李會(huì)安

（北京市水利自動(dòng)化研究所，100036，北京）

水資源用途管制是深化水資源管理，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，充分發(fā)揮水資源的多重功能，保障水資源合理開(kāi)發(fā)、高效利用的重要手段。實(shí)行水資源用途管制，保障水資源按照規(guī)定的用途合理開(kāi)發(fā)利用，對(duì)于落實(shí)北京城市總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)水資源對(duì)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的永續(xù)支撐具有重要意義。

一、北京市水資源開(kāi)發(fā)利用狀況

北京境內(nèi)多年平均年降水量為585 mm（1956—2000 年系列），年均降水總量為98億m3，形成水資源總量約37.4億m3。近20年，由于干旱，年水資源量約25億m3。

從供水結(jié)構(gòu)來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，北京市供水水源經(jīng)歷了以當(dāng)?shù)氐叵滤⒌乇硭礊橹鞯浇暝偕?、南水北調(diào)水、當(dāng)?shù)氐叵滤?、地表水多水源?lián)合調(diào)配的過(guò)程，水資源開(kāi)發(fā)量在20世紀(jì)80年代曾最高達(dá)46億m3，之后隨著節(jié)水工作的開(kāi)展，到90年代下降到40億m3。21世紀(jì)前十年，受持續(xù)干旱影響和水源供給能力限制，供水量一度維持在35億m3左右，僅維持城市基本用水需求。近年，隨著再生水的利用和南水北調(diào)水進(jìn)京，加之彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境用水欠賬的需要，全市供水量穩(wěn)步增加，目前年供水近40億m3。在供水水源上，與21世紀(jì)初的2001年相比，再生水從無(wú)到有，目前達(dá)到了10.5億m3，占總供水量的27%，成為北京穩(wěn)定的第二水源；南水北調(diào)水供水占22%；相應(yīng)地當(dāng)?shù)氐乇硭┧戎赜?0%下降到9%，地下水供水比重由70%下降到42%。地下水資源得到涵養(yǎng)，地下水水位逐步抬升。

從用水結(jié)構(gòu)來(lái)看，20世紀(jì)90年代，北京市用水主要是農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)用水及生活用水，其中農(nóng)業(yè)用水占總用水的53%，工業(yè)用水占25%，生活用水占21%，而生態(tài)環(huán)境用水僅占1%。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及用水方式的不斷優(yōu)化，生產(chǎn)用水逐步減少，生活用水增加，尤其是近年隨著首都功能定位的調(diào)整，工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水進(jìn)一步下降，公共服務(wù)用水增加，生態(tài)環(huán)境用水逐年增長(zhǎng)。目前，農(nóng)業(yè)用水占總用水的14%，工業(yè)用水占比不到10%，生活用水占比近46%，河湖環(huán)境用水占比達(dá)到30%。在生活用水中，公共服務(wù)、居民家庭用水分別占比55%、45%。

二、水資源用途管制的路徑

水資源用途管制是指為實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，保障用水安全，實(shí)行的通過(guò)明確水資源用途，管控水資源用途變更，以確保水資源按用途得到合理開(kāi)發(fā)的一系列管理措施?，F(xiàn)階段對(duì)所有的水資源用途進(jìn)行管制不現(xiàn)實(shí)，主要是對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)水資源使用權(quán)的管制。要實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的用途管制，首先要根據(jù)區(qū)域水資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的合理需求確定不同時(shí)期水資源開(kāi)發(fā)利用總量；然后考慮不同產(chǎn)業(yè)的基本用水需求，按照一定的原則將水資源總量配置到各產(chǎn)業(yè)；再根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局，將產(chǎn)業(yè)用水按照規(guī)劃分區(qū)進(jìn)行空間分配，從而確定不同區(qū)域各類用途的水資源使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)取用水監(jiān)控系統(tǒng)，定量監(jiān)測(cè)各類用途用水量，建立水資源用途管制制度，明確水資源用途管制方法，完善水資源用途管制措施，嚴(yán)格水資源用途變更監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)水資源用途管制目的。

