顏 恬，姜立文

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

2019年2月25日焦點(diǎn)訪談欄目報(bào)道了這樣一則案例，河北省石家莊市的馮黎明先生在一次保障房資格復(fù)查中，發(fā)現(xiàn)他名下有兩家公司，且存在稅務(wù)問題，而他本人對此卻毫不知情。原因是，在當(dāng)?shù)氐怯涀砸患夜緯r(shí)，公司法人代表和股東僅需提交身份證復(fù)印件即可，而且這些手續(xù)，也都可以委托他人代辦。因此，才發(fā)生了有人冒用馮先生身份證信息、偽造其簽名而進(jìn)行虛假工商登記的情況。

馮先生的遭遇并非個例，許多人因身份證丟失等原因莫名其妙“被老板”、“被法人”，更有許多被害人因名下公司的稅務(wù)和財(cái)務(wù)存在問題，欠繳稅款或背負(fù)大量欠款，被列入失信執(zhí)行人名單，甚至涉嫌刑事犯罪，嚴(yán)重影響了正常的工作生活。大量個人身份信息被冒用并進(jìn)行虛假工商登記的原因?yàn)楹?？除行政訴訟外，如何采取更有效的行政救濟(jì)措施，防范冒用身份信息虛假工商登記的現(xiàn)象，是需要深入探討的問題。

一、工商登記的形式審查制度存在缺陷

（一）工商登記審查模式的分類

工商登記是政府在對申請人進(jìn)入市場的條件進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，通過注冊登記確認(rèn)申請者從事市場經(jīng)營活動的資格，使其獲得實(shí)際營業(yè)權(quán)的各項(xiàng)活動的總稱。在進(jìn)行工商登記時(shí)，申請人需要遞交登記申請書、法定代表人身份證復(fù)印件等相關(guān)資料進(jìn)行審查。審查環(huán)節(jié)非常重要，直接關(guān)系到商事登記材料的真實(shí)性以及企業(yè)設(shè)立的合法性?；谛屎桶踩膬r(jià)值選擇以及政府和市場之間的關(guān)系，相應(yīng)的形成了三種主要的商事登記審查模式：形式審查、實(shí)質(zhì)審查和折中審查。

形式審查模式即對于申請者提交的資料，登記機(jī)關(guān)僅在文件形式上及材料的完整性上審查是否符合法律規(guī)定，而不審查材料本身的真實(shí)性。此種審查模式以降低行政成本、提高行政效率、簡化操作程序、降低市場門檻、保護(hù)申請者積極性為優(yōu)勢。其對應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)理念，基于政府市場的較少干預(yù)，信任市場自身的判斷。但是由于此類審查模式容易導(dǎo)致信息失實(shí)以及登記結(jié)果缺少公信力的情況，所以需要以健全的信用體系為基礎(chǔ)，并以嚴(yán)格的事后監(jiān)督為保障。

實(shí)質(zhì)審查模式則提出，登記機(jī)關(guān)不僅要確認(rèn)申請材料的合法性，還要核實(shí)身份證明、住所等相關(guān)文件信息的真實(shí)性。該模式體現(xiàn)了“全能政府”的管理類型，與形式審查模式相反，盡管嚴(yán)格的審核要求有助于維護(hù)交易安全、有較高的登記確認(rèn)力和公信力。但是抬升了行政成本、拉低了行政效率。此外，在商事登記領(lǐng)域，登記程序繁瑣，登記申請人需要提交繁雜的材料，并且商主體申請?jiān)O(shè)立門檻極高。這些問題嚴(yán)重阻礙了社會公眾創(chuàng)業(yè)的積極性和熱情，降低了商事活動的效率[1]。

折中模式主張審查機(jī)構(gòu)既可以審查材料是否真實(shí)，也可以僅檢查其是否符合法定形式。雖然折中主義將形式審查和實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合，一定程度的避免了此兩種模式的弊端。但是，由于賦予行政機(jī)關(guān)的是選擇實(shí)質(zhì)審查的權(quán)力而非施加義務(wù)，在選擇審查方式時(shí)可以自行裁量。所以，基于實(shí)質(zhì)審查的繁瑣性和復(fù)雜性，行政人員在這種模式中可能會較少的選擇進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。此外，由于缺乏審查模式選擇的明確要件，實(shí)踐中可能具有不確定性，對于其效力的判斷，通常還要依賴于法院的判斷。

