□ 張丙宣

新時(shí)代是數(shù)字的時(shí)代。數(shù)字時(shí)代技術(shù)被寄予厚望。黨的十九大提出要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來(lái)，以浙江的“最多跑一次”改革、江蘇的“不見(jiàn)面審批”、上海的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、湖北武漢市的“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”、天津?yàn)I海新區(qū)的“一枚印章管審批”、廣東佛山市“一門式一網(wǎng)式”等為代表的“一網(wǎng)、一門、一次”改革，成為新時(shí)代政府運(yùn)用技術(shù)深化審批體制改革的鮮活素材。另外，從水體、大氣、社會(huì)治安等領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)，到智慧社區(qū)、城市大腦、智慧政府和國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等不同層面的治理，技術(shù)應(yīng)用的領(lǐng)域不斷拓展，應(yīng)用的層面不斷提高。毫無(wú)疑問(wèn)，技術(shù)在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)、城市治理、國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的作用，那么，在全面深化改革和“放管服”改革中，技術(shù)是萬(wàn)能的嗎？地方政府是如何協(xié)調(diào)技術(shù)與體制關(guān)系的？應(yīng)該如何正確處理技術(shù)創(chuàng)新與體制改革的關(guān)系？

為此，本文以近年來(lái)我國(guó)各地開(kāi)展的“放管服”改革為例，從技術(shù)與體制關(guān)系的理論角度，研究技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)體制改革的方式以及技術(shù)與體制相互抑制的表現(xiàn)與原因，在此基礎(chǔ)上指出數(shù)字時(shí)代政府改革的路徑。

一、技術(shù)與體制關(guān)系的理論

由于涉及到形而上學(xué)、倫理、政治與文化等因素，技術(shù)的概念被復(fù)雜化了。[1]本文把技術(shù)界定為人工制品、程序或生產(chǎn)方式等，[2]具體包括信息通訊技術(shù)(ICT)、傳感器、APP、大數(shù)據(jù)、參數(shù)、編碼、腳本等。[3]本質(zhì)上，制度是有序的約束集，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾斯認(rèn)為制度是制約人們相互行為的約束條件和限制個(gè)人的決策集合，[4](P3)它產(chǎn)生于制定政策的政治或經(jīng)濟(jì)企業(yè)家們的思想和實(shí)踐、信仰和價(jià)值觀、規(guī)范和規(guī)則以及它們?nèi)谌肷鐣?huì)生活的方式。[5](P83)

技術(shù)與體制的關(guān)系有兩種不同的觀點(diǎn)：樂(lè)觀派和悲觀派。樂(lè)觀派從技術(shù)決定論出發(fā)，認(rèn)為技術(shù)能夠提升政府的回應(yīng)性、提高公共服務(wù)水平和社會(huì)治理質(zhì)量。[6]悲觀派從技術(shù)的社會(huì)構(gòu)建論出發(fā)，認(rèn)為技術(shù)擴(kuò)張和延伸了國(guó)家和資本的權(quán)力，打破了制度均衡，誘發(fā)人們精神、思想、倫理等危機(jī)，[7](P111)誘導(dǎo)人類把判斷交給技術(shù)和數(shù)據(jù)。[8]然而，樂(lè)觀論和悲觀論并沒(méi)有回答：為什么有些地方采用某種技術(shù)，而有些地方卻拒絕這種技術(shù)？為什么有些地方運(yùn)用技術(shù)促進(jìn)了發(fā)展，有些地方運(yùn)用技術(shù)卻導(dǎo)致了衰退？

技術(shù)及其結(jié)果是社會(huì)和制度構(gòu)建的。由于受到政治、社會(huì)、文化等因素的約束，技術(shù)往往被用于實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，[9]拒絕或使用一項(xiàng)技術(shù)以及技術(shù)如何被使用，往往不是技術(shù)的原因，而是制度的選擇。[10]同時(shí)，技術(shù)呈現(xiàn)出截然不同的兩種社會(huì)屬性：生產(chǎn)與賦權(quán)的屬性和限制與約束的屬性，不同的制度使技術(shù)產(chǎn)生不同的結(jié)果。包容性制度促進(jìn)了技術(shù)的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，抑制了技術(shù)的限制和約束力，產(chǎn)生了良性循環(huán)；汲取性制度促進(jìn)了技術(shù)的限制和約束力，抑制了技術(shù)的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，導(dǎo)致了惡性循環(huán)。[11](P309、P344)因此，技術(shù)及其產(chǎn)生的社會(huì)后果往往是特定的社會(huì)制度構(gòu)建的。

