于學(xué)強(qiáng)

（聊城大學(xué) 廉政研究中心，山東 聊城 252059）

巡視制度建設(shè)是黨的建設(shè)制度體系的重要組成部分，屬于黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重要內(nèi)容。自2009年黨的十七屆四中全會(huì)提出“提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”這個(gè)重大命題之后，黨的制度建設(shè)科學(xué)化引發(fā)較大關(guān)注。謝越（2009）、牛安生（2010）、王庭大（2011）、胡偉（2012）、王光華（2013）、儲(chǔ)新宇（2014）、鄭長忠（2015）、季正聚（2016）等學(xué)者，對(duì)這一概念開展深入討論。無疑，巡視制度建設(shè)科學(xué)化是黨的制度建設(shè)科學(xué)化的再度延伸，從內(nèi)容上看，它涵蓋于黨的制度建設(shè)科學(xué)化之中。具體而言，巡視制度建設(shè)科學(xué)化是立足政治運(yùn)行規(guī)律，遵循制度建設(shè)的科學(xué)理念，圍繞巡視制度體系的完善與巡視制度執(zhí)行力的提升，通過不斷積累巡視經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新巡視理論與巡視方式，并將其轉(zhuǎn)化為巡視制度予以落實(shí)的過程，涵蓋巡視制度體系的科學(xué)化與巡視體制機(jī)制的科學(xué)化兩方面主要內(nèi)容。黨的十八大以來，關(guān)于巡視價(jià)值的研究相當(dāng)豐富：周淑真（2014）從巡視工作歷史沿革、現(xiàn)實(shí)成就與制度創(chuàng)新的視角，論及巡視工作對(duì)于反腐倡廉的貢獻(xiàn)；唐勤（2014）論及建立和完善黨內(nèi)巡視制度對(duì)于強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、完善紀(jì)檢機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、密切黨群關(guān)系、防止干部“帶病提拔”的重要意義；董世明（2016）從十八大以來黨對(duì)巡視制度的探索的透視中關(guān)注到巡視制度的重要價(jià)值；奚春華（2016、2017）則注重對(duì)中國共產(chǎn)黨巡視制度的民主價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值的研究；鐘龍彪（2018）更是從實(shí)踐視角關(guān)注到巡視與巡察聯(lián)動(dòng)的重要性。實(shí)際上，既往研究主要著眼于巡視工作，而非巡視制度建設(shè)科學(xué)化。同樣，已有不少學(xué)者關(guān)注巡視制度建設(shè)策略，并開始逐步由巡視機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向巡視體制研究，從系統(tǒng)化和機(jī)制的視角拓展完善巡視制度的新思路。如竹立家（2013）關(guān)注到巡視組人員構(gòu)成多元化，李成言（2014）強(qiáng)調(diào)巡視制度改革和增加辦案力量，鄧聯(lián)繁（2015）強(qiáng)調(diào)中央授權(quán)或委托巡視，規(guī)避主體泛化，方雷（2016）提出構(gòu)建自上而下巡視與自下而上參與和問責(zé)結(jié)合的巡視制度可持續(xù)發(fā)展的環(huán)狀動(dòng)力機(jī)制等。但是，諸多學(xué)者還是關(guān)注巡視工作實(shí)踐創(chuàng)新方面的內(nèi)容，對(duì)于如何從制度建設(shè)科學(xué)化視角的探索還不甚系統(tǒng)。

一、巡視制度建設(shè)科學(xué)化的意義

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其自身監(jiān)督制度建設(shè)水平，既是廣義政府監(jiān)督①的重要內(nèi)容，也影響和制約著國家監(jiān)督制度的改革、發(fā)展與完善。推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化，能夠強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督的針對(duì)性、提高黨內(nèi)監(jiān)督制度的時(shí)效性，使我國監(jiān)督體制更加科學(xué)完善和解決中西方國家制度建設(shè)面臨的難題。

（一）強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督的針對(duì)性

中國監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)包括縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督兩個(gè)方面。其中，縱向監(jiān)督從監(jiān)督的方向上可簡單劃分為自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督兩種形式。根據(jù)權(quán)力授受關(guān)系，權(quán)力授予者最有監(jiān)督力度。雖然，從根本意義上講，社會(huì)主義國家的工作人員是人民的公仆，國家一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人；但是，在自上而下的權(quán)力主導(dǎo)體制下，行政機(jī)關(guān)權(quán)力多由上一級(jí)直接授予和管理，也直接向上一級(jí)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。所以，長期以來，中國政治生活中自上而下的監(jiān)督是最管用的。相反，下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督往往缺乏力度、甚至存在空檔。這兩種情況往往造成上級(jí)權(quán)力的集中和監(jiān)督缺失并存。從政治實(shí)踐來看，“一把手”腐敗最難治理的現(xiàn)實(shí)同樣說明，在現(xiàn)有體制下“一把手”腐敗最難規(guī)避，理應(yīng)成為監(jiān)督的重要指向。但是，長期以來，政治生活中泛泛講監(jiān)督的情況比較多，在政治實(shí)踐中針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”的有效監(jiān)督比較少，這無疑是“一把手”腐敗的重要原因之一。

“一把手”腐敗的首要原因在于他們掌握著很大的權(quán)力。這種權(quán)力源于實(shí)際政治生活中的上級(jí)賦權(quán)，本級(jí)沒有現(xiàn)實(shí)的權(quán)力予以有效制衡，從而導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督跟不上。實(shí)際上，早在1980年鄧小平就強(qiáng)調(diào)指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保?］328-329雖然這一論斷提出已近40年，但考察今天“一把手”腐敗的根源，仍然與權(quán)力的高度集中不無關(guān)系。當(dāng)人、財(cái)、物掌握在少數(shù)人手中，特別是“一把手”一人手中時(shí)，一部門內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督就形同虛設(shè)，因?yàn)椤耙话咽帧庇凶銐虻臋?quán)力可以震懾監(jiān)督者讓其難以啟動(dòng)監(jiān)督，也擁有足夠的權(quán)力讓監(jiān)督行為失效。

不能否認(rèn)，我們黨也在積極探索“一把手”監(jiān)督制度，在實(shí)踐中不斷推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體制改革。但總體來看，既往黨內(nèi)監(jiān)督體制有待深入。體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是黨員的民主監(jiān)督權(quán)利缺乏硬性具體規(guī)范的制度保障，黨的代表大會(huì)制度不健全，紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制弱化了其對(duì)“一把手”獨(dú)立監(jiān)督的職能。二是民主監(jiān)督制度體系不健全，系統(tǒng)性、可操作性不強(qiáng)。三是自上而下監(jiān)督模式整體效能弱化，監(jiān)督力量整合不足。［2］所以，對(duì)各級(jí)“一把手”的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，不僅僅是預(yù)防腐敗的重要選擇，也是提升政治合法性和走向現(xiàn)代化國家和政黨的必然選擇。

