□ 何 花 盧福營

近年在浙江省率先開展的特色小鎮(zhèn)建設(shè)是新時(shí)代推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，尋找地方經(jīng)濟(jì)新生長點(diǎn)的創(chuàng)新嘗試，在實(shí)踐中取得了較好成效，引起了各界的廣泛關(guān)注。不同學(xué)科的學(xué)者從不同角度對當(dāng)前正在探索中的特色小鎮(zhèn)建設(shè)做了初步研究，但對特色小鎮(zhèn)中的政府角色研究似乎涉及不多。在中國行政體制中，縣級政府處于獨(dú)特地位，在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演著極為重要的角色。那么，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府的角色實(shí)踐存在什么偏差？為何出現(xiàn)這些角色偏差？如何完善縣級政府的角色扮演？研究這些問題無疑有助于促進(jìn)政府管理，有助于推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展。本文擬以浙江A小鎮(zhèn)為例，就特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府的角色偏差問題做初步分析。

一、問題的提出

(一)研究由來

中外歷史表明，政府始終在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演重要角色。然而，在不同治理層級、不同治理場域，政府角色存在著重要差異?？h級政府作為直接面對基層社會的一級地方政府，在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演著極為重要而獨(dú)特的角色。從一定意義上說，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的縣級政府角色，無非是縣級政府角色在特色小鎮(zhèn)建設(shè)場域中的具體體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)形式，或者說是特色小鎮(zhèn)建設(shè)特殊場域中縣級政府扮演的角色。

特色小鎮(zhèn)是浙江首創(chuàng)，已經(jīng)形成為一種獨(dú)特的社會新樣態(tài)。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，浙江省政府積極尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，于2015年率先提出和開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，取得了卓著成效，得到了中央肯定并在全國推廣。作為一種新型社會樣態(tài)和治理單元，特色小鎮(zhèn)擁有自身的一系列特質(zhì)：(1)特色小鎮(zhèn)是一個(gè)共生共融的精致空間。強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”， 產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)“四位一體”，[1]空間不大但求精致。要求“規(guī)劃面積控制在3平方公里左右，建設(shè)面積控制在1平方公里左右，一般特色小鎮(zhèn)按3A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)打造，以旅游為主的特色小鎮(zhèn)則須以5A級標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”。[2]形成一個(gè)集聚創(chuàng)新與各類要素共同發(fā)展的公共平臺。它立足于自身經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展特色，既獨(dú)立于市區(qū)，又不同于小城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、度假區(qū)。不只是一個(gè)地理概念，而是一種新興的社會樣態(tài)。(2)特色小鎮(zhèn)實(shí)行市場化運(yùn)作方式。建立以市場為導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，淡化行政色彩，項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施主體以企業(yè)為主，項(xiàng)目資金的集聚以社會資本為主，小鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)充滿活力，市場充滿競爭力。(3)特色小鎮(zhèn)是企業(yè)主導(dǎo)、多元共治的公共空間。首先，明晰政府與市場的角色關(guān)系。強(qiáng)調(diào)企業(yè)是“主導(dǎo)者”，賦予企業(yè)更多的自主性，發(fā)揮各類市場主體“主人公”作用。政府則扮演“引導(dǎo)人”角色，在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障、文化內(nèi)涵挖掘傳承、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面充分做好服務(wù)保障工作。[3]其次，堅(jiān)持多元主體的協(xié)同共治。特色小鎮(zhèn)是一個(gè)多元治理主體共存，政府、企業(yè)、(高校)研究院、社會組織、創(chuàng)業(yè)者、就業(yè)者、本地居民等多方參與，協(xié)同治理，構(gòu)成特色小鎮(zhèn)的多元共治格局。(4)特色小鎮(zhèn)是一個(gè)特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。產(chǎn)業(yè)定位上強(qiáng)調(diào)特色性、集聚性，在一個(gè)精致的小空間上集聚特色產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)、做新、做活特色產(chǎn)業(yè)。總之，特色小鎮(zhèn)是一種具有豐富特色的新型社會樣態(tài)和治理單元，形成了獨(dú)特的治理任務(wù)、治理要求、治理環(huán)境，建構(gòu)了一個(gè)特殊的治理場域，需要實(shí)施有別于傳統(tǒng)的新型治理方式。

