張冉 張博悅 杜俊潔

摘 要： 西亞和北非地區(qū)長期以來的動(dòng)蕩局勢(shì)促使歐洲形成了自二戰(zhàn)以來最大的移民潮，對(duì)歐盟一體化邊境管理產(chǎn)生了巨大沖擊。歐盟在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中出現(xiàn)一系列制度失靈、政策難以落實(shí)的情形，凸顯了歐盟內(nèi)部成員國之間的分裂。但是歐洲一體化邊境管理由來已久，相關(guān)制度具有獨(dú)特的優(yōu)越性。于我國而言，必須結(jié)合目前移民管理及邊境管理的實(shí)際情況，推動(dòng)相關(guān)管理制度的完善與發(fā)展，積極探索我國同周邊國家的邊境管理合作模式，以此應(yīng)對(duì)新時(shí)期的發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞： 歐盟 移民危機(jī) 應(yīng)對(duì)

一、歐洲移民危機(jī)概述

（一）移民危機(jī)背景及危機(jī)爆發(fā)原因探析

由于以美國為首的西方國家在敘利亞、利比亞等中東、北非地區(qū)主導(dǎo)的幾場(chǎng)局部戰(zhàn)爭，造成了上述地區(qū)局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，這成為這次歐洲移民危機(jī)的導(dǎo)火索。戰(zhàn)亂與貧窮使得人們?yōu)榱酥\求生存而跨越自然和人為的障礙，最終形成一支浩蕩的移民大軍，涌向歐洲國家。剖析危機(jī)產(chǎn)生的原因，主要包含來自歐洲國家的“拉力”和移民來源地區(qū)的“推力”，二者共同作用，形成了這場(chǎng)危機(jī)。

從地緣上看，西亞緊鄰歐洲，危機(jī)中移民大部分是以敘利亞籍為主的戰(zhàn)爭移民，在遷移過程中自然選擇從鄰近的巴爾干地區(qū)進(jìn)入歐洲，這也是移民大軍涌入歐洲的三大路線之一。

從經(jīng)濟(jì)上看，大量移民選擇涌入歐洲與歐洲各國發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平和完善的社會(huì)福利保障有關(guān)。自20世紀(jì)60年代后，歐洲國家社會(huì)福利水平不斷提高， 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，物質(zhì)生活水平在全球范圍內(nèi)都處于領(lǐng)先地位。而反觀移民的主要來源國家及地區(qū)，如敘利亞、利比亞地區(qū)，歷史上受到殖民主義影響，導(dǎo)致這類地區(qū)民族之間沖突矛盾不斷，政局動(dòng)亂，人們的基本生存和權(quán)利無法得到保障。在此背景下，物質(zhì)生活條件優(yōu)越的歐洲國家自然成為了移民群體向往的地方。動(dòng)亂地區(qū)人們的基本生活及需求得不到保障，伴隨產(chǎn)生的是巨大的移民推動(dòng)力，而歐洲國家自身的優(yōu)勢(shì)成為了拉動(dòng)移民群體流向的巨大拉力。

從社會(huì)因素上看，20世紀(jì)70年代以前，為了解決勞動(dòng)力短缺的問題，歐洲國家大量引入移民，期間大量難民及海外勞工進(jìn)入歐洲，移民總?cè)?數(shù)高達(dá)1000萬，出于讓移民更好融入的目的，歐洲形成了大量的外來移民社團(tuán)。這類移民社團(tuán)的存在，會(huì)使得相關(guān)移民信息廣泛傳播，為后續(xù)的移民涌入提供了一定程度的便利條件，大大降低移民的成本。因此，歐洲國家大量存在的移民社團(tuán)也為移民危機(jī)的產(chǎn)生起到助推作用。其次，有組織的、有計(jì)劃的偷渡犯罪集團(tuán)存在，客觀上加劇了歐洲移民危機(jī)。20世紀(jì)90年代以前，外國移民群體通過合法途徑進(jìn)入歐洲國家的條件較為便利，但是隨著相關(guān)移民政策的緊縮，進(jìn)入歐洲的門檻越來越高，于是慢慢產(chǎn)生了有組織的偷渡行為，組織偷渡漸漸形成有利可圖的行業(yè)。正因?yàn)槿绱?，人口走私組織不僅敢于鋌而走險(xiǎn)，而且善于通過國際合作跨國犯罪集團(tuán)為渴望移民歐洲而無門的人提供條件，? 中新網(wǎng)《歐洲刑警：3萬人口販子偷運(yùn)難民牟利，比販賣軍火毒品更賺錢》澎湃新聞網(wǎng)，澎湃國際，http：//wwwthepapercn/newsDetail-foward-1372453，訪問日期：2019年4月20日 最終形成了一定規(guī)模的利益鏈條，為非法移民持續(xù)涌入歐洲提供可能。