巡視制度建設(shè)科學(xué)化不僅是巡視制度的完善，也是監(jiān)督體制機(jī)制的創(chuàng)新。巡視制度與中國干部管理下管一級(jí)的原則相契合，形成下管一級(jí)的反腐敗機(jī)制，在某種程度上改變了同體監(jiān)督困局。加大巡視巡察力度，能在事實(shí)上起到讓直接或間接管理的上級(jí)來監(jiān)督下級(jí)的功效，對(duì)各級(jí)“一把手”有相當(dāng)?shù)恼饝刈饔谩难惨暢尚砜?，巡視制度建設(shè)在遏制“一把手”腐敗方面功不可沒?！耙恢币詠?，以省為單位，發(fā)現(xiàn)并懲治‘一把手’腐敗是中央巡視組的主要工作。”［3］而巡視實(shí)踐的推進(jìn)，其實(shí)際成效也彰顯出來。據(jù)有關(guān)報(bào)道，廣東省紀(jì)委“查處的137名省管干部中，約四分之三的‘一把手’違紀(jì)違法問題和‘四風(fēng)’問題線索來源于巡視”［4］。巡視工作的成效首先得益于以上制下的巡視制度的建立，巡視制度對(duì)“一把手”腐敗有很強(qiáng)的針對(duì)性，可以通過延伸監(jiān)督鏈條“下沉一級(jí)”的方式追溯監(jiān)督對(duì)象的既往行為，既容易溯及既往，也容易震懾當(dāng)下，還容易影響未來。當(dāng)然，巡視制度只有在實(shí)踐中不斷推進(jìn)并科學(xué)化，才能消除包括“一把手”在內(nèi)的腐敗分子對(duì)既有制度的適應(yīng)性，同時(shí)解決巡視制度自身的完善與發(fā)展問題。

（二）提高黨內(nèi)監(jiān)督制度的時(shí)效性

制度建設(shè)的重要功能在于規(guī)約實(shí)踐，使實(shí)踐能夠按照既定秩序推進(jìn)，以維系社會(huì)的穩(wěn)定性和促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利開展。巡視制度建設(shè)科學(xué)化通過運(yùn)用科學(xué)理論和依據(jù)政治運(yùn)行規(guī)律，促進(jìn)巡視制度體系的完善與發(fā)展，并且注重發(fā)揮制度的實(shí)踐功效，能夠有效提高黨內(nèi)監(jiān)督的時(shí)效性，促進(jìn)黨的純潔性建設(shè)。鄭永年提出：“反腐敗需要同時(shí)做兩件事情，一是反腐敗的制度建設(shè)，二是根據(jù)制度反腐敗。在這兩方面仍然有許多改進(jìn)空間?！保?］而中國巡視制度的確立至少可發(fā)揮兩個(gè)作用：“第一，對(duì)腐敗‘不留死角’。第二，擺脫既得利益的困擾而對(duì)它們構(gòu)成威懾。經(jīng)驗(yàn)地看，任何地域性的制度一旦形成，時(shí)間一長，就會(huì)變成既得利益，就會(huì)產(chǎn)生腐敗。而流動(dòng)性強(qiáng)的巡視制度，就可以對(duì)之構(gòu)成有效制約。”［6］毫無疑問，將巡視的兩個(gè)作用轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，就要推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化。

監(jiān)督時(shí)效性缺失的重要原因是，既往監(jiān)督重在事后追懲，而在某種程度上忽視了事前預(yù)防；監(jiān)督方式常態(tài)化有余而創(chuàng)新性不足。比如，目前來自于紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)構(gòu)以及社會(huì)領(lǐng)域的監(jiān)督，主要還是根據(jù)群眾檢舉、舉報(bào)等提供的線索開展相關(guān)調(diào)查，然后進(jìn)行追究和懲治，缺乏主動(dòng)出擊的動(dòng)力。另外，來自于審計(jì)等專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以及各種有隸屬關(guān)系的自上而下或自下而上的監(jiān)督，一般都以定期檢查形態(tài)出現(xiàn)，常因工作的常態(tài)化和固定化而缺乏機(jī)制創(chuàng)新。比如，這些監(jiān)督基本不倡導(dǎo)突然襲擊，由于按部就班往往給監(jiān)督對(duì)象充分的準(zhǔn)備時(shí)間來應(yīng)付監(jiān)督，導(dǎo)致雖有監(jiān)督卻難以全面發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題。

監(jiān)督時(shí)效性缺失的重要體現(xiàn)是腐敗潛伏期長，而且越是位高權(quán)重者，其潛伏期越長。2010年有學(xué)者曾統(tǒng)計(jì)：從1978年至20世紀(jì)90年代中期，貪官的平均潛伏期在2至3年，從20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初期，腐敗潛伏期大幅度攀升，達(dá)到了5至6年。近年被調(diào)查的省部級(jí)干部犯罪案件中，平均潛伏期為6.31年；［7］2013年83人腐敗調(diào)查表明，“一把手”潛伏期平均9.5年。［8］從既往查處的違法亂紀(jì)者來看，許多是積小成大、積少成多。這種情況不僅使他們個(gè)人越陷越深，也往往在事實(shí)上帶動(dòng)周圍人效仿，形成腐敗的破窗效應(yīng)，最終可能導(dǎo)致窩案、大案。所以，監(jiān)督工作應(yīng)未雨綢繆、防微杜漸，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”；監(jiān)督制度建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)懲罰重犯、警示輕微違法違紀(jì)者，還應(yīng)注重建構(gòu)預(yù)防腐敗的體制機(jī)制。

巡視制度建設(shè)科學(xué)化有利于提高黨內(nèi)監(jiān)督的時(shí)效性，主要體現(xiàn)在它對(duì)腐敗的震懾、遏制、治本作用方面。一方面，巡視制度建設(shè)科學(xué)化使巡視的政治定位更加明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置更加獨(dú)立和富有權(quán)威，反腐倡廉的中心任務(wù)更加突出，工作更加聚焦，進(jìn)而使得巡視工作覆蓋面更廣、力度更大，更利于發(fā)現(xiàn)問題和發(fā)揮利劍的威懾力；另一方面，巡視制度建設(shè)科學(xué)化將發(fā)現(xiàn)問題與處理問題結(jié)合起來，在全覆蓋、無死角的前提下，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和責(zé)任制度建設(shè)，做到發(fā)現(xiàn)問題與處理問題的統(tǒng)一，對(duì)于巡視中發(fā)現(xiàn)的問題能夠分門別類加以處理，從而能夠有效地震懾貪腐心理，遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，巡視巡察一體化建設(shè)的制度體系，以及巡視巡察多級(jí)聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，也大大增強(qiáng)了這一制度體系的覆蓋面和威懾力。更重要的是，制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性與長期性的特點(diǎn)，推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化，使巡視工作更富有針對(duì)性、系統(tǒng)性，更有章可循、更常態(tài)化，形成對(duì)腐敗的震懾，并將這種外在壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的自覺，由不敢腐敗轉(zhuǎn)化為不想腐敗，從而在治本意義上凸顯巡視制度的功能。