對于特色小鎮(zhèn)這樣一個(gè)特殊治理場域，縣級政府勢必要求扮演獨(dú)特的角色。對此，浙江省黨政部門和各級地方政府在進(jìn)行特色小鎮(zhèn)制度建設(shè)中給予了特別關(guān)注，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的縣級政府角色做出了定位。浙江省政府《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》、某市級政府《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》、某縣級政府《關(guān)于加快A小鎮(zhèn)建設(shè)的若干政策意見》等若干政策規(guī)定，呈現(xiàn)出縣級政府的四種角色：1、組織領(lǐng)導(dǎo)者。小鎮(zhèn)建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)者與總體負(fù)責(zé)人，擁有關(guān)于小鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的最高決策權(quán)與管理權(quán)。包括領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)組建者與方案設(shè)計(jì)與規(guī)劃制定者兩種。2、實(shí)施性政策供給者。為特色小鎮(zhèn)建設(shè)制訂與提供相應(yīng)的政策支撐與保障措施的角色。包括土地要素保障者與財(cái)政支持者。3、公共服務(wù)者。為小鎮(zhèn)內(nèi)的各個(gè)主體生存與發(fā)展需求、小鎮(zhèn)自然環(huán)境與人為環(huán)境的優(yōu)化、小鎮(zhèn)健康運(yùn)作等提供針對性服務(wù)保障的角色。包括公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和特鎮(zhèn)特策特色服務(wù)。4、監(jiān)督審查者。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)前期項(xiàng)目申報(bào)與論證、建設(shè)過程中各項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、標(biāo)準(zhǔn)以及后期營運(yùn)環(huán)境與市場秩序的監(jiān)督者與審查者的角色，該角色具有較強(qiáng)的動態(tài)性與持續(xù)性。縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的角色具有一定的特殊性，不同于在其他場域中所扮演的角色，主要有五種特征：1、融合性：特色小鎮(zhèn)建設(shè)是上級指導(dǎo)意見與地方特色情況相結(jié)合的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。縣級政府是最底層級政府，以上級意見為指導(dǎo)，本地實(shí)際為依據(jù)，作為“橋梁”將二者有效融合建設(shè)小鎮(zhèn)。2、多元性：縣級政府的角色并非單一化的領(lǐng)導(dǎo)者或規(guī)劃者，小鎮(zhèn)“三生融合、四位一體”建設(shè)的綜合性決定了縣級政府必然扮演多元化的角色，在各個(gè)方面滿足小鎮(zhèn)建設(shè)需求。3、引導(dǎo)性：中央與浙江省關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的重要文件在不同程度上強(qiáng)調(diào)了首要功能在于——引導(dǎo)，而非控制與包辦。4、服務(wù)性：為小鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展創(chuàng)造良好的自然環(huán)境與人為環(huán)境，為企業(yè)的進(jìn)駐提前搭建好優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營舞臺，建立“小政府、大服務(wù)”模式。5、合作性：小鎮(zhèn)主體多元化需要縣級政府創(chuàng)新治理理念與減少行政命令方式，調(diào)動企業(yè)、社會個(gè)體參與小鎮(zhèn)建設(shè)的積極性，在資金、人才和特色資源等各類要素上，以合作共同推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

2017年12月，中央《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中要求更準(zhǔn)確地把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵，及時(shí)糾偏特色小鎮(zhèn)建設(shè)的盲目趨勢。[4]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的偏差問題，與縣級政府的角色偏差不無關(guān)系。那么，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐中，縣級政府是如何扮演角色？與制度安排中的縣級政府角色是否存在偏差？造成了哪些后果？為何出現(xiàn)角色偏差？如何糾偏？研究這些問題無疑有助于促進(jìn)政府管理，也將推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展。