（二）我國現(xiàn)采用登記的形式審查模式

我國工商登記審查模式經(jīng)歷了由實(shí)質(zhì)審查到“以形式為主、實(shí)質(zhì)為輔”的折中模式再到完全形式審查的發(fā)展歷程。1988年《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定了申請開業(yè)登記應(yīng)當(dāng)提交包括主要負(fù)責(zé)人身份證明在內(nèi)的7類文件、證件。1994年《公司登記管理?xiàng)l例》第10條則要求公司登記事項(xiàng)應(yīng)符合法律法規(guī)的規(guī)定，否則公司登記機(jī)關(guān)不予登記。上述兩條例實(shí)際要求登記機(jī)關(guān)對申請人遞交材料的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查，即負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。2004年《企業(yè)登記程序規(guī)定》則發(fā)生轉(zhuǎn)變，由實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)而采用折中模式，該規(guī)定第3條指出，登記機(jī)關(guān)對材料是否完整以及是否符合法定形式進(jìn)行審查，即以形式審查為主。同時(shí)規(guī)定需要核實(shí)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的，也應(yīng)依法核實(shí)，即以實(shí)質(zhì)審查為輔。2004年《行政許可法》第56條也有類似規(guī)定，采折中模式審查。2014年《注冊資本登記制度改革方案》則明確指出“工商行政管理機(jī)關(guān)對工商登記環(huán)節(jié)中的申請材料實(shí)行形式審查。”

因此，我國現(xiàn)在采用的主要是形式審查模式，由申請人而非登記機(jī)關(guān)對所提交申請手續(xù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)?，F(xiàn)行制度下，注冊公司不需本人到場，可由代辦人提供申請人身份證復(fù)印件、簽名委托書等信息，相關(guān)材料齊全即可為申請人注冊公司。登記機(jī)關(guān)在審查時(shí)也僅對申請材料是否符合形式要求進(jìn)行簡單核對，而不會對申請人的身份證、簽名等信息材料的真實(shí)性進(jìn)行準(zhǔn)確核驗(yàn)，冒用他人身份幾乎沒有任何障礙。所以難以確保工商登記過程中的人、證一致，給違法犯罪分子留下了可乘之機(jī)，導(dǎo)致冒用他人身份信息進(jìn)行虛假工商登記的案件頻發(fā)。

二、審管分離的行政體制導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行不暢

在以行政審批改革為核心的“放管服”改革中，工商登記中的權(quán)責(zé)劃分也發(fā)生了相應(yīng)的變化。行政審批局的設(shè)立使“誰審批、誰監(jiān)管”的原則變?yōu)椤皩徆芊蛛x”原則[2]。案例中所述河北省石家莊市即采用“審管分離”模式，即設(shè)立行政審批局，負(fù)責(zé)企業(yè)注冊登記；而設(shè)立市場監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)市場監(jiān)督管理。雖然，該制度對轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、降低制度成本有重要作用，改變了原來“以審代管”的局面，是“放管服”改革的關(guān)鍵。但是，行政審批局的設(shè)立只是將注冊審批的權(quán)力集中，而事后監(jiān)管的權(quán)力仍然保留在市場監(jiān)督管理部門，由此產(chǎn)生的審管分離的局面無疑割裂了政府權(quán)力在行政流程中準(zhǔn)入與監(jiān)管的協(xié)同運(yùn)行過程，行政審批局與原職能部門之間的機(jī)構(gòu)整合、資源配置、權(quán)責(zé)關(guān)系以及監(jiān)督、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制皆容易引起權(quán)力運(yùn)行不暢的問題，導(dǎo)致行政內(nèi)部效率降低[3]。此外，在“審管分離”的權(quán)力配置模式下，各部門雖然各司其職，但是由于行政機(jī)關(guān)之間缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致在問題處理上也彼此割裂、互相推諉。最終使得審批的部門不負(fù)責(zé)管理，管理的部門也不負(fù)責(zé)審批[4]。

