劉松山

內(nèi)容提要： 區(qū)域協(xié)同立法是立法領(lǐng)域產(chǎn)生的新事物，但它與單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、人民代表大會(huì)制度的政治體制以及現(xiàn)行的立法體制，都存在內(nèi)在的緊張關(guān)系。理論中，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的主體、事項(xiàng)、方式及協(xié)同合作的法律性質(zhì)與法律效力，迄今尚缺乏充分的研究，特別是在單一制國(guó)家中，如何確立橫向行政區(qū)域之間的法律關(guān)系，需要深加注意。一些地方開展的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐，取得了積極經(jīng)驗(yàn)，但是否符合憲法法律的規(guī)定，值得懷疑。建議有關(guān)方面綜合考慮各種因素，采取必要措施，確保區(qū)域協(xié)同立法包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體部署，在憲法法律的軌道上進(jìn)行。

自2006年十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的“十一五”規(guī)劃綱要提出促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展后，“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要和黨的十八大、十九大報(bào)告，對(duì)不同歷史時(shí)期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，都做了戰(zhàn)略性安排。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體格局中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展正在十分深廣的領(lǐng)域不斷推進(jìn)。但長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，各方面對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面，而對(duì)憲法法律層面進(jìn)行的區(qū)域協(xié)同立法關(guān)注不足，對(duì)于其中可能遇到的問題，也沒有給予足夠重視?，F(xiàn)在，區(qū)域協(xié)同立法問題已經(jīng)日益凸顯出來(lái)，對(duì)此認(rèn)真加以研究和回答，對(duì)于保證區(qū)域協(xié)同立法以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體部署在法治的軌道上進(jìn)行，具有重要意義。

一、憲法中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與行政區(qū)劃的內(nèi)在沖突

討論區(qū)域協(xié)同立法，先要討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)閰^(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)區(qū)域調(diào)協(xié)發(fā)展的措施之一。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵豐富，而且在不同的時(shí)期，其目標(biāo)、任務(wù)和措施會(huì)有很大的不同，但從根本上看，它要解決的是區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系問題，而這首先是憲法問題。具體到憲法的結(jié)構(gòu)、具體表述和條文規(guī)定，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展首先涉及序言中的國(guó)家指導(dǎo)思想和根本任務(wù)。其次涉及總綱中有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)定，以及“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中地方人民代表大會(huì)和人民政府的有關(guān)規(guī)定。如果單純以行政區(qū)劃為單位，討論經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在憲法上不存在問題，因?yàn)榈胤饺舜蠛驼且孕姓^(qū)劃為依托設(shè)立的，在一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)，不會(huì)突破憲法設(shè)置的政權(quán)體制框架。但是，如果打破行政區(qū)劃的規(guī)定，討論和試圖推進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，憲法上的沖突就凸顯出來(lái)了。它的主要表現(xiàn)就是，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是憲法序言中的內(nèi)容，而憲法序言中的相關(guān)表述與行政區(qū)劃并不銜接，甚至是存在明顯沖突的。這個(gè)問題迄今沒有引起注意和重視。

1.1982年憲法序言中沒有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容

1982年憲法的一個(gè)很大特點(diǎn)，就是有篇幅不短的序言，并且在序言中明確表述了國(guó)家的指導(dǎo)思想和根本任務(wù)。但是，在指導(dǎo)思想方面，只表述了馬克思列寧主義和毛澤東思想，沒有涉及國(guó)家發(fā)展的具體理念。在國(guó)家根本任務(wù)的內(nèi)容中，也只表述說(shuō)，今后國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家，并沒有關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體內(nèi)容。

如果以1982年憲法制定時(shí)的歷史背景為參照，現(xiàn)在我們所強(qiáng)調(diào)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從當(dāng)時(shí)的理解和認(rèn)識(shí)上看，主要內(nèi)容就是允許一部分地區(qū)先富裕起來(lái)，然后先富帶動(dòng)后富，最后達(dá)到共同富裕，分步驟解決地區(qū)發(fā)展的不平衡問題。

鄧小平在1978年所作的《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這篇著名講話中，對(duì)于一部分地區(qū)先富裕起來(lái)這個(gè)問題，有明確的闡述。他說(shuō)：“在經(jīng)濟(jì)政策上，我認(rèn)為要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來(lái)?！?《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第152頁(yè)。而一部分地區(qū)先富起來(lái)之后怎么辦？鄧小平在以上這篇講話中的設(shè)想也是明確的，即：“一部分人生活先好起來(lái)，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動(dòng)其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學(xué)習(xí)。這樣，就會(huì)使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國(guó)各族人民都能比較快地富裕起來(lái)。”2同上注。這里，鄧小平提出了一個(gè)在地區(qū)之間先富帶動(dòng)后富，然后達(dá)到共同富裕的理念。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是一個(gè)十分重要的發(fā)展理念。但是，四年之后制定的1982年憲法，在序言中表述國(guó)家指導(dǎo)思想和根本任務(wù)時(shí)，并沒有明確反映這一理念。

憲法序言中沒有明確反映鄧小平的上述發(fā)展理念，可能有多種原因，其中之一可能是，這個(gè)理念當(dāng)時(shí)還沒有形成黨內(nèi)共識(shí)。檢索黨中央的重要文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，鄧小平的上述發(fā)展理念直到1984年10月20日，才被黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，以類似表述肯定下來(lái)：“只有允許和鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分企業(yè)和一部分人依靠勤奮勞動(dòng)先富起來(lái)，才能對(duì)大多數(shù)人產(chǎn)生強(qiáng)烈的吸引和鼓舞作用，并帶動(dòng)越來(lái)越多的人一浪接一浪地走向富?！膭?lì)一部分人先富起來(lái)的政策，是符合社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律的，是整個(gè)社會(huì)走向富裕的必由之路?！?參見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第64頁(yè)。所以，鄧小平在半個(gè)月后的11月9日會(huì)見意大利客人時(shí)，才自信地說(shuō)：“我們黨已經(jīng)決定國(guó)家和先進(jìn)地區(qū)共同幫助落后地區(qū)。在社會(huì)主義制度下，可以讓一部分地區(qū)先富裕起來(lái)，然后帶動(dòng)其他地區(qū)共同富裕。”4中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜1975—1979》（下），中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第1014頁(yè)。鄧小平這里所說(shuō)的先進(jìn)地區(qū)幫助落后地區(qū)，就是今天我們所說(shuō)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。遺憾的是，鄧小平的這個(gè)發(fā)展理念以及在這一理念指導(dǎo)下的國(guó)家根本性任務(wù)，沒有寫入1982年憲法的序言中。

2.2018年憲法修改的重大變化

1982年憲法制定后，先后經(jīng)過(guò)了五次修改。其中，涉及序言的修改有四次。第一次是在1993年。這次修改在序言中加了一句：“我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是，根據(jù)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的理論，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！边@里的社會(huì)主義初級(jí)階段以及有中國(guó)特色社會(huì)主義理論和現(xiàn)代化建設(shè)的表述，當(dāng)然可以理解為包含了上述鄧小平有關(guān)先富帶動(dòng)后富、共同富裕的理念，但由于修改后的這一表述內(nèi)容十分豐富，如果不對(duì)其做憲法解釋，很難讓人理解為包含了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容。第二次修改是在1999年。這次修改將鄧小平理論明確寫進(jìn)了序言，但由于鄧小平理論的內(nèi)容也極為豐富，所以，如果不加以明確解釋，也很難推導(dǎo)出地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。第三次修改是在2004年。這次修改將“三個(gè)代表”重要思想寫進(jìn)了憲法，同時(shí)還增加了“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的內(nèi)容，但這里的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是三個(gè)文明之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。綜上，如果不對(duì)憲法序言加以明確解釋，從這三次修改的內(nèi)容中，要直接得出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一理念和國(guó)家根本任務(wù)的結(jié)論，都是比較勉強(qiáng)的。

序言發(fā)生重大變化的是2018年憲法修改。這次修改在憲法序言中增加了三個(gè)重要內(nèi)容：一是科學(xué)發(fā)展觀；二是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想；三是貫徹新發(fā)展理念。由于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想所包含的內(nèi)容豐富博大，如前面鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想一樣，如果不加以解釋，很難直接得出地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。