(二)文獻(xiàn)回顧

政府角色是政府的人格化，與政府地位、權(quán)力相匹配的公共治理行為規(guī)范與模式。蘊(yùn)含著人們對政府價(jià)值取向與行為選擇的期望，構(gòu)成了國家在一定地域范圍內(nèi)進(jìn)行社會治理的組織基礎(chǔ)。在公共管理理論發(fā)展史上，形成了眾多政府角色理論。傳統(tǒng)公共行政學(xué)基于政治與行政的二分，強(qiáng)調(diào)政府的執(zhí)行性。認(rèn)為政府是“劃槳人”，依據(jù)政治目標(biāo)來設(shè)計(jì)和執(zhí)行具體政策，表現(xiàn)為“行政人”。新公共管理學(xué)基于市場經(jīng)濟(jì)理論，強(qiáng)調(diào)政府的行為效率。認(rèn)為政府是“掌舵者”，其行為遵循具體的經(jīng)濟(jì)理性，注重工具性與技術(shù)性，表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)人”--企業(yè)化政府。[5]新公共服務(wù)學(xué)基于民主理論和公民社會理論，強(qiáng)調(diào)政府的公益性與服務(wù)性。認(rèn)為政府是 “服務(wù)者”，[6]其行為責(zé)任具有復(fù)雜性，遵循公共理性，表現(xiàn)為“公共人”。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性。認(rèn)為政府僅是治理主體之一，主張破除單向度權(quán)威，倡導(dǎo)多中心治理。整體治理理論強(qiáng)調(diào)政府治理的整體性。針對碎片化治理困境，主張政府重新定位為“整合者”。[7]協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)協(xié)作，主張政府扮演“伙伴者”角色。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和國家體制改革的推進(jìn)，國內(nèi)學(xué)者先后引介了各種公共治理理論，并結(jié)合中國實(shí)際進(jìn)行了多維度、多層面的研究，提出了諸如政府是“合作者”，[8]政府是“伙伴”，[9]地方政府是中央政府的“代理人”，[10]地方政府是制度創(chuàng)新的引導(dǎo)者、支持者與保護(hù)者等[11]多種觀點(diǎn)。其中部分學(xué)者針對縣級政府作了研究，認(rèn)為縣級政府是中央宏觀政策的積極執(zhí)行者、縣域發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、縣域大農(nóng)業(yè)的服務(wù)者、自身體制的改革者、市場機(jī)制的培育者。[12]在新型城鎮(zhèn)化中縣級政府是戰(zhàn)略的具體執(zhí)行者、規(guī)劃者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動者、公共服務(wù)的提供者、農(nóng)民市民化的改造者、縣域行政管理體制的改革者。[13]在新農(nóng)村建設(shè)中縣級政府是組織者、規(guī)劃者、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌者、“條”“塊”資源整合者和矛盾協(xié)調(diào)者。[14]而且，縣級政府在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)缺位、虛位與錯(cuò)位等角色偏差。[15]

隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的興起，部分學(xué)者開始特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政府角色做了初步探討。翁建榮提出政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中扮演“引導(dǎo)者”角色，但不能越位，主要負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套、文化傳承與生態(tài)保護(hù)等保障性工作。[16]李慶峰認(rèn)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政府頂層設(shè)計(jì)上逆向定位，剝離小鎮(zhèn)行政色彩，但實(shí)踐中仍需黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)、多方參與協(xié)同治理格局。[17]但更多學(xué)者強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政府應(yīng)當(dāng)扮演合作者角色。閔學(xué)勤指出特色小鎮(zhèn)是多元主體、協(xié)同共享模式，基層政府是“合作者”。[18]胡小武強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)投資建設(shè)運(yùn)營中應(yīng)是政府與市場合作式。[19]張蔚文主張借鑒城市經(jīng)理制理念，政府是“掌舵者”而非“劃槳者”，建立“政府+市場力量+社會力量”聯(lián)動發(fā)展的模式，創(chuàng)新小鎮(zhèn)治理機(jī)制。[20]

可見，關(guān)于政府角色的研究成果豐碩，但對于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政府角色研究剛剛起步，較為零散、表面，缺乏系統(tǒng)性、專門性研究。而且主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市學(xué)、規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)等學(xué)科的學(xué)者在研究特色小鎮(zhèn)建設(shè)與運(yùn)作時(shí)涉及到政府角色，強(qiáng)調(diào)了政府在頂層設(shè)計(jì)、公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)、要素保障等方面的角色功能，對于特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政府角色的研究具有較大的拓展空間，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府的角色偏差在某種意義上還是一塊有待開墾的荒地。