（二）移民流向及路徑分析

移民群體的路徑選擇與歐盟后續(xù)相關(guān)應(yīng)對(duì)措施密切相關(guān)。從地理位置因素上看，此次危機(jī)中主要移民人群來自于地中海附近國家和地區(qū)（除阿富汗），上述地區(qū)鄰近歐洲，為人員的流動(dòng)提供了客觀便利。2011年至2017年，流入歐洲地區(qū)的移民群體主要經(jīng)過三條路線。地中海東線，主要途徑國家有土耳其、希臘、保加利亞、塞浦路斯，由上述國家再輾轉(zhuǎn)進(jìn)入歐盟地區(qū)，人數(shù)多達(dá)1279864人。地中海中線，主要是通過北非部分國家，如埃及、利比亞穿越地中海至意大利、馬耳他，人數(shù)達(dá)749658人，其中利比亞是移民入境意大利最重要的路線之一，利比亞距離意大利最近的口岸只有200海里行程，因此利比亞一度是難民偷渡前往歐洲最便利的地點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年至2018年第一季度，途經(jīng)利比亞再到達(dá)歐洲的移民累計(jì)已經(jīng)超過了50萬人。鑒于現(xiàn)狀，意大利政府不得不與利比亞協(xié)商，就難民遣返問題最終達(dá)成協(xié)議，由意大利給予利比亞超過10億歐元的經(jīng)濟(jì)援助，利比亞分批次接收從該國偷渡到意大利的所有難民，并協(xié)助阻止難民繼續(xù)從地中海登陸意大利口岸。移民流動(dòng)的第三條路線主要是經(jīng)西巴爾干地區(qū)，通過希臘、土耳其、馬其頓、塞爾維亞抵達(dá)匈牙利、克羅地亞等國家，人數(shù)多達(dá)980835人。 歐盟邊境管理局網(wǎng)站：Frontex， Detections of Illegal Border-Crossings Statistics， http：//frontexeuropaeu/trends-and-routes/migratory-routes-map/ ，訪問日期：2018年12月2日

在上述三條線路中，移民群體選擇人數(shù)最多的兩條線路，地中海東線和巴爾干地區(qū)的線路均經(jīng)過土耳其，因此土耳其成為了移民流經(jīng)最多的國家。這也為2016年3月的歐土協(xié)議形成提供了條件。協(xié)議中主要內(nèi)容為歐盟提供相關(guān)措施，土耳其每接收一名經(jīng)土耳其入境希臘但沒有合法庇護(hù)權(quán)的難民，歐盟便會(huì)直接接收安置一名土境內(nèi)的敘利亞難民到歐洲國家。雙方達(dá)成的協(xié)議能夠有效的控制非法移民的流向，此外能夠最大限度幫助真正有需求的人員通過合法途徑獲得應(yīng)有保護(hù)，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)偷渡組織的打擊也有較大幫助。

（三）歐洲移民危機(jī)現(xiàn)狀及產(chǎn)生影響

1移民危機(jī)發(fā)展現(xiàn)狀。目前進(jìn)入歐洲的移民群體總?cè)藬?shù)已經(jīng)下降且趨于平穩(wěn)，但是相關(guān)群體對(duì)社會(huì)帶來的影響將會(huì)常態(tài)化存在。2016年，估計(jì)有362萬難民和移民冒著生命危險(xiǎn)穿越地中海，其中1814萬人抵達(dá)意大利，17345萬人抵達(dá)希臘。2017年上半年，超過105萬難民和移民進(jìn)入歐洲。這種走向歐洲的運(yùn)動(dòng)繼續(xù)對(duì)移民的生命造成毀滅性的損害。自2017年初以來，據(jù)悉已有2700多人在穿越地中海前往歐洲途中死亡或失蹤。聯(lián)合國難民專員辦事處呼吁歐洲和其他國家再提供40000個(gè)重新安置地點(diǎn)，為位于地中海中部路線15個(gè)優(yōu)先國家的難民提供安置。抵達(dá)歐洲的人需要得到充分的接待和援助，急需為移民群體提供有效的庇護(hù)程序，因此，歐盟內(nèi)部需要更加團(tuán)結(jié)。