但另外兩個(gè)修改的內(nèi)容則明確地包含了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。一個(gè)是科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀是黨的十七大報(bào)告提出的。按照十七大報(bào)告的闡述，科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，即全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。而協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，黨的十七大報(bào)告明確提出要“突破行政區(qū)劃界限”“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。5參見胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，載《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月16日。所以，憲法序言增加的科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容，明顯地包含區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一要素。

另一個(gè)是貫徹新發(fā)展理念。黨的十九大報(bào)告在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出了新發(fā)展理念，這個(gè)理念包括創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，協(xié)調(diào)是其中的重要一條。而針對(duì)“協(xié)調(diào)”，黨的十九大報(bào)告明確提出要“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制”。6參見《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2017年版，第26頁(yè)。結(jié)合黨的十八大以來(lái)黨中央以及習(xí)近平總書記推動(dòng)的一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，再加上2018年憲法修改在序言中新增加的推進(jìn)五個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的國(guó)家根本任務(wù)，可以得出結(jié)論：2018年憲法序言中所新增加的國(guó)家指導(dǎo)思想和根本任務(wù)，明確包含了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容。在這個(gè)意義上，2018年的憲法修改，是對(duì)1982年憲法以及2004年之前幾次修改的重大、明確的變化和升華。

3.憲法修改引發(fā)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與行政區(qū)劃的沖突

現(xiàn)在需要關(guān)注的是憲法序言關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一內(nèi)容的修改，所引起的與憲法總綱中行政區(qū)劃關(guān)系的變化。我國(guó)憲法的一個(gè)重要特點(diǎn)是有序言，而理論實(shí)踐中，大家討論和關(guān)注的也主要是序言本身的效力問題，對(duì)序言與后面其他章節(jié)有關(guān)規(guī)定的關(guān)系，極少關(guān)注討論?，F(xiàn)在，科學(xué)發(fā)展觀、新發(fā)展理念中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與行政區(qū)劃的關(guān)系就凸顯出來(lái)了。

憲法總綱第30條對(duì)特別行政區(qū)之外的普通行政區(qū)劃做了明確規(guī)定。但是，確定行政區(qū)劃的基本原則以及所參考的具體因素究竟是什么？這個(gè)問題長(zhǎng)期以來(lái)并沒有得到清楚的回答，權(quán)威的立憲文件也沒有給予清晰的說(shuō)明。學(xué)術(shù)界比較籠統(tǒng)的說(shuō)法認(rèn)為，我國(guó)行政區(qū)劃的基本原則是便于人民群眾參加國(guó)家管理，有利于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，照顧民族特點(diǎn)和歷史延續(xù)性。7參見蔡定劍：《憲法精釋》，法律出版社2006年版，第230頁(yè)。這樣說(shuō)似乎沒有觸及問題的根本。

準(zhǔn)確理解憲法有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)抓住我國(guó)實(shí)行的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式這條主線。在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，行政區(qū)劃首先要解決的是中央和地方的關(guān)系問題，而針對(duì)這一關(guān)系，憲法確立的組織原則是民主集中制，即遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。這樣，設(shè)置行政區(qū)域，必須以有利于實(shí)現(xiàn)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提。在這個(gè)前提下，以充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性為原則，考慮人口、民族、歷史、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素，設(shè)置不同的行政區(qū)域，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理。

保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，要從兩個(gè)方面著手：一是保證中央對(duì)省一級(jí)行政區(qū)劃的有效領(lǐng)導(dǎo)；二是保證在省一級(jí)行政區(qū)劃以下的地方，實(shí)行上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)闆]有地方的上級(jí)對(duì)下級(jí)行政區(qū)域的有效領(lǐng)導(dǎo)，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)就不牢固。所以，憲法關(guān)于行政區(qū)劃的設(shè)置，首先考慮的是縱向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在這個(gè)前提下，再綜合考慮橫向的各方面因素，確定一個(gè)行政區(qū)域的管轄范圍。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，憲法的這個(gè)基本精神是清楚的。

現(xiàn)在看憲法序言中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與總綱中行政區(qū)劃的關(guān)系，就可以發(fā)現(xiàn)，1982年憲法雖然在序言中規(guī)定了國(guó)家指導(dǎo)思想和根本任務(wù)，但限于那時(shí)的歷史背景和認(rèn)識(shí)程度，并沒有考慮或者至少?zèng)]有充分考慮到這個(gè)指導(dǎo)思想和根本任務(wù)與橫向的行政區(qū)域之間的關(guān)系。憲法總綱和國(guó)家機(jī)構(gòu)中關(guān)于行政區(qū)域的劃分以及國(guó)家機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，其立足點(diǎn)是有利于處理中央與地方、上級(jí)行政區(qū)域與下級(jí)行政區(qū)域之間的關(guān)系，也沒有考慮橫向的行政區(qū)域之間的關(guān)系。甚至可以說(shuō)，現(xiàn)在尚沒有足夠的資料來(lái)表明，當(dāng)時(shí)已經(jīng)預(yù)見到橫向的行政區(qū)劃之間將來(lái)會(huì)出現(xiàn)什么問題，因而也沒有為如何處理橫向的行政區(qū)域之間關(guān)系而確立一些基本原則。這樣，同一行政區(qū)劃內(nèi)的人大與政府的設(shè)置、組織及其行使的職權(quán)，也就僅僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，而不能擴(kuò)大到行政區(qū)域之外。這個(gè)問題下文還將涉及。

但是，2018年修改憲法，使憲法序言具有了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容。如果要實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展理念和任務(wù)，就不可避免地引起與既定行政區(qū)劃之間的緊張與沖突。因?yàn)閰^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然需要相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域行使職權(quán)，如前面黨的十七大報(bào)告所提出的，要“突破行政區(qū)劃界限”。1982年憲法制定后，在幾次修改中，序言以及其他內(nèi)容都有不少變化，但關(guān)于行政區(qū)域的劃分和以行政區(qū)劃為依托設(shè)置國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定卻從沒有修改。黨的十八屆四中全會(huì)提出的探索設(shè)置跨行政區(qū)劃法院，也因?yàn)槌叫姓^(qū)劃設(shè)置政權(quán)機(jī)關(guān)，所涉問題過(guò)于復(fù)雜，在2018年修改法院組織法時(shí)沒有觸及。而現(xiàn)在，憲法以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的指導(dǎo)思想和根本任務(wù)發(fā)生了變化，但行政區(qū)劃本身卻一直未變，如果要實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，行政區(qū)劃就成了橫亙?cè)谇暗碾y以逾越的障礙。黨的十九大報(bào)告提出要“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”，雖然沒有像黨的十七大報(bào)告明確說(shuō)要“突破行政區(qū)劃界限”，但要建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，仍然難以逾越既有行政區(qū)劃這個(gè)憲法設(shè)置的屏障。所以，如何從憲法體制上解決行政區(qū)劃的障礙，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展包括開展區(qū)域協(xié)同立法，保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體部署在憲法法律軌道內(nèi)運(yùn)行的重要前提。

二、對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的基礎(chǔ)理論缺乏研究

為適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，從中央到地方，從黨委到人大常委會(huì)和政府以至社會(huì)力量，都在提出政策意見，采取具體措施辦法，全方位地推進(jìn)這一具有強(qiáng)烈時(shí)代特點(diǎn)的重大戰(zhàn)略部署。其中，區(qū)域協(xié)同立法是一項(xiàng)重要內(nèi)容，它已經(jīng)成為立法實(shí)際工作特別是地方立法實(shí)踐和理論研究中一個(gè)熱點(diǎn)問題，引起廣泛關(guān)注和討論。

但是，目前類似區(qū)域協(xié)同立法的稱謂很不相同，例如，“區(qū)域協(xié)同立法”“地方立法協(xié)調(diào)”“地方立法協(xié)作”“區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)”“區(qū)域地方立法合作”“地區(qū)立法協(xié)調(diào)”，等等。僅在京津冀這個(gè)區(qū)域，就有“京津冀區(qū)域立法一體化”“京津冀協(xié)同發(fā)展立法”“京津冀協(xié)同立法”“京津冀協(xié)同治理立法”“京津冀人大協(xié)同立法”“京津冀人大立法工作協(xié)同”等多種提法。為什么會(huì)出現(xiàn)意思大體相同，稱謂卻五花八門呢？主要的原因還是對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的確定含義特別是相關(guān)理論，缺乏深入的研究，沒有達(dá)成基礎(chǔ)性的共識(shí)。這里有一些問題值得注意：

