陳麗 洪慧

摘 要：該文圍繞廣西易地扶貧搬遷項目中的扶貧資金使用效果進(jìn)行研究，對扶貧資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等3個指標(biāo)進(jìn)行實(shí)證分析，從而得出結(jié)論：廣西易地扶貧搬遷項目中的扶貧資金使用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益均需進(jìn)一步優(yōu)化和提高。針對結(jié)論，筆者從政策制定、貧困戶觀念引導(dǎo)和就業(yè)技能培訓(xùn)、后續(xù)資金投入、后續(xù)“穩(wěn)定”政策的實(shí)施、工作考核和問責(zé)激勵機(jī)制的完善等方面提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：易地扶貧搬遷;扶貧資金;使用效果

中圖分類號 F302.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2019）24-0009-04

1 引言

根據(jù)中國政府網(wǎng)和《中國統(tǒng)計年鑒2017》公布的數(shù)據(jù)顯示：從2010年中央財政專項扶貧資金投入222.68億元到2017年投入860.95億元，8年之間，投入資金翻兩番，貧困發(fā)生率也從2010年的17.2%下降到2017年3.1%。要打好最后的扶貧攻堅戰(zhàn)，還需要瞄準(zhǔn)老、少、邊等深度貧困地區(qū)和連片特困地區(qū)的的突出問題。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，西部地區(qū)仍然有1634萬貧困人口，占全國貧困人口53.6%，該地區(qū)的貧困發(fā)生率為5.6%，高于全國平均水平2.5%。因此西部地區(qū)仍然是扶貧工作中的重中之重，要確保2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，西部地區(qū)仍然是扶貧的主戰(zhàn)場。基于西部地區(qū)的自然條件影響，我國提出了特色的開發(fā)式扶貧的項目——易地扶貧搬遷。本文選擇每年投入大量財政扶貧資金的西部地區(qū)中貧困面涉及大、貧困程度深的廣西易地扶貧搬遷項目中的扶貧資金使用效果作為研究對象，對其進(jìn)行實(shí)證分析，以期為扶貧攻堅提供參考。

2 廣西易地扶貧搬遷項目介紹

易地扶貧搬遷針對深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)地區(qū)，這些地區(qū)的生存環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱并且不具備基本的發(fā)展條件或者是國家限制甚至禁止開發(fā)。通過易地扶貧搬遷的方式，可以讓貧困戶利用其它地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源來發(fā)展生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)真正脫離貧困。

廣西易地扶貧搬遷工作是在自治區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由全區(qū)各級相關(guān)部門落實(shí)相關(guān)的決策，確定搬遷對象、搬遷范圍以及采用的搬遷方式。針對廣西生活在自然環(huán)境惡劣不適合發(fā)展、國家禁止開發(fā)的13個市79個縣，在前期精準(zhǔn)識別階段已經(jīng)建檔立卡的農(nóng)村貧困戶或者生活在該地區(qū)但是不屬于貧困戶的其他農(nóng)戶，控制在搬遷貧困戶人數(shù)的10%以內(nèi)采用梯度搬遷或者是根據(jù)對象不同的分類搬遷方式。

廣西易地扶貧搬遷的具體扶貧安置措施采取集中安置為主，分散安置為輔。集中安置主要是選擇縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村旅游區(qū)、中心村等地區(qū)，針對不同的貧困戶工作能力進(jìn)行分類安置。比如：將一些具有勞動技能、商業(yè)經(jīng)營頭腦的貧困戶安置在縣城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者是重點(diǎn)鎮(zhèn);對于一些不愿意離開農(nóng)村的貧困戶，將他們安置在一些鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)或者是交通便利的中心村，使其可以通過當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然資源實(shí)現(xiàn)自力更生;而對于一些五保對象、殘疾智障等特殊群體的貧困戶，采用養(yǎng)老院、福利院等模式。分散安置主要采用插花安置、投親靠友等方式。這種分類安置的方式，不僅降低搬遷成本，還可以為后續(xù)的搬遷工作中涉及的就業(yè)、教育、醫(yī)療保障等方面做充分準(zhǔn)備。