（三）彌補(bǔ)我國監(jiān)督體制的缺憾性

腐敗是世界難題，當(dāng)今世界不同類型的國家與政黨都存在腐敗問題。正基于此，不同的政黨和國家都在探索腐敗的治理之路，制度反腐在現(xiàn)代不同類型的政黨和國家間基本上達(dá)成共識(shí)。制度反腐的前提是健全和完善既有制度，推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化的重要含義之一就是制度的健全與完善。從具體意義上看，我國巡視制度建設(shè)就是針對(duì)既有監(jiān)督體制存在的缺憾與不足。建國以來，特別是改革開放以來，我國各類制度不斷健全和完善，監(jiān)督制度尤其是黨內(nèi)監(jiān)督制度更是如此。但是，從國家監(jiān)督體制來看，我國還廣泛存在黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等不同類型，各類監(jiān)督間配合度要不斷提升；從黨內(nèi)監(jiān)督來看，紀(jì)委是主要的監(jiān)督主體，但紀(jì)委實(shí)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的力度有待增強(qiáng)，黨內(nèi)民主成長空間有待拓展，自下而上的監(jiān)督空間還有待提升。所以，我國監(jiān)督體制的缺憾性，主要是基于各種監(jiān)督類型的有效配合不足與監(jiān)督主體的權(quán)力配置不到位所致。

一是各類監(jiān)督有效配合問題。目前，我國監(jiān)督形式多，但各種監(jiān)督力量呈孤軍作戰(zhàn)，缺乏有效的組織協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在以幾個(gè)方面：一是監(jiān)督制度建設(shè)系統(tǒng)化和配套性不足，在制度建設(shè)中注重制度規(guī)范的制定，但制度之間的銜接、協(xié)同、配套不夠理想，制度體系缺少必要的層次性和互補(bǔ)性。二是制度建設(shè)層次性與操作性不足，監(jiān)督制度建設(shè)宏觀層面多，微觀層面少，許多制度規(guī)范帶有原則性、指導(dǎo)性，缺乏針對(duì)性與操作性，呈現(xiàn)剛性不足、彈性過大的問題。三是制度建設(shè)缺乏保障機(jī)制，沒有充分關(guān)注執(zhí)行力。監(jiān)督制度與責(zé)任制度沒有同步推進(jìn)，缺少對(duì)違反制度的追責(zé)意識(shí)，缺乏執(zhí)行力受阻時(shí)的保障機(jī)制和修復(fù)機(jī)制，使監(jiān)督制度成為“紙老虎”和“稻草人”。四是監(jiān)督制度化運(yùn)行水平不高，制度運(yùn)行還受到人為因素影響。監(jiān)督的制度功能和作用發(fā)揮不充分，還有單純依靠思想覺悟來貫徹執(zhí)行制度的思想，監(jiān)督中因人而異、因事而異的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。［9］雖然，十八大以來，落實(shí)主體和監(jiān)督責(zé)任制度廣受關(guān)注，制度執(zhí)行力得以提升，但制度的配合問題仍未完全解決。

二是監(jiān)督主體權(quán)力配置問題。從政治原理上講，監(jiān)督主體應(yīng)擁有不低于監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力，才能對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)行有效監(jiān)督。從中國共產(chǎn)黨權(quán)力架構(gòu)理論看，在中央層級(jí)，黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的黨的中央委員會(huì)，再由中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生常務(wù)委員會(huì)、中央政治局和黨的總書記；在地方層級(jí)，各地方黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生地方委員會(huì)、常委會(huì)和黨委書記。從權(quán)力授受關(guān)系來看，選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和人員向選舉產(chǎn)生它的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和匯報(bào)工作，多通過會(huì)議的形式完成。但是，在政治實(shí)踐中，由于黨的代表大會(huì)不是常任制，日常的決策權(quán)在常委會(huì)，而對(duì)各級(jí)常委的監(jiān)督相對(duì)困難。同時(shí)，從黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)律檢查委員會(huì)來看，各級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)黨委成員的監(jiān)督相對(duì)比較困難。這種同級(jí)監(jiān)督軟的現(xiàn)象，源于權(quán)力授受關(guān)系形成的監(jiān)督體制不順。

巡視制度建設(shè)科學(xué)化，能夠有效解決不同類型監(jiān)督的配合和提升監(jiān)督主體權(quán)力的難題。很顯然，巡視制度建設(shè)科學(xué)化的目的在于保障巡視的功效。為此，它十分注重在巡視工作設(shè)計(jì)方面，尊重和發(fā)揮不同監(jiān)督主體力量，形成監(jiān)督力量的有效整合與配合。比如，巡視工作中強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與貫徹群眾路線的統(tǒng)一，在巡視組調(diào)查取證過程中，經(jīng)常使用查閱材料和走訪群眾的做法，重視群眾來信來訪和舉報(bào)材料，重視網(wǎng)絡(luò)報(bào)道與媒體關(guān)注，這便打通了群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的壁壘，形成不同類型監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，巡視制度建設(shè)科學(xué)化注重既往監(jiān)督主體權(quán)力不濟(jì)的難題，解決了監(jiān)督主體相對(duì)監(jiān)督對(duì)象的獨(dú)立性與權(quán)威性問題。一方面，巡視組不受監(jiān)督對(duì)象的約束，與監(jiān)督對(duì)象沒有歸屬關(guān)系；另一方面，巡視組直接受命于上級(jí)黨委，有較高的權(quán)威性，在權(quán)力層級(jí)上不低于監(jiān)督對(duì)象，真正敢于監(jiān)督。所以，“加強(qiáng)巡視制度建設(shè)，是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)監(jiān)督體系健全完善的重要增長點(diǎn)和戰(zhàn)略支撐點(diǎn)”［10］102。