1.區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”，由誰(shuí)確定？

現(xiàn)在，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中區(qū)域范圍十分廣泛，提法也很不相同。有跨省市范圍明確的區(qū)域，比如京津冀協(xié)同發(fā)展中的京津冀，東三省協(xié)調(diào)發(fā)展的東三省，都是明確的省一級(jí)區(qū)域；也有跨省市范圍不甚明確的區(qū)域，比如長(zhǎng)三角一體化中的區(qū)域，以及中部崛起、西部大開發(fā)中的中部區(qū)域、西部區(qū)域，范圍似乎都不甚明確。有省級(jí)區(qū)劃范圍內(nèi)的區(qū)域，比如珠江三角洲地區(qū)包括廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、江門、惠州、肇慶9個(gè)城市；遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)、哈大齊和牡綏地區(qū)；湖南省株潭城市群。還有粵港澳大灣區(qū)這一內(nèi)地省級(jí)行政區(qū)域與特別行政區(qū)一體化的特殊區(qū)域。這些區(qū)域有的是黨中央文件確立的，有的是全國(guó)人大通過(guò)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確立的，有的則是以其他形式確立的。

現(xiàn)在的問題是，如果實(shí)行區(qū)域協(xié)同立法，那么，誰(shuí)有權(quán)確定協(xié)調(diào)發(fā)展的超越行政區(qū)劃之外的特殊區(qū)域？是黨中央文件，還是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的有關(guān)法律文件，或者總書記的重要講話（比如習(xí)近平總書記2018年11月15日在上海進(jìn)博會(huì)上提出的“長(zhǎng)三角一體化”區(qū)域），或者國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件，或者是一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)出臺(tái)的文件。

一個(gè)特定的主體有權(quán)打破原來(lái)的行政區(qū)劃，提出并推進(jìn)跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，在這個(gè)背景下，如果跨行政區(qū)劃的區(qū)域可以協(xié)同立法，而協(xié)同的方式又沒有明確邊界，那就意味著提出協(xié)調(diào)發(fā)展的主體，設(shè)置了新的立法主體和立法權(quán)限，確立了新的立法體制，從而使憲法法律確立的立法體制陷入混亂。

2.區(qū)域協(xié)同立法的主體究竟有哪些？

對(duì)于誰(shuí)才能行使立法權(quán)，我們的認(rèn)識(shí)和立法經(jīng)過(guò)了一個(gè)不斷發(fā)展變化的過(guò)程。按照1954年憲法的規(guī)定，全國(guó)人大是我國(guó)唯一行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)，但現(xiàn)在，我國(guó)的立法主體，在地方已經(jīng)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市一級(jí)。按照憲法和立法法的規(guī)定，地方有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)可以制定相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，不同層級(jí)的行政區(qū)劃，其立法權(quán)限和立法程序有明確的界限。其中，省一級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，這個(gè)立法權(quán)可以說(shuō)是完整的地方立法權(quán)，但是，一旦跨越行政區(qū)劃，它能夠與其他區(qū)劃內(nèi)的省級(jí)人大及其常委會(huì)協(xié)同立法嗎？如果能，依據(jù)又是什么？設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)需要報(bào)省一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，因此，它只有所謂“半個(gè)立法權(quán)”，在自己都不具有相對(duì)完整的立法權(quán)時(shí)，又如何進(jìn)行協(xié)同立法？

除了人大及其常委會(huì)能否協(xié)同立法之外，還有跨行政區(qū)劃的政府如何協(xié)同立法的問題。例如，早在2006年，東北三省的政府就簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》。在人大及其常委會(huì)和同級(jí)政府之下，還有人大常委會(huì)的內(nèi)部組織以及政府的組成部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)能否橫向協(xié)同立法的問題。例如，2015年，京津冀三個(gè)省市的人大常委會(huì)主任會(huì)議就分別通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》。實(shí)踐中，從京津冀到長(zhǎng)三角的省一級(jí)人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)以及人大的專門委員會(huì)，已經(jīng)舉行了不少聯(lián)席會(huì)議，對(duì)立法的具體工作開展協(xié)調(diào)溝通，并取得了一些立法成果。但是，不同行政區(qū)域的人大常委會(huì)主任會(huì)議、法制工作機(jī)構(gòu)、人大的專門委員會(huì)，以及政府的司法行政部門（以前的法制辦事機(jī)構(gòu)）能否互相協(xié)同立法？

此外，與區(qū)域協(xié)同立法主體相關(guān)的還有以下一些問題有待思考：

（1）在開展立法合作時(shí)，每個(gè)行政區(qū)域的身份性質(zhì)是什么？它們能否類似獨(dú)立的法人或者自然人一樣，與其他行政區(qū)域簽訂協(xié)議并進(jìn)行立法合作？

（2）在不同的行政區(qū)域之間進(jìn)行協(xié)同立法時(shí)，誰(shuí)代表一個(gè)行政區(qū)域與其他行政區(qū)域的對(duì)應(yīng)主體溝通協(xié)商，并簽訂合作協(xié)議？一個(gè)行政區(qū)域的政府首長(zhǎng)可否代表該行政區(qū)域與其他行政區(qū)域的政府首長(zhǎng)協(xié)同立法并簽訂協(xié)議？

（3）一個(gè)行政區(qū)域的人大及其常委會(huì)甚至它的主任會(huì)議和法制工作機(jī)構(gòu)，能否代表本行政區(qū)域，與其他行政區(qū)域?qū)?yīng)的人大及其常委會(huì)或者它的主任會(huì)議和法制工作機(jī)構(gòu)以舉行聯(lián)席會(huì)議等方式協(xié)同立法并簽訂協(xié)議，如果能夠這樣做，那么，如何啟動(dòng)這個(gè)程序？

（4）如果兩個(gè)行政區(qū)域之間可以簽訂立法合作協(xié)議，包括其他合作協(xié)議，那么，這個(gè)協(xié)議與普通的行政協(xié)議有什么區(qū)別與聯(lián)系？

以上這些都是涉及國(guó)家體制的十分重大的問題，但在理論實(shí)踐中并沒有引起重視和討論。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在區(qū)域協(xié)同立法方面，不少地方把具體的工作已經(jīng)做在前面，但對(duì)協(xié)同工作的法理基礎(chǔ)以及憲法法律上的空間，卻缺乏必要的論證?？缧姓^(qū)劃的平行主體能否進(jìn)行立法協(xié)同，以及哪一類主體可以進(jìn)行立法協(xié)同，是否具有合憲合法的空間？上述問題應(yīng)當(dāng)引起注意，因?yàn)橹灰獏f(xié)同立法的具體工作真正開展起來(lái)，并意圖起到實(shí)際的法律效果，那么，由協(xié)同主體引起的一系列問題就無(wú)法回避。

3.區(qū)域協(xié)同立法的事項(xiàng)是什么？

協(xié)同立法必然要涉及就哪些事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同。按照憲法、地方組織法、立法法等法律的設(shè)計(jì)，地方立法權(quán)限的劃分是以行政區(qū)域?yàn)閱挝坏模布床煌姓^(qū)域的立法主體所能規(guī)范的事項(xiàng)僅限于本行政區(qū)域的事項(xiàng)。但是，區(qū)域之間要進(jìn)行協(xié)同立法，所要解決的是區(qū)域之間的帶有共同性或者牽連性的問題，目的是對(duì)區(qū)域之間的共同事項(xiàng)或者牽連性事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商溝通并達(dá)成一致。憲法法律對(duì)這個(gè)問題并沒有涉及。