案例中所述河北省石家莊市即采用“審管分離”模式，即設(shè)立行政審批局，負(fù)責(zé)企業(yè)注冊登記；而設(shè)立市場監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)市場監(jiān)督管理。由于行政審批局不對后續(xù)監(jiān)管負(fù)責(zé)，審批流程走完即職責(zé)履行完畢，所以在登記注冊的過程中很容易將原本的形式審查變?yōu)椤白咝问健钡膶彶?，哪怕存在冒用身份信息及簽名等明顯問題也難以得到及時(shí)處理。此外，由于行政機(jī)關(guān)間協(xié)作不足導(dǎo)致法則后續(xù)監(jiān)管的市場監(jiān)督管理局難以獲得充分、對應(yīng)的監(jiān)管信息，進(jìn)而使得監(jiān)管空位、監(jiān)管困難，導(dǎo)致冒用他人信息虛假工商登記的行為在監(jiān)管過程中不易被發(fā)現(xiàn)。哪怕發(fā)現(xiàn)存在違法事實(shí)，一般很難追查到注冊委托者及背后的“指使者”，因而這些冒用身份信息的人的違法成本極低，類似案件頻繁發(fā)生。

三、個人信息保護(hù)制度不完善

（一）公民忽視個人信息保護(hù)

百度李彥宏曾在2018年中國高層發(fā)展論壇上公開表示，中國人對隱私問題沒那么敏感，更愿意用隱私換取效率。此番言論引起了廣泛的討論，雖然其正確性有待驗(yàn)證，但是不可否認(rèn)的是，基于現(xiàn)實(shí)條件和當(dāng)下的法律環(huán)境，在我國公民對個人信息保護(hù)的重視程度確實(shí)不足，忽視個人信息保護(hù)的行為在實(shí)際生活中時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)為以下情形：未妥善保管身份證，隨意外借或?qū)е逻z失、被盜；缺少身份證復(fù)印件使用常識，在使用身份證復(fù)印件時(shí)未書寫防盜用標(biāo)注，或在使用后隨意丟棄；在使用各類服務(wù)時(shí)，隨意填寫個人信息。此三類行為均容易導(dǎo)致個人信息的泄露，為不法分子盜用、冒用身份信息進(jìn)行虛假工商登記，侵犯信息主體權(quán)利提供了可乘之機(jī)。

（二）經(jīng)營者過度收集和利用個人信息

我國尚不存在專門的個人信息保護(hù)法，但是《網(wǎng)絡(luò)安全法》第4條、第41和42條也相應(yīng)涉及了用戶信息收集問題，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者收集用戶信息應(yīng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，向用戶明示并取得其同意，妥善保存用戶信息，不得泄露、篡改、毀損或私自向他人提供。但是，從另一方面來說，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代個人信息是最重要的生產(chǎn)資料之一。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者最大限度地收集個人信息，用于自己的經(jīng)營活動中[5]。過度的個人信息收集和利用主要體現(xiàn)為以下幾種形式：一是未經(jīng)用戶同意私自收集信息；二是超出用戶授權(quán)范圍獲取信息；三是以“一攬子協(xié)議”的方式強(qiáng)迫用戶同意；四是未經(jīng)用戶許可私自轉(zhuǎn)賣信息。經(jīng)營者缺乏保護(hù)用戶信息的法律意識，違反《網(wǎng)絡(luò)安全法》過度收集和不當(dāng)利用信息的行為會導(dǎo)致身份信息泄露的渠道增多，用戶的身份信息更容易被不法分子獲取和利用，發(fā)生類似本案中冒用他人身份信息虛假工商登記的違法犯罪行為，損害信息主體利益，產(chǎn)生了大量的隱形公司，破壞了市場秩序和社會管理秩序，給國家和社會安全埋下諸多隱患。

（三）身份證管理制度存在缺陷

重慶一高校教師韓曉強(qiáng)也陷入“被法人”的麻煩中，因?yàn)樯矸葑C丟失而被他人冒用了身份信息，雖然當(dāng)時(shí)及時(shí)掛失，但是仍然沒有避免侵權(quán)的發(fā)生。為何掛失后的身份證仍然可以被用于工商登記？首先是因?yàn)閽焓矸葑C是在公安部門的系統(tǒng)內(nèi)操作的，而工商系統(tǒng)和公安系統(tǒng)并沒有聯(lián)網(wǎng)，各機(jī)關(guān)之間缺少信息共享機(jī)制，造成信息流動受阻，因此無法判斷該身份證是否掛失[6]。其次，身份證管理制度存在一定缺陷。二代身份證缺乏必要的防偽功能，而且掛失后缺少一定的技術(shù)手段使得原身份證失效并無法使用，所以掛失機(jī)制并不能防止已丟失身份證被不法分子濫用。最后，身份證管理還存在法律漏洞，1999年《居民身份證條例實(shí)施細(xì)則》第19條規(guī)定:“申報(bào)補(bǔ)領(lǐng)新證的，原證作廢?！贝艘?guī)章已經(jīng)失效而新的《居民身份證法》沒有合理吸收這一條款[7]。由于身份證管理制度存在的上述缺陷，身份證丟失后被冒用于工商登記中不存在任何阻礙，技術(shù)手段的缺失使得掛失機(jī)制形同虛設(shè)，法律漏洞使得原證作廢難以得到足夠的規(guī)則支持，由此導(dǎo)致身份證被冒用風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。