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會2016年5月發(fā)布實(shí)施的《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》顯示，廣西“十二五”期間在易地扶貧搬遷方面取得一定的成效，完成搬遷人數(shù)30.99萬人，建設(shè)安置住房530.5萬m2、配套設(shè)施193.8萬m2、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4600hm2。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，修建水利渠道144.6km、鄉(xiāng)村公路953.3km、人畜飲水工程510處、修建沼氣池4830座、建設(shè)電網(wǎng)662.5km;在教育方面，新建學(xué)校幼兒園44.3萬m2;醫(yī)療方面，新建衛(wèi)生院4.8萬m2。同時還推進(jìn)特色種植業(yè)，使得2015年的年人均純收入達(dá)到8132元，比2010年增長79.4%。雖然取得了一定的成效，但是據(jù)統(tǒng)計，廣西在2016—2020年，這5年期間還有110萬人需要搬遷，截至2018年，完成搬遷67.63萬人，還有42.37萬人需要搬遷。而對于已經(jīng)搬遷人員，由于他們?nèi)狈ο嚓P(guān)的技能，其生活水平并沒有得到大幅度提高，仍然是維持溫飽狀態(tài)。

3 廣西易地扶貧搬遷所需扶貧資金的投入構(gòu)成情況及投向分析

《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》明確：“十三五”期間，廣西易地扶貧搬遷項目所需的資金總額是660.18億元，這些資金的來源主要有中央財政預(yù)算內(nèi)資金、自治區(qū)配套資金、廣西農(nóng)業(yè)投資集團(tuán)根據(jù)廣西易地扶貧搬遷項目建設(shè)所需要的資金向相關(guān)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政策性銀行融資、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)、整合項目資金以及群眾自籌，甚至可以通過市場運(yùn)作解決部分所需資金。對于這些籌措的資金，將在4個方面進(jìn)行投放，分別是征地費(fèi)用132億元、住房建設(shè)346.5億元、生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)122.75億元、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)9.77億元、土地整治18.92億元，其中，征地費(fèi)用和住房建設(shè)方面的資金占整個易地扶貧搬遷項目總金額的72.48%。

4 廣西財政扶貧資金使用效果實(shí)證分析

4.1 指標(biāo)選擇 建立3組指標(biāo)來衡量易地搬遷扶貧資金的使用效果。第1組：經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)：農(nóng)村居民人均可支配收入。第2組：社會效益指標(biāo)：（1）基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)：建檔立卡戶入住率、住房建設(shè)竣工率、通路通水通電情況、建設(shè)學(xué)校情況、建設(shè)醫(yī)院情況;（2）教育發(fā)展指標(biāo)：農(nóng)村居民受教育程度情況、接受技能培訓(xùn)情況。第3組：生態(tài)效益指標(biāo)：原有宅基地復(fù)墾情況、基本農(nóng)田整治情況、新增及改善灌面情況。

4.2 效果分析

4.2.1 經(jīng)濟(jì)效益分析 自廣西開展易地扶貧搬遷項目以來，所投入的扶貧資金對這些貧困地區(qū)的農(nóng)民具有深遠(yuǎn)的影響，幫助他們解決溫飽問題，帶領(lǐng)他們在新環(huán)境下安頓發(fā)展，徹底提高他們的收入水平。表1顯示近5年來，廣西的農(nóng)村居民人均可支配收入的趨勢變化，可以發(fā)現(xiàn)，隨著扶貧資金的投入，農(nóng)村居民人均可支配收入在不斷提高。

4.2.2 社會效益分析

4.2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施 根據(jù)表2分析發(fā)現(xiàn)，2016—2018年間，除了2018年，其他2年的實(shí)際投資總額都超過計劃投資總額。經(jīng)計算，這3年之間的住房竣工率分別是97.34%、100.51%、96.61%;建檔立卡戶搬遷入住率分別是94.33%、98.99%、89.27%。從這些數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：2016—2018年間，除了2017年完成了扶貧搬遷住房計劃外，2016年和2018年均未完成建設(shè)計劃，而建檔立卡戶的搬遷計劃三年都沒有達(dá)到100%目標(biāo)。因此易地扶貧資金投向方面效果不佳，要找出具體的原因并及時做出相應(yīng)的調(diào)整，以期能在最后兩年的扶貧攻堅戰(zhàn)中順利完成2020年的脫貧目標(biāo)。