現(xiàn)階段北京市水資源用途管制主要是對(duì)水資源在居民生活、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等方面用途的使用進(jìn)行管控。目前已經(jīng)完成的《北京市“十三五”時(shí)期水資源保護(hù)與利用規(guī)劃》以及其他規(guī)劃對(duì)全市用水量按照不同用途在各行政區(qū)進(jìn)行了分配，可以此作為全市市級(jí)水資源用途管制的基礎(chǔ)?？紤]河湖環(huán)境用水的線、面特點(diǎn)和水體在河流、湖泊內(nèi)的流動(dòng)性，河湖環(huán)境用水較難在更小行政區(qū)域上分解，適宜在全市范圍內(nèi)按水系配置調(diào)控。因此，除河湖環(huán)境用水外，可參考用水現(xiàn)狀，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，將居民生活、公共服務(wù)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水等用途的水量分解落實(shí)到規(guī)劃街區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以此作為區(qū)級(jí)水資源用途管制的基準(zhǔn)。

水資源用途管制包括規(guī)劃和使用兩個(gè)層面。規(guī)劃層面主要是在編制水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃時(shí)充分考慮區(qū)域水資源、水環(huán)境承載力，結(jié)合首都功能定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，按照優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水、確保生態(tài)環(huán)境基本用水、合理配置生產(chǎn)用水的原則，將全市水資源按用途進(jìn)行規(guī)劃配置，相應(yīng)的其他行業(yè)規(guī)劃要考慮與水資源規(guī)劃的銜接，以水資源規(guī)劃作為行業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)約束條件，充分體現(xiàn)水資源對(duì)北京城市發(fā)展的引導(dǎo)和約束作用。規(guī)劃的修改或調(diào)整，凡涉及水資源用途變化的，應(yīng)符合水資源用途管制的要求并重新復(fù)核相應(yīng)的水資源配置。目前北京市實(shí)行的水影響評(píng)價(jià)制度就是規(guī)劃層面水資源用途管制的手段，但由于缺少街區(qū)層面的用水控制（規(guī)劃）指標(biāo)，只是對(duì)項(xiàng)目用水及水務(wù)條件進(jìn)行評(píng)價(jià)，難以從街區(qū)層面對(duì)水量和用途進(jìn)行調(diào)控，使得管制過(guò)程和管制效果受到影響。

水資源使用層面用途管制主要是在水資源使用過(guò)程中，通過(guò)法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)水資源用途進(jìn)行管理控制，以確保按照規(guī)定的用途合理使用水資源。其管控手段主要有以下幾方面：一是利用取水許可管理制度，通過(guò)核發(fā)用戶取水許可證，對(duì)一個(gè)時(shí)期內(nèi)用戶取水用途和許可水量進(jìn)行控制。這種手段有比較完善的制度和管理辦法，在北京已實(shí)施多年，取得了較好的成效。但依據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，只有利用取水工程或設(shè)施直接從江河、湖泊或地下取用水資源的用水戶才需要辦理取水許可證，大量從公共供水管網(wǎng)取水的用水戶無(wú)需申辦取水許可證，這就意味著不能使用取水許可手段對(duì)從公共管網(wǎng)取水的用水戶用水進(jìn)行用途管制。目前，北京市公共供水管網(wǎng)供水量占總供水的近一半（不含再生水）。二是通過(guò)核定用水戶年度計(jì)劃用水指標(biāo)對(duì)年度用水量和用途進(jìn)行管制。北京市實(shí)行計(jì)劃用水管理已有20多年的歷史，計(jì)劃用水管理覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，目前已基本實(shí)現(xiàn)了全口徑用水計(jì)劃管理。每年市、區(qū)分級(jí)核定下達(dá)用水計(jì)劃指標(biāo)到用水戶，實(shí)行雙月考核，有力促進(jìn)了用水戶節(jié)水，已成為全市節(jié)水管理的有效手段。但從水資源用途管制來(lái)看，目前的計(jì)劃用水管理還存在重水量輕用途、部分計(jì)劃戶分解不夠細(xì)、按用途計(jì)量水量不到位等問(wèn)題。同時(shí)由于管理體制的原因，取水許可與計(jì)劃用水管理還存在不銜接、不同步的問(wèn)題。

