劉紅巖 張慶忠

黨的十九屆四中全會提出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。近年的中央一號文件和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也對鄉(xiāng)村治理的治理機制創(chuàng)新、治理體系建設(shè)和治理能力提升提出了新要求、新任務(wù)。許多地方開展了有益的探索，豐富了新時代鄉(xiāng)村治理的有效實現(xiàn)形式，也一定程度上回應(yīng)了當(dāng)前部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域面臨的諸如村級黨組織軟弱渙散、村民自治失靈、自治功能與行政職能混淆、村莊秩序“亞癱瘓”等實踐難題。本文基于江蘇蘇州、貴州畢節(jié)和湖北荊州的實地調(diào)研，從不同側(cè)面展現(xiàn)和分析了新近的創(chuàng)新實踐，并重點討論了這些探索實踐對完善鄉(xiāng)村治理體系頂層設(shè)計存在的政策蘊含和啟示。

鄉(xiāng)村治理的新近探索與實踐

江蘇蘇州楓橋街道：上浮行政類事務(wù)。蘇州在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程中，社區(qū)股份制改革與傳統(tǒng)“政經(jīng)不分”的村級治理模式之間矛盾凸顯，亟需村級治理機制的改革創(chuàng)新。蘇州市高新區(qū)楓橋街道在政經(jīng)分開改革基礎(chǔ)上，將原來的“街道—居委會”調(diào)整為“街道—社區(qū)服務(wù)中心—社區(qū)居委會”。街道從7個社區(qū)“一站式”服務(wù)大廳合并為3個社區(qū)服務(wù)中心，分別對應(yīng)2—3個社區(qū)居委會。街道和居委會負責(zé)社區(qū)社會管理責(zé)任，服務(wù)中心負責(zé)行政事務(wù)和公共事業(yè)類的審批，社區(qū)服務(wù)、教育、宣傳、保障等職能歸社區(qū)居委會。這是剝離并上浮了社區(qū)的行政類事務(wù)，歸位和強化了自治功能。

貴州威寧同心社區(qū)：強化微自治，下沉民生類事務(wù)。同心社區(qū)基于威寧的網(wǎng)格化管理建立了“社區(qū)兩委+自管委+十戶一體”的三級自治體系?！白怨芪卑凑铡鞍l(fā)展意愿相近、人地相臨”原則，依托自然村寨建立，由1名主任，2—4名委員組成?！笆畱粢惑w”由10戶左右農(nóng)戶聯(lián)合，選出1名政治素質(zhì)好、帶富能力強、熱心公益的村民作為聯(lián)戶長。社區(qū)“兩委”總攬全局并負責(zé)行政和政治類事務(wù)，“自管委”負責(zé)公益事業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)生活服務(wù)、矛盾糾紛化解、治安群防群治自管自治等工作，“十戶一體”聯(lián)戶內(nèi)部實現(xiàn)生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)、誠信聯(lián)建、治安聯(lián)防、衛(wèi)生聯(lián)保、公益聯(lián)合、新風(fēng)聯(lián)育。2017年，521件鄰里糾紛小事在“十戶一體”內(nèi)解決，71件聯(lián)保聯(lián)防急事在“自管委”內(nèi)解決，11件難事在社區(qū)“兩委”解決。這是下沉了民生類事務(wù)，實現(xiàn)了民事民議、民事民辦、民事民管。

湖北荊州槍桿村：選優(yōu)配強村黨支部書記。槍桿村在農(nóng)村稅費改革前是一個欠債高達250萬元的落后典型；2002年現(xiàn)任村黨支部書記上任后，重整治理格局，2013年徹底償清村級債務(wù)，2017年榮獲“全國文明村鎮(zhèn)”。槍桿村的華麗轉(zhuǎn)型得益于新任村支書這位關(guān)鍵帶頭人的關(guān)鍵作用。一是創(chuàng)新組織方式，重塑治理結(jié)構(gòu)。充分挖掘“三老”（老干部、老黨員、老書記）的正能量，幫助和感化“三員”（“兩勞”回歸人員和無賴人員），最大化村民參與；創(chuàng)建道德評議會、黨員大會、全村群眾大會，制定《說事“三字經(jīng)”》《村民文明公約》等，暢通群眾表達利益訴求、參與村級事務(wù)治理的渠道。二是創(chuàng)新經(jīng)營方式，重配要素資源。拍賣、租賃機動地、荒地、林地、魚塘等集體土地資源的經(jīng)營權(quán)，結(jié)合招商引資盤活原村級小學(xué)等村級存量資產(chǎn)，實現(xiàn)保值增值并投資發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。全村流轉(zhuǎn)土地8000畝，成立6個專業(yè)合作社和2個家庭農(nóng)場，以“公司+農(nóng)戶+基地”的發(fā)展模式，形成了四大生態(tài)農(nóng)業(yè)板塊基地，同時引進8家農(nóng)業(yè)企業(yè)和1家工業(yè)企業(yè)，參與村級產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟發(fā)展。三是創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式，重啟發(fā)展活力。堅持“村民自己的事情自己辦”，讓群眾唱主角，巧下功夫，做到了花小錢、辦大事，少花錢、能辦事。切實實行“三公開”，增強村“兩委”權(quán)威性和公信力。

