□ 易龍飛

一、引 言

自2016年12月浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出企業(yè)和群眾到政府部門辦事“最多跑一次”的改革目標(biāo)以來(lái)，浙江各地各部門全力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)各項(xiàng)工作，以“一窗受理、集成服務(wù)”改革為主要抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升便民服務(wù)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等工作，企業(yè)群眾到政府辦事的滿意率和便捷度都有了新的提升。截止到2017年底，省級(jí)“最多跑一次”事項(xiàng)達(dá)到665項(xiàng)，設(shè)區(qū)市本級(jí)平均達(dá)到755項(xiàng)，縣(市、區(qū))平均達(dá)到656項(xiàng)，浙江全省“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率達(dá)到87.9%，辦事群眾滿意率達(dá)到94.7%。[1]2018年1月，《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》得到中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議的肯定，“中央深改辦”建議向全國(guó)復(fù)制推廣“最多跑一次”改革的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。2018年3月，“最多跑一次”在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上被正式寫入2018年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》。短短一年多的時(shí)間里，“最多跑一次”改革從地方經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)創(chuàng)新，為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)各省市“放管服”改革提供了強(qiáng)有力的抓手和支撐。

如今，這一改革已經(jīng)逐步從事項(xiàng)梳理、窗口合并、平臺(tái)建設(shè)等基礎(chǔ)性工作走向數(shù)據(jù)壁壘破解、體制機(jī)制創(chuàng)新、政府流程再造以及數(shù)字化轉(zhuǎn)型等的改革深水區(qū)，遇到的困難和阻礙也逐步增多。如何以“最多跑一次”改革為契機(jī)來(lái)撬動(dòng)政府各領(lǐng)域改革并最終實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化，是未來(lái)浙江“最多跑一次”改革需要承擔(dān)的重大課題。因而，在學(xué)術(shù)理論層面探討改革的動(dòng)力機(jī)制，進(jìn)而探索改革能否持續(xù)深入推進(jìn)是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。同時(shí)，浙江“最多跑一次”的改革經(jīng)驗(yàn)也正在向全國(guó)推廣和復(fù)制。特別是2018年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》中指出，到2018年底要實(shí)現(xiàn)改革先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)得到有效推廣。根據(jù)這一要求，各省市“最多跑一次”改革實(shí)施方案及配套改革細(xì)則等紛紛出爐，也有部分省市黨政代表團(tuán)來(lái)浙江學(xué)習(xí)交流“最多跑一次”改革經(jīng)驗(yàn)。在此過(guò)程中，浙江改革的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裣蚱渌∈羞M(jìn)行有效擴(kuò)散就成為另一個(gè)必須思考的問(wèn)題。

由此，在學(xué)理上探究改革的可持續(xù)性以及可推廣性就成為一個(gè)十分必要的問(wèn)題。例如，深入剖析“最多跑一次”改革的內(nèi)在與外在驅(qū)動(dòng)力、探討改革背后所蘊(yùn)含的思想理念和精神實(shí)質(zhì)、分析改革推進(jìn)過(guò)程中的實(shí)施邏輯和有利條件等，對(duì)于這些問(wèn)題的回答不僅將會(huì)為浙江“最多跑一次”改革的再出發(fā)和再深化找到理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)路徑，也會(huì)為“最多跑一次”改革從浙江的地方探索上升為全國(guó)的實(shí)踐創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)參考和學(xué)理支撐。

二、“價(jià)值-技術(shù)理性”視野下的政府改革

從本質(zhì)上講，“最多跑一次”改革是政府部門自身所推行的一項(xiàng)重大決策。無(wú)論是個(gè)人的決策行為還是組織決策行為，我們都有必要從學(xué)理的角度去闡釋這一決策是在何種條件下形成的，改革推進(jìn)的動(dòng)力來(lái)自于哪里以及改革為什么能夠取得明顯成效。對(duì)于這些問(wèn)題的探討能夠幫助我們更深層次地理解改革本身，更有利于改革的持續(xù)推進(jìn)和改革經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制擴(kuò)散。在有關(guān)決策理性的探討中，社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為人類理性可以分為兩種，一是價(jià)值理性，主要從價(jià)值理念的角度去審視行為決策，涉及到行為決策的宗旨、原則、信仰、目標(biāo)、愿景等要素，強(qiáng)調(diào)行為與決策動(dòng)機(jī)的價(jià)值意義而不計(jì)較功利效果；[2]另一種是工具理性或稱為技術(shù)理性，是伴隨著科技發(fā)展而產(chǎn)生的理性，追求實(shí)現(xiàn)行為決策目標(biāo)所采取行動(dòng)的可能性、操作性、精確性，因其強(qiáng)調(diào)在客觀條件的制約下尋求效率最大化而成為科層組織偏愛(ài)的理性形式。[3]如今，韋伯提出的“價(jià)值-技術(shù)理性”二分法理論已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會(huì)學(xué)的研究領(lǐng)域而擴(kuò)展到了更為廣闊的研究領(lǐng)域和適用范圍中，這一理論分析框架為我們認(rèn)識(shí)人類社會(huì)運(yùn)行中所產(chǎn)生的各種社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)行為和社會(huì)問(wèn)題等提供了十分重要的理論范式。

