陳 煦

（中國人民政治協(xié)商會議北京市委員會，北京 101166）

2018年11月，習(xí)近平同志在主持會議聽取全國政協(xié)有關(guān)工作匯報時明確指出，要把推動人民政協(xié)這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)作用作為新時代人民政協(xié)的新方位新使命；2019年9月20日，在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上，習(xí)近平同志發(fā)表重要講話，對“發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用”作了專門闡述；2019年10月8日，中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》（以下簡稱2019年《意見》），對“發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用”進行了專門部署。所有這些都表明，發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)作用是人民政協(xié)新的性質(zhì)定位，是未來人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的重點和方向。進入新時代，人民政協(xié)要擔(dān)負起把黨中央的決策部署和對人民政協(xié)工作的要求落實下去、把海內(nèi)外中華兒女智慧和力量凝聚起來的政治責(zé)任，必須立足新方位新使命，發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)作用，推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型。

一、堅持協(xié)商于決策之前，強化專門協(xié)商機構(gòu)的專屬地位

在我國政治體制中，黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委員會、法院、檢察院分工負責(zé)、各司其職，構(gòu)成國家治理統(tǒng)一的整體。其中，黨委是領(lǐng)導(dǎo)和決策機關(guān)，人大是權(quán)力機關(guān)，政府是行政機關(guān)，監(jiān)察委員會是監(jiān)察機關(guān)，法院是審判機關(guān)，檢察院是檢察機關(guān)。那么，人民政協(xié)是什么機關(guān)呢？2019年《意見》明確指出：“要按照構(gòu)建黨和國家機構(gòu)職能體系的要求，進一步明確人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的職能責(zé)任，更好發(fā)揮政協(xié)組織及其協(xié)商平臺、機制程序等作用?！边@表明人民政協(xié)在國家治理體系中是專門協(xié)商機構(gòu)。作為專門協(xié)商機構(gòu)，是人民政協(xié)區(qū)別于其他機構(gòu)、專門享有的、獨特的性質(zhì)定位，體現(xiàn)了人民政協(xié)在國家治理體系中的專屬地位。

進入新時代，要發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)作用，必須準確把握性質(zhì)定位，不斷強化人民政協(xié)的專屬地位。習(xí)近平同志明確指出：“要堅持黨委會同政府、政協(xié)制定年度協(xié)商計劃制度，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，對明確規(guī)定需要政協(xié)協(xié)商的事項必須經(jīng)協(xié)商后提交決策實施，對協(xié)商的參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規(guī)定?！雹倭?xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。因此，一是要嚴格按照規(guī)定，進一步落實協(xié)商于決策之前和決策實施之中的原則，做到凡納入?yún)f(xié)商范圍的必須協(xié)商，真正做到“三在前、三在先”，即協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前，要先協(xié)商后決策、先協(xié)商后通過、先協(xié)商后實施。二是要細化和豐富協(xié)商內(nèi)容。2019年《意見》雖然對協(xié)商內(nèi)容作出了明確規(guī)定，但在實施過程中仍然需要把“大政方針”“重要舉措”“重要法律法規(guī)”“重要問題”等加以明確，形成清單將決策議題提交到政協(xié)協(xié)商，特別是黨委作出的事關(guān)全局的重大決策、重要人事事項，黨委領(lǐng)導(dǎo)制定的影響重大的法律法規(guī)和政府工作報告等必須提交到政協(xié)協(xié)商。三是要推動黨委把人民政協(xié)政治協(xié)商納入決策程序，逐步建立“黨委動議—政協(xié)協(xié)商—黨委決策—人大通過—政府執(zhí)行”的政治運行機制，完善我國政治決策體制，強化人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的專屬地位，為發(fā)展我國民主政治、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出應(yīng)有的貢獻。