四、登記代理行為缺少規(guī)范性

由于工商登記涉及的法律問題相對復(fù)雜，所以只有對相關(guān)法律規(guī)定足夠熟悉才能確保登記成功、提高登記效率，因此法律規(guī)定了具有較強(qiáng)專業(yè)性的企業(yè)登記代理機(jī)構(gòu)協(xié)助申請人順利辦理各類工商登記。即企業(yè)登記代理機(jī)構(gòu)是在企業(yè)或個人提出工商登記申請到辦理完畢全部手續(xù)的過程中，接受委托為其提供代寫、代辦、咨詢、顧問等服務(wù)，并收取代理服務(wù)費(fèi)的企業(yè)法人或者其他中介服務(wù)機(jī)構(gòu)[8]。其依1995年《企業(yè)登記代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》采備案制設(shè)立，并受工商行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)督與管理。

此外，依據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定，在工商登記中不需申請人本人到場，由代理人提供登記申請書、申請人身份證證明、簽名委托書等文件即可為申請人注冊公司?？梢?，在申請人全權(quán)委托時(shí)，代理機(jī)構(gòu)甚至在工商登記中其決定性作用，因此代理機(jī)構(gòu)的行為活動直接影響到工商登記的規(guī)范性與真實(shí)性，需規(guī)范其行為活動，嚴(yán)格追究代理機(jī)構(gòu)責(zé)任。

盡管《企業(yè)登記代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》已經(jīng)就代理機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件作出規(guī)定，并在責(zé)任追究方面于第16條規(guī)定，就代理活動中隱瞞實(shí)情、弄虛作假等行為，處以警告、罰款等處罰。但是由于部分原因，仍導(dǎo)致馮黎明案中出現(xiàn)的代理人誠信缺失，與委托者相勾結(jié)，盜用他人身份信息進(jìn)行虛假工商登記的情況發(fā)生：首先，相應(yīng)法律規(guī)則不健全，除暫行辦法外還沒有出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)進(jìn)行更為明確系統(tǒng)規(guī)定，導(dǎo)致處罰依據(jù)不足，監(jiān)管存在盲區(qū)。其次，第16條對責(zé)任追究與責(zé)任承擔(dān)問題規(guī)定的過于籠統(tǒng)，且未凸顯出存在故意或重大過失情況下應(yīng)從嚴(yán)懲處的法律導(dǎo)向，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)則缺少威懾力，違法成本過低。再次，登記機(jī)關(guān)在登記時(shí)對代理機(jī)構(gòu)的情況沒有進(jìn)行記載備案，在發(fā)生冒用信息虛假登記的案件時(shí)由哪個機(jī)構(gòu)代理難以查證，進(jìn)而難以追究背后委托人的責(zé)任。最后，行業(yè)競爭激烈，一些代理機(jī)構(gòu)為追逐利益鋌而走險(xiǎn)，在登記過程中違法操作，提供錯誤信息，制作虛假資料，已經(jīng)成為行業(yè)的風(fēng)氣。

五、冒用身份信息虛假工商登記的法律及制度完善

針對上述法律及制度缺陷，筆者提出“治理”和“防范”兩類處理措施，針對已經(jīng)發(fā)生的虛假登記案件，需要盡快核實(shí)，建立撤銷錯誤登記的快捷機(jī)制，對符合相關(guān)條件的案件要及時(shí)撤銷，減少對受害人權(quán)益的繼續(xù)侵害。此外，在法律和制度層面還應(yīng)確立工商登記的審慎合理審查標(biāo)準(zhǔn)、完善行政審批局管理體制、加快個人信息保護(hù)立法、優(yōu)化身份證信息管理制度、規(guī)范代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為嚴(yán)格追究責(zé)任，以避免類似案件的再次發(fā)生。