與此同時(shí)，以行政學(xué)家赫伯特·西蒙為代表的有限理性決策學(xué)派在研究政府行為決策時(shí)認(rèn)為任何決策都離不開價(jià)值判斷和事實(shí)判斷，前者主要強(qiáng)調(diào)決策的價(jià)值導(dǎo)向和理念追求，直接關(guān)系到?jīng)Q策的最終導(dǎo)向以及預(yù)期目標(biāo)的選取，大都屬于決策者主觀判斷的范疇；后者主要是指決策的外部環(huán)境、條件要素以及對(duì)環(huán)境要素的描述與分析，是一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實(shí)。在實(shí)際決策中，價(jià)值要素與事實(shí)要素是相互關(guān)聯(lián)、交錯(cuò)在一起的，兩者之間的相互作用最終促成了決策的形成。[4]基于此，西蒙進(jìn)一步地認(rèn)為包括政府管理在內(nèi)的所有管理行為的中心都是決策，進(jìn)而形成了系統(tǒng)的管理決策理論。這一理論模型對(duì)于“二戰(zhàn)”以后西方政府管理和行政學(xué)理論的發(fā)展帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。總之，無(wú)論是韋伯的個(gè)人理性學(xué)說(shuō)還是西蒙的組織決策理論，都在力圖解釋一項(xiàng)政策或者決策由幕后走向前臺(tái)過(guò)程中的形成機(jī)制和合理依據(jù)，“價(jià)值-技術(shù)理性”這一分析框架和思維方式對(duì)于研究我國(guó)政府部門的公共決策和改革政策具有重要的借鑒意義。

西方“價(jià)值-技術(shù)理性”分析框架為我們理解政府決策與政府改革的生成及推進(jìn)提供了有益的理論工具，但是這一分析也必須嵌入到我國(guó)特有的政治制度、理論話語(yǔ)和社會(huì)情境中去，只有這樣才有助于我們從更加深入的層次去理解我國(guó)政府的改革行為。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義的執(zhí)政黨，最大的政治優(yōu)勢(shì)就在于其能夠密切聯(lián)系群眾，能夠最廣泛地代表民意。黨的十九大報(bào)告中彰顯的“以人民為中心”的發(fā)展思想和執(zhí)政理念是我國(guó)各領(lǐng)域改革推進(jìn)過(guò)程中最為鮮明的政治價(jià)值。這一立場(chǎng)和分析話語(yǔ)與馬克思主義關(guān)于人民群眾歷史地位和作用的論述一脈相承，深入分析改革實(shí)踐所鮮明地表達(dá)出來(lái)的人民立場(chǎng)和人民觀不但是在新時(shí)代對(duì)馬克思主義唯物史觀的堅(jiān)定運(yùn)用和創(chuàng)新發(fā)展，更重要的是其為我們從人民主體性視角理解和審視政府改革的新歷程提供了新的理論基點(diǎn)。

其次，自上而下的政治體制是考慮我國(guó)各級(jí)政府所有決策行為的制度背景，因而中央政府與地方政府、上級(jí)部門與下級(jí)部門之間的角色定位和互動(dòng)關(guān)系是我們探討政府行為與政府改革過(guò)程中的一個(gè)不可或缺的考量維度。在權(quán)力自上而下運(yùn)行的制度背景中，由權(quán)力唯一性和集中性構(gòu)成的主線不僅在很大程度上規(guī)制了各級(jí)政府的行動(dòng)空間和創(chuàng)新實(shí)踐，更貫穿于我國(guó)社會(huì)治理模式的方方面面。由此，只有在自上而下的政治體制中探討我國(guó)地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在和外在驅(qū)動(dòng)力，才能夠在中國(guó)情景與中國(guó)語(yǔ)境中更好地理解政府行為。