二、著力程序性制度建設(shè)，健全政協(xié)協(xié)商的專門機制

制度建設(shè)是關(guān)系人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的根本性建設(shè)。人民政協(xié)協(xié)商民主的制度建設(shè)，既包括實體性制度建設(shè)，也包括程序性制度建設(shè)。程序性制度是實現(xiàn)實體性制度的重要保證。只有程序性制度設(shè)計合理、嚴密有序、運轉(zhuǎn)順暢，實質(zhì)性制度確定的內(nèi)容、價值和目標才能實現(xiàn)。人民政協(xié)協(xié)商民主的程序性制度，主要是指人民政協(xié)開展協(xié)商民主活動的基本程序、工作流程、具體步驟、主要環(huán)節(jié)、工作時限和工作要求等方面的制度規(guī)定。健全的程序性制度在很大程度上決定著人民政協(xié)協(xié)商民主活動開展的質(zhì)量和水平，也是推進人民政協(xié)制度更加成熟更加定型的重要標志。

近年來，從黨中央到全國政協(xié)，從各級地方黨委到地方政協(xié)，都制定了許多關(guān)于政協(xié)協(xié)商民主的制度規(guī)定，政協(xié)協(xié)商民主的實體性制度建設(shè)取得了長足進展。但在實際工作中，政協(xié)協(xié)商不規(guī)范、程序不嚴謹?shù)葐栴}仍較為普遍，程序性制度建設(shè)亟待加強。比如，在協(xié)商議題提出過程中，政府部門提交的議題偏多，黨委部門提交的議題偏少；經(jīng)濟、社會、生態(tài)、民生領(lǐng)域的協(xié)商議題偏多，政治、文化領(lǐng)域的議題偏少；一些社會組織缺乏提出議題的渠道，難以將議題提交到人民政協(xié)進行協(xié)商。在協(xié)商準備過程中，有些協(xié)商內(nèi)容與協(xié)商形式匹配不夠合理，參與的協(xié)商主體遴選有待改進，協(xié)商前調(diào)研有待深化。在協(xié)商活動過程中，有的協(xié)商各方各說各話，互動交流不夠，商量討論不充分，有的甚至走過場，使政協(xié)協(xié)商流于形式。在協(xié)商成果反饋過程中，協(xié)商后的成果采納落實難，檢查督促機制缺失，反饋機制不健全。特別是到目前為止，在全國層面還缺乏統(tǒng)一的政協(xié)協(xié)商規(guī)程，使專門協(xié)商機構(gòu)的協(xié)商實效大打折扣。

習(xí)近平同志明確指出：“發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用，需要完善制度機制?！雹倭?xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。要“建立健全協(xié)商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制”，“不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平”②習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立六十五周年大會上的講話》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中冊，北京：中央文獻出版社，2016年，第70頁。。因此，發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用，一是要以程序性制度建設(shè)為重點，加強頂層設(shè)計，由中央層面制定出臺政協(xié)協(xié)商工作規(guī)則，對協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動的安排和準備、協(xié)商活動的進行、協(xié)商意見的整理和報送、協(xié)商意見的處理和反饋等作出更為明確具體的規(guī)定，地方政協(xié)據(jù)此制定相應(yīng)配套措施。二是要強化協(xié)商議題提出機制，推動黨委、政府、人大、政協(xié)各參加單位盡量將重大問題提交政協(xié)協(xié)商，均衡經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領(lǐng)域的協(xié)商議題比例。三是要精心組織協(xié)商活動，科學(xué)匹配協(xié)商內(nèi)容與形式，研究制定科學(xué)的協(xié)商人員遴選辦法，提高協(xié)商人員的協(xié)商能力，堅持調(diào)研于協(xié)商之前，開展深度調(diào)研，確保建言獻策質(zhì)量。四是要研究制定協(xié)商議事規(guī)則，恰當規(guī)定黨政部門情況通報時間，把協(xié)商互動列為必要環(huán)節(jié)，盡可能地擴大參與人員的發(fā)言機會。五是要健全協(xié)商成果采納落實機制，將政協(xié)重點協(xié)商活動納入黨委和政府總體工作部署、實施情況列入督查事項和考核體系，探索定期反饋制度，促進協(xié)商成果的采納、落實和反饋。只有健全政協(xié)協(xié)商的專門機制，才能保證協(xié)商活動規(guī)范有序高效開展，使人民政協(xié)這個專門協(xié)商機構(gòu)有“?！钡臉幼印?/p>