（一）建立撤銷錯誤登記的快捷機(jī)制

在目前的行政體系下，對于公民身份信息虛假工商登記的問題并沒有規(guī)定專門的處理機(jī)制。做出錯誤登記的行政機(jī)關(guān)通常會因?yàn)槌蜂N錯誤登記的程序缺失或過于繁瑣等原因逃避處理責(zé)任，拒絕作出處理，要求受害人通過行政訴訟的途徑解決問題。雖然行政訴訟也是解決錯誤登記的途徑之一，但是由于《公司登記管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定申請人對材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，所以不論是常規(guī)撤銷程序還是行政訴程序，被害人往往需要承擔(dān)舉證責(zé)任，提供司法鑒定中心出具筆跡鑒定意見等證據(jù)材料，以證明申請登記時(shí)材料中的申請人簽字非本人簽署。所以，行政訴訟和常規(guī)撤銷方式均耗時(shí)耗力，且需要受害人自己承擔(dān)高昂的律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等一系列費(fèi)用，權(quán)益恐遭到進(jìn)一步的損害。

因此，建議盡快構(gòu)建撤銷冒用身份信息虛假登記的快速處理機(jī)制，以及時(shí)保護(hù)受害人的合法權(quán)益，同時(shí)可以避免同類行政訴訟案件的積壓。首先，應(yīng)當(dāng)區(qū)分基于冒用身份信息和基于其他原因而造成錯誤登記行為，明確在被冒用類案件中申請人的受害者身份；其次，設(shè)立規(guī)范化的快速處理機(jī)制，明確案件處理具體流程和責(zé)任機(jī)關(guān)，簡化繁瑣的中間程序，通過申請、材料提交、公示公告等基本程序即可以解決問題，避免無辜受害人代人受過；最后，除要求受害人承擔(dān)必要的證明責(zé)任、提交基本材料之外，公安機(jī)關(guān)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核查相關(guān)信息，避免讓受害人面臨證明“我不是我”的困境。深圳市羅湖區(qū)已經(jīng)開始采取類似方式，當(dāng)事人首先到公司注冊地所在公安機(jī)關(guān)報(bào)警，保留報(bào)警回執(zhí)，然后到商事主體登記住所地的轄區(qū)局辦理撤銷商事登記，具體要求是手寫一份申請書，經(jīng)50個工作日公示無異議后，就可以注銷登記了[9]。昆明市工商局則制定了《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息騙取公司登記的若干規(guī)定》對使用的具體范圍、提交的證據(jù)材料以及登記核查流程進(jìn)行了具體的規(guī)定。因?yàn)樵S多受害人被冒用身份信息注冊了不只一家企業(yè)，所以地方性規(guī)則制定雖然到了試點(diǎn)及示范的作用，但是還需制定全國統(tǒng)一規(guī)定，以免給受害人帶來更多不便。

（二）確立工商登記的審慎合理審查標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行的工商登記審查標(biāo)準(zhǔn)更傾向于形式主義原則。此種模式雖然效率更高，但是由于僅對申請材料是否符合法定形式進(jìn)行簡單核對，所以通常無法發(fā)現(xiàn)材料虛假或其他類似問題，致使冒用他人信息虛假登記的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。基于現(xiàn)實(shí)要求，需要尋求可以更好的兼顧效率與安全的審查模式，以減少類似現(xiàn)象的發(fā)生。