第一，信息公開透明和不可篡改。區(qū)塊鏈就是一個(gè)面對(duì)網(wǎng)絡(luò)所有用戶的公開賬本，并且賬本內(nèi)容一旦記錄便不可改動(dòng)。這就說明任何人都沒有操控新聞內(nèi)容和走向的可能性，也就不存在內(nèi)容再設(shè)置和新聞歷史消除的情況，任何操作記錄都會(huì)被毫無保留地記錄下來。這對(duì) AI 存在的算法偏向和權(quán)利操縱具有顛覆性，能真正達(dá)到新聞?wù)鎸?shí)、公開和平等，從而確保新聞環(huán)境的自由與真實(shí)。

（四）解決中西方制度實(shí)踐中的難題

在人類政治發(fā)展史上，資本主義分權(quán)制衡的實(shí)踐最早實(shí)現(xiàn)了以權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力制衡強(qiáng)調(diào)橫向分權(quán)和制權(quán)，認(rèn)為“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”［11］184。進(jìn)而提出立法、行政與司法三種權(quán)力互相獨(dú)立，由不同的國家機(jī)關(guān)來行使，而不應(yīng)由同一機(jī)關(guān)或同一個(gè)人行使的政治理念。這種分權(quán)制衡的典型體制就是資本主義三權(quán)分立制。西方三權(quán)分立制度，有效地克服了既往專制社會(huì)中人治的弊端，使權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范化、制度化，也有效地規(guī)避了腐敗現(xiàn)象。但是，三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)同樣存在著許多問題，如過多地注重橫向制衡而忽視縱向制衡，將制度看得過重而忽視人的道德因素等。所以，在資本主義國家中，腐敗現(xiàn)象沒有因三權(quán)分立而得到根本遏制。三權(quán)分立制度建立在人性惡假設(shè)之上，確實(shí)有利于建構(gòu)一種規(guī)避壞人政治的機(jī)制。但是，權(quán)力最終都是通過人來行使的，制度也是經(jīng)由人來實(shí)行的，如果不考慮人的道德因素在其中的作用，權(quán)力制衡與制度化本身都會(huì)失準(zhǔn)，結(jié)果在制度實(shí)施中可能會(huì)陷入道德困境。

西方國家通過制度化或者過度制度化沒有規(guī)避腐敗的滋生，腐敗在某些領(lǐng)域甚至還十分嚴(yán)重。有些國家看上去比較清廉，在于這些國家往往通過“有選擇地把腐敗局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”“將腐敗問題合法化、隱蔽化”“主導(dǎo)國際輿論話語權(quán)”，將腐敗問題加以過濾、隱藏和漂白。［12］比如，美國是最早實(shí)施三權(quán)分立、采取兩黨制和制度化程度比較高的國家，在清廉國家排行榜上也屬于較為清廉的國家，2014年其清廉指數(shù)排名第17位。但是，同樣2014年的數(shù)據(jù)表明，美國最腐敗的10個(gè)州平均每位居民每年要為政府腐敗支出1308美元，每年的腐敗成本接近1000億美元。［13］2018年美國清廉指數(shù)滑至第22位，相應(yīng)報(bào)道指出美國政府的腐?。骸摆A得一個(gè)參議院席位的平均成本為1940萬美元”，“贏得一個(gè)眾議院席位平均至少要花費(fèi)150萬美元”，“美國內(nèi)閣成員的財(cái)富總額達(dá)43億美元”［14］。西方國家權(quán)力制衡實(shí)踐說明，橫向制權(quán)即便實(shí)現(xiàn)制度化也不足以根本解決腐敗問題，關(guān)鍵在于制度建設(shè)科學(xué)化，包括對(duì)縱向制衡與人的道德的關(guān)注。在制度建設(shè)過程中，過分強(qiáng)調(diào)橫向分權(quán)甚至力圖實(shí)現(xiàn)三權(quán)均分是不現(xiàn)實(shí)的，而忽視人自身因素在制度體系執(zhí)行中的作用，漠視道德作用和輕視自上而下的監(jiān)控，成為西方廉潔制度建設(shè)的軟肋。西方國家監(jiān)察專員制度的探索及其制度建設(shè)的進(jìn)程，可以說是資產(chǎn)階級(jí)對(duì)橫向分權(quán)與漠視道德的制度體系的反思，但由于這一制度遵循三權(quán)分立原則，其預(yù)防和懲治腐敗的作用十分有限。

西方國家監(jiān)察專員制度尚能部分校正三權(quán)分立實(shí)踐中的問題，中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)科學(xué)化，對(duì)于解決民主集中制實(shí)踐中問題的作用更為突出。民主集中制帶有鮮明的中國特色，在維護(hù)國家主權(quán)和民族團(tuán)結(jié)、整合國家各方面建設(shè)力量方面取得了卓越成就。但應(yīng)當(dāng)看到，在民主集中制發(fā)展過程中，其制度體系出現(xiàn)問題是難以避免的，進(jìn)而提出這一制度需要不斷科學(xué)化的課題。更為重要的是，從民主集中制實(shí)施以來，這一制度規(guī)避腐敗功能的困境不在于制度本身，而在于認(rèn)識(shí)與執(zhí)行不力。無論是在語義方面還是政治生活方面，很多人存在對(duì)民主集中制的誤讀，導(dǎo)致民主集中制的異化和各種腐敗現(xiàn)象。比如，將民主集中制視為民主制與集中制的組合，就找到了領(lǐng)導(dǎo)集中的借口；將民主集中制視為民主與集中兩個(gè)程序環(huán)節(jié)，也找到了領(lǐng)導(dǎo)最后拍板的最佳理由。這兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)往往致使政治生活中出現(xiàn)集中過度而民主不足，結(jié)果便會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的權(quán)力制約缺失而導(dǎo)致腐敗。實(shí)際上，無論是從實(shí)體意義還是程序意義上看，民主與集中都是可以貫通的，結(jié)合當(dāng)下政治實(shí)踐更應(yīng)強(qiáng)調(diào)民主屬性對(duì)于集中的約束，特別是對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)中“一把手”的約束作用，補(bǔ)齊民主集中制在監(jiān)督保障機(jī)制方面的短板。