治理結(jié)構(gòu)與激勵(lì)機(jī)制成為制度塑造技術(shù)作用方式及其結(jié)果的重要手段。我國(guó)是M型的治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)的顯著特征是中央集權(quán)下的不同層級(jí)地方政府間職權(quán)交叉重疊、高度分權(quán)以及同級(jí)政府間較少相互依賴的關(guān)系，[12]各級(jí)地方政府均被賦予了較大的自主權(quán)，M型治理結(jié)構(gòu)分散和降低了執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，增強(qiáng)體制的韌性，[13]有效地保持治理體制的長(zhǎng)期穩(wěn)定。[14]在M型治理結(jié)構(gòu)中，表現(xiàn)為干部晉升錦標(biāo)賽模式的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制往往側(cè)重顯性、標(biāo)準(zhǔn)化、可測(cè)量、可比的指標(biāo)，[15] (P169)產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但忽視不容易衡量的個(gè)性化指標(biāo)，造成持續(xù)創(chuàng)新的動(dòng)力不足。在全面深化改革和“放管服”改革中，盡管地方政府有較大的創(chuàng)新自主權(quán)，但是一刀切的指標(biāo)考核體系和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，往往并不認(rèn)同地方政府創(chuàng)新成果，反而增加地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的風(fēng)險(xiǎn)。

二、技術(shù)創(chuàng)新?tīng)恳w制改革：數(shù)字時(shí)代政府改革的實(shí)踐

數(shù)字時(shí)代，技術(shù)的確牽引著體制改革，促進(jìn)政府治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，技術(shù)創(chuàng)新?tīng)恳母锏膶?shí)現(xiàn)方式是技術(shù)賦權(quán)。技術(shù)賦權(quán)是技術(shù)能夠給政府和社會(huì)帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的和潛在的收益，比如，降低服務(wù)成本、提高政府效能、提高社會(huì)福祉。技術(shù)已成為政府改革和社會(huì)治理的有效工具，[16](P3)牽引政府治理理念的革新、治理能力的提高、內(nèi)部治理過(guò)程的優(yōu)化以及治理方式的創(chuàng)新。

(一)技術(shù)創(chuàng)新改變了政府治理理念

技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)了政府治理理念的轉(zhuǎn)變。信息通訊技術(shù)的發(fā)展，增加了民眾獲取信息的渠道和發(fā)展機(jī)遇。民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求、參與政策過(guò)程，推動(dòng)政府治理理念的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的管控思路不僅無(wú)法奏效，而且可能會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇的發(fā)酵引發(fā)網(wǎng)絡(luò)群體性事件等次生危機(jī)，對(duì)黨的執(zhí)政合法性和政府公信力產(chǎn)生負(fù)面影響，因此，數(shù)字化時(shí)代，從管控理念向服務(wù)理念轉(zhuǎn)變已成為政府改革的共識(shí)。

技術(shù)革新推動(dòng)政府治理理念從以政府、部門為中心向以人民為中心轉(zhuǎn)變。技術(shù)進(jìn)步持續(xù)沖擊著任何治理體制，對(duì)政府的響應(yīng)力提出更高要求。與選舉—回應(yīng)機(jī)制不同，數(shù)字時(shí)代我國(guó)各級(jí)政府采取了行政—回應(yīng)方式。黨政分工的治理結(jié)構(gòu)、干部人事管理制度產(chǎn)生的治理壓力、群眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度測(cè)評(píng)——測(cè)評(píng)分?jǐn)?shù)排名成為上級(jí)考核下級(jí)的重要方式，促進(jìn)了地方政府和部門從以往以政府、部門為中心向以群眾為中心轉(zhuǎn)變，形成地方政府之間、部門之間為提高服務(wù)滿意度而競(jìng)爭(zhēng)。

(二)技術(shù)創(chuàng)新提高了部門的服務(wù)能力

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在各地“放管服”改革中，政府部門普遍運(yùn)用信息通訊技術(shù)、傳感器、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，提高政府的服務(wù)能力和服務(wù)效率。尤其是財(cái)稅、工商、公安、不動(dòng)產(chǎn)管理等直接聯(lián)系、服務(wù)群眾和企業(yè)的部門，不論在信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)規(guī)模和數(shù)據(jù)質(zhì)量上，還是在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、智能化、智慧化等方面一直走在改革前列。