最后，我國(guó)在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所遇到的新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，與此同時(shí)，解決問(wèn)題的新辦法和社會(huì)創(chuàng)新的新實(shí)踐也隨之而來(lái)，二者不斷交織所帶來(lái)的新的時(shí)空條件和社會(huì)情勢(shì)對(duì)于政府決策也將產(chǎn)生重要的影響。例如，人民群眾追求美好生活的過(guò)程中對(duì)政府如何提供更加高效和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)提出的更高要求；互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展對(duì)于政府權(quán)力運(yùn)行方式、社會(huì)管理方式、公共服務(wù)方式等帶來(lái)的深刻變革等。

基于上述判斷，本文認(rèn)為“最多跑一次”改革措施的落地實(shí)施既具有鮮明的政治導(dǎo)向價(jià)值，是以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐；同時(shí)又是現(xiàn)有制度環(huán)境和技術(shù)條件下進(jìn)行政府自身改革的最優(yōu)選擇，這種價(jià)值理性和技術(shù)理性的內(nèi)在耦合共同闡釋了這一改革政策的生成邏輯，也是改革不斷推進(jìn)和深化的內(nèi)生性動(dòng)力。

二、政治價(jià)值：改革推進(jìn)的根本前提

在我國(guó)自上而下的政權(quán)體系中，中央政府的政治要求和政治理念在很大程度上左右著地方政府的改革實(shí)踐，因而向上負(fù)責(zé)和追求政治價(jià)值是解釋地方政府改革行為的重要維度之一。對(duì)“最多跑一次”改革而言，改革本身所具有的政治價(jià)值是改革不斷深化的最根本前提，可以從改革的政治壓力與政治要求、政府作風(fēng)轉(zhuǎn)變和人民立場(chǎng)的政治理念三個(gè)方面來(lái)闡釋。

第一，政治壓力與政治要求是改革推進(jìn)的直接動(dòng)力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。2013年以來(lái)，新一屆中央政府亦從提升政府治理體系的現(xiàn)代化水平出發(fā)，重點(diǎn)開展了以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為核心的行政管理體制改革，力圖轉(zhuǎn)變政府職能，使之能夠更加適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。“放管服”改革推進(jìn)多年以來(lái)，從中央到地方各級(jí)政府在取消和下放行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)商事制度改革以激發(fā)市場(chǎng)活力等方面取得了顯著的成效。當(dāng)然，改革的成效距離人民群眾的期盼和政府治理水平的現(xiàn)代化目標(biāo)要求仍有不小差距，各地如何繼續(xù)深化改革、切實(shí)提高人民群眾的改革獲得感就成為一個(gè)政治上的要求。為此，各地政府敢于進(jìn)行自我加壓和自我倒逼，從群眾企業(yè)到政府辦事的體驗(yàn)入手對(duì)改革進(jìn)行加碼，如江蘇、四川提出了“不見(jiàn)面審批”，上海提出了“只等十分鐘”等改革目標(biāo)，這些改革與“最多跑一次”一樣，都是全國(guó)“放管服”改革全局的組成部分。從這個(gè)意義上講，“最多跑一次”不單單是一個(gè)數(shù)字上的概念，其政治上的宣示意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)要大于“跑一次”這個(gè)數(shù)字本身，其本質(zhì)含義就是要為群眾企業(yè)提供更加便利優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)，精簡(jiǎn)政府自身職能以優(yōu)化政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。特別是在2018年初，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》，充分肯定浙江“最多跑一次”改革的思路、做法和成績(jī)。地方政府改革實(shí)踐獲得中央最高層的認(rèn)可表明，在我國(guó)自上而下的政治體制下，政治因素和政治要求對(duì)于推動(dòng)地方政府的改革始終發(fā)揮著不可替代的作用。因此，各地方政府應(yīng)當(dāng)站在政治要求的高度來(lái)重新認(rèn)識(shí)改革本身，各地實(shí)踐也必須要與中央的改革部署精神保持一致。對(duì)浙江而言，這是一場(chǎng)沒(méi)有退路的改革，如何將“最多跑一次”改革這個(gè)金字招牌擦得更亮，如何為全國(guó)“放管服”改革取得突破性成效貢獻(xiàn)浙江方案，是浙江廣大干部群眾面對(duì)的一項(xiàng)重大歷史課題。