目前，腐敗現(xiàn)象大都基于制度不完善或制度執(zhí)行不力。據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站消息，2015年查處的37名中管領(lǐng)導(dǎo)干部中，擔(dān)任正職“一把手”的至少有13名，超過落馬總數(shù)的1/3；根據(jù)2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“十八大以來，中央紀(jì)委國家監(jiān)委查處了17個(gè)中管企業(yè)正職領(lǐng)導(dǎo)”［15］。這一方面說明十八大以來，我們黨不斷清除腐敗存量和消除腐敗增量的決心沒有變，另一方面也說明腐敗分子并沒有徹底收手，甚至還存在一些迎風(fēng)作案者。領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的根源在于他們手中權(quán)力缺乏監(jiān)督，尤其是自上而下的監(jiān)督。因?yàn)?，上?jí)監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的“綱”，綱舉才能目張。上級(jí)監(jiān)督松弛，勢必形成負(fù)面效應(yīng)，使同級(jí)和下級(jí)監(jiān)督也失去效力。［16］所以，只有從制度上采取規(guī)約權(quán)力的科學(xué)辦法，加大民主集中制的執(zhí)行力和創(chuàng)新自上而下的監(jiān)督形式，領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)“一把手”腐敗的問題才能有效解決。所以，巡視制度建設(shè)科學(xué)化能夠有效化解政治生活中重制度建制、輕制度執(zhí)行的慣例，更好地貫徹民主集中制。

二、巡視制度建設(shè)科學(xué)化的策略

巡視制度建設(shè)科學(xué)化是在遵循政治運(yùn)行規(guī)律和制度建設(shè)科學(xué)理念的基礎(chǔ)上，通過積累巡視經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新巡視理論，推進(jìn)巡視制度體系科學(xué)化與巡視體制機(jī)制科學(xué)化的過程。推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化必須遵循制度建設(shè)的原則要求，科學(xué)設(shè)定目標(biāo)推進(jìn)制度體系的發(fā)展，同時(shí)挖掘制度執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制和完善制度落實(shí)的保障機(jī)制。

（一）巡視制度建設(shè)科學(xué)化應(yīng)遵循的主要原則

“制度安排的第一層面的問題是制度建構(gòu)原則”，“它決定制度安排的架構(gòu)和走向，是制度內(nèi)在精神和價(jià)值的體現(xiàn)”［17］159。結(jié)合中國實(shí)際，推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化應(yīng)在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和立足中國政治現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，探索制度管理與人文管理結(jié)合、尊重民意的人本原則；巡視制度融入黨規(guī)國法、依法建制的法治原則；巡視巡察聯(lián)動(dòng)、信息共享的協(xié)調(diào)原則；問題導(dǎo)向與致力解決問題結(jié)合的實(shí)效原則等。

首先，巡視制度建設(shè)科學(xué)化要貫徹人本原則。這其中有四項(xiàng)基本要求：第一，巡視制度制定要貫徹人本原則。在巡視制度制定中，不能僅僅將查找和發(fā)現(xiàn)問題作為巡視目標(biāo)，也不能將發(fā)現(xiàn)貪腐作為巡視成效的測量標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)將巡視定位為對(duì)巡視客體工作的全面檢查，目的是呈現(xiàn)客觀現(xiàn)實(shí)。第二，巡視制度修訂要貫徹人本原則。制度修訂的功能在于“通過各項(xiàng)制度的完善，以制度化形式理順關(guān)系，化解矛盾，從源頭上消除社會(huì)腐敗等，催生和培育出與我國社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的具有現(xiàn)代性的獨(dú)立人格主體”［18］。巡視制度建設(shè)科學(xué)化，在制度修訂中要回應(yīng)人們對(duì)于巡視工作的更高期待。第三，巡視手段的選擇要貫徹人本原則。在巡視手段使用和選擇中要注意各種方法的度，不應(yīng)超越法律、紀(jì)律和道德的邊線。第四，巡視結(jié)果的處置要貫徹人本原則。在推進(jìn)巡視結(jié)果處置中應(yīng)注重發(fā)揮制度引領(lǐng)下的人的自覺性和主動(dòng)性，讓整改工作由“要我改”變成“我要改”，更不能將巡視工作轉(zhuǎn)化為單純查處人的工作。

再次，巡視制度建設(shè)科學(xué)化要貫徹協(xié)調(diào)原則。這其中有五項(xiàng)基本要求：第一，推進(jìn)巡視制度與理論和政策之間的協(xié)調(diào)。針對(duì)巡視理論相對(duì)滯后的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)推進(jìn)巡視理論研究，積極發(fā)揮相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的作用提升巡視理論研究水平，同時(shí)推進(jìn)巡視制度建設(shè)與黨和國家政策的適應(yīng)性。第二，推進(jìn)新舊巡視制度之間的協(xié)調(diào)。既要保障制度創(chuàng)設(shè)的實(shí)踐針對(duì)性、問題針對(duì)性、現(xiàn)實(shí)操作性，也要考慮創(chuàng)設(shè)的制度與既往制度之間的關(guān)系，處理好新創(chuàng)制度與舊制度實(shí)施時(shí)間方面的邊界，注意及時(shí)清理舊制度以規(guī)避新舊制度間的矛盾。第三，推進(jìn)巡視制度與各類監(jiān)督制度之間的協(xié)調(diào)。在巡視制度建設(shè)中應(yīng)將其與其他監(jiān)督制度置于同一系統(tǒng)中考慮，在制度設(shè)置與執(zhí)行中考慮巡視與其他監(jiān)督之間的關(guān)系。在實(shí)踐中，注重發(fā)揮巡視監(jiān)督的牽引作用，不斷推進(jìn)巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督方式間的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制，逐步建立起多種監(jiān)督在信息調(diào)取、問題反饋等方面的共享機(jī)制，減少信息獲取的成本和提升監(jiān)督效率。第四，推進(jìn)巡視制度與黨的制度之間的協(xié)調(diào)。在巡視制度建設(shè)中注意保障黨員權(quán)利和發(fā)展黨內(nèi)民主。第五，推進(jìn)巡視制度執(zhí)行中的協(xié)調(diào)。在巡視制度建設(shè)中，應(yīng)堅(jiān)持和完善中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的體制下，進(jìn)一步強(qiáng)化巡視巡察聯(lián)動(dòng)機(jī)制。另外，推進(jìn)巡視制度建設(shè)還應(yīng)關(guān)注巡視制度與國家法律之間的協(xié)調(diào)性和契合度。