數(shù)字時(shí)代政府服務(wù)能力的提升不是完全依賴政府的權(quán)力、權(quán)威或命令，而是持續(xù)開(kāi)發(fā)政府可用的新工具新技術(shù)。[17]其中，信息服務(wù)平臺(tái)是數(shù)字時(shí)代各級(jí)政府普遍使用的工具。服務(wù)平臺(tái)類型多樣，既有松散結(jié)構(gòu)的平臺(tái)，也有緊密結(jié)構(gòu)的平臺(tái)。其中，松散型政府服務(wù)平臺(tái)大多直接利用既有的網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)，諸如QQ群、微信群、微信公眾號(hào)、釘釘群等，用于政策宣傳、非涉密數(shù)據(jù)的傳輸?shù)?。緊密型政府服務(wù)平臺(tái)多以單一部門的在線辦事系統(tǒng)、信息上報(bào)數(shù)據(jù)系統(tǒng)以及跨部門跨層級(jí)跨領(lǐng)域的在線辦事服務(wù)平臺(tái)等形式出現(xiàn)，用于自上而下地收集、匯總信息，在線受理辦件，下級(jí)落實(shí)和完成上級(jí)布置的任務(wù)。

信息服務(wù)平臺(tái)的廣泛應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了線上線下服務(wù)的融合，延伸了政府服務(wù)，提升了政府服務(wù)質(zhì)量。信息服務(wù)平臺(tái)把政府的服務(wù)延伸到村莊、社區(qū)，甚至延伸到網(wǎng)格和每個(gè)人，這不僅縮短了信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，也減少了多環(huán)節(jié)傳遞產(chǎn)生的信息損耗。線下和線上的融合，推動(dòng)政府的精準(zhǔn)服務(wù)。譬如，精準(zhǔn)扶貧信息平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)用戶的在線申請(qǐng)、屬地政府的在線審核、扶貧資金使用情況的在線監(jiān)管、干部走訪記錄的在線查閱等等。在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約、辦事材料預(yù)審與線下網(wǎng)格員、辦事員代辦的結(jié)合。信息服務(wù)平臺(tái)被政府廣泛應(yīng)用于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的服務(wù)，方便了群眾辦事，推動(dòng)了政府服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，極大地提高了政府的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

(三)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)了政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用推動(dòng)了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，推動(dòng)了法治政府和整體性政府的建設(shè)。首先，技術(shù)革新推動(dòng)了法治政府建設(shè)。數(shù)字時(shí)代，地方政府不是違法改革，而是在法治化軌道上，按著“法無(wú)禁止即可為”的原則做好減法，即“減事項(xiàng)、減材料、減時(shí)間，減次數(shù)”，進(jìn)行自我改革，釋放社會(huì)和市場(chǎng)的活力。同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)了部門之間數(shù)據(jù)共享，有助于破除部門之間互設(shè)前置條件、相互扯皮、讓辦事群眾和企業(yè)寸步難行的部門本位主義問(wèn)題。

其次，技術(shù)創(chuàng)新直接推動(dòng)了行政審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。技術(shù)表達(dá)制度，將權(quán)力清單、辦事流程具體化，通過(guò)規(guī)范化辦事表格制定唯一的標(biāo)準(zhǔn)件。標(biāo)準(zhǔn)件包括辦事的所有環(huán)節(jié)、每個(gè)環(huán)節(jié)所需要的辦事材料、辦事時(shí)間，經(jīng)辦人和辦事群眾一目了然，并在政府在線辦事平臺(tái)上呈現(xiàn)。譬如浙江省在“最多跑一次”改革中，實(shí)行服務(wù)項(xiàng)目、辦事指南、辦事平臺(tái)、辦事程序、制度、單位印章、服務(wù)細(xì)節(jié)、工作時(shí)間等的“八統(tǒng)一”，制定全省統(tǒng)一的行政審批標(biāo)準(zhǔn)，并允許各地在此標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)一步優(yōu)化，行政審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化通過(guò)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)得以確認(rèn)。行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化減少了部門的自由裁量權(quán)，促進(jìn)了部門之間相互監(jiān)督，減少了跨部門信息傳遞和多環(huán)節(jié)辦事產(chǎn)生的錯(cuò)誤。