第二，政府作風(fēng)的轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飵?lái)了政治紅利。政府的作風(fēng)事關(guān)政府自身在百姓心目中的形象，因而加強(qiáng)政府作風(fēng)建設(shè)的重要性和必要性不言而喻?！白疃嗯芤淮巍备母锸且豁?xiàng)非?！敖拥貧狻钡母母?，其初衷就是要改變以往社會(huì)大眾對(duì)政府部門所形成的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的印象。因而，以改革為突破口來(lái)推動(dòng)政府部門的作風(fēng)轉(zhuǎn)變，既是踐行中央關(guān)于黨風(fēng)、政風(fēng)建設(shè)新要求的具體行動(dòng)，也是政府提升自身公信力和公眾形象的絕佳機(jī)會(huì)。“最多跑一次”改革正式啟動(dòng)以來(lái)，由政府工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變帶來(lái)的成效是顯著的，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先是雷厲風(fēng)行的工作作風(fēng)。省、市、縣各級(jí)政府部門按照省委省政府的統(tǒng)一部署迅速開展事項(xiàng)梳理工作，各級(jí)政府僅用半年左右的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”事項(xiàng)占同級(jí)企業(yè)群眾到政府辦事事項(xiàng)的80%以上，根據(jù)部署2018年將實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”事項(xiàng)的全覆蓋，這一速度離開了政府部門有效的執(zhí)行力是難以達(dá)到的。其次是敢于創(chuàng)新的工作作風(fēng)。如浙江在全國(guó)范圍內(nèi)出臺(tái)了第一個(gè)專門規(guī)范公共數(shù)據(jù)的省級(jí)政府規(guī)章，出臺(tái)了第一個(gè)以落實(shí)行政審批改革為內(nèi)容的省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)，又率先全面實(shí)施“多證合一、一照一碼”改革等，這些創(chuàng)新讓企業(yè)、群眾看到了政府將改革進(jìn)行到底的決心和勇氣。最后是為民擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。無(wú)論是“容缺受理”機(jī)制的探索還是“幫扶代辦、郵寄代辦”機(jī)制的建立，都是政府部門主動(dòng)對(duì)接群眾企業(yè)訴求進(jìn)行的實(shí)踐創(chuàng)新。這些做法雖然在法律層面尚存在一定風(fēng)險(xiǎn)，需要出臺(tái)一系列的后續(xù)政策來(lái)予以完善，但是政府部門這種敢于為民擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ骶袷侵档每隙ǖ?。政府作風(fēng)的主動(dòng)轉(zhuǎn)變能夠直接被群眾所感知，其對(duì)于改變社會(huì)公眾對(duì)政府的刻板印象往往能夠起到立竿見(jiàn)影的效果，因而能夠成為改革不斷深化推進(jìn)帶來(lái)的巨大政治紅利。

第三，人民立場(chǎng)的政治理念是改革走向成功的根本保證。人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)。當(dāng)下，我們的改革事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)，這是關(guān)系到全面深化改革目標(biāo)與動(dòng)力的重大問(wèn)題?！叭嗣駥?duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”，“努力使各項(xiàng)改革都能滿足人民群眾愿望和期待，讓人民群眾有更多獲得感”，“人民有所呼、改革有所應(yīng)”。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央秉持以人民為中心的發(fā)展理念對(duì)這一問(wèn)題作出了莊重的回答。以人民為中心的發(fā)展思想是中國(guó)共產(chǎn)黨政治先進(jìn)性的集中體現(xiàn)，不能僅僅停留在一個(gè)抽象的政治理念上，也不能單單止步于一個(gè)空洞的政治口號(hào)上,而要貫穿于各項(xiàng)改革發(fā)展事業(yè)的具體工作中。如今，“最多跑一次”改革的實(shí)踐就是浙江踐行以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)，改革所取得的成效全部交由群眾來(lái)評(píng)判。[5]改革過(guò)程中所推行的“一窗受理、集成服務(wù)”模式通過(guò)審批流程優(yōu)化和內(nèi)部流程再造，實(shí)現(xiàn)了讓“政府部門跑”代替“企業(yè)群眾跑”，政務(wù)服務(wù)得到了根本性優(yōu)化；推行“容缺受理”機(jī)制是政府部門進(jìn)行換位思考的生動(dòng)體現(xiàn)，有效地避免了企業(yè)群眾因?yàn)橥患马?xiàng)的辦理反復(fù)辦、來(lái)回跑，體現(xiàn)了政府主動(dòng)服務(wù)的靈活性；借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，“事前網(wǎng)上申請(qǐng)、事中在線辦理、事后快遞送達(dá)”的全流程服務(wù)鏈正在形成，部分辦事事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)“零跑腿”辦理。因而，我們判斷一項(xiàng)改革創(chuàng)新是曇花一現(xiàn)還是持久推進(jìn)，最重要的是改革本身所秉持的理念是否能夠讓大多數(shù)人受益，是否符合社會(huì)歷史的發(fā)展潮流。從這一點(diǎn)出發(fā)看“最多跑一次”改革，這些改革措施和創(chuàng)新實(shí)踐都是以如何提升群眾企業(yè)獲得感為出發(fā)點(diǎn)，在根本上擺脫了以往政府部門自?shī)首詷?lè)式的改革，從政府導(dǎo)向式轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥?dǎo)向式的改革理念將成為改革不斷向前推進(jìn)的根本保證。