鄉(xiāng)村治理的政策蘊涵與啟示

一是治理結(jié)構(gòu)隨治理功能和治理需求的變化而變化，這是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)展演變的內(nèi)在邏輯。社會問題的治理沒有靈丹妙藥，特定的問題要用特定的方案來解決。中國地域遼闊，各地情況千差萬別，不存在“萬能藥”式的治理模式，要“靠山吃山，靠水吃水”，探索符合各地實際的治理模式?，F(xiàn)代治理的研究和實踐證明，管理和決策越是接近問題實際發(fā)生的地方，治理效率就越高。因此，需求所在就是功能所在，功能所在就是結(jié)構(gòu)所在。村民自治治理結(jié)構(gòu)和治理模式的發(fā)展演變規(guī)律，如楓橋街道和同心社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也沒有超出這個邏輯。村民對于村級公共產(chǎn)品、公共服務(wù)以及社會治理的自下而上的需求變化帶來了村級治理功能的變化，進而推動了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理模式的變化。當(dāng)村民需求發(fā)生改變時，村民自治功能效用發(fā)揮受阻和功能效用的內(nèi)在需求之間產(chǎn)生張力，其解決途徑或者在既有組織架構(gòu)內(nèi)調(diào)整，或者打破原有的治理組織和治理體制，重構(gòu)治理單位和組織體系。

二是不斷深化村民參與，這是村民自治模式發(fā)展演變的主線。村民自治本質(zhì)上是要在村民間達成集體行動的一致。解決本區(qū)域范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)問題，同時使其“恰如其分”地落入國家治理的框架目標內(nèi)，協(xié)調(diào)好國家與農(nóng)民、行政事務(wù)與自治事務(wù)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與自治組織之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好自上而下的資源配置與自下而上的農(nóng)民需求之間的關(guān)系，是村民自治的終極目標。本區(qū)域范圍內(nèi)村民的廣泛和深度參與，不僅有利于具體事項的充分討論、協(xié)商，提高決策質(zhì)量和治理績效，還有利于達成村民間的合作，提升治理精英的參與激勵和參與程度，提高村莊承接外來供給的能力；從而有利于國家與農(nóng)民在自治組織這一平臺達成合作和一致，形成“強政府、強社會”的善治局面。治理功能的拓展、細化和分解，服務(wù)功能的下移和行政職能的上浮，實際上是使本區(qū)域范圍內(nèi)的村民能夠針對某一具體事項進行廣泛參與和充分協(xié)商，并最終在村民間達成集體行動的一致，從而使公共事務(wù)和公益事業(yè)得到有效解決，也能使自治目標與政府目標在自治框架內(nèi)同時實現(xiàn)。

三是細分治理事務(wù)，是對鄉(xiāng)村發(fā)展需求多元化的有益回應(yīng)。村莊治理事務(wù)的分離，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求。農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新任務(wù)、新問題，以及農(nóng)民的多元化、精細化需求，帶來了民生類事務(wù)和行政類事務(wù)的細分和分離。民生類事務(wù)，涉及經(jīng)濟發(fā)展和民生保障，其特點是事小、量大，難以量化考核。比如宅基地分配，承包地發(fā)包及調(diào)整，集體收益分配，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，公共設(shè)施修建，村莊環(huán)境衛(wèi)生整治和維護，糾紛調(diào)解，治安維護等。行政類事務(wù)，涉及社會發(fā)展和穩(wěn)定，其特點是事大、量小，易于指標化、數(shù)量化和技術(shù)化考核。包括村民事務(wù)代辦，黨群工作等。分離治理事務(wù)，有利于提高治理效率。

四是適配治理事務(wù)，是治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的基本動因。民生類事務(wù)更加關(guān)涉農(nóng)民的切身利益，是貼近于問題和需求的事務(wù)，適宜于下沉。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的內(nèi)生性供給者，“自管委”“聯(lián)戶體”等建制村以下的單位，便于“自家的事情自家辦”，激發(fā)農(nóng)民作為治理主體的積極性。這既有利于解決公共產(chǎn)品供給問題，也有利于提升“四個民主”的實施效果。行政類事務(wù)主要是上級布置的政策任務(wù)，是自上而下的具有較強政治性、規(guī)范性和國家主導(dǎo)性的事務(wù)。因要與行政體制機制有效銜接，與上級行政機構(gòu)和管理機構(gòu)有效對接，適宜于上浮。治理單位適宜于并更加有效地回應(yīng)治理功能對于治理組織的設(shè)置需求，以及農(nóng)民對于自下而上的公共事務(wù)治理和公共產(chǎn)品、公共服務(wù)需求，是理清事務(wù)分類治理層級性并重配治理事務(wù)的內(nèi)在要求。

五是發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，是鄉(xiāng)村善治的根本前提?；鶎狱h組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力、影響力直接決定著黨的方針政策在基層貫徹落實的好壞與程度，決定著村民自治功能發(fā)揮的好壞?！稗k好農(nóng)村的事，要靠好的帶頭人，靠一個好的基層黨組織。”選好用好并發(fā)揮好關(guān)鍵帶頭人的關(guān)鍵作用，是實現(xiàn)組織振興，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要前提。實踐同樣表明，凡是鄉(xiāng)村治理良好、鄉(xiāng)村建設(shè)成效突出的村莊，都有一個強有力的黨支部和帶頭人的引領(lǐng)帶動。