再次，技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)了整體性政府的再造。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，技術(shù)革新不僅推動(dòng)了決策、執(zhí)行和后期監(jiān)管的整體再造，而且打破了部門之間、層級(jí)之間、地區(qū)之間的壁壘。譬如浙江寧?？h的“親人身后事零跑”改革，將辦事群眾涉及的到村(居)委會(huì)開(kāi)死亡證明、醫(yī)院接受死因調(diào)查、派出所注銷戶口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)辦理殯葬事項(xiàng)、殯葬所火化、憑各種證明到各個(gè)部門辦理遺產(chǎn)處置等跨層級(jí)跨部門多環(huán)節(jié)，整合成“一件事”，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)確定唯一標(biāo)準(zhǔn)，如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)衛(wèi)生院作為出具死亡證明的唯一機(jī)構(gòu)，12345政務(wù)熱線話務(wù)員對(duì)《“死訊”簡(jiǎn)況》、戶口注銷等全部形成唯一標(biāo)準(zhǔn)樣本，并把涉及“一件事”的所有部門納入到“政務(wù)釘釘”應(yīng)用程序中，死者家屬只需要撥打12345政務(wù)熱線，線上線下跨層級(jí)跨部門多環(huán)節(jié)辦事同步啟動(dòng)。

(四)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了治理的數(shù)字化與可視化

監(jiān)管是服務(wù)的另一面，任何國(guó)家和政府都需要運(yùn)用技術(shù)進(jìn)行自我監(jiān)管和監(jiān)管社會(huì)。近年來(lái)，在信息通訊技術(shù)、傳感器、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能的持續(xù)支撐下，政府監(jiān)管呈現(xiàn)出明顯的數(shù)字化和可視化趨勢(shì)。[18]

打破數(shù)據(jù)孤島、促進(jìn)信息共享是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。當(dāng)前，不動(dòng)產(chǎn)登記、商事登記等走在改革前列。譬如，在不動(dòng)產(chǎn)登記上，此前要跑國(guó)土、房產(chǎn)、稅務(wù)三個(gè)窗口，現(xiàn)在三個(gè)部門后臺(tái)數(shù)據(jù)打通后，一個(gè)窗口就能辦好；在數(shù)字共享的基礎(chǔ)上，深圳市的商事登記甚至實(shí)現(xiàn)了“三十證合一”。在各地改革中，數(shù)據(jù)共享從之前的部門間自發(fā)打通數(shù)據(jù)庫(kù)，逐步向重組部門信息孤島為綜合性數(shù)據(jù)平臺(tái)轉(zhuǎn)變，實(shí)時(shí)同步實(shí)現(xiàn)電子文件、電子證照、電子簽名、電子檔案的共享，多部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)共通和實(shí)時(shí)共享，推動(dòng)了公共管理和公共服務(wù)的精準(zhǔn)化和智慧化。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)可視化正日益成為政府治理的重要形式?？梢暬粌H僅是展現(xiàn)數(shù)據(jù)計(jì)算后的結(jié)果，而且是數(shù)據(jù)壓縮和知識(shí)理解的有效手段。[19]在計(jì)算邏輯下，多數(shù)據(jù)源數(shù)據(jù)不斷合并，持續(xù)更新增量數(shù)據(jù)，通過(guò)電子屏幕動(dòng)態(tài)展現(xiàn)辦件量和監(jiān)管辦件流程，持續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和預(yù)警機(jī)場(chǎng)、車站、碼頭、景點(diǎn)等重點(diǎn)空間的人口、車輛流動(dòng)等，實(shí)現(xiàn)審批流程、政策執(zhí)行過(guò)程的可視化，實(shí)現(xiàn)公共通勤、水環(huán)境質(zhì)量的可視化以及特定個(gè)體移動(dòng)軌跡的可視化，顯示屏已成為城市信息指揮中心不可或缺的設(shè)施?？梢暬卫聿粌H發(fā)揮著監(jiān)控的作用，而且有意和無(wú)意地影響人們特定的行為，旨在帶來(lái)更安全的社會(huì)。

三、技術(shù)與體制的相互抑制：數(shù)字時(shí)代政府改革的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，在信息通訊技術(shù)的支撐下，我國(guó)“放管服”改革取得了顯著成效。然而，在M型治理結(jié)構(gòu)中，信息通訊技術(shù)往往被部門用于掌控信息、鞏固部門權(quán)力，導(dǎo)致計(jì)算機(jī)官僚主義；[20](P9)來(lái)自上級(jí)政府的辦件量和辦結(jié)率的考核和來(lái)自群眾對(duì)辦件質(zhì)量的滿意度測(cè)評(píng)的雙重激勵(lì)和約束，迫使縣(市、區(qū))政府不斷地給一線辦事人員加壓，導(dǎo)致一線辦事人員隊(duì)伍的持續(xù)擴(kuò)大和治理生態(tài)持續(xù)惡化。制度的穩(wěn)定性、約束性與技術(shù)的活躍性之間的權(quán)衡，造成長(zhǎng)期以來(lái)多層級(jí)多部門數(shù)據(jù)難以協(xié)調(diào)共享、平臺(tái)之間數(shù)據(jù)頻繁“跑丟”等問(wèn)題。