目前，聯(lián)合國難民專員辦事處正與相關(guān)國家合作，發(fā)起了《區(qū)域難民和移徙者反應(yīng)計(jì)劃》，在歐洲為難民和尋求庇護(hù)者提供廣泛的支助和援助，為抵達(dá)歐洲的遷徙者提供必要的保護(hù)。

2移民危機(jī)對(duì)歐盟產(chǎn)生的影響。移民危機(jī)的爆發(fā)對(duì)歐洲國家產(chǎn)生了極大消極影響，對(duì)歐盟一體化進(jìn)程造成了打擊。成員國處于對(duì)自身國家利益的考量，導(dǎo)致相關(guān)應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施無法實(shí)施，從側(cè)面反映出了歐盟內(nèi)部成員國之間的分裂。此外，《都柏林公約》在這場(chǎng)危機(jī)中的適用，反映出了制度本身存在的問題。公約明確了難民首次到達(dá)的國家應(yīng)當(dāng)安置難民，明確了難民尋求庇護(hù)的申請(qǐng)流程及相關(guān)責(zé)任主體。難民取得相關(guān)合法居留資格后，可以通過申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)家庭的團(tuán)聚，但所在國政府也有權(quán)針對(duì)他們的申請(qǐng)作調(diào)查。而對(duì)于不能取得合法居留資格的群體，政府可以采取相關(guān)的遣返措施。

公約實(shí)際上給相關(guān)國家限定了繁重的責(zé)任，接納國不僅要對(duì)難民進(jìn)行安置、管理，還需要對(duì)數(shù)量龐大的難民進(jìn)行甄別和遣返等，加大了接受國的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致各項(xiàng)政策落實(shí)不均。

危機(jī)的爆發(fā)對(duì)歐洲國家的難民法律和共同外部邊界造成了沖擊，阻礙了歐盟經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。與此同時(shí)，歐洲國家的社會(huì)福利體系面臨的形勢(shì)不容樂觀，挑戰(zhàn)依舊嚴(yán)峻，有可能會(huì)刺激歐洲各國內(nèi)部社會(huì)的繼續(xù)撕裂和沖突。2019年5月19日，約500名非法移民占領(lǐng)法國戴高樂機(jī)場(chǎng)，自稱“黑背心”，并要求會(huì)見法國總理愛德華及法國航空的高階主管。參與活動(dòng)的大部分屬于非法移民，穿著黑色外套，高喊口號(hào)“法國不只屬于法國人！人人都有權(quán)力待在這里！”，針對(duì)法國驅(qū)逐難民的行為進(jìn)行批評(píng)和控訴，并主張被關(guān)在機(jī)場(chǎng)的非法移民能獲得更好的待遇及爭取合法移民的資格，否則將留在機(jī)場(chǎng)阻止旅客登機(jī)?！包S背心”運(yùn)動(dòng)尚未落幕，涉及移民問題的“黑背心”運(yùn)動(dòng)又起，這是移民危機(jī)對(duì)于歐洲社會(huì)影響沖擊的現(xiàn)實(shí)寫照。

二、歐盟危機(jī)應(yīng)對(duì)

（一）危機(jī)應(yīng)對(duì)“三步路線”

面對(duì)大量涌入非法移民和相關(guān)難民身份申請(qǐng)者，歐盟層面曾積極探索相關(guān)應(yīng)對(duì)措施，初步擬定應(yīng)對(duì)問題的框架。2015年5月，歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)主導(dǎo)的歐洲移民日程應(yīng)運(yùn)而生。主要分為三個(gè)階段的措施，包括臨時(shí)緊急行動(dòng)、短期的應(yīng)對(duì)措施與長期的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略，爭取能夠分階段地處理爆發(fā)的移民危機(jī)，維護(hù)歐盟“自由、安全、司法”領(lǐng)域的一體化成果。第一方面，臨時(shí)的緊急行動(dòng)主要對(duì)海上漂泊的移民實(shí)施緊急救援，以此來減輕成員國邊境壓力。此外從源頭采取措施來控制外來移民，防止規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。在歐洲內(nèi)部，歐盟開展一系列聯(lián)合行動(dòng)，針對(duì)共同外部邊境采取緊急干預(yù)等手段;對(duì)于外部而言，通過提供經(jīng)濟(jì)援助與合作的方式來解決移民危機(jī)源頭問題。其次，臨時(shí)進(jìn)行相關(guān)法律的修改以應(yīng)對(duì)形勢(shì)，改革組建相關(guān)邊境管理機(jī)構(gòu)，如邊境與海岸警衛(wèi)隊(duì)，及時(shí)調(diào)整相關(guān)管理體制，推進(jìn)邊境的“智能化”建設(shè)以及積極開展非正規(guī)移民的遣返。最后是長期戰(zhàn)略，針對(duì)歐盟庇護(hù)制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性完善，切實(shí)維護(hù)團(tuán)結(jié)原則。