三、水資源用途管制的策略

1.制定北京市水資源用途管制管理辦法

按照《水利部關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，充分考慮北京市市情及水資源狀況，編制出臺(tái)本市水資源用途管制管理辦法，明確水資源用途管制指導(dǎo)思想、基本原則、管制范圍、管制方法、管制措施及管制責(zé)任等，完善水資源用途管制法規(guī)體系。

2.細(xì)化分解規(guī)劃用水指標(biāo)

在規(guī)劃層面加快北京市區(qū)級(jí)控制性水務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃的編制，以全市水資源規(guī)劃成果為依據(jù)，按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的“四定”原則，將規(guī)劃水平年各類用途水量指標(biāo)分解落實(shí)到規(guī)劃街區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以此作為水影響評(píng)價(jià)和水務(wù)工程建設(shè)審批的依據(jù)，按照總量控制、用途管制的原則對(duì)各類涉水事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的論證審查和行政審批。

3.強(qiáng)化計(jì)劃用水指標(biāo)管理

進(jìn)一步強(qiáng)化計(jì)劃用水指標(biāo)管理，尤其是要注重強(qiáng)化用水指標(biāo)的用途屬性，將用水指標(biāo)管理作為使用層面水資源用途管制的重要抓手。一是按照分級(jí)管理、逐級(jí)分解的原則，進(jìn)一步分解細(xì)化用水指標(biāo)，將農(nóng)村地區(qū)用水指標(biāo)落實(shí)到街道和村；二是按照用途管制的要求，加強(qiáng)對(duì)多用途用水大戶內(nèi)部不同用途水量的計(jì)量和管理，對(duì)用水戶分類下達(dá)和管理用水指標(biāo)，完善分用途計(jì)量、分用途管理。

4.加強(qiáng)規(guī)劃、取水許可與計(jì)劃用水管理的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)

由于側(cè)重點(diǎn)、時(shí)段、技術(shù)等原因，目前編制水資源規(guī)劃、審批取水許可、核定用水指標(biāo)等管理工作之間還沒(méi)有做到有機(jī)銜接，有時(shí)存在結(jié)果不一致的問(wèn)題。從實(shí)行水資源用途管制、加強(qiáng)水資源綜合管理方面來(lái)講，應(yīng)加強(qiáng)水資源規(guī)劃、取水許可審批、用水指標(biāo)管理等工作的有機(jī)結(jié)合，取水許可應(yīng)服從區(qū)域水資源規(guī)劃成果，用水指標(biāo)核定結(jié)果應(yīng)不超過(guò)取水許可結(jié)果，遇到特殊情況確實(shí)需要調(diào)整時(shí)，應(yīng)同時(shí)聯(lián)動(dòng)調(diào)整。因此，一是應(yīng)建立水資源綜合管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保持不同部門間管理工作的聯(lián)動(dòng)互通；二是建設(shè)統(tǒng)一的水資源管理信息系統(tǒng)，通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)不同層面管理信息共享、數(shù)據(jù)統(tǒng)一。

5.建設(shè)分用途用水計(jì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

水資源用途管制的基礎(chǔ)是分用途水量計(jì)量，但目前在用水計(jì)量方面還存在一些問(wèn)題：一是農(nóng)村地區(qū)分用途用水計(jì)量設(shè)施還不完備；二是城鎮(zhèn)用水戶內(nèi)部二級(jí)、三級(jí)用水計(jì)量覆蓋面還不全，不能滿足分用途管制的要求；三是缺少統(tǒng)一的用水計(jì)量管理平臺(tái)，不同部門、不同區(qū)域用水計(jì)量設(shè)施不同、管理信息系統(tǒng)架構(gòu)不同、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同。因此，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建設(shè)全市水資源用途管制管理系統(tǒng)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)用水計(jì)量及城鎮(zhèn)地區(qū)分用途用水計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)，為水資源用途管制提供信息支撐。

6.嚴(yán)格水政執(zhí)法，加強(qiáng)用水監(jiān)督檢查

嚴(yán)厲查處私自改變水資源用途的違法行為，確保按照規(guī)定的用途合理合法使用水資源。