按照憲法法律的規(guī)定，一個(gè)事項(xiàng)在本行政區(qū)域內(nèi)屬于地方性事務(wù)，地方有權(quán)立法，或者有些事項(xiàng)即使不屬于地方性事務(wù)，但基于執(zhí)行法律行政法規(guī)的需要，地方也有權(quán)立法。但實(shí)踐中，一個(gè)事項(xiàng)如果超越了本行政區(qū)域，與其他行政區(qū)域發(fā)生牽連，可能就不能一概地視為地方性事務(wù)，或者即使屬于執(zhí)行法律行政法規(guī)的事項(xiàng)，但地方也不能立法了。以京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略部署為例，在沒有確定三地協(xié)同發(fā)展之前，一個(gè)事項(xiàng)在原行政區(qū)域內(nèi)屬于單獨(dú)的地方性事務(wù)，或者屬于執(zhí)行法律行政法規(guī)的事項(xiàng)，該行政區(qū)域可以立法予以規(guī)范；但是，在黨中央確定三個(gè)行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展，并明確宗旨任務(wù)后，由于憲法規(guī)定北京是首都，黨中央又把雄安新區(qū)的建設(shè)確定為千年大計(jì)，那么，京津冀協(xié)同發(fā)展中的很多事項(xiàng)，恐怕就不僅僅是一個(gè)地方立法中的地方性事務(wù)或者執(zhí)行法律行政法規(guī)的事項(xiàng)了，有些事項(xiàng)可能都有上升到全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)限的必要了。實(shí)際上，類似現(xiàn)象在長(zhǎng)三角區(qū)域和珠三角區(qū)域的協(xié)同發(fā)展中也可能出現(xiàn)。在這種情況下，這幾個(gè)協(xié)同發(fā)展的地方能否對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法？如果能，依據(jù)是什么？

按照憲法法律的規(guī)定，地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)因?yàn)樵谝粋€(gè)行政區(qū)域內(nèi)管理該行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等事務(wù)，才有相應(yīng)的立法權(quán)限，但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等事務(wù)的范圍是極其寬泛的，在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)屬于地方立法權(quán)限的專項(xiàng)事項(xiàng)，一旦超過(guò)了這個(gè)范圍，所牽涉的問題可能就會(huì)十分復(fù)雜。如果要開展協(xié)同立法，就會(huì)面臨很多沒有論述清楚的理論和實(shí)際問題。從現(xiàn)在一些做法看，京津冀、長(zhǎng)三角等地方所進(jìn)行的協(xié)同立法的事項(xiàng)，主要限于環(huán)境保護(hù)方面，尚沒有非常大的突破，但對(duì)這些問題我們需要未雨綢繆，先做研究和預(yù)案。

4.區(qū)域協(xié)同立法的方式是什么？法律效力如何？

由于區(qū)域協(xié)同立法中，對(duì)誰(shuí)能確定可以協(xié)同的區(qū)域，以及哪些主體、哪些事項(xiàng)才可以協(xié)同，尚缺乏清晰的認(rèn)識(shí)邊界和法律邊界，所以，區(qū)域之間采取什么方式進(jìn)行立法協(xié)同，也必然難以回答。實(shí)踐中，一些行政區(qū)域的相關(guān)主體開展協(xié)同的方式主要有：簽訂有關(guān)立法協(xié)作的協(xié)議；在私下達(dá)成有關(guān)協(xié)作意向后，由各行政區(qū)域的立法主體及其內(nèi)部組織在立法中做出協(xié)調(diào)一致的規(guī)定或者分別出臺(tái)相關(guān)文件；對(duì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和立法中的具體內(nèi)容進(jìn)行溝通協(xié)商；定期或者不定期召開區(qū)域協(xié)同立法的聯(lián)席會(huì)議；對(duì)一些區(qū)域性的立法項(xiàng)目共同研究；為協(xié)同立法提供必要的保障，等等。

而仔細(xì)梳理和分析這些區(qū)域開展立法協(xié)同的具體做法，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，各行政區(qū)域在采取多種方式開展協(xié)同的時(shí)候，都盡量避免直接發(fā)生抵觸憲法法律具體規(guī)定的情況，所以，采取的協(xié)同方式基本都不具有剛性的特點(diǎn)，對(duì)協(xié)同各方也沒有明確的帶有法律效力的約束力，因而這種協(xié)同有沒有法律效果以及有什么樣的法律效果，實(shí)際上也具有很大的不確定性。8有的學(xué)者以京津冀三地人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》為例，認(rèn)為這個(gè)《若干意見》屬于三地人大開展協(xié)同立法的指導(dǎo)性規(guī)范，并不像一般法律規(guī)范那樣具有完整的假定條件、行為模式和法律后果，沒有關(guān)于法律責(zé)任的條款。參見焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，載《法學(xué)》2016年第3期。出現(xiàn)這種情況的主要原因，恐怕還是對(duì)各種協(xié)同的方式缺乏必要的法理論證，而這背后是否也還有一個(gè)原因：要在憲法法律上找到區(qū)域協(xié)同立法的具體依據(jù)是很困難的。協(xié)作方式及其法律效力不確定，在沒有出現(xiàn)分歧和沖突時(shí)，不會(huì)引發(fā)問題，而一旦引發(fā)立法問題以及由立法牽連引發(fā)其他問題，恐怕就比較麻煩了。

5.在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，區(qū)域能否協(xié)同立法？

這是根本性的問題。區(qū)域協(xié)同立法表面上看是發(fā)生在平行的行政區(qū)域之間的立法行為，但背后涉及的問題卻是中央與地方的關(guān)系，即在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，橫向的行政區(qū)域之間能否彼此表達(dá)意志，以溝通協(xié)商、簽訂協(xié)議等方式來(lái)達(dá)成立法意向，再去單獨(dú)立法甚至在區(qū)域之間進(jìn)行共同立法？這是個(gè)十分重大的憲法問題，但在理論中尚沒有引起足夠重視，本文將在后面繼續(xù)述及。

三、區(qū)域協(xié)同立法面臨的合憲合法性困境

區(qū)域協(xié)同立法的合憲合法性是一個(gè)無(wú)法回避的問題?，F(xiàn)在，總體的意見趨勢(shì)是，看好和推進(jìn)促成這項(xiàng)工作以及相關(guān)理論，雖然也有一些意見對(duì)協(xié)同立法的合憲合法性提出疑慮，但似乎沒有引起足夠的重視研究，或者被有意無(wú)意地回避了。

在實(shí)踐中采取的區(qū)域協(xié)同措施，也存在幾個(gè)值得注意的現(xiàn)象：一是沒有一個(gè)協(xié)同的機(jī)關(guān)組織明確提出它們的協(xié)同措施的憲法法律依據(jù)；二是一些地方出臺(tái)的協(xié)同措施辦法沒有或者不愿意在媒體上公開；三是已有的協(xié)同措施辦法從法律性質(zhì)上看，具有很大的模糊性，既不能一概地指稱它違憲違法，又不能明確地說(shuō)它不違憲違法；四是不少區(qū)域都積極地溝通協(xié)商甚至簽訂合作協(xié)議，或者各自出臺(tái)協(xié)同合作的文件，但如前所述，這些協(xié)議文件規(guī)定的內(nèi)容除了自我約束能產(chǎn)生效力外，都不具備任何外在的法律約束力。

為什么會(huì)出現(xiàn)這些令人費(fèi)解的情況？從根本上看，還是因?yàn)閰f(xié)同立法在合憲合法性上存在難以回避的內(nèi)在困境。

1.序言和總綱以及國(guó)家機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定上的沖突

這個(gè)問題本文在第一部分已經(jīng)提出了。

區(qū)域協(xié)同立法是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施，也可視為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展本身的一項(xiàng)內(nèi)容。在這個(gè)意義上，如果把協(xié)同立法放到憲法的序言中衡量，可以得出的結(jié)論是，它符合憲法序言中新增加的國(guó)家指導(dǎo)思想，即“科學(xué)發(fā)展觀”、“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”以及“貫徹新發(fā)展理念”。因?yàn)榭茖W(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大報(bào)告提出的新發(fā)展理念，都明確包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，所以，區(qū)域協(xié)同立法符合憲法序言關(guān)于國(guó)家指導(dǎo)思想的這些表述，是沒有疑問的。