三、聚焦主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮推動協(xié)商民主建設(shè)的專責(zé)優(yōu)勢

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從治國理政和人類政治文明進步的戰(zhàn)略高度提出了社會主義協(xié)商民主戰(zhàn)略思想。習(xí)近平同志指出：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！雹哿?xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第38頁。發(fā)展好社會主義協(xié)商民主，不僅對發(fā)展我國社會主義民主政治意義重大，而且可以為人類政治文明進步貢獻中國智慧和中國方案。因此，“要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！雹倭?xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立六十五周年大會上的講話》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中冊，第72頁?！耙苿訁f(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商?！雹诹?xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第38頁?！皹?gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，為我國社會主義民主政治注入新的活力?！雹哿?xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上的講話》，《人民日報》2014年10月28日，第1版。

近年來，按照黨中央部署先后頒布的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》等文件，使得各種協(xié)商渠道正在逐步暢通起來，協(xié)商民主建設(shè)取得很大進展。但總體上來說，除了政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商成效比較顯著外，其他渠道的活躍程度也還存在很多問題。例如，人民團體協(xié)商、社會組織協(xié)商、基層協(xié)商開展不經(jīng)常，有的甚至還沒有真正破題；各種協(xié)商渠道之間缺乏有效銜接和互動；協(xié)商民主理論體系尚未真正建立等。

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，與其他協(xié)商渠道相比，是專事協(xié)商的，協(xié)商是其主要履職方式，是主責(zé)主業(yè)。經(jīng)過70年的實踐探索，人民政協(xié)形成了完整的制度規(guī)范和有效的經(jīng)驗做法，具有其他協(xié)商渠道難以比擬的優(yōu)勢。因此，新時代的人民政協(xié)，要充分發(fā)揮推動協(xié)商民主建設(shè)的專責(zé)優(yōu)勢。一是要聚焦協(xié)商主業(yè)，發(fā)揮專責(zé)優(yōu)勢，強化責(zé)任擔(dān)當，認真開展政協(xié)協(xié)商，積極參與其他渠道協(xié)商，推動形成社會主義協(xié)商民主實踐體系。例如，發(fā)揮人民政協(xié)作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式作用，可以精選共同性議題分別列入政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商年度計劃，做好政協(xié)協(xié)商同政黨協(xié)商有關(guān)活動在協(xié)商議題、時間等方面的銜接工作，對各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議等作出機制性安排，進一步健全參與立法協(xié)商的機制，促進科學(xué)立法、民主立法；加強與政府及其職能部門的溝通，更多參與政府決策過程中的協(xié)商；充分發(fā)揮市縣政協(xié)協(xié)商平臺作用，通過“不建機構(gòu)建機制”等方式，組織政協(xié)委員參與人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商，推動相關(guān)協(xié)商的有序開展。二是要主動加強與人大、政府、人民團體、社會組織等各方面的聯(lián)系，推動各方共同研究協(xié)商民主制度建設(shè)問題，加強理論研究與制度對接，形成設(shè)計科學(xué)、內(nèi)容完備、無縫銜接、有效運行的協(xié)商制度體系。例如，北京市政協(xié)與中共北京市委統(tǒng)戰(zhàn)部經(jīng)過充分溝通協(xié)調(diào)，每年選擇兩個議題作為共同議題列入政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商年度計劃，然后通過召開議政會協(xié)商議政，其中，參加的協(xié)商主體是各民主黨派市委會、無黨派人士和市工商聯(lián)。這樣，既搭建了各民主黨派市委會、無黨派人士、市工商聯(lián)參加政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的平臺，發(fā)揮其在社會主義協(xié)商民主中的重要作用，也照顧到了各民主黨派市委會、無黨派人士、市工商聯(lián)工作頭緒多、人員緊張的實際情況，受到了各方面的好評。再比如，在中共北京市委領(lǐng)導(dǎo)下，北京市探索形成了政協(xié)組織有序參與立法協(xié)商的工作機制，在全國產(chǎn)生了很好的反響。這些成功的做法，就是發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用的生動實踐。三是要加強協(xié)商民主與選舉民主兩種重要民主形式的綜合研究，從整體上把握社會主義協(xié)商民主，推動構(gòu)建社會主義協(xié)商民主理論體系。四是要加強協(xié)商民主宣傳，弘揚協(xié)商民主精神，推動形成有利于社會主義協(xié)商民主發(fā)展的良好社會環(huán)境。