近年來，審慎合理審查標(biāo)準(zhǔn)開始運(yùn)用于司法裁判中，并逐漸為學(xué)界所接受。審慎合理審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)是要求登記機(jī)關(guān)在登記審查時(shí)要盡到合理的注意義務(wù)[10]。首先，在登記機(jī)關(guān)判斷能力和專業(yè)范圍內(nèi)規(guī)定相應(yīng)的審慎審查義務(wù)，除材料齊全并符合法定形式外，還應(yīng)當(dāng)對簽名、印章、身份證件等材料進(jìn)行核查，通過將簽名、印章與已錄入信息對比等方式確認(rèn)文件的真實(shí)性和有效性。其次，在初步審查無法確定材料真?zhèn)蔚那闆r下，應(yīng)通知申請人及其他相關(guān)人員到場確認(rèn)、進(jìn)行實(shí)地調(diào)查或?qū)Υ嬉傻牟牧线M(jìn)行鑒定。最后，更為根本和簡便的處理方式是在全國范圍內(nèi)建設(shè)并推廣工商登記身份實(shí)名驗(yàn)證系統(tǒng)，在進(jìn)行工商登記時(shí)核驗(yàn)本人身份證，并將身份證、指紋識別、人臉識別等多種識別方式統(tǒng)一化，以確認(rèn)身份信息的真實(shí)性，避免冒用情況的出現(xiàn)。實(shí)際上，從2017年起，北京市工商行政管理局即公布了《關(guān)于進(jìn)一步完善實(shí)名登記方式的公告》，開始實(shí)行登記實(shí)名認(rèn)證制度。即申請人在網(wǎng)上和窗口辦理工商登記時(shí)，需要先進(jìn)行身份確認(rèn)。此種方式就很好的保障了身份信息安全，避免了冒用身份信息虛假工商登記的違法行為發(fā)生。

（三）完善行政審批局管理體制

審管分離使得審批機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)關(guān)相分離，雖然改變了過去“審管不分”的政府管理方式，但是權(quán)力運(yùn)行不暢，行政內(nèi)部效率降低。部門間又缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，相互割裂，在出現(xiàn)問題時(shí)容易互相推諉。又行政審批局和市場監(jiān)督管理局所需信息常常由對方所掌握。行政審批局需要依據(jù)市場監(jiān)督管理局的監(jiān)管信息做出審批決定，而市場監(jiān)督管理局的事后監(jiān)督又建立在審批局提供的基礎(chǔ)信息之上。因此，需要促進(jìn)行政審批局與市場監(jiān)督管理局的相互溝通，建立兩機(jī)關(guān)之間的信息交換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享。行政審批局將登記過程中資料信息推送給市場監(jiān)管部門，對重點(diǎn)問題提醒其加強(qiáng)監(jiān)管。而市場監(jiān)管部門同樣將監(jiān)管信息反饋給行政審批局，以確保申請人信息的全面記錄。

（四）完善個人信息保護(hù)的立法

目前，我國尚無個人信息保護(hù)的專門法律，對個人信息的保護(hù)散見于各類法律之中，個人信息保護(hù)零散，現(xiàn)行立法內(nèi)容有沖突甚至矛盾的情況，說明現(xiàn)有法律體系無法解決個人信息保護(hù)這一現(xiàn)實(shí)問題，更難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的新情況[11]。由于我國個人信息保護(hù)方面的法律規(guī)范和法律環(huán)境的缺失，使得經(jīng)營者過度收集、非法利用個人信息以及公民忽視個人信息保護(hù)的法律現(xiàn)象十分明顯，增加了公民身份證件被冒用的可能性，以致該類虛假工商登記案件頻發(fā)。

因此建議充分借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從個人信息保護(hù)的基本原則、基礎(chǔ)概念、個人信息權(quán)利、數(shù)據(jù)控制者和處理者的義務(wù)、監(jiān)管部門的設(shè)立機(jī)制、行業(yè)自律機(jī)制等各個方面對個人信息保護(hù)問題進(jìn)行全面細(xì)致的規(guī)定。在今年兩會中，已經(jīng)將《個人信息保護(hù)法》列入本屆立法規(guī)劃，進(jìn)入立法的快車道。

（五）優(yōu)化身份證信息管理制度

公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)身份證管理，保證身份證掛失制度落到實(shí)效。在技術(shù)方面，充分利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)信息，將身份證件、人臉識別、指紋識別及無線客戶端相連接。在工商登記、稅務(wù)辦理以及貸款辦理等涉及到持證人重大利益的領(lǐng)域嚴(yán)格核驗(yàn)當(dāng)事人信息，向證件所有人發(fā)出消息提醒，告知身份信息正在被采集并使用。在部門協(xié)調(diào)方面，應(yīng)加強(qiáng)行政審批部門、市場監(jiān)管部門、稅務(wù)部門等與公安機(jī)關(guān)掛失信息協(xié)同，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)和信息共享，確保其他部門在進(jìn)行審核時(shí)可以對身份證掛失等非正常狀態(tài)可以隨時(shí)查詢。在法律方面，應(yīng)盡快彌補(bǔ)前述法律漏洞，在《居民身份證法》中合理吸收“補(bǔ)辦新證，原證作廢”這一條款，并輔以技術(shù)措施加以保障落實(shí)。

