè)人員的工作效率，也會(huì)挫傷從業(yè)人員的工作積極性。但是，如果盲目地增加薪酬，又可能造成從業(yè)人員對(duì)于工作的懈怠。因此，可以在法律中嘗試提出推行績效工資制度，根據(jù)個(gè)人工作效果來支付工資待遇，保障從業(yè)人員必要的基本工資，獎(jiǎng)金和福利部分則由社區(qū)委托第三方進(jìn)行績效考核，根據(jù)評(píng)估效果決定最終的工資待遇，進(jìn)而激勵(lì)員工不斷改進(jìn)工作能力，不斷提升工作質(zhì)量，充分調(diào)動(dòng)工作積極性。

（五）主張建立適宜的融資機(jī)制

舟山市現(xiàn)有的居家養(yǎng)老融資制度較為單一，居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的經(jīng)費(fèi)獲取方式主要根據(jù)星級(jí)評(píng)定情況來獲得對(duì)應(yīng)的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，部分社區(qū)還能得到地方政府的建設(shè)經(jīng)費(fèi)支持。新制訂的法規(guī)中可以主張建立適宜的融資機(jī)制。政府方面，推薦建立與本市老年人口增長速度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財(cái)政投入機(jī)制，作為老齡工作經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、照料中心基本運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而基本保障居家養(yǎng)老工作的正常運(yùn)行;社會(huì)方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)公司、家政公司等社會(huì)力量也可以捐贈(zèng)居家養(yǎng)老的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（六）對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)行規(guī)范

老年人腿腳不便，外出就醫(yī)困難較大等醫(yī)療問題是舟山市居家養(yǎng)老的老年人最為擔(dān)心的問題之一，舟山市有關(guān)部門也認(rèn)識(shí)到問題的重要性，在轄區(qū)內(nèi)推行“家庭醫(yī)生”簽約制度，但是由于缺乏強(qiáng)制效應(yīng)，實(shí)際效果較為一般，加之現(xiàn)有的用藥制度不健全，存在一定的用藥隱患，亟待出臺(tái)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。通過法律的形式對(duì)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”作進(jìn)一步解釋，可以解決許多居家養(yǎng)老的老年人的疑慮，讓老年人更加方便、舒心。

（七）發(fā)揮智慧養(yǎng)老平臺(tái)的作用

早在2015年，舟山市民政系統(tǒng)開始推廣智慧養(yǎng)老平臺(tái)的使用。推廣3年多以來，累計(jì)分發(fā)智慧養(yǎng)老終端—“養(yǎng)老一鍵通”手機(jī)168萬只，成功定位走失老人案例10余起，受到用戶的較大好評(píng)。同時(shí)，伴隨著技術(shù)的日趨成熟，平臺(tái)也逐步完善。舟山市可以立法的形式中對(duì)智慧養(yǎng)老平臺(tái)的地位進(jìn)一步明確，吸引更多的民間養(yǎng)老力量共建智慧養(yǎng)老平臺(tái)，鼓勵(lì)更多養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)入駐智慧養(yǎng)老平臺(tái)，從而更好地為老年人提供服務(wù)。

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〔本文系2019年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“銀領(lǐng)E時(shí)代—老人智能產(chǎn)品使用培訓(xùn)”（項(xiàng)目編號(hào)：201910340050S）階段性成果〕

〔曾梓杰、盧王帥、陳莉莉（通訊作者），浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院〕