根據(jù)《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》中的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：截至2018年，易地扶貧搬遷安置區(qū)道路建設(shè)已經(jīng)完成2340km、飲水管道網(wǎng)鋪設(shè)5050km、供電網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)2213km、其他相關(guān)附屬設(shè)施1100萬m2;安置點(diǎn)配套406所小學(xué)、389所幼兒園，并在周邊配套258個農(nóng)貿(mào)市場以及370個醫(yī)院、衛(wèi)生站或者醫(yī)療診所。這些配套設(shè)施的建設(shè)為廣西易地扶貧搬遷的人員提供了基本的生活條件保障。

4.2.2.2 教育發(fā)展方面 解決就業(yè)問題是易地扶貧搬遷項目中搬遷戶的重中之重，關(guān)系著搬遷戶的后續(xù)生活穩(wěn)定[1]。對于易地搬遷的農(nóng)民來說，搬遷到其他地方生活也就意味著他們需要重新就業(yè)，如何提高他們的就業(yè)能力，需要通過培訓(xùn)的方式，使他們掌握相關(guān)的技能。

廣西在針對建檔立卡貧困戶的培訓(xùn)上比較突出的是對“兩后生”的培訓(xùn)。該培訓(xùn)主要是針對15～22歲之間的未婚只有初中、高中學(xué)歷的貧困人員;培訓(xùn)的方式分為中短期就業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、中等職業(yè)教育。針對中期就業(yè)技能培訓(xùn)，廣西財政給予每人每年1.2萬元的補(bǔ)貼，通過培訓(xùn)后由技工院校推薦學(xué)員就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)。另外通過對吸納貧困就業(yè)人員的企業(yè)給予相應(yīng)的獎勵、貧困人員自主創(chuàng)業(yè)給予補(bǔ)貼、政府部門設(shè)置公益性崗位等多種方式鼓勵社會充分幫助建檔立卡戶真正就業(yè)。

據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果顯示：2010年廣西6歲及以上的人口學(xué)歷為小學(xué)、初中、高中、大專及以上的比例分別為34.85%、42.64%、12.14%、6.58%;而根據(jù)2017年《廣西統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示：2017年廣西6歲及以上人口中學(xué)歷為小學(xué)、初中、高中、大專及以上的比例分別為31.05%、41.03%、14.19%、9.22%。相對于2010年，學(xué)歷為小學(xué)、初中人口占比開始逐步下降，而接受高中或者是大專及以上教育水平的人口比例在逐漸上升，說明廣西的教育水平在不斷增加。廣西整體教育水平的提高，還有一個重要的原因是廣西針對建檔立卡貧困戶的子女給予從學(xué)前教育到高中階段十五年免費(fèi)教育的重點(diǎn)資助以及對就讀本科的貧困戶子女建立“雨露計劃”等多種資助方式的資金投入。

雖然廣西的整體教育水平已經(jīng)得到提高，但是效果并不明顯。其原因是投入的教育經(jīng)費(fèi)不足，雖然上文提及到投入易地扶貧搬遷的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)為9.77億元，但僅占整個易地扶貧搬遷資金的總額1.48%;為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，在扶貧安置點(diǎn)建設(shè)了學(xué)校開展遠(yuǎn)程教育平臺，但是由于師資力量跟不上而導(dǎo)致平臺形同虛設(shè)。因此總體看來，廣西用于易地扶貧搬遷中的教育發(fā)展方面的資金不多并且現(xiàn)行資金投入所獲得的成效也不明顯。