四、加強政協(xié)委員隊伍建設(shè)，提高政協(xié)協(xié)商的專業(yè)化水平

人民政協(xié)作為政治組織，參政議政本身就是充滿政治智慧的復(fù)雜活動。作為專門協(xié)商機構(gòu)，人民政協(xié)協(xié)商的都是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的大事要事，議論的都是關(guān)乎人民群眾切身利益的急事難事，既具有很強的政治性，也具有很強的專業(yè)性，因而需要政協(xié)委員具有很強的專業(yè)知識和專業(yè)能力。進入新時代，我們黨和國家面臨著很多新形勢新任務(wù)，人民政協(xié)的歷史方位也發(fā)生了重大變化，必須擔(dān)負起成為堅持和加強黨對各項工作領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地、成為用黨的創(chuàng)新理論團結(jié)教育引導(dǎo)各界代表人士的重要平臺、成為在共同思想政治基礎(chǔ)上化解矛盾凝聚共識的重要渠道的重大任務(wù)。所有這些，都要求建設(shè)一支具有較強專業(yè)知識和專業(yè)能力的政協(xié)委員隊伍。

從歷史和現(xiàn)實來看，人民政協(xié)確實也匯聚了社會各界的代表性人士，具有人才薈萃、智力密集的顯著優(yōu)勢，為開展高質(zhì)量協(xié)商奠定了堅實基礎(chǔ)。但面對日益廣泛的協(xié)商領(lǐng)域，在涉及到一些專業(yè)性較強的協(xié)商議題時，政協(xié)委員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)仍然難以適應(yīng)政協(xié)履職的需要，主要表現(xiàn)在：一是政協(xié)的專家型委員比例還不適應(yīng)政協(xié)履職的要求；二是即使有一定數(shù)量的專家型委員，但具體到某個專業(yè)領(lǐng)域人數(shù)仍顯不足；三是政協(xié)委員建言的專業(yè)性還有待加強，特別是涉及一些專業(yè)性很強的議題，難以提出既專業(yè)又具有針對性的真知灼見，從而影響了政協(xié)履職的質(zhì)量和水平。