區(qū)域協(xié)同立法也符合憲法序言修改后新增加的國(guó)家根本任務(wù)。2018年修改后的憲法序言要求，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。這個(gè)內(nèi)容在黨的十九大報(bào)告中的表述是，到本世紀(jì)中葉，要把我國(guó)建設(shè)成為“五位一體”的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，到那時(shí)，要“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)”。9參見《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2017年版，第23頁(yè)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展正是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全體人民共同富裕的必由之路，所以，作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)容之一的區(qū)域協(xié)同立法，當(dāng)然也是這一國(guó)家根本任務(wù)的應(yīng)有之義。從這個(gè)角度上看，協(xié)同立法對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用越大，其在憲法序言國(guó)家根本任務(wù)中的地位就越重要要，價(jià)值就越大，因而合憲性也是沒有疑問的。

結(jié)合本文第一部分對(duì)憲法序言和總綱以及國(guó)家機(jī)構(gòu)的相關(guān)分析，可以看出，如果把憲法序言與總綱中的行政區(qū)劃以及國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地方國(guó)家機(jī)關(guān)分割開來(lái)理解的話，區(qū)域協(xié)同立法完全符合憲法序言的相關(guān)表述。但問題是，憲法總綱中規(guī)定了行政區(qū)劃，國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中又規(guī)定了以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，而平行的行政區(qū)劃及其國(guó)家機(jī)關(guān)體系本身并不包含橫向合作的元素，序言有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容與行政區(qū)劃的規(guī)定，顯然是相沖突的。所以，區(qū)域協(xié)同立法在精神宗旨方面符合憲法序言，但在具體措施辦法上又與憲法總綱和國(guó)家機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定發(fā)生了沖突。

2.在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上面臨的困境

我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的設(shè)計(jì)，是單一制的中央集權(quán)模式，即實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。而在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中，最難處理的就是中央與地方的關(guān)系。中央與地方的緊張關(guān)系，在幾千年的封建歷史中就經(jīng)常以不同的形式表現(xiàn)出來(lái)。新中國(guó)成立以來(lái)，中央與地方的緊張關(guān)系也一直存在。而科學(xué)劃分行政區(qū)域是妥善處理中央與地方關(guān)系、維護(hù)中央權(quán)威、保證國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和興旺發(fā)達(dá)的重要前提。

這方面，歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)離我們并不遠(yuǎn)。新中國(guó)成立之初，全國(guó)被劃分為東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區(qū)，實(shí)行黨政軍一體化管理。設(shè)立六大行政區(qū)的原因是，“中共中央不能不在一定程度上遷就于各根據(jù)地和各大野戰(zhàn)軍，亦即各大山頭客觀存在的現(xiàn)實(shí)狀況”。10參見《建國(guó)初六大行政區(qū)設(shè)立與撤銷之內(nèi)情》，載http://news.cri.cn/gb/27824/2009/12/28/541s2716998.htm，2019年7月31日訪問。但是，“大行政區(qū)的制度容易造成中央與地方權(quán)力切割，便利于各大區(qū)之間在利益上相互依托，進(jìn)而向中央鬧獨(dú)立性”，這個(gè)問題在1953年的“高饒事件”中充分暴露出來(lái)。1954年4月27日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過(guò)決議撤銷大區(qū)一級(jí)的黨政機(jī)關(guān)，至10月，各大行政區(qū)及其相關(guān)黨政機(jī)關(guān)均被撤銷。11同上注。

筆者認(rèn)為，在研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同立法相關(guān)問題的時(shí)候，新中國(guó)成立之初設(shè)立和撤銷各大行政區(qū)的這段歷史，值得關(guān)注和研究。

現(xiàn)行憲法對(duì)地方行政區(qū)域的劃分顯然摒棄了設(shè)置大行政區(qū)的做法，而在全國(guó)設(shè)立較多的省區(qū)市，由中央直接管轄，運(yùn)用的是中央“分而治之”的謀略。這個(gè)立憲的原意，顯然是不愿意看到地方出現(xiàn)“各大山頭”，特別是不允許出現(xiàn)地方之間“在利益上相互依托，進(jìn)而向中央鬧獨(dú)立性”的問題。當(dāng)然，任何事物都有一體的兩面，單純以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)實(shí)行對(duì)地方的治理，又不可避免地出現(xiàn)了畫地為牢、地區(qū)隔絕、地方封鎖、破壞市場(chǎng)統(tǒng)一乃至法制統(tǒng)一的負(fù)面現(xiàn)象。但是，追蹤歷史的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，不允許行政區(qū)域之間因?yàn)槔嫦嗷ヒ劳卸蛑醒媵[獨(dú)立性，這個(gè)立憲的精神是十分清晰且不容置疑的。

現(xiàn)在的問題是，憲法以三十多個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，實(shí)行中央對(duì)地方的管轄，沒有規(guī)定行政區(qū)域之間可以相互協(xié)調(diào)發(fā)展，是否就一概排斥區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，以不損害中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)到共同富裕，實(shí)現(xiàn)“五位一體”的國(guó)家根本任務(wù)，憲法沒有理由排斥這樣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，包括協(xié)同立法，但又有什么辦法能夠預(yù)先判斷和防微杜漸，保證區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展包括協(xié)同立法，最終不會(huì)導(dǎo)致地方與中央在政治上的緊張關(guān)系呢？這實(shí)在是一個(gè)異常重大的問題，應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。

如果把現(xiàn)在的協(xié)同立法放到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的安定性上來(lái)進(jìn)行深層考量，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它存在并完全可能引起兩方面的困境：一方面，基于不允許出現(xiàn)“山頭”傾向和向中央鬧獨(dú)立性的基本精神，憲法關(guān)于行政區(qū)劃的規(guī)定，是不包括或者不允許行政區(qū)域之間的橫向協(xié)調(diào)發(fā)展包括協(xié)同立法的。協(xié)同立法與現(xiàn)行的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式有不相容的一面。另一方面，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不對(duì)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成威脅的情況下，憲法關(guān)于行政區(qū)劃的規(guī)定，在發(fā)展方向上應(yīng)當(dāng)允許甚至鼓勵(lì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展包括區(qū)域協(xié)同立法，但是，如何保證這種協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同立法最終不會(huì)出現(xiàn)“山頭”傾向和向中央鬧獨(dú)立性，又是一個(gè)難題。在這個(gè)意義上，協(xié)同立法與行政區(qū)劃的規(guī)定也有不相容的一面。

3.引發(fā)了人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在緊張關(guān)系

單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了我們要實(shí)行人民代表大會(huì)制度，因?yàn)橹挥袑?shí)行這個(gè)制度，才能保證國(guó)家有一個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的體系中實(shí)行中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而在地方，人民代表大會(huì)制度的基本設(shè)計(jì)，是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的，與單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式相適應(yīng)，實(shí)行縱向的領(lǐng)導(dǎo)體制。在這個(gè)體制下，各級(jí)人民代表大會(huì)以及由它產(chǎn)生的政府，行使職權(quán)的邊界只能限于本行政區(qū)域內(nèi)，也即憲法和地方組織法的規(guī)定：地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法法律的實(shí)施，各級(jí)人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)行使其行政管理的職權(quán)，并向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。這樣，同一級(jí)人大和政府只與它的上下級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的人大和政府發(fā)生縱向的關(guān)系，而不與橫向行政區(qū)域內(nèi)的人大和政府發(fā)生憲法法律上的關(guān)系。在這個(gè)體制下，一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的人大和政府代表本行政區(qū)域人民的意志，可以在縱向的范圍內(nèi)對(duì)下級(jí)人大和政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，它們行使的職權(quán)不能介入橫向的其他行政區(qū)域，不能代表本行政區(qū)域與橫向的沒有管轄關(guān)系的其他行政區(qū)域發(fā)生憲法法律上的職權(quán)關(guān)系。這個(gè)憲法體制的精神是清晰的，沒有疑問的。