(一)信息孤島林立融合困難

信息就是權(quán)力，誰(shuí)控制了信息，誰(shuí)就掌握了權(quán)力。雖然全面深化改革的總要求和總趨勢(shì)是從提高部門的效率到提高整體政府效率的轉(zhuǎn)變，但是，在各地改革中，關(guān)鍵信息資源依然由部門掌控，沉睡在部門的信息孤島中，距離真正的數(shù)據(jù)共享和大數(shù)據(jù)中心還有很長(zhǎng)的路要走。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，信息孤島林立融合困難是地方改革中普遍存在的問(wèn)題。盡管各地改革在不少領(lǐng)域打通數(shù)據(jù)，逐步破解信息孤島問(wèn)題，然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)以部門為中心的政務(wù)信息化發(fā)展模式所形成的條塊分割的“信息孤島”，并未因“放管服”改革而得到徹底改變。而且，在近年來(lái)的“放管服”改革中，有些部門視信息數(shù)據(jù)為“私產(chǎn)”，從部門利益、資源管控等角度出發(fā)設(shè)置開(kāi)放壁壘，造成部門間基礎(chǔ)設(shè)施條塊分割、公共數(shù)據(jù)不能共享和業(yè)務(wù)平臺(tái)缺乏協(xié)同，產(chǎn)生“平臺(tái)不平”、 “臺(tái)臺(tái)不通”的結(jié)果。

綜合性在線辦事平臺(tái)效率不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然省市政府紛紛建立了綜合性在線辦事平臺(tái)，但是，不少部門或者認(rèn)為本部門的老系統(tǒng)用習(xí)慣了，或者出于方便部門辦事，在涉及部門利益和權(quán)力的數(shù)據(jù)上，以涉密和條線考核為由，遲遲不肯將業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)連接或共享到綜合性在線辦事平臺(tái)上。有些部門即使形式上實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，在業(yè)務(wù)操作也不能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)更新，部門繼續(xù)掌控條線業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。由于平臺(tái)缺乏多部門數(shù)據(jù)支持，綜合性在線辦事平臺(tái)僅僅發(fā)揮展示和統(tǒng)計(jì)的功能。

(二)部門運(yùn)用技術(shù)鞏固權(quán)力

毫無(wú)疑問(wèn)，以信息通訊技術(shù)為核心的技術(shù)的確提高了部門的效率。[21]然而，部門利用技術(shù)的前提是確保甚至是擴(kuò)張部門的權(quán)力，而不是削弱或觸動(dòng)部門權(quán)力與利益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少部門認(rèn)為數(shù)據(jù)共享就是要?jiǎng)硬块T的奶酪。部門抵制改革的方式不是放棄使用技術(shù)，而是運(yùn)用考核指標(biāo)和考核系統(tǒng)的參數(shù)設(shè)置阻礙改革，用技術(shù)鞏固部門的權(quán)力。

上級(jí)職能部門運(yùn)用考核抑制基層探索的積極性。中央和省級(jí)政府雖然自上而下地推進(jìn)“放管服”改革，并鼓勵(lì)基層探索，但是，條線并不認(rèn)同。譬如，某省在“放管服”改革的考核辦法中指出，各縣(市、區(qū))的辦事材料比省里更加精簡(jiǎn)，或者辦理流程更加優(yōu)化的可以加分。但是，不少職能部門對(duì)基層條線考核強(qiáng)調(diào)上下統(tǒng)一，對(duì)地方探索精簡(jiǎn)材料和環(huán)節(jié)的做法不予認(rèn)可，并要求考核指標(biāo)體系的完整性和縣(市、區(qū))的統(tǒng)一性，把被裁決清理的審批前置項(xiàng)重新加回去，否則就要扣分，如某地市某部門規(guī)定，各縣(市、區(qū))公布的事項(xiàng)與省廳《指導(dǎo)目錄》有出入，每個(gè)事項(xiàng)扣2分。