（二）維護(hù)歐洲邊界與難民安全四項(xiàng)措施

歐洲移民日程形成的相關(guān)文件介紹了難民、移民潮對(duì)于歐洲社會(huì)的影響，提出歐洲需要應(yīng)對(duì)上述問題。日程提出了維護(hù)歐洲邊界安全與難民安全的四方面內(nèi)容：一是“堵”，主要通過與難民流動(dòng)途經(jīng)國家進(jìn)行合作，控制難民潮持續(xù)涌入，歐土協(xié)議達(dá)成初衷就在于此。二是加強(qiáng)對(duì)外部邊界管理，防止更多非法移民涌入。三是致力于形成更為完善的共同庇護(hù)政策，加強(qiáng)對(duì)難民的身份甄別和服務(wù)管控。四是致力于推出新的政策以適應(yīng)當(dāng)前需求。

（三）歐盟應(yīng)對(duì)過程中暴露的問題

首先，歐洲移民日程針對(duì)移民危機(jī)給予了充分政策建議，內(nèi)容涵蓋各個(gè)環(huán)節(jié)。雖然歐洲一體化已取得巨大成就，但是由于移民政策（包括難民政策）涉及到歐盟國家主權(quán)的核心部分，加上各國客觀發(fā)展水平不一，難民接納水平參差不齊，因此在歐盟層面上依舊無法形成協(xié)調(diào)一致的具體應(yīng)對(duì)機(jī)制和采取可操作的應(yīng)對(duì)舉措，隨之而來的結(jié)果 便是放任危機(jī)發(fā)展，最終形成非法移民和難民大軍涌向歐洲，直接導(dǎo)致難民危機(jī)的出現(xiàn)。

其次，歐盟成員國之間相互推諉指責(zé)。歐盟移民問題相關(guān)專家認(rèn)為：“英國指責(zé)法國沒有負(fù)起監(jiān)管非法移民的責(zé)任，致使大量非法移民通過連接兩國的海底隧道偷渡至英國，法國則批評(píng)意大利和希臘放任難民在歐洲流竄，意大利和希臘又把矛頭對(duì)準(zhǔn)西歐和北歐富裕國家，不滿它們袖手旁觀?！?/p>

此外，政策落實(shí)不到位在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中體現(xiàn)尤為明顯。有關(guān)于歐盟難民配額政策的執(zhí)行情況，歐盟作了相關(guān)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示，截至2017年2月大部分國家都未能完成計(jì)劃配額，如法國僅完成14%，德國僅完成計(jì)劃目標(biāo)的10%;同時(shí)，2016年7-11月，希臘僅對(duì)20%的入境人員進(jìn)行登記甄別，嚴(yán)重違背了《都柏林公約》中的相關(guān)原則，對(duì)于移民的發(fā)展形勢(shì)置之不理。

由此可見，在對(duì)待難民問題以及難民分配方案問題上，歐盟各國之間觀點(diǎn)不一，存在巨大分歧和不同的利益考量，移民危機(jī)對(duì)歐盟內(nèi)部成員國之間的分裂作用體現(xiàn)無疑。

三、歐盟危機(jī)應(yīng)對(duì)對(duì)于我國的啟示

我國擁有14個(gè)陸地鄰國，邊境線漫長復(fù)雜，邊境情況多樣，如何更好地進(jìn)行邊界管理，筑牢邊?？辗婪谰€將會(huì)是我國需要長期研究的問題。歐盟作為世界上最大的超國家組織，雖然不是主權(quán)國家，但是其一體化邊境管理模式由來已久，經(jīng)過實(shí)踐和發(fā)展，具有其獨(dú)特的研究價(jià)值。正如聯(lián)合國難民事務(wù)高級(jí)專員古特雷斯所說，歐洲國家不能再以單打獨(dú)斗的方式應(yīng)對(duì)這一危機(jī)，沒有哪個(gè)國家能夠獨(dú)立支撐，也沒有哪個(gè)國家可以推卸其責(zé)任。對(duì)包括德國在內(nèi)的歐洲國家和歐盟來說，以責(zé)任、團(tuán)結(jié)和信任為基礎(chǔ)實(shí)施一項(xiàng)化解難民危機(jī)的長期共同戰(zhàn)略，是解決歐洲難民問題的唯一途徑。因此，借鑒歐盟邊境管理的理念、方式，將有益于我國邊境管理制度的完善和發(fā)展。