4.2.3 生態(tài)效益分析 廣西針對易地扶貧搬遷中有關(guān)政策明確指出，對于建檔立卡貧困戶自愿退出宅基地，會獲得相應(yīng)的補(bǔ)助;搬遷戶退出的宅基地滿足復(fù)墾為水田的，給予20元/m2補(bǔ)助，復(fù)墾為旱地的，給予12元/m2的補(bǔ)助;復(fù)墾為耕地以外的其他農(nóng)用地的，按照旱地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的70%。相關(guān)指導(dǎo)意見也明確提出要創(chuàng)新土地利用機(jī)制，比如：對遷出地生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，采用以獎代補(bǔ)的方式，鼓勵有能力的企業(yè)或者其他經(jīng)營主體，對于搬遷戶的耕地、林地集中開發(fā)。針對土地情況來選擇開發(fā)方向。第1種開發(fā)方向可以是種植果樹、茶葉、中草藥、油茶等具有良好市場前景的經(jīng)濟(jì)作物;第2種開發(fā)方向可以是對于具有獨(dú)特的自然環(huán)境的農(nóng)村開發(fā)成旅游度假村的形式。雖然廣西在易地扶貧搬遷中涉及的生態(tài)問題都有充足的準(zhǔn)備，但是實(shí)際執(zhí)行中似乎成效不大。根據(jù)2017年《廣西統(tǒng)計年鑒》相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2017年在基本農(nóng)田改造方面，計劃完成3400hm2，實(shí)際只完成67hm2，完成率只有1.96%;新增及改善灌面方面，原計劃要完成1萬hm2，實(shí)際完成213hm2，完成率為2.14%;宅基地復(fù)墾方面，計劃完成773hm2，實(shí)際完成2.7hm2，完成率0.34%。從這些數(shù)據(jù)，可以明顯發(fā)現(xiàn)政策落地執(zhí)行的實(shí)際效果不佳，因此整個廣西在易地扶貧搬遷方面產(chǎn)生的生態(tài)效益較差。

5 結(jié)論和建議

5.1 結(jié)論 在經(jīng)濟(jì)效益方面，由于實(shí)施易地扶貧搬遷政策，廣西的農(nóng)村居民可支配收入的水平近年來不斷提升，2017年還突破萬元大關(guān)，但如果跟2017年的全國農(nóng)村居民人均可支配收入13432元相比，還有較大差距。

在社會效益方面，廣西在征地費(fèi)用和住房建設(shè)方面的資金占整個易地扶貧搬遷項目總金額的72.48%，所占比重較大，但是在實(shí)際項目建設(shè)中，竣工率和搬遷率都無法按時完成預(yù)期目標(biāo);廣西近年來農(nóng)村的教育水平得到一定的提高，但是并不明顯。搬遷率低，主要因為廣西屬于少數(shù)民族聚居區(qū)，居民擁有深厚的故鄉(xiāng)情節(jié)并保有本民族的傳統(tǒng)節(jié)日導(dǎo)致他們搬遷意愿不強(qiáng)烈。教育水平提高不明顯，主要是教育方面投放的扶貧資金較少，缺乏相對優(yōu)質(zhì)的師資力量，加之一直以來的傳統(tǒng)觀念導(dǎo)致這些搬遷戶對于子女教育不太重視。

在生態(tài)效益方面，廣西整個易地扶貧搬遷項目中的原有宅基地復(fù)墾情況、基本農(nóng)田整治情況、新增及改善灌面情況這3個方面的完成情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期計劃。這很大程度是跟廣西整體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境有關(guān)，廣西大部分的貧困地區(qū)都是處于深山圍繞并且當(dāng)?shù)氐慕煌顩r不佳，因此整體開發(fā)難度大。

5.2 建議

5.2.1 集思廣益，提高政策的實(shí)用性和可操作性 目前廣西相關(guān)部門對于易地扶貧搬遷項目方面都制定了相關(guān)的政策，但是實(shí)際執(zhí)行時，效果并不理想。相關(guān)部門在制定政策時，應(yīng)該派遣人員或者委托高校、研究所進(jìn)行實(shí)地考察，建立有效的搬遷政策的調(diào)查機(jī)制，充分考慮政策的合理性、適用性。要充分結(jié)合廣西的實(shí)際情況制定和實(shí)施具有科學(xué)性、實(shí)操性的政策措施，進(jìn)一步提高扶貧資金的使用效果。