設(shè)置業(yè)務(wù)系統(tǒng)參數(shù)，讓基層改革難以落地。上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，很大一部分涉及業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用，由于絕大部分審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)屬于國(guó)家部委、省廳、市局統(tǒng)建系統(tǒng)，縣級(jí)政府和縣屬職能部門無(wú)權(quán)更改參數(shù)，縣(市、區(qū))改革成果在系統(tǒng)操作上落實(shí)較難。以浙江某縣為例，其通過(guò)“審批裁決工作機(jī)制”清理了大量的前置項(xiàng)，清理后部分事項(xiàng)在上級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中依然需要輸入，譬如辦理“建筑工程施工許可證”時(shí)，需要先進(jìn)行“施工合同備案”，該縣對(duì)“施工合同備案”的申報(bào)材料進(jìn)行了較大清理，但不輸入系統(tǒng)設(shè)置要求的申報(bào)材料，施工許可證就辦不出來(lái)。在“放管服”改革中，一些部門濫用“技術(shù)權(quán)力”，使基層探索出的切實(shí)有效辦法得不到系統(tǒng)認(rèn)可，基層創(chuàng)新的活力被抑制。

(三)“跑出數(shù)量”與“跑出速度”的矛盾

考核是推動(dòng)“放管服”改革的重要驅(qū)動(dòng)力。在“放管服”改革中，考核主要有兩種方式：一是根據(jù)各縣(市、區(qū))在省級(jí)在線辦事平臺(tái)上的辦件量和辦結(jié)率進(jìn)行排名；二是對(duì)辦事群眾或企業(yè)進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)和辦事實(shí)現(xiàn)率測(cè)評(píng)(簡(jiǎn)稱“兩率”)，根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果分別排名。考核結(jié)果納入到縣(市、區(qū))當(dāng)年度綜合考核之中，這直接影響縣(市、區(qū))的綜合排名。在排名的強(qiáng)激勵(lì)下，縣級(jí)政府推進(jìn)“放管服”改革必須兼顧“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”：一是“跑出速度”，讓辦事群眾和企業(yè)滿意，因?yàn)樵诜ㄖ位壍郎现挥斜M可能清理不合法的審批前置事項(xiàng)，最大限度地方便群眾和企業(yè)辦事，才可能讓辦事群眾和企業(yè)滿意；二是“跑出數(shù)量”，才能獲得更多的辦件量和更高的辦結(jié)率。

盡管各縣(市、區(qū))都有排名的壓力，然而，由于省級(jí)在線辦事平臺(tái)與部分業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間并未完全打通、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間也未完全打通以及省級(jí)在線辦事平臺(tái)部分辦事模塊缺失等，很多業(yè)務(wù)并不能真正在省級(jí)在線辦事平臺(tái)辦理，各縣(市、區(qū))必須在多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中穿梭，多次錄入辦件所需的材料，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中辦理完畢后，再把辦件所需的材料錄入到省級(jí)在線辦事平臺(tái)展現(xiàn)成績(jī)，產(chǎn)生“數(shù)據(jù)空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，無(wú)效的“數(shù)據(jù)空轉(zhuǎn)”增加了辦事人員的壓力。為此，各縣(市、區(qū))往往通過(guò)增加辦事窗口和窗口辦事人員，造成臨時(shí)聘用人員的激增。由于工作壓力大、責(zé)任重、待遇低、沒(méi)有晉升空間，臨時(shí)聘用人員流動(dòng)性很強(qiáng)，難以持續(xù)提高他們的辦事效率和辦件質(zhì)量。在未完全實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的條件下，依靠增加臨時(shí)聘用人員跑出的數(shù)字，沒(méi)有提升的空間。更有甚者，為“跑出數(shù)量”，之前隨到隨辦的事項(xiàng)，也要通過(guò)省級(jí)在線辦事平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化的“一窗受理”，導(dǎo)致辦理時(shí)間反而比改革前更長(zhǎng)。

(四)制度約束性與技術(shù)活躍性之間的沖突

制度與技術(shù)的完美契合是政府改革的理想方式，然而，政府改革往往需要在給定的制度與活躍的技術(shù)之間選擇一個(gè)平衡點(diǎn)。約束行為主體的選擇集以克服集體行動(dòng)的困境是任何制度的基本功能，[22]而改變現(xiàn)狀的沖動(dòng)是技術(shù)的屬性之一。如何處理制度與技術(shù)二者的關(guān)系，是改革面臨的普遍問(wèn)題。在“放管服”改革中，這種沖突主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

部門間數(shù)據(jù)共享缺乏節(jié)奏性與協(xié)調(diào)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部門歷史越久、信息化起步越早的部門，內(nèi)部自建的信息孤島就越多，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的阻力就越大，數(shù)據(jù)共享的進(jìn)展就越慢，譬如，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部有200多個(gè)國(guó)家、省、市的自建系統(tǒng)，這些系統(tǒng)之間尚未完全實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；相反，信息化建設(shè)起步較晚、信息化程度較低的部門，甚至沒(méi)有自建系統(tǒng)的部門，融入統(tǒng)一平臺(tái)的節(jié)奏反而更快，譬如綜合行政執(zhí)法、文化廣電新聞出版局等部門，數(shù)據(jù)共享的阻力小，數(shù)據(jù)共享進(jìn)展較快。