最后，巡視制度建設(shè)科學(xué)化要貫徹實(shí)效原則。這其中有五項(xiàng)基本要求：第一，巡視制度建設(shè)要具有時(shí)代性。巡視制度的調(diào)整要依據(jù)實(shí)踐和立足時(shí)代，在時(shí)代理論的指導(dǎo)下推進(jìn)。第二，巡視制度建設(shè)要具有針對(duì)性。巡視制度富有成效要針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的問題，一方面巡視制度建設(shè)要立足解決巡視工作中存在的問題，另一方面要在解決舊問題時(shí)規(guī)避新問題的產(chǎn)生。第三，巡視制度建設(shè)要具有操作性?，F(xiàn)在制度建設(shè)的問題不是制度缺失，而是“制度運(yùn)行不正常甚至不運(yùn)行，結(jié)果，制度虛置甚至失效”［20］。在巡視制度建設(shè)過程中，凸顯巡視制度操作性應(yīng)當(dāng)注意明確好用、實(shí)用、可用、管用的指向要求，規(guī)避制度制定中出現(xiàn)重復(fù)、矛盾，使新的制度或制度的新內(nèi)容與制度體系相融合，使下位制度符合上位制度和本地實(shí)際。第四，巡視制度建設(shè)要具有前瞻性。要以科學(xué)的指導(dǎo)思想和理論體系指引制度建設(shè)，確保制度建設(shè)不犯方向性錯(cuò)誤；在巡視制度建設(shè)整體內(nèi)容方面，既要反映巡視工作中出現(xiàn)的新問題、新要求，也要充分關(guān)注苗頭性問題，提前作出預(yù)判以盡早提供對(duì)應(yīng)預(yù)案。第五，加強(qiáng)巡視制度自實(shí)施機(jī)制建設(shè)。巡視制度建設(shè)過程中，應(yīng)使巡視有足夠的權(quán)威并且要明確違反制度的責(zé)任，使違反制度遭到的懲罰遠(yuǎn)大于其收益，并且不因?qū)嵤┻@種責(zé)任追究而增加制度實(shí)施成本。

（二）不斷完善巡視制度體系的科學(xué)化水平

制度建設(shè)的推進(jìn)須考慮三個(gè)因素：制度建設(shè)的目標(biāo)與更大的社會(huì)系統(tǒng)目標(biāo)相一致；具體制度建設(shè)必須與社會(huì)實(shí)際情況相結(jié)合；制度建設(shè)與制度改革相輔相成。［21］1782018年出臺(tái)的《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，提出了構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的巡視巡察制度體系目標(biāo)，完善巡視制度科學(xué)化的制度體系，應(yīng)著眼于這些目標(biāo)。

首先，推進(jìn)巡視制度體系的內(nèi)容協(xié)調(diào)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問題應(yīng)做好如下三個(gè)方面：第一，進(jìn)一步完善巡視制度建設(shè)內(nèi)容規(guī)定。應(yīng)完善《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》或根據(jù)條例精神促進(jìn)條例落實(shí)的相關(guān)實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則建設(shè)，進(jìn)一步明確巡視主體具體的條件與篩選的辦法、巡視主體在年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面配置；可根據(jù)巡視主客體的關(guān)系將同學(xué)、戰(zhàn)友、老鄉(xiāng)及曾經(jīng)的同事等納入巡視回避范圍等。第二，進(jìn)一步理順巡視制度與相關(guān)制度的關(guān)系。理順巡視制度與黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度與國家監(jiān)督制度等諸多監(jiān)督制度的關(guān)系，應(yīng)鼓勵(lì)地方先行探索巡視巡察與地方監(jiān)察委改革的銜接課題。第三，進(jìn)一步增強(qiáng)巡視制度實(shí)踐轉(zhuǎn)化的操作性。提升政策和制度文件的可操作性，真正讓制度文件在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)起來。如總結(jié)和推廣交叉巡視的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新方式方法。為此，應(yīng)推進(jìn)巡視工作辦法創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，肯定富有成效的巡視辦法并將之上升為一般性、普適性的政策遵循。

其次，推進(jìn)巡視制度體系的程序嚴(yán)密。巡視制度的程序性規(guī)定是巡視工作的具體操作步驟，是落實(shí)巡視實(shí)體制度具體內(nèi)容的關(guān)鍵：巡視程序嚴(yán)密，步驟環(huán)環(huán)相扣，巡視實(shí)體內(nèi)容就能很好地落實(shí)；否則，實(shí)體內(nèi)容就可能僅僅停留在文件里無以物化。推進(jìn)程序嚴(yán)密目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同樣要著眼于三點(diǎn)：一是巡視制度文件制定過程遵循嚴(yán)密程序，確保制定的規(guī)范有一定的穩(wěn)定性，不至于朝令夕改。二是巡視工作中關(guān)于執(zhí)行的規(guī)定要嚴(yán)密，不僅明確實(shí)施時(shí)限，還要對(duì)違反時(shí)限要求或拒不執(zhí)行者如何督導(dǎo)和處理作出明確規(guī)定。三是巡視工作實(shí)踐中遇到的新問題，可以通過調(diào)適具體的實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則、實(shí)施意見來解決，也可以通過文件和文件補(bǔ)充規(guī)定來解決，未必一定都要通過修改文件。因?yàn)楹笳卟粌H僅體現(xiàn)文件的與時(shí)俱進(jìn)，可能也顯示文件本身不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，并由此降低文件的權(quán)威性和公信力。

再次，推進(jìn)巡視制度體系的配套完備。一方面，盡管經(jīng)過《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修訂，以及相關(guān)制度文件的跟進(jìn)，巡視制度建設(shè)體系的完備性與科學(xué)性有了很大提升，但在現(xiàn)有巡視制度體系下仍然產(chǎn)生新的腐敗類型，減少腐敗存量與遏制腐敗增量同樣迫切，這需要進(jìn)一步推進(jìn)制度配套建設(shè)，提升其完備性與科學(xué)性。另一方面，巡視工作實(shí)踐探索不僅僅是踐行巡視工作條例及相關(guān)制度規(guī)定要求，也有遵循條例制度規(guī)定精神基礎(chǔ)上的創(chuàng)新實(shí)踐。這些創(chuàng)新性實(shí)踐，有些有地域性、時(shí)限性特點(diǎn)，有些也具有一般性、普適性的特點(diǎn)，如何根據(jù)具體的實(shí)踐探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再通過經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面進(jìn)而指導(dǎo)更廣大領(lǐng)域、更長久時(shí)期的巡視工作實(shí)踐，同樣面臨挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)巡視制度配套完備的目標(biāo)，除了從一般意義上推進(jìn)制度的整體性建設(shè)、制度與環(huán)境的適應(yīng)性建設(shè)之外，必須根據(jù)政治實(shí)踐快速變化的現(xiàn)實(shí)，對(duì)巡視工作實(shí)踐——實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)——實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制度化進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，形成在實(shí)踐中總結(jié)、在總結(jié)中提升、在提升中固化、在固化中推廣的邏輯鏈條，推進(jìn)巡視制度的科學(xué)發(fā)展和巡視實(shí)踐成效的提升。