四、技術(shù)理性：改革深化的條件保障

“巧婦難為無(wú)米之炊”，考察一項(xiàng)改革措施能否順利推進(jìn)，除了要衡量其所具有的政治價(jià)值外，改革本身所面臨的客觀條件約束也將是一個(gè)重要的影響因素，兩重因素的相互疊加才能夠完整地闡釋改革為什么會(huì)出現(xiàn)以及改革何以可能的問(wèn)題。從技術(shù)理性的角度來(lái)看，我們要著重分析浙江“最多跑一次”改革所具有的歷史及現(xiàn)實(shí)條件、技術(shù)稟賦和實(shí)現(xiàn)工具等要素。

第一，歷次簡(jiǎn)政放權(quán)改革為改革提供了現(xiàn)實(shí)土壤。從操作層面來(lái)講，“最多跑一次”改革的前提條件就是政府自身的簡(jiǎn)政放權(quán)，最大程度地減少職能錯(cuò)配、權(quán)力越位的情況，從而給予社會(huì)和企業(yè)更多的自主發(fā)展空間。多年以來(lái)，浙江持續(xù)推進(jìn)以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心內(nèi)容的改革舉措，先后開展了行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，取得了明顯成效。在行政審批制度改革方面，以市(區(qū)、縣)實(shí)體行政服務(wù)中心的建設(shè)為標(biāo)志，浙江首輪行政審批制度改革于1999年正式啟動(dòng)，此后經(jīng)過(guò)多次行政審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)和下放，到2013年，省級(jí)層面僅保留了行政許可事項(xiàng)718項(xiàng)、非行政許可審批事項(xiàng)243項(xiàng)。從2013年開始，浙江又開始推進(jìn)“四張清單一張網(wǎng)”改革，進(jìn)一步加大政府權(quán)力清單的清理力度并著手建立全省統(tǒng)一的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，而在制度建設(shè)方面，通過(guò)建立集中審批制度、加快完善聯(lián)合審批制度、建立審批前置和中介服務(wù)規(guī)范化管理制度、推行入園項(xiàng)目和大項(xiàng)目審批服務(wù)全程代理制度、建立審批事項(xiàng)準(zhǔn)入制度以及健全審批責(zé)任制等措施以實(shí)現(xiàn)在更高層次改善制度供給，讓市場(chǎng)發(fā)展獲取制度紅利。[6]與此同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面推行“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)以解決改革措施落地的“最后一公里”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村延伸，使改革的紅利能夠惠及到基層群眾。從浙江省早期的行政審批制度改革到“最多跑一次”改革，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的歷史過(guò)程，改革的核心主線都是圍繞著如何更好地調(diào)適政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系進(jìn)行的，從而更加科學(xué)地配置政府權(quán)力、優(yōu)化政府職能。因此，“最多跑一次”改革如今之所以能夠推進(jìn)，一個(gè)很重要的因素是改革的前期基礎(chǔ)和積淀較為深厚，這是浙江利用改革的先發(fā)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行的革故鼎新式的政府自我革命。