（一）加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)移民危機(jī)

難民、移民是一個(gè)整體關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的問題，從此次危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中可以看出，僅僅依靠“堵截”是無法應(yīng)對(duì)大規(guī)模的移民群體的，危機(jī)的背后相關(guān)聯(lián)的是移民來源國、途經(jīng)國和接納國。因此，應(yīng)對(duì)大規(guī)模移民危機(jī)必須從四個(gè)方面入手，一是針對(duì)難民來源國家或者地區(qū)，加強(qiáng)援助協(xié)商，最大限度地將相關(guān)群體安置在來源國，從根源上減少移民、難民群體。二是針對(duì)途經(jīng)國，通過加強(qiáng)溝通和合作，做好人員登記甄別或者安置工作，既充分保護(hù)移民難民的合法權(quán)益，也能保障局勢(shì)的可控性。三是接納國應(yīng)在不損害本國利益的前提下承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任，重視移民難民的合法權(quán)益，對(duì)于擁有合法手續(xù)的移民難民應(yīng)當(dāng)做好安置工作，對(duì)于不符合相關(guān)要求的群體，應(yīng)當(dāng)及時(shí)安排遣返。四是應(yīng)當(dāng)在移民難民信息收集與處理、政策研究、管理經(jīng)驗(yàn)等方面開展交流與培訓(xùn)。要加強(qiáng)全球難民治理機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)政治、法治、安全領(lǐng)域的國際合作，在國家、區(qū)域和全球?qū)用娼⑵鹣鄳?yīng)的監(jiān)控體系、救援體系和綜合治理體系。

（二）建立完善相應(yīng)的難民應(yīng)對(duì)機(jī)制

鑒于我國特殊的地理位置，周邊國家或者地區(qū)的局勢(shì)詭譎多變，建立完善相關(guān)的難民應(yīng)對(duì)機(jī)制是有必要的。例如半島地區(qū)局勢(shì)多變，一旦朝韓產(chǎn)生沖突，東北邊境地區(qū)會(huì)在數(shù)小時(shí)之內(nèi)涌入上百萬朝鮮難民，對(duì)于我國社會(huì)穩(wěn)定及安全將會(huì)造成嚴(yán)重威脅。此外，在西南邊境中緬邊境地區(qū)，緬甸地方長期以來存在武裝沖突，造成緬方人員涌入我國境內(nèi)的事例時(shí)有發(fā)生。不論給予涌入我方的外籍人員何種身份待遇，建立相關(guān)機(jī)制以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的越界事件或者難民事件都是現(xiàn)實(shí)且必要的。

（三）正視邊境管理的作用

邊境管理的重要職能應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。歐盟邊境管理制度的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，歐盟內(nèi)部“無邊界”通行和一體化管理為歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)，但從我國管理實(shí)際來看，并不意味著要弱化邊界職能或者取消邊界管制，而是應(yīng)當(dāng)以建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，引導(dǎo)邊境管理工作主動(dòng)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，加強(qiáng)法治化建設(shè)。結(jié)合一帶一路倡議，重新定位邊界管理的作用，使其充分發(fā)揮便利經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人員通行的職能。

參考文獻(xiàn)：

[1] 宋全成歐洲難民危機(jī)：結(jié)構(gòu)、成因及影響分析[J].德國研究，2015（03）.

[2]張久安歐洲難民危機(jī)：歷史、成因及其全球影響[J].思想政治課教學(xué)，2015（11）.

[4]郭雨白歐洲難民危機(jī)成因和歐洲政策應(yīng)對(duì)[D].北京：外交學(xué)院，2018

[5]任彥歐盟何以難解移民危機(jī)[EB/OL].http：//worldpeoplecomcn/n/2015/0824/c1002-27504223html，2015-08-24

[6]劉素云聯(lián)合國難民署呼吁歐洲共同應(yīng)對(duì)希臘難民危機(jī)[EB/OL].http：//newssinacomcn/o/2015-08-19/doc-ifxfxrai2169980shtml，2015-08-19

[7]王成琳歐洲難民危機(jī)的原因及影響[D].山東：山東師范大學(xué)，2017

[8]牛繼承歐盟邊境管理問題的分析、展望與啟示[J].北方法學(xué)，2013（05）.

〔張冉（通訊作者）、張博悅、杜俊潔，中國人民警察大學(xué)〕