現(xiàn)在開展協(xié)同立法，就使地方人大和政府在發(fā)生縱向關(guān)系的同時(shí)，又與橫向行政區(qū)域內(nèi)的人大與政府發(fā)生了關(guān)系，而且，這個(gè)橫向的關(guān)系在很大程度上已經(jīng)介入了憲法法律的領(lǐng)域，這就與人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容不相符合，引起了政治制度內(nèi)在的緊張關(guān)系。這里有一些案例值得注意。比如，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出：“著力構(gòu)建規(guī)范透明的法制環(huán)境”，“加強(qiáng)區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)，形成區(qū)域相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境”。12參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2008年10月16日。國(guó)務(wù)院的這個(gè)指導(dǎo)意見，既不是法律也不是行政法規(guī)，在法律效力上是存疑的，但它卻要求加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)，這實(shí)際是在人民代表大會(huì)制度的體制之外，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)不同行政區(qū)域的人大和政府的職權(quán)提出了調(diào)整的意見。這個(gè)意見是否屬于國(guó)務(wù)院的職權(quán)范圍，是可以討論的。

還有一些地方的立法也值得注意。為防治長(zhǎng)三角地區(qū)大氣污染，幾年前，蘇、皖、浙、滬三省一市成立了長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，并由這幾個(gè)地方人大的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組成聯(lián)席會(huì)議，經(jīng)過(guò)橫向的溝通、交流、協(xié)商后，上海、江蘇、安徽在大氣污染防治方面開展了共同立法活動(dòng)。13參見丁偉：《與改革發(fā)展同頻共振 上海地方立法走過(guò)三十八年》，上海人民出版社2018年版，第290頁(yè)以下。具體成果是：2014年上海市人大常委會(huì)修改后的《大氣污染防治條例》，第六章的章名就叫“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，并用9個(gè)條文規(guī)定了協(xié)作的主要措施內(nèi)容。2015年江蘇省人大常委會(huì)通過(guò)的《江蘇省大氣污染防治條例》，也設(shè)計(jì)了“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”一章，并規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，與長(zhǎng)三角區(qū)域省、市以及其他相鄰省建立大氣污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，定期協(xié)商解決大氣染污防治重大事項(xiàng)，采取統(tǒng)一防治措施，推進(jìn)大氣污染防治區(qū)域協(xié)作?！苯K省的這個(gè)條例還規(guī)定：“省有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與長(zhǎng)三角區(qū)域省、市以及其他相鄰省相關(guān)部門建立協(xié)商機(jī)制，共享大氣環(huán)境質(zhì)量信息，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局……協(xié)調(diào)跨界大氣污染防治糾紛，促進(jìn)省際之間的大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控?！蓖瑯邮窃?015年，安徽省人大常委會(huì)通過(guò)的大氣污染防治條例也規(guī)定，省人民政府根據(jù)實(shí)際需要，與長(zhǎng)三角區(qū)域以及其他相鄰省建立大氣污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，開展區(qū)域合作。

這兩省一市開展的大氣污染防治方面的立法協(xié)作，以及三個(gè)相關(guān)條例對(duì)跨省大氣污染防治協(xié)作的規(guī)定，從初衷和內(nèi)容上看毫無(wú)疑問是好的。但問題是，按照這三個(gè)地方性法規(guī)的規(guī)定，三個(gè)地方的政府及其部門在大氣污染方面的跨區(qū)域協(xié)商協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控的職權(quán)，已經(jīng)介入其他行政區(qū)域，并且其他行政區(qū)域的國(guó)家機(jī)關(guān)也可以進(jìn)入本行政區(qū)域行使職權(quán)，這就涉及省際之間國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的整合。這樣的立法權(quán)是否屬于兩省一市的人大及其常委會(huì)？即使江蘇省在條例中規(guī)定省政府應(yīng)當(dāng)“根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，在大氣污染防治方面跨省行使職權(quán)，但是，這個(gè)“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，是誰(shuí)的“有關(guān)規(guī)定”，誰(shuí)又有權(quán)做這樣的規(guī)定呢？在憲法和地方組織法等法律相關(guān)規(guī)定沒有修改的情況下，上述問題值得研究。

對(duì)于行政職權(quán)的整合，在行政處罰和行政許可中，是有先例的，即相對(duì)集中處罰權(quán)和許可權(quán)。但需要注意的是，這兩項(xiàng)職權(quán)的相對(duì)集中行使，是由《行政處罰法》和《行政許可法》兩部法律予以規(guī)定的，而且法律明確規(guī)定只有在這兩個(gè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院和經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省一級(jí)政府才可以決定一個(gè)機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰和許可權(quán)。更重要的是，有權(quán)決定相對(duì)集中處罰權(quán)和許可權(quán)的省一級(jí)政府，它的決定權(quán)以及所決定的行政機(jī)關(guān)的相對(duì)集中的職權(quán)，只限于本省的行政區(qū)域，而絕不能觸及其他橫向的行政區(qū)域。這樣看，現(xiàn)在兩省一市有關(guān)跨行政區(qū)域進(jìn)行大氣污染防治協(xié)作的立法權(quán)力即便放到國(guó)務(wù)院，也是有問題的。因?yàn)槭∫患?jí)行政區(qū)劃的劃分和設(shè)置，屬于全國(guó)人大的職權(quán)，國(guó)務(wù)院是否有權(quán)以指導(dǎo)意見包括立法的方式，調(diào)整、整合跨省國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，是大可懷疑的。

值得注意的是，上述兩省一市的立法結(jié)果，是由省市人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、協(xié)商交流等方式，進(jìn)行事先立法合作的成果。這一協(xié)同立法工作在很大程度上打亂了人民代表大會(huì)制度下的縱向地方國(guó)家機(jī)關(guān)體系，與憲法和地方組織法等法律關(guān)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)范圍的規(guī)定明顯不符。

京津冀三地人大常委會(huì)主任會(huì)議，分別通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》的文件，目前三地都沒有公開“若干意見”的具體內(nèi)容。但從名稱即可看出，文件內(nèi)容必然涉及三地人大常委會(huì)立法協(xié)同工作中的相互關(guān)系，三地人大常委會(huì)的有關(guān)工作機(jī)構(gòu)或者其他組織不可避免地要介入其他行政區(qū)域人大常委會(huì)的立法活動(dòng)。橫向行政區(qū)域人大常委會(huì)職權(quán)的行使，與憲法、地方組織法等法律關(guān)于人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的界限的規(guī)定，難免要發(fā)生沖突。所以，人大常委會(huì)主任會(huì)議是否適宜通過(guò)這樣的文件，也是可以討論的。

區(qū)域之間開展協(xié)同立法，無(wú)論是協(xié)同立法的具體工作本身，還是協(xié)同立法帶來(lái)的立法結(jié)果，都不可避免地要對(duì)橫向行政區(qū)域的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)進(jìn)行調(diào)整和改變，與人民代表大會(huì)制度縱向行使職權(quán)的政治體制發(fā)生沖突，這是需要十分警惕和重視的。

4.在立法體制上出現(xiàn)法無(wú)明文規(guī)定能否協(xié)同立法的困境

區(qū)域協(xié)同立法涉及對(duì)現(xiàn)有立法體制的改變和調(diào)整。憲法法律既沒有規(guī)定區(qū)域不能協(xié)同立法，也沒有規(guī)定區(qū)域可以協(xié)同立法，更沒有規(guī)定區(qū)域如何協(xié)同立法，以及協(xié)同立法的職權(quán)邊界。

面對(duì)憲法法律的模糊，平行的行政區(qū)域能否協(xié)同立法？從具體的條文看，憲法法律只明確規(guī)定了哪一層級(jí)的立法主體在該行政區(qū)域行使立法職權(quán)的內(nèi)容，但沒有禁止某一行政區(qū)域的立法主體與另一行政區(qū)域的立法主體協(xié)同立法。沒有禁止可以作兩種理解：一是憲法法律沒有禁止，即意味著可以跨行政區(qū)域協(xié)同立法，即所謂法無(wú)禁止即可為，而通常所說(shuō)的法無(wú)禁止即可為，主要適用于公民或者其他被公權(quán)力監(jiān)管的組織；二是憲法法律沒有禁止，但也沒有授權(quán)，而沒有授權(quán)即意味著不可以跨行政區(qū)域協(xié)同立法，即所謂法無(wú)授權(quán)不可為。如何準(zhǔn)確理解公權(quán)力行使中的所謂法無(wú)授權(quán)不可為，是一個(gè)大問題。在處理公權(quán)力行使主體與被監(jiān)管對(duì)象的關(guān)系上，法理的基本要求是，為了保護(hù)被監(jiān)管者（主要是行政相對(duì)人）的合法權(quán)益，公權(quán)力行使主體應(yīng)當(dāng)遵循法無(wú)授權(quán)不可為的原則。當(dāng)然，這里的“不可為”，是指不可為不利于被監(jiān)管者的事，而不是說(shuō)對(duì)被監(jiān)管者有利的事，公權(quán)力行使者也不可為。但是，在公權(quán)力行使主體彼此之間，如何認(rèn)識(shí)和處理法無(wú)明文規(guī)定時(shí)的可為與不可為，是長(zhǎng)期以來(lái)沒有引起重視和研究的問題?，F(xiàn)在的區(qū)域協(xié)同立法就是一個(gè)典型。