第二，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的技術(shù)稟賦為改革提供了解決方案。在信息技術(shù)日新月異的當(dāng)今社會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)與人們的日常生活方式深度融合，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用也為政府的社會(huì)治理提供了全新解決方案?！白疃嗯芤淮巍备母锶粢嬲龑?shí)現(xiàn)，離開互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐幾乎是不可能的。早在2002年，浙江省委省政府就提出了建設(shè)“數(shù)字浙江”的重大決策，并把電子政務(wù)建設(shè)確定為“數(shù)字浙江”建設(shè)的核心工程。為此，各級(jí)政府和部門在各項(xiàng)信息化試點(diǎn)工作方面積極響應(yīng)，推進(jìn)了一批信息化重點(diǎn)工程的建設(shè)，特別是近年來(lái)在以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為平臺(tái)、全面深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、推動(dòng)實(shí)體辦事大廳與浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)融合發(fā)展等方面取得了突出的成效。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是全國(guó)第一個(gè)以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維打造的集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、互動(dòng)交流、數(shù)據(jù)開放等功能于一體，省市縣鄉(xiāng)統(tǒng)一架構(gòu)、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。此外，對(duì)于數(shù)據(jù)資源豐富和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯的浙江來(lái)說(shuō)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新具有天然優(yōu)勢(shì)。目前，浙江在大數(shù)據(jù)頂層設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都率先進(jìn)行了探索。2015年底，浙江省數(shù)據(jù)管理中心正式成立，負(fù)責(zé)擬定并組織實(shí)施全省大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，研究制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進(jìn)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組織協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)資源歸集整合和共享開放等工作。因而，以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)政府部門間數(shù)據(jù)與信息壁壘的破解，進(jìn)而建立橫向統(tǒng)一的信息處理和調(diào)用平臺(tái)，才使得“最多跑一次”改革的落地具有了關(guān)鍵的技術(shù)載體。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)打破數(shù)據(jù)孤島將是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、聯(lián)動(dòng)式、學(xué)習(xí)型的重大創(chuàng)新，對(duì)于信息化技術(shù)較為發(fā)達(dá)的浙江省來(lái)說(shuō)，這是一次迭代推動(dòng)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重大舉措。[7]

第三，自上而下的督察問(wèn)責(zé)機(jī)制成為改革推進(jìn)的有力工具。任何一項(xiàng)改革措施的推進(jìn)都不可能是一帆風(fēng)順的，因而改革都會(huì)涉及到行政權(quán)力的重配和利益格局的重組，既得利益者往往都會(huì)成為阻礙改革的重要力量。在此過(guò)程中，必須要借助于一定的政治或政策工具來(lái)更好地凝聚各方對(duì)于改革的共識(shí)，排除改革中可能蘊(yùn)藏的不穩(wěn)定和不團(tuán)結(jié)因素，減少改革所帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前，我國(guó)政府進(jìn)行的各項(xiàng)工作，通過(guò)督查得以貫徹落實(shí)、通過(guò)問(wèn)責(zé)進(jìn)行責(zé)任倒逼已經(jīng)成為一種常態(tài)，這既是一種工作形式又是一種政策工具。因而，與我國(guó)自上而下權(quán)力體系相適應(yīng)的督察和問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于凝聚各方共識(shí)、提高各級(jí)政府部門的行政執(zhí)行力具有顯而易見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)。2017年4月底，浙江“最多跑一次”改革辦公室開始對(duì)全省11個(gè)地市進(jìn)行首輪專項(xiàng)督察，2018年7月，浙江省人大常委會(huì)督查組也赴省內(nèi)部分地市開展了“最多跑一次”改革的專項(xiàng)督察。各督查組重點(diǎn)圍繞各地公布的“最多跑一次”事項(xiàng)是否能夠真正實(shí)現(xiàn)、“一窗受理、集成服務(wù)”改革推行情況、各地落實(shí)省推廣的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革、外貿(mào)企業(yè)“證照聯(lián)辦”等問(wèn)題進(jìn)行督察，并對(duì)督查結(jié)果予以公布，要求相關(guān)責(zé)任單位限期予以整改。當(dāng)前，極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于“最多跑一次”改革在思想認(rèn)識(shí)上仍不夠重視，認(rèn)為改革與自身部門關(guān)系不大甚至?xí)p害到部門利益，在行動(dòng)上就表現(xiàn)為“能拖則拖，能不改就不改”等一系列消極怠政的行為。若要從根本上改變這一現(xiàn)狀，就必須善于利用相應(yīng)的政策工具(例如同步建立督察問(wèn)責(zé))來(lái)倒逼各項(xiàng)工作的開展，從而保證改革措施在各級(jí)各部門能夠得到迅速的貫徹落實(shí)，做到改革推進(jìn)到哪里、督察問(wèn)責(zé)也就跟進(jìn)到哪里。因此，由我國(guó)政權(quán)體系衍生出來(lái)的督察問(wèn)責(zé)工具，是確?！白疃嗯芤淮巍备母锞哂休^強(qiáng)執(zhí)行力的一大工具保障。