最后，推進(jìn)巡視制度體系的有效管用。針對(duì)巡視制度建設(shè)中的挑戰(zhàn)，推進(jìn)有效管用應(yīng)著手處理好三大關(guān)系：一是巡視制度數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系。不斷提升既有制度的質(zhì)量，應(yīng)規(guī)避制度創(chuàng)設(shè)中的“錢穆制度陷阱”，自覺地將制度建設(shè)的著眼點(diǎn)以單純性制度創(chuàng)設(shè)，轉(zhuǎn)移到制度質(zhì)量提升方面來。二是巡視制度制定與執(zhí)行的關(guān)系。根據(jù)既往制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如果在制度建設(shè)過程中，不將制度執(zhí)行納入制度建設(shè)，結(jié)果可能就會(huì)產(chǎn)生破窗效應(yīng)。所以，關(guān)注制度執(zhí)行者的素養(yǎng)和優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境，比單純創(chuàng)設(shè)制度更有意義。三是制度執(zhí)行與修訂的關(guān)系。巡視制度建設(shè)科學(xué)化關(guān)注制度執(zhí)行，其目的不僅僅是落實(shí)現(xiàn)有制度，也在于通過執(zhí)行來檢驗(yàn)制度本身的科學(xué)化水平。制度執(zhí)行可以發(fā)現(xiàn)制度本身存在的問題，并針對(duì)問題進(jìn)行及時(shí)修訂或修改。當(dāng)然，從制度的穩(wěn)定性、合法性角度來看，制度制定環(huán)節(jié)的科學(xué)化應(yīng)得到尊重，應(yīng)盡量規(guī)避朝令夕改現(xiàn)象，保持制度的相對(duì)穩(wěn)定更能凸顯制度的特點(diǎn)與優(yōu)勢。

（三）持續(xù)推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化的運(yùn)行機(jī)制

推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化，應(yīng)著眼于制度體系的落實(shí)，著眼于運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。巡視體制作為政治體制的一部分，需置于政治體制之中，重點(diǎn)關(guān)注其制度建設(shè)科學(xué)化的動(dòng)力機(jī)制與保障機(jī)制。

1.推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化的動(dòng)力機(jī)制

一是圍繞凸顯政治核心價(jià)值，牢記共產(chǎn)黨人的初心與使命。巡視制度建設(shè)科學(xué)化作為中國共產(chǎn)黨提升治國理政水平的重要標(biāo)志，必然要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、馬克思主義理論指導(dǎo)、人民民主專政、社會(huì)主義制度這些中國政治發(fā)展的核心價(jià)值，并以這些核心價(jià)值為巡視制度建設(shè)提供思想動(dòng)力、政治遵循、制度支持與主體保障，尤其是通過強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)變革的決心和信心，在巡視制度建設(shè)過程中加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與中央權(quán)威，強(qiáng)化巡視制度建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)化與執(zhí)行力。

二是圍繞統(tǒng)合監(jiān)督制度，推進(jìn)制度良性互動(dòng)。為此，需要做好如下工作：一要做好政黨監(jiān)督的統(tǒng)合。這其中首要的是做好中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的統(tǒng)合，“要以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為主線，串聯(lián)起相關(guān)的監(jiān)督制度，明確各自在監(jiān)督體系中的地位和職責(zé)，梳理出彼此間的相互關(guān)系，從而構(gòu)建起一個(gè)完整而系統(tǒng)的制度框架”［22］，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督力量，加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)監(jiān)督的支持力度和提升監(jiān)督主體的權(quán)威，因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的“外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督”［23］。同時(shí)，要統(tǒng)合黨際監(jiān)督，“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對(duì)我們黨的組織和黨員的監(jiān)督”［24］215，應(yīng)創(chuàng)造有利于民主黨派敢于監(jiān)督的社會(huì)政治環(huán)境，健全有利于民主黨派監(jiān)督的保障措施，在巡視隊(duì)伍建設(shè)和巡視工作中，反映民主黨派的聲音。二要做好黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的統(tǒng)合。需要建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督監(jiān)察體系，化解監(jiān)督方面的碎片化和“九龍治水”格局。為此，既要修訂和完善國家法律與黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國法的有效對(duì)接；又要建立和完善黨和國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)同類職能機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合；還要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段統(tǒng)合，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督資源優(yōu)勢互補(bǔ)。另外，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下調(diào)動(dòng)更多的監(jiān)督力量，比如社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，進(jìn)一步創(chuàng)造良好的監(jiān)督環(huán)境，對(duì)于巡視制度建設(shè)科學(xué)化也有積極意義。

三是圍繞做好政治宣傳，提升不同主體的參與度。巡視制度建設(shè)科學(xué)化不僅有賴于制度建設(shè)過程符合科學(xué)、民主原則，使巡視制度體系化，更在于這種制度體系為社會(huì)認(rèn)同。為此，一要做好政治巡視宣傳，提升巡視制度建設(shè)的宣傳引領(lǐng)，消除誤解，提升群眾對(duì)巡視工作的關(guān)注度，了解工作流程，為參與巡視創(chuàng)造條件。二要保護(hù)多元主體參與巡視工作的積極性，通過在巡視機(jī)構(gòu)建設(shè)、巡視過程組織以及巡視信息處理過程中嵌入多元巡視主體，將最廣大群眾的監(jiān)督力量吸納到巡視體制內(nèi)部來，有利于打造無形的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)巡視監(jiān)督的覆蓋面和震懾力。

2.推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化的保障機(jī)制

一是提升主體質(zhì)量。新時(shí)代中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)科學(xué)化，需要在數(shù)量與質(zhì)量兩個(gè)層面關(guān)注巡視主體建設(shè)，確保制度制定與執(zhí)行中黨性、人民性與科學(xué)性的統(tǒng)一。一方面要拓展主體范圍，建構(gòu)起涵蓋面廣、覆蓋面大的巡視隊(duì)伍。這其中除了完善黨內(nèi)巡視監(jiān)督體系之外，應(yīng)明確社會(huì)組織與民眾個(gè)體的監(jiān)督主體地位。另一方面要提升各類監(jiān)督主體的素養(yǎng)。要加強(qiáng)黨組織與黨員個(gè)體素養(yǎng)，提升巡視制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力，完善領(lǐng)導(dǎo)干部巡視工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制。要強(qiáng)化社會(huì)組織尤其是智庫的介入力和民眾個(gè)體的參與力。為此，既要提升智庫的核心競爭力，規(guī)范智庫的運(yùn)行機(jī)制和創(chuàng)新智庫的參與機(jī)制，也要推進(jìn)民眾參與的制度化與規(guī)范化。