四、一些意見和建議

從上述問題及相關(guān)分析可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域協(xié)同立法對(duì)于推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極意義，各方面開展協(xié)同立法的初衷是好的，也取得了一些成效。但需要注意的是，對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)理論，尚缺乏必要研究，而這項(xiàng)工作又顯然涉及國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、政治制度和立法體制中的諸多重大問題，因此，在積極推進(jìn)的同時(shí)須十分慎重，特別是要著眼宏觀、全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，以立體思維對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行綜合研判，權(quán)衡利弊，在維護(hù)憲法權(quán)威，維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下做好區(qū)域協(xié)同立法工作。為此，本文提出以下意見和建議：

1. 妥善處理憲法序言相關(guān)表述與總綱以及國(guó)家機(jī)構(gòu)中涉及行政區(qū)劃有關(guān)規(guī)定的關(guān)系

如前所述，區(qū)域協(xié)同立法符合序言的相關(guān)表述，但與行政區(qū)劃及國(guó)家機(jī)構(gòu)中的相關(guān)規(guī)定存在緊張關(guān)系。這就需要回答：序言中有關(guān)內(nèi)容是否具有法律效力以及具有什么樣的法律效力，當(dāng)總綱和國(guó)家機(jī)構(gòu)中有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)定，與序言中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的表述發(fā)生沖突時(shí)，究竟以總綱為準(zhǔn)還是以序言為準(zhǔn)？把這個(gè)問題回答清楚了，對(duì)于科學(xué)認(rèn)識(shí)和妥善處理憲法的內(nèi)在關(guān)系，具有十分重要的意義。

2.建議由全國(guó)人大常委會(huì)以立法方式對(duì)區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)作出專門規(guī)定

區(qū)域協(xié)同立法面臨的最大問題是，缺乏明確的憲法法律依據(jù)，在立法法規(guī)定的立法體制下，也沒有明確的空間。所以，如果區(qū)域協(xié)同立法確屬區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之必需，建議由全國(guó)人大常委會(huì)有針對(duì)性地以立法的方式來(lái)解決，這樣既可以解決前述憲法層面存在的沖突，也可以使區(qū)域協(xié)同立法有法律依據(jù)，真正做到依法立法。全國(guó)人大常委會(huì)解決問題可以有兩種方式：一是修改立法法，在其中增加有關(guān)區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容；二是以類似授權(quán)立法的方式，專門作出一個(gè)關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的決定。

3.注意執(zhí)行相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，落實(shí)區(qū)域協(xié)同立法中重大事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告制度

從以往的實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域之間協(xié)同立法的具體操作主要是由人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)和政府及其法制辦事機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)和推進(jìn)的，但是，在特別強(qiáng)調(diào)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的大背景下，區(qū)域協(xié)同立法與黨的領(lǐng)導(dǎo)又具有緊密聯(lián)系，而且首先必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2019年2月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》。條例明確規(guī)定，重大改革措施、重大立法事項(xiàng)；跨區(qū)域工作中的重大事項(xiàng)；本地區(qū)工作中具有在更大范圍推廣價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)做法和意見建議；出臺(tái)重大舉措，特別是遇到新情況新問題且無(wú)明文規(guī)定，需要先行先試，或者創(chuàng)新舉措可能與現(xiàn)行規(guī)定相沖突，需經(jīng)授權(quán)才能實(shí)施的情況；以及領(lǐng)導(dǎo)干部超出自身職權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)由所在黨組織或者上級(jí)黨組織作出決定的重大事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)向有關(guān)黨組織直至黨中央請(qǐng)示報(bào)告。以上黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用于區(qū)域協(xié)同立法。這一立法活動(dòng)，在缺乏相關(guān)法律規(guī)定的情況下，落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)于堅(jiān)持黨對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的領(lǐng)導(dǎo)， 具有重要意義。

4. 加強(qiáng)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)理論的研究

區(qū)域協(xié)同立法是立法活動(dòng)中的新生事物，涉及一系列重大復(fù)雜的理論問題，但現(xiàn)在的情況是實(shí)踐先行，理論卻相對(duì)滯后。建議對(duì)區(qū)域協(xié)同立法中的區(qū)域范圍、協(xié)同主體、協(xié)同事項(xiàng)、協(xié)同方式以及合作協(xié)議的法律性質(zhì)和法律效力等問題展開深入研究，特別是要對(duì)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下橫向區(qū)域開展立法協(xié)調(diào)協(xié)作的法律空間展開研究。

1982年憲法確立了行政區(qū)劃以后，以行政區(qū)劃為單位的縱向治理體制一直沿用至今。在這一治理體制下，黨政機(jī)關(guān)之間法律關(guān)系的研究，基本都是圍繞上下級(jí)關(guān)系、中央與地方關(guān)系而進(jìn)行的，但顯然，在國(guó)家治理的錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和其他行使公共管理職能的組織之間的關(guān)系，不僅有縱向關(guān)系，還有平行的橫向關(guān)系以及不平行的橫向關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于行政區(qū)域的橫向關(guān)系，法學(xué)理論的研究相當(dāng)缺乏。而在這方面，實(shí)踐又走在了前面。區(qū)域協(xié)同立法就是一個(gè)橫向關(guān)系的典型。建議以區(qū)域協(xié)同立法為案例，并由此拓展開去，總結(jié)這些年來(lái)橫向的行政區(qū)域之間發(fā)生的各種關(guān)系，對(duì)這些關(guān)系的法律性質(zhì)以及處理各種關(guān)系應(yīng)當(dāng)遵循的原則界限做深入研究。

5. 對(duì)現(xiàn)行行政區(qū)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的利與弊做綜合評(píng)估

區(qū)域協(xié)同立法以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體性部署，最終都不可避免地要對(duì)現(xiàn)行的行政區(qū)劃構(gòu)成沖擊。而行政區(qū)劃是憲法和地方組織法等基本法律確立的，關(guān)系國(guó)家統(tǒng)一和人民代表大會(huì)制度這一政治體制的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，如果不是十分必須，行政區(qū)劃和以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)設(shè)立的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)體系以及它們的運(yùn)行體制，應(yīng)當(dāng)以長(zhǎng)久的穩(wěn)定不變?yōu)橐?。?dāng)然，任何行政區(qū)劃的設(shè)計(jì)都有利有弊，現(xiàn)在需要總結(jié)的是，1982年憲法確立的行政區(qū)劃在幾十年的實(shí)踐中，究竟有哪些利，有哪些弊，特別是給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了哪些負(fù)面影響？是利大于弊，還是弊大于利？在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景、大趨勢(shì)下，原有的行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙究竟在哪里？如何妥善處理行政區(qū)劃與協(xié)同立法以及整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的沖突，保持兩者之間必要的銜接和科學(xué)的適應(yīng)度？這些都是十分重大的問題，需要審慎研究應(yīng)對(duì)。在整個(gè)國(guó)家的整體治理結(jié)構(gòu)中，行政區(qū)劃著眼的更多是政治，應(yīng)當(dāng)相對(duì)靜止，保持安定；而協(xié)同立法以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展著眼的主要還是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，具有比較活躍和多變的特點(diǎn)。它們之間的沖突實(shí)際是政治的設(shè)計(jì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不確定性的沖突，在兩者的沖突與平衡中，設(shè)計(jì)和把握一個(gè)科學(xué)的尺度，十分重要。