平臺(tái)之間數(shù)據(jù)頻繁“跑丟”。部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與省級(jí)在線辦事平臺(tái)的對(duì)接是“放管服”改革的核心內(nèi)容之一。由于省級(jí)在線辦事平臺(tái)的不穩(wěn)定性和模塊的不完整性以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦件工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性，辦件依然需要在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中完成，業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的信息交換部分通過(guò)省級(jí)在線辦事平臺(tái)以數(shù)據(jù)回傳的方式實(shí)現(xiàn)。但是，數(shù)據(jù)回傳并不是真正意義上的數(shù)據(jù)共享。因?yàn)樵跀?shù)據(jù)回傳過(guò)程中，省市部分自建的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，不僅對(duì)審批數(shù)據(jù)交換實(shí)時(shí)性差，容易造成業(yè)務(wù)辦件的超時(shí)延期，而且業(yè)務(wù)系統(tǒng)與省級(jí)在線辦事平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)頻繁“跑丟”。

四、技術(shù)創(chuàng)新與體制改革的協(xié)同增效：數(shù)字時(shí)代政府改革的實(shí)現(xiàn)路徑

各地改革存在的問(wèn)題表明：數(shù)字時(shí)代政府改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的、繁重的事業(yè)。為此，數(shù)字時(shí)代的政府改革必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，確立數(shù)字時(shí)代政府改革的基本原則，推進(jìn)數(shù)字共享的法治化，加大技術(shù)保障力度，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與體制改革的協(xié)同增效。

(一)確立數(shù)字時(shí)代政府改革的四個(gè)原則

數(shù)字時(shí)代政府改革應(yīng)該在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念指導(dǎo)下，確立改革的四個(gè)原則：首先，堅(jiān)持以人民為中心，以人的全面發(fā)展為宗旨，改革本著便民、利民、不擾民的原則。其次，堅(jiān)持包容發(fā)展，數(shù)字和技術(shù)為社會(huì)各階層帶來(lái)的機(jī)會(huì)應(yīng)該是普惠的，而不是被濫用或壟斷，應(yīng)該為社會(huì)提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，增進(jìn)社會(huì)的公平、互信、互惠、包容與合作。第三，堅(jiān)持安全可控的原則，作為國(guó)家重要戰(zhàn)略資源的數(shù)據(jù)，在開(kāi)發(fā)利用中要增強(qiáng)憂患意識(shí)，防止犯戰(zhàn)略性、顛覆性錯(cuò)誤，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，應(yīng)該考慮把銀行、電信、證券、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物平臺(tái)、物流服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)、房產(chǎn)中介平臺(tái)的等公私部門的大型數(shù)據(jù)平臺(tái)納入監(jiān)管之下。第四，堅(jiān)持共建共享融合發(fā)展的原則，改革應(yīng)該融合和協(xié)調(diào)政府公共價(jià)值、企業(yè)的資本價(jià)值和民眾的生活價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資源、力量與價(jià)值的融合、線上線下的互融互通，使改革既有活力又和諧有序。

(二)將數(shù)據(jù)共享納入法治化軌道和法治政府建設(shè)之中

數(shù)字時(shí)代必須把數(shù)據(jù)共享作為政府改革的重要內(nèi)容。為破解由部門本位主義造成的信息孤島問(wèn)題，必須將政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放納入法治政府建設(shè)之中。首先，深化政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制，不僅需要從技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)政府公共數(shù)據(jù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，而且需要完善法律法規(guī)以保障數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。雖然我國(guó)相繼出臺(tái)了《政府信息公開(kāi)條例》和《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，但沒(méi)有制定詳細(xì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)劃。在確保國(guó)家安全和個(gè)人隱私的前提下，應(yīng)該制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的路線圖。其次，從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享原則、問(wèn)政責(zé)任、共享平臺(tái)的治理、數(shù)據(jù)開(kāi)放負(fù)面清單、數(shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面，完善既有的政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)法律法規(guī)，實(shí)施數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享和開(kāi)發(fā)利用，提升國(guó)家治理能力。