（六）規(guī)范代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格追究責(zé)任

由于工商登記不需要申請人親自到場，僅需代理人持相關(guān)資料即可以辦理。所以想順利冒用身份信息虛假工商登記多要借助于代理機(jī)構(gòu)來完成。由于存在許多不規(guī)范的代理機(jī)構(gòu)，所以給類似案件帶來許多隱患。對此，首先應(yīng)完善工商登記代理機(jī)構(gòu)設(shè)立制度及相關(guān)法律的規(guī)定，尤其就責(zé)任承擔(dān)以及處罰措施部分的相關(guān)法規(guī)應(yīng)更為細(xì)致和嚴(yán)格，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)管以責(zé)任作為約束機(jī)制，針對故意或者重大過失而導(dǎo)致身份信息冒用虛假登記的行為從嚴(yán)懲處，彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，增加代理機(jī)構(gòu)及代理人的違法成本，提高法律的威懾力。其次，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行其監(jiān)管職能，嚴(yán)格把關(guān)，落實(shí)年檢等檢查措施，而行政審批局等負(fù)責(zé)企業(yè)注冊登記的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查過程中對代理機(jī)構(gòu)及代理人的相關(guān)信息予以落實(shí)備案，要求其出具代理機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照或代理人《企業(yè)登記代理資格證書》等基本的證明文件，已確保被代理人意思得到真實(shí)表示。最后，由于以代理機(jī)關(guān)為中介進(jìn)行虛假登記的情況在行業(yè)內(nèi)多發(fā)，因此有必要建立行業(yè)內(nèi)舉報(bào)、投訴制度，成立行業(yè)協(xié)會，統(tǒng)一規(guī)范操作程序，內(nèi)部獎懲制度，以維持行業(yè)秩序。

六、結(jié) 語

在工商登記中，為了方便申請人申請，提高行政效率，在法律上設(shè)置了一定的便利條件。即在提出工商登記申請時(shí)，不需要當(dāng)事人親自辦理，只需要提供其身份證復(fù)印件，就可以委托他人或者中介代為進(jìn)行。但是由于登記機(jī)關(guān)僅對當(dāng)事人提供的資料進(jìn)行形式審查，且我國個人信息管理立法及身份證管理制度不夠完善，登記代理機(jī)構(gòu)又缺少相應(yīng)的法律規(guī)制，因此導(dǎo)致所提交資料真實(shí)性的無法得到保障，冒用他人身份證進(jìn)行虛假工商登記而使得的“被老板”、“被法人”案件頻發(fā)。此外，由于行政機(jī)關(guān)審管分離的權(quán)利運(yùn)行方式，導(dǎo)致各機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分不明、相互推諉，當(dāng)事人權(quán)益被侵害時(shí)難以得到及時(shí)、有效的救濟(jì)，權(quán)利訴求無法實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響其正常工作與生活。

對此提出兩類處理措施，就已發(fā)生案件進(jìn)行及時(shí)“治理”，責(zé)任機(jī)關(guān)建立快速撤銷機(jī)制，對核實(shí)后的案件及時(shí)撤銷，減少繼續(xù)侵害。同時(shí)，為了“防范”類似案件再度發(fā)生，建議改工商登記形式審查模式為審慎合理審查標(biāo)準(zhǔn)，完善行政審批局管理體制以避免審管分離導(dǎo)致的割裂局面，并完善個人身份信息的立法及管理制度，且規(guī)范代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動，規(guī)定嚴(yán)格法律責(zé)任。

綜上，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到我國在工商登記、身份信息管理及代理機(jī)構(gòu)管理制度方面有短板和漏洞，導(dǎo)致冒用身份信息虛假工商登記的案件頻發(fā)。審管分離更使得運(yùn)行不暢，受害者維權(quán)無門無辜受難。應(yīng)根據(jù)上述對策落實(shí)相關(guān)制度，從而有效防范冒用身份信息虛假工商登記的現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)要為已有案件當(dāng)事人提供快捷的行政措施救濟(jì)，最終以更好地落實(shí)現(xiàn)有上市制度改革的制度和精神。