習(xí)近平同志明確指出：“政協(xié)委員作為各黨派團體和各族各界代表人士，由各方面鄭重協(xié)商產(chǎn)生，代表各界群眾參與國是、履行職責(zé)。這是榮譽，更是責(zé)任?！雹倭?xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。新時代的人民政協(xié)，要加強政協(xié)委員隊伍建設(shè)。一是要強化委員責(zé)任擔(dān)當，按照“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”的要求著力加強委員隊伍建設(shè)，提高委員協(xié)商的專業(yè)素質(zhì)和能力，做到建言建在需要時、議政議到點子上、監(jiān)督監(jiān)在關(guān)鍵處。在委員遴選過程中，既要考慮委員的代表性，也要考慮委員的專業(yè)性，適當增加專家型委員比例，盡可能使委員能夠覆蓋重要的專業(yè)領(lǐng)域。二是要加強委員培訓(xùn)力度，不僅要加強政治理論學(xué)習(xí)，增強委員責(zé)任感和使命感，提高思想水平和認識能力，激發(fā)委員堅持為國履職、為民盡責(zé)的情懷，把事業(yè)放在心上，把責(zé)任扛在肩上，認真履職盡責(zé)；而且要教育引導(dǎo)委員樹立協(xié)商理念，遵守協(xié)商規(guī)則，不斷培養(yǎng)專業(yè)的協(xié)商能力和協(xié)商精神。還應(yīng)根據(jù)委員參與協(xié)商的議題和專業(yè)背景，加強專業(yè)培訓(xùn)，強化委員專業(yè)素質(zhì)和能力，提高建言議政的專業(yè)性。三是要建立具有政協(xié)特色的應(yīng)用型智庫和參政議政人才庫，注重從高等院校、科研院所、企事業(yè)單位等各方面遴選專家學(xué)者，為政協(xié)履職提供人才和智力支撐，提高政協(xié)協(xié)商的專業(yè)化程度。只有這樣，才能“?！背鲑|(zhì)量、“?！背鏊?。

五、弘揚人民政協(xié)優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，培育專有的協(xié)商文化

文化是一個國家、一個民族的靈魂。政協(xié)文化也是政協(xié)組織的靈魂，對廣大政協(xié)組織成員具有潛移默化的影響。人民政協(xié)成立70年來，在毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級革命家長期提倡和培育下，在各民主黨派和無黨派人士、各族各界人士共同努力下，傳承中華民族兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，弘揚我們黨“團結(jié)—批評—團結(jié)”的優(yōu)良傳統(tǒng)，形成了以民主協(xié)商、平等議事、體諒包容、和諧共處為主要內(nèi)容的政協(xié)文化，增強了政協(xié)委員歸宿感和政協(xié)組織的凝聚力。

進入新時代，人民政協(xié)要成為專門協(xié)商機構(gòu)，必須在繼承弘揚優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)和獨特文化優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢，培育和發(fā)展具有政協(xié)特色的專有協(xié)商文化。一是要在政協(xié)協(xié)商活動中堅持大團結(jié)大聯(lián)合，堅持一致性與多樣性統(tǒng)一，堅持求同存異、體諒包容、和而不同，在固守圓心的同時找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，滋養(yǎng)這種專有文化的團結(jié)內(nèi)核。二是要在政協(xié)協(xié)商活動中堅持“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，充分發(fā)揚民主，鼓勵參與各方暢所欲言、各抒己見，促進不同思想觀點的充分表達和深入交流，形成寬松民主和諧的生動局面，滋養(yǎng)這種專有文化的民主內(nèi)核。三是要在政協(xié)協(xié)商活動中堅持相互尊重、平等協(xié)商而不強加于人，遵循規(guī)則、有序協(xié)商而不各說各話，體諒包容、真誠協(xié)商而不偏激偏執(zhí)，提倡各方交流互動，支持各種意見交流交鋒交融，既建言資政，又凝聚共識，滋養(yǎng)這種專有文化的協(xié)商內(nèi)核。四是要在政協(xié)協(xié)商活動中提倡講感情，無論是政協(xié)委員之間，還是政協(xié)委員與機關(guān)干部之間，凡事都要“情”字當先，講究以情投入、以情動人、以情化人、以情聚人，滋養(yǎng)這種專有文化的情感內(nèi)核。五是要加強對政協(xié)委員和機關(guān)干部的教育培訓(xùn)，弘揚政協(xié)專有的協(xié)商文化，使之內(nèi)化于心、外化于行，滲透于政協(xié)協(xié)商的全過程，體現(xiàn)在政協(xié)履職的各方面。只有這樣，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，才有深厚的文化底蘊支撐，才有源源不斷的文化滋養(yǎng)，才能更好地發(fā)揮作用。