二是優(yōu)化外圍條件。首先，要優(yōu)化黨內(nèi)巡視的政治環(huán)境，關(guān)鍵是完善政治制度、政治體制及其運(yùn)行機(jī)制，通過制度建設(shè)來規(guī)避錯(cuò)誤思想的產(chǎn)生，通過制度建設(shè)來懲治錯(cuò)誤思想及實(shí)踐，進(jìn)而引導(dǎo)政治行為向善。其次，要拓寬巡視制度建設(shè)中新型智庫的準(zhǔn)入條件，優(yōu)化智庫建設(shè)環(huán)境，既要執(zhí)政黨從執(zhí)政與優(yōu)政的視角來開啟智庫建設(shè)新征程，允許智庫從理論視角、國際比較視角來客觀闡釋問題；又要營造良好的社會(huì)輿論環(huán)境，形成各類智庫圍繞特定問題競相研究、平等競爭的態(tài)勢，為各類智庫參與制度制定與執(zhí)行獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策創(chuàng)造條件。再次，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)利于民眾有效政治參與的條件，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、信息、文化、法治的發(fā)展，為黨內(nèi)巡視、智庫和民眾參與提供基本保障。

三是強(qiáng)化規(guī)矩規(guī)范。首先，巡視制度中要形成多元主體意志的平衡規(guī)則。一方面要建構(gòu)黨組織內(nèi)部、黨組織之間、黨員領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)體之間科學(xué)的規(guī)則體系。為此，要通過“四個(gè)服從”為主要內(nèi)容的民主集中制和“十六字方針”為重要體現(xiàn)的黨委會(huì)議事規(guī)則反映一級(jí)黨組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)成員間的集體意志，主要是內(nèi)部成員之間的意志平衡；要在巡視過程中保障上對(duì)下監(jiān)督與下對(duì)上反饋的平衡，建構(gòu)以下制上的并行規(guī)則，進(jìn)而規(guī)避控制監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力成為絕對(duì)權(quán)力；要注意最高權(quán)力與普通黨員之間的意志平衡，上層推動(dòng)是巡視發(fā)展的重要原因，但巡視建設(shè)科學(xué)化必須將上層推動(dòng)與下層推動(dòng)結(jié)合起來。另一方面要在民眾利益平衡的基礎(chǔ)上的實(shí)現(xiàn)民眾主體意志的平衡：要暢通巡視制度建設(shè)的民意表達(dá)渠道，真正確保民眾進(jìn)入到制度體系制定與執(zhí)行過程的民主權(quán)利；要平衡不同利益群體在巡視制度建設(shè)中的關(guān)注點(diǎn)，通過有效整合推動(dòng)規(guī)則的建立和健全，實(shí)現(xiàn)多種利益的協(xié)調(diào)，通過確立利益先后秩序和位次來規(guī)避多種利益的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民眾意志平衡和統(tǒng)一。其次，創(chuàng)新巡視制度與黨紀(jì)國法制度體系的共頻規(guī)則。一方面，要協(xié)調(diào)巡視制度制定審查與國法間的關(guān)系。協(xié)調(diào)巡視制度與國法制定方面的關(guān)系，實(shí)際上也是協(xié)調(diào)黨委與人大在制度規(guī)范制定中的關(guān)系，要堅(jiān)持黨在制定任何黨內(nèi)法規(guī)時(shí)都要保持與憲法和法律一致；要著眼建立巡視制度和國法聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，應(yīng)保障巡視制度和國法的制定、執(zhí)行、遵守、監(jiān)督等運(yùn)作環(huán)節(jié)互相協(xié)調(diào)，在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌下加強(qiáng)國家法律備案審查和巡視制度備案審查機(jī)制之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。另一方面，要實(shí)現(xiàn)巡視制度與國法在執(zhí)行方面的共頻。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)反腐執(zhí)紀(jì)與反腐執(zhí)法的工作，把反腐執(zhí)紀(jì)與反腐執(zhí)法納入各級(jí)黨委的總體工作規(guī)劃，完善要案黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，強(qiáng)化紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)和政法委的工作協(xié)調(diào)作用；要適應(yīng)和配合國家反腐體制改革，不僅要與黨內(nèi)紀(jì)檢工作創(chuàng)新、派駐監(jiān)督與“三轉(zhuǎn)”相結(jié)合，還要與國家監(jiān)察制度改革、行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制創(chuàng)新等方面相結(jié)合。

結(jié) 論

巡視工作不是權(quán)宜性工作，而是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，彰顯著中國特色社會(huì)主義民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢與價(jià)值。新時(shí)代深入推進(jìn)巡視工作開展，必須貫徹黨的建設(shè)總要求，著眼于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持黨要管黨和全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)“五加二”黨的建設(shè)布局。巡視制度建設(shè)不是建設(shè)巡視制度的簡單意蘊(yùn)，還包括創(chuàng)設(shè)的制度在實(shí)踐中的實(shí)施與落實(shí)，以及具體實(shí)施過程中的評(píng)估和修正。巡視制度建設(shè)科學(xué)化不僅涵蓋巡視制度體系的不斷完善與發(fā)展，也涵蓋巡視制度執(zhí)行力的不斷強(qiáng)化與提升，關(guān)乎黨的建設(shè)制度的整體推進(jìn)和黨的建設(shè)水平的全面提升。巡視工作作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，其戰(zhàn)略作用發(fā)揮得如何，取決于其制度化建設(shè)的科學(xué)化程度。推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化有利于聯(lián)接和打通各類監(jiān)督形式，形成反腐敗全覆蓋，加大懲治腐敗存量，實(shí)現(xiàn)制度的治標(biāo)作用；同時(shí)，推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化也有利于黨和國家監(jiān)督體系的完善，實(shí)現(xiàn)制度的治本功能。推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化，應(yīng)遵循政治運(yùn)行規(guī)律，在制度制定和執(zhí)行中關(guān)注應(yīng)遵循的基本原則要求，同時(shí)要著眼于制度建設(shè)的兩方面內(nèi)容，全力提升巡視制度體系的科學(xué)化水平和加大巡視制度的執(zhí)行力。

注釋：

①王岐山在2016年12月初會(huì)見基辛格時(shí)指出：“完善國家監(jiān)督，就是要對(duì)包括黨的機(jī)關(guān)和各類政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的廣義政府進(jìn)行監(jiān)督。”2017年3月5日，王岐山參加北京代表團(tuán)的審議時(shí)講了一番話，再次提及廣義政府的概念。兩次論及的廣義政府，是將國家與政黨都納入其中。尹漢寧也提出：“從信任和依靠的角度講，人民群眾把黨和政府視為一體，在普通群眾那里，甚至把司法部門、群團(tuán)組織、基層自治組織同政府部門一樣，都看成是人民政府。因此，在人民心目中，客觀上存在一個(gè)‘廣義人民政府’的概念?！币娨鼭h寧《新型政黨政治與廣義政府》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2017年11月24日。