五、總結(jié)與展望

本文借助“價(jià)值理性-技術(shù)理性”的分析工具，探討了浙江“最多跑一次”改革的生成邏輯。從改革的價(jià)值范疇來(lái)看，“最多跑一次”改革首先是中央“放管服”改革全局的組成部分，這一自上而下的政治壓力使得改革本身具有了鮮明的政治宣示意義；其次，由改革帶來(lái)的政府作風(fēng)轉(zhuǎn)變使企業(yè)、群眾能夠直接感知到改革所帶來(lái)的變化，有助于提升政府公信力以及企業(yè)群眾的改革“獲得感”，因而這種作風(fēng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏某掷m(xù)推進(jìn)帶來(lái)了政治紅利；再次，改革所秉持的“以人民為中心”的理念描繪出了改革的美好愿景，這一理念與愿景是“最多跑一次”改革區(qū)別與以往各種“政府導(dǎo)向型”改革實(shí)踐的最鮮明特征。而從改革的技術(shù)范疇來(lái)看，浙江以圍繞行政審批制度為主線的歷次政府改革賦予了“最多跑一次”改革能夠推行的現(xiàn)實(shí)條件，這種“排浪式”的改革為浙江政府治理水平的提升和政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化提供了獨(dú)特的先發(fā)優(yōu)勢(shì)；其次，浙江在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息化技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位為破解改革過(guò)程中面臨的數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島等難題提供了強(qiáng)有力的技術(shù)保障，這是浙江在推進(jìn)改革過(guò)程中所具有的不可多得的技術(shù)優(yōu)勢(shì)；最后，與改革相同步的督查問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立是確保改革舉措自上而下迅速貫徹落實(shí)的有效政策工具。綜上所述，正是改革所具有的政治價(jià)值以及改革推進(jìn)所必需的條件稟賦兩種因素的內(nèi)在耦合，才使得“最多跑一次”改革能夠在浙江最早推行并且具有持續(xù)的內(nèi)生性驅(qū)動(dòng)力量，二者的相互作用見(jiàn)圖1所示。

圖1 “最多跑一次”改革中的價(jià)值理性與技術(shù)理性的耦合機(jī)制圖

如今，隨著“最多跑一次”改革的深入推進(jìn)及其向全國(guó)推廣，我們有必要總結(jié)浙江現(xiàn)有的改革經(jīng)驗(yàn)并對(duì)改革的進(jìn)一步深化進(jìn)行系統(tǒng)思考。展望未來(lái)，尋求一種更為先進(jìn)有效的政府管理模式和組織形式是引領(lǐng)改革實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破的必然選擇。因此，通過(guò)部門間關(guān)系的重塑和組織調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)模塊化的審批和集成式的服務(wù)，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用的普遍化以及數(shù)據(jù)共享和信息庫(kù)建設(shè)實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)和政府行政審批的顛覆性改變，實(shí)現(xiàn)政府各職能部門之間關(guān)系的優(yōu)化和互補(bǔ)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的良性互動(dòng)，進(jìn)而全面提升政府治理現(xiàn)代化水平將是“最多跑一次”改革再出發(fā)的最終愿景。具體來(lái)說(shuō)：