(三)加大技術(shù)保障力度，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新

全面深化改革需要把頂層設(shè)計(jì)、基層創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用有機(jī)結(jié)合起來(lái)。技術(shù)不應(yīng)該成為部門約束基層探索、鞏固部門權(quán)力的工具，技術(shù)應(yīng)該被用于促進(jìn)和認(rèn)可基層創(chuàng)新的手段，激活基層創(chuàng)新活力的抓手。首先，細(xì)化數(shù)字政府的頂層設(shè)計(jì)。自上而下地建立跨層級(jí)跨部門跨領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，克服自下而上數(shù)據(jù)共享難以克服的困境，從技術(shù)上確保和鼓勵(lì)基層有效探索。其次，積極推動(dòng)政務(wù)服務(wù)的智慧性和人性化。政務(wù)服務(wù)的智慧性絕不僅僅停留在把自助服務(wù)一體機(jī)引入政務(wù)辦事大廳，實(shí)現(xiàn)高清拍攝、人臉識(shí)別、指紋采集、證照打印等面向用戶的功能，而且需要把人工智能應(yīng)用到業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、輔助決策、全程監(jiān)管、信用和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)，將人工智能應(yīng)用于整合跨部門跨層級(jí)跨領(lǐng)域政府服務(wù)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政府治理的整體性和智慧性。

(四)全面深化體制機(jī)制改革，持續(xù)發(fā)揮技術(shù)的收益遞增效應(yīng)

布萊恩·阿瑟認(rèn)為技術(shù)通過(guò)正向反饋機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)收益遞增，技術(shù)的正向反饋機(jī)制是促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和內(nèi)生發(fā)展的制度、體制、機(jī)制。[23](P70)為此，應(yīng)該全面深化體制機(jī)制改革，破除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的體制機(jī)制。首先，建立審批裁決機(jī)制，框定權(quán)力的邊界，限制任性的權(quán)力。依法裁決各類不合法不合理的部門規(guī)定，凡法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定以外的應(yīng)該一律取消，凡是通過(guò)個(gè)人現(xiàn)有證照來(lái)證明的應(yīng)該一律取消，凡是能采取申請(qǐng)人書(shū)面承諾方式解決的應(yīng)該一律取消，凡是能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的應(yīng)該一律取消。其次，從激勵(lì)機(jī)制上鼓勵(lì)基層治理創(chuàng)新。在考核中，不應(yīng)用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量所有地區(qū)的改革，不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)該容忍多樣性，鼓勵(lì)地方勇于探索，尤其是繼續(xù)鼓勵(lì)改革走在前邊的地區(qū)，只要按照“只減不增”的原則，讓改革領(lǐng)先的地方繼續(xù)領(lǐng)跑，改革走得慢的地區(qū)梯次推進(jìn)，促使體制機(jī)制的持續(xù)更新。再次，擴(kuò)大容錯(cuò)免責(zé)的范圍，消除基層敢想不敢干、想干怕?lián)?zé)的擔(dān)心和顧慮，繼續(xù)推動(dòng)一批“堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)”問(wèn)題的解決和跨部門跨層級(jí)跨地區(qū)改革的持續(xù)深化。

(五)實(shí)現(xiàn)技術(shù)與體制的協(xié)同增效，將改革進(jìn)行到底

數(shù)字時(shí)代政府改革應(yīng)該實(shí)現(xiàn)技術(shù)與體制的協(xié)同增效。改革要銳意進(jìn)取也要久久為功，實(shí)現(xiàn)體制改革與技術(shù)創(chuàng)新相互促進(jìn)，相互增效，實(shí)現(xiàn)制度技術(shù)、線上線下、網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)格的化學(xué)反應(yīng)，形成新的人文生態(tài)、社會(huì)生態(tài)、政務(wù)生態(tài)，走出了一條互聯(lián)互通、共生共榮、共治共享的新時(shí)代群眾路線。為此，要利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，優(yōu)化綜合性在線辦事平臺(tái)，增強(qiáng)平臺(tái)的兼容性和穩(wěn)定性，既能讓信息化程度不高的部門一步到位，也能讓信息化程度比較高的部門繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。讓數(shù)據(jù)共享與體制改革同步。優(yōu)化大數(shù)據(jù)平臺(tái)，讓數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流實(shí)時(shí)同步，用技術(shù)、參數(shù)推動(dòng)部門放權(quán)，促進(jìn)體制的精簡(jiǎn)高效。抓好長(zhǎng)效機(jī)制，杜絕個(gè)別部門通過(guò)技術(shù)、參數(shù)等方式把減掉的重新收回去，使改革陷入死循環(huán)。在法治化軌道下，繼續(xù)鼓勵(lì)基層在頂層設(shè)計(jì)框架下試點(diǎn)改革，允許和鼓勵(lì)基層依法做“減法”，找準(zhǔn)制約改革的關(guān)鍵短板。