6.對(duì)區(qū)域協(xié)同立法根據(jù)行政區(qū)劃的級(jí)別予以區(qū)別對(duì)待

現(xiàn)行的地方行政區(qū)劃可以分為省一級(jí)行政區(qū)域和省級(jí)以下行政區(qū)域兩類，相應(yīng)地，具有立法權(quán)的行政區(qū)域也可以分為省一級(jí)行政區(qū)域和設(shè)區(qū)的市一級(jí)行政區(qū)域，另外包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)。其中，與中央直接發(fā)生關(guān)系的是省一級(jí)行政區(qū)域，而省一級(jí)行政區(qū)域的協(xié)同立法，再加上其他方面的力量協(xié)調(diào)聚合，在特定背景下，不能排除出現(xiàn)對(duì)中央權(quán)威構(gòu)成威脅的情形。為保證中央權(quán)威在任何情況下都不會(huì)因地方發(fā)展中的不確定因素而出現(xiàn)危機(jī)，建議在設(shè)區(qū)的市一級(jí)的行政區(qū)域，允許以適當(dāng)方式協(xié)同協(xié)作立法，但具體的立法管理由省一級(jí)黨委和人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)；在省一級(jí)的行政區(qū)域，凡涉及跨區(qū)域的立法事項(xiàng)，均由全國(guó)人大常委會(huì)制定法律性質(zhì)的規(guī)范，或者由國(guó)務(wù)院在職權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)。除非特別必須，省一級(jí)行政區(qū)域一般不開展協(xié)同立法，即使協(xié)同立法，其協(xié)同的方式也應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的限制和明確的規(guī)定；凡涉及經(jīng)濟(jì)特區(qū)與其他行政區(qū)域的協(xié)同立法，由全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院處理為宜。

7.對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的必要性進(jìn)行深入研究

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，究竟哪些事項(xiàng)需要協(xié)同立法？有的觀點(diǎn)已經(jīng)提出，立法協(xié)調(diào)在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力不足，真正開展實(shí)質(zhì)性立法協(xié)調(diào)的區(qū)域并不多，即使已經(jīng)取得的相關(guān)協(xié)調(diào)成果，也都是在上級(jí)政府或有關(guān)部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的，同級(jí)協(xié)調(diào)積極性并不高，成果有限，以區(qū)域公共政策和區(qū)域合作協(xié)議為代表的兩類替代性規(guī)范大量存在，不僅淡化了協(xié)調(diào)功能，也反映了協(xié)調(diào)動(dòng)力有限。14參見陳光：《論“大立法”思維下的區(qū)域地方協(xié)調(diào)立法》，載馮玉軍主編：《京津冀協(xié)同發(fā)展立法研究》，法律出版社2019年版，第47—48頁(yè)。這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起重視。

從現(xiàn)在已經(jīng)公開的有積極意義的協(xié)調(diào)立法案例來(lái)看，主要在大氣污染防治等環(huán)保領(lǐng)域，長(zhǎng)三角區(qū)域、京津冀區(qū)域披露出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)都集中在這個(gè)方面。但區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的方方面面，真正阻礙跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的因素在哪里，是不是只有通過(guò)協(xié)同立法才能解決，都需要認(rèn)真研究。舉一個(gè)例子：長(zhǎng)期以來(lái)，阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要因素是不少地方以立法方式設(shè)置名目繁多的許可，阻礙甚至破壞了市場(chǎng)統(tǒng)一。為建立統(tǒng)一的大市場(chǎng)，本行政區(qū)域的審批性立法應(yīng)當(dāng)大幅減少，相鄰的其他行政區(qū)域也應(yīng)大幅減少，這樣，就不需要跨區(qū)域的協(xié)同立法。其他如處罰、強(qiáng)制之類的立法大概也有這個(gè)問題。而另一方面，隨著全國(guó)人大常委會(huì)立法的不斷精細(xì)化，法律以下的法規(guī)范也必將更加精細(xì)，一些區(qū)域性的共同事項(xiàng)，已由上位法詳細(xì)規(guī)定，區(qū)域協(xié)調(diào)立法的事項(xiàng)和必要性大為減少和降低。建議對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中必須進(jìn)行協(xié)同立法的事項(xiàng)做綜合性的梳理，考慮協(xié)同立法的成本以及可能引發(fā)的一系列問題，建議如果不是十分必須，就盡量不進(jìn)行協(xié)同立法。

8.對(duì)區(qū)域協(xié)同立法以及包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體性部署可能產(chǎn)生的一系列影響和結(jié)果，做深入研究和評(píng)估

我們是單一制的國(guó)家，需要維護(hù)中央的權(quán)威。但是，中央權(quán)威是在處理與地方的關(guān)系中體現(xiàn)出來(lái)的，并且有可能呈現(xiàn)出彼此消長(zhǎng)的特點(diǎn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也表明，在與地方的博弈中，中央并不是任何時(shí)候、任何情況下都具有絕對(duì)權(quán)威，并能夠使這種權(quán)威保持不變的，中央的權(quán)威總是因時(shí)因勢(shì)因人而異。當(dāng)前，中央的目的是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕和“五位一體”的國(guó)家根本任務(wù)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)打破行政區(qū)劃、以成片的區(qū)域整體推進(jìn)的過(guò)程中，中央既可能始終保持權(quán)威，也可能出現(xiàn)權(quán)威面臨挑戰(zhàn)的情況。

馬克思主義辯證法的基本原理認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系中，上層建筑雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有重要作用，但最終是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。區(qū)域協(xié)同立法以及它所反映的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各類社會(huì)關(guān)系，是一種政治性很強(qiáng)的上層建筑行為，是以不同行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等綜合因素為基礎(chǔ)的。這種由強(qiáng)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)決定的上層政治力量，如果與中央發(fā)生了沖突，憲法和法律體制是否有足夠的空間予以回應(yīng)？建議對(duì)這個(gè)重大問題予以慎重研究。

9.可否充分倚重政策，盡量避免和減少協(xié)同立法

強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，也不能忽視政策在社會(huì)治理中的重要作用。在行政區(qū)劃穩(wěn)定、社會(huì)關(guān)系比較清晰穩(wěn)定的背景下，可以充分運(yùn)用法律規(guī)范進(jìn)行社會(huì)治理。但在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，行政區(qū)劃實(shí)際處于不穩(wěn)定狀態(tài)，跨行政區(qū)劃協(xié)調(diào)發(fā)展中的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，也存在諸多不清晰、不穩(wěn)定的因素，在這種情況下，跨行政區(qū)劃的法律法規(guī)規(guī)章在社會(huì)治理中究竟應(yīng)當(dāng)居于什么樣的地位，特別是與政策相比，它們的重要性究竟占有多大的分量？這個(gè)問題尚不明確。

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的很多內(nèi)容都屬于跨區(qū)域的重大改革，而黨的十八屆四中全會(huì)提出重大改革要于法有據(jù)，所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中協(xié)同立法十分重要。筆者認(rèn)為，對(duì)重大改革于法有據(jù)應(yīng)當(dāng)一分為二地看待。由于改革與立法存在天然的矛盾沖突，對(duì)于重大改革的事項(xiàng)，不宜不加分析地強(qiáng)調(diào)于法有據(jù)。有些重大改革于法有據(jù)是必要的，但有些重大改革在立法方面會(huì)面臨復(fù)雜的問題，由政策來(lái)調(diào)整更好一些。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的不少改革事項(xiàng)，由于超越了憲法確立的行政區(qū)劃模塊，用跨區(qū)域的立法來(lái)解決可能會(huì)引發(fā)難以預(yù)料的復(fù)雜問題，在這種情況下，由跨區(qū)劃的共同上一級(jí)黨政機(jī)關(guān)用政策來(lái)指導(dǎo)，可能是更適宜的辦法。政策可以制定得細(xì)一些，發(fā)現(xiàn)問題也可以靈活修改。比如，針對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)這些跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，遇到具體問題，不僅黨中央、國(guó)務(wù)院可以制定政策，出臺(tái)較細(xì)化的措施（實(shí)際上，政策的制定權(quán)不僅限于黨中央、國(guó)務(wù)院），全國(guó)人大常委會(huì)也可以出臺(tái)具有政策特點(diǎn)和法律效力的相關(guān)決議，讓這些協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域以多種方式貫徹實(shí)施。充分倚重政策可以盡量避免和減少協(xié)同立法帶來(lái)的一系列問題。