第一，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各職能部門之間關(guān)系的重塑。當(dāng)今時(shí)代，社會(huì)問(wèn)題的高度復(fù)雜性決定了專業(yè)化分工將會(huì)成為現(xiàn)代組織設(shè)置的基本特征，而專業(yè)化分工的形成也常常會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)部部門之間的協(xié)同合作問(wèn)題，進(jìn)而帶來(lái)了政府管理與服務(wù)部門導(dǎo)向、利益分化等問(wèn)題。但在另一方面，服務(wù)型政府的建設(shè)也必然要求政府迅速回應(yīng)公眾訴求并提供高效便捷的公共服務(wù)，打破部門邊界以構(gòu)建整體性政府和無(wú)縫隙政府是大勢(shì)所趨。因而從表面上看，專業(yè)化分工帶來(lái)的部門分化和服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)部門融合的要求兩者之間似乎存在著一個(gè)不可調(diào)和的矛盾。但事實(shí)上，專業(yè)化分工并不必然導(dǎo)致部門分化，如果政府部門能夠善于通過(guò)流程再造和組織優(yōu)化的方式，并按照權(quán)力及服務(wù)運(yùn)行的流程來(lái)理順各部門關(guān)系，逐步從部門驅(qū)動(dòng)型組織走向流程驅(qū)動(dòng)型組織，同樣能夠破解基于專業(yè)化分工的傳統(tǒng)分隔式管理模式中產(chǎn)生的各自為政及利益隔閡等問(wèn)題?！白疃嗯芤淮巍备母锞褪且淖冋畟鹘y(tǒng)的辦事流程，解決部門之間的利益分化和信息孤島問(wèn)題，通過(guò)“一窗受理、集成服務(wù)”的服務(wù)模式對(duì)政府前臺(tái)受理窗口進(jìn)行合并和重組，進(jìn)而倒逼后臺(tái)職能部門之間進(jìn)行權(quán)力的再分配和再優(yōu)化，實(shí)際上是追求政府內(nèi)部的流程再造和部門之間的關(guān)系重塑。[8]因而，改革最理想的形態(tài)是根據(jù)前臺(tái)窗口的需求來(lái)合并和設(shè)置相應(yīng)的后臺(tái)職能部門，因?yàn)槿绻麤](méi)有后臺(tái)職能部門間關(guān)系的重塑和權(quán)力的整合，前臺(tái)窗口的合并工作只能停留在表面而不能觸及到改革的實(shí)質(zhì)。2018年以來(lái)，浙江“最多跑一次”改革又在“一窗受理”模式的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步探索“無(wú)差別全科受理”模式，也即行政服務(wù)中心的服務(wù)窗口都可以平行受理所有審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)前臺(tái)受理人員從“?？剖芾怼毕颉叭剖芾怼鞭D(zhuǎn)變，進(jìn)而建立起“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的全新政務(wù)服務(wù)模式，這無(wú)疑對(duì)于政府內(nèi)部的流程再造和部門協(xié)同提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間良性互動(dòng)關(guān)系的確立。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提出要“發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”。這說(shuō)明，與深化經(jīng)濟(jì)體制改革相同步的政治體制改革的關(guān)鍵，就是要厘清政府與社會(huì)各主體間的關(guān)系，準(zhǔn)確界定各自邊界，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。通過(guò)“最多跑一次”改革，政府要科學(xué)精簡(jiǎn)行政審批權(quán)限，激發(fā)社會(huì)多元主體的活力，同時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，提升服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)政府向“輕審批、重監(jiān)管、強(qiáng)服務(wù)”的現(xiàn)代化治理模式轉(zhuǎn)變。首先，通過(guò)“最多跑一次”改革過(guò)程中事項(xiàng)清單的梳理和裁定，對(duì)政府的權(quán)力范圍和行政審批事項(xiàng)予以瘦身，從而科學(xué)界定政府各部門之間的權(quán)力邊界，并通過(guò)制度化的手段對(duì)權(quán)力清單的梳理裁定的結(jié)果予以確定，向市場(chǎng)和社會(huì)釋放出更多的空間；其次，“最多跑一次”改革在削減行政審批權(quán)限的同時(shí)，也要從優(yōu)化職權(quán)配置體系的角度入手，把以往集中于行政審批上的人力物力資源更多地向強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的職能上傾斜，從而真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)；最后，政府部門要善于利用“最多跑一次”改革的正向效應(yīng)，把人民群眾在改革過(guò)程中的獲得感進(jìn)一步鞏固成為政府形象和政府公信力等方面的提升，最大程度地消除老百姓以往對(duì)政府部門形成的負(fù)面刻板印象。

第三，實(shí)現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代中的治理創(chuàng)新。在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府的社會(huì)管理活動(dòng)應(yīng)更多依靠信息技術(shù)來(lái)革新，注重以技術(shù)利用為支撐、以效率提升為目標(biāo)，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)整合政務(wù)信息,提升部門內(nèi)部和跨部門的運(yùn)作效率，從而倡導(dǎo)以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)決策的思維來(lái)重塑行政管理理念。[9]一方面，政府應(yīng)通過(guò)“最多跑一次”改革過(guò)程對(duì)于打破部門信息孤島的倒逼作用，推動(dòng)政府信息化頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步完善，例如在各地探索建立政府首席信息官、首席數(shù)據(jù)官等制度，注重從更為宏觀的層次統(tǒng)籌規(guī)劃、全盤考慮各部門的信息化建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)政府在信息技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和大數(shù)據(jù)政務(wù)推廣應(yīng)用等方面的統(tǒng)一部署。又如在數(shù)據(jù)共享的過(guò)程中，探索建立一套既能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)又能夠保障數(shù)據(jù)安全的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，尤其是要明確規(guī)定數(shù)據(jù)來(lái)源部門、數(shù)據(jù)使用部門和數(shù)據(jù)共享交換管理部門這三方的權(quán)利和義務(wù)，保證數(shù)據(jù)共享交換過(guò)程中各方的權(quán)責(zé)一致。另一方面，政府也要善于利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)推動(dòng)政府組織形式的創(chuàng)新，包括構(gòu)建線上線下政務(wù)服務(wù)相融合的一體化政府、構(gòu)建政府各類系統(tǒng)和平臺(tái)相互協(xié)同的整體性政府、構(gòu)建權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)清晰與服務(wù)提供高效的平臺(tái)型政府等都是以“最多跑一次”改革撬動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題。