5.2.2 改進(jìn)方法，加強(qiáng)對搬遷戶思想觀念的引導(dǎo)和就業(yè)技能培訓(xùn) 搬遷政策是脫貧的手段之一，擺脫貧困需要國家的各項支持，但是最根本的是要靠群眾自身提高能力[1]。大多數(shù)的搬遷戶的觀念都比較傳統(tǒng)，導(dǎo)致他們搬遷意愿不強(qiáng)、對子女教育不重視，因此應(yīng)該針對需要搬遷的人員開展各種形式的專門培訓(xùn)，讓他們了解國家、自治區(qū)有關(guān)異地搬遷的相關(guān)政策，尤其是真正理解易地搬遷對于他們各自家庭的利好。除此之外還要樹立發(fā)家致富的典型，鼓舞搬遷戶樹立擺脫貧困的信心。解決就業(yè)問題是易地扶貧搬遷項目中搬遷戶的重中之重，關(guān)系著搬遷戶的后續(xù)生活穩(wěn)定[2]。因此，要針對搬遷戶的實(shí)際情況，制定技能培訓(xùn)計劃，開展專門的定期培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)技能水平，同時要通過延長產(chǎn)業(yè)鏈等各種途徑為搬遷戶創(chuàng)造更多、更合適的就業(yè)機(jī)會，解決搬遷戶的后顧之憂。當(dāng)然，對于一些存在“等”、“靠”、“要”思想的“特殊”搬遷戶，還需要扶貧工作人員主動上門，耐心溝通，加強(qiáng)引導(dǎo)，使他們樹立脫貧的信念，激發(fā)他們努力脫貧的內(nèi)生動力。

5.2.3 拓寬渠道，加大異地扶貧搬遷后續(xù)工作的資金投入 搬遷只是初步完成易地扶貧工作的第一步，在后續(xù)工作中還需要對于這些搬遷戶的戶口、子女上學(xué)、醫(yī)療保障、就業(yè)方面給予制度上和資金上的保障。根據(jù)“十二五”期間的統(tǒng)計，國家專項資金、省財政配套資金的到位率均為100%，而地方配套及自籌資金到位率只有35%[3]。鑒于此，必須通過鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自籌部分資金、建立自治區(qū)級級投融資主體、調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、長期政策性貸款等各種方式，拓寬資金籌措途徑，有計劃、有重點(diǎn)、有策略地加大對后續(xù)扶貧搬遷工作的資金投入。

5.2.4 拓寬思路，著重做好易地搬遷后續(xù)“穩(wěn)定”政策的制定和實(shí)施 目前，很多搬遷安置點(diǎn)都存在搬遷工程結(jié)束后放松對安置地的管理與監(jiān)督現(xiàn)象，搬遷后的移民可持續(xù)發(fā)展能力不足，扶貧效果不明顯，導(dǎo)致很多扶貧點(diǎn)存在脫貧后又返貧的現(xiàn)象[4]。易地扶貧搬遷的重點(diǎn)在“搬得出”，而難點(diǎn)在“穩(wěn)得住”。困難群眾搬至安置點(diǎn)以后，如何能夠在安置點(diǎn)長期地靜心工作和生活是必須要思考的關(guān)鍵問題。因此，必須解放思想，拓寬工作思路，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、制定和實(shí)施針對性的扶持政策等各種方式為易地搬遷群眾提供生活、工作、學(xué)習(xí)等各方面的便利和條件，使其不僅愿意“搬”，更加愿意“留”。

5.2.5 落實(shí)責(zé)任，不斷完善工作考核和問責(zé)激勵機(jī)制 要確保各類扶貧資金精準(zhǔn)落戶，就必須認(rèn)真貫徹《國家扶貧資金管理辦法》等文件，嚴(yán)格規(guī)范扶貧資金的使用范圍和管理要求，嚴(yán)查擅自調(diào)項、截留、挪用、騙取、貪污扶貧資金的違紀(jì)違法行為[5]。在易地扶貧搬遷項目中，不僅需要大量資金的投入來保障工作的完成，而且還要注重提高投入資金的使用效果，不能讓政府投入的資金打水漂。由于資金在整個投入和使用中涉及的環(huán)節(jié)和人員較多，因此為了保障資金的安全，需要制定和實(shí)施嚴(yán)格的工作考核和問責(zé)激勵機(jī)制。通過完善的考核和問責(zé)激勵體制、機(jī)制，對因工作不力導(dǎo)致的資金使用問題要進(jìn)行通報批評和行政問責(zé)，對于有違法行為的個人還要依法追究其法律責(zé)任。對于工作積極、方法得當(dāng)，工作實(shí)效性好的單位和個人也要進(jìn)行獎勵，以激勵工作積極性和創(chuàng)造性。

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（責(zé)編：王慧晴）