鑒于此，本文擬以浙江A小鎮(zhèn)為例，從行政管理的學(xué)科視野，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府角色偏差做些初步研究。

二、縣級政府角色實(shí)踐中的多重偏差

A小鎮(zhèn)是一個(gè)具有代表性的省級特色小鎮(zhèn)。據(jù)調(diào)查，C縣擁有豐富的“a”資源，該資源的開發(fā)利用逐漸成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要特色和發(fā)展亮點(diǎn)。A小鎮(zhèn)正是基于傳統(tǒng)的a資源和a經(jīng)濟(jì)而建設(shè)的。2014年下半年,由縣政府辦公室牽頭，縣發(fā)改局、W旅游度假區(qū)管委會具體負(fù)責(zé)，啟動了A小鎮(zhèn)創(chuàng)建申報(bào)工作， 2016年6月被正式列為浙江省首批37個(gè)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單之一[注]浙江特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作聯(lián)席會議辦公室：《關(guān)于公布第一批省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單的通知》，浙特鎮(zhèn)辦〔2015〕2號文件。。

建設(shè)中的A小鎮(zhèn)位于W旅游度假區(qū)核心區(qū)域，規(guī)劃面積5.91平方公里，總投資38億元，包含十大重點(diǎn)項(xiàng)目[注]A小鎮(zhèn)建設(shè)采用“十加一”項(xiàng)目模式，即一家已建成投入運(yùn)營的旅游重大項(xiàng)目——Q度假山莊和續(xù)建、新建“十大”旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目：1.M住宅建設(shè)項(xiàng)目2.S慢城建設(shè)項(xiàng)目3.中國Y博物館建設(shè)項(xiàng)目4.國際汽車文化創(chuàng)意體驗(yàn)園建設(shè)項(xiàng)目5.Y古民居文化創(chuàng)意園建設(shè)項(xiàng)目6.K窯博物館建設(shè)項(xiàng)目7.G養(yǎng)生園建設(shè)項(xiàng)目8.C養(yǎng)生館建設(shè)項(xiàng)目9.國藥養(yǎng)生園建設(shè)項(xiàng)目10.L休閑旅游特色村建設(shè)項(xiàng)目。?？傮w定位以生態(tài)為基底，以a為龍頭，養(yǎng)生為核心，產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，文化為靈魂。計(jì)劃通過五年建設(shè)，實(shí)現(xiàn)接待游客約350萬人次，旅游收入35億元，創(chuàng)造稅收2.8億元的目標(biāo)，力求把A小鎮(zhèn)打造成特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新引擎。但是，在A小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中遭遇了一系列問題，建設(shè)進(jìn)展遲緩。在浙江省特色小鎮(zhèn)2016年度考核中，A小鎮(zhèn)僅獲得合格檔[注]2017年8月2日，在浙江省嘉善縣召開了浙江省特色小鎮(zhèn)2016年度考核會議，會上公布了現(xiàn)有省級特色小鎮(zhèn)的年度考核結(jié)果，其中優(yōu)秀16個(gè)、良好32個(gè)、合格19個(gè)，6個(gè)受警告，5個(gè)被降格。。

從法理上講，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府居于特殊地位，扮演著重要角色。C縣政府在推動A小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中扮演了領(lǐng)導(dǎo)者、服務(wù)者、合作者、監(jiān)管者等多元角色，取得了不可否認(rèn)的成績。但是，在角色扮演中，出現(xiàn)了一些重要偏差。突出地表現(xiàn)在：

(一)領(lǐng)導(dǎo)角色失當(dāng)

領(lǐng)導(dǎo)是縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中扮演的核心角色?；谔厣℃?zhèn)建設(shè)的特殊性，縣級政府在其中的領(lǐng)導(dǎo)角色本應(yīng)集中體現(xiàn)于規(guī)劃引領(lǐng)、組織建設(shè)上。C縣政府在A小鎮(zhèn)建設(shè)過程中負(fù)責(zé)編制了小鎮(zhèn)建設(shè)方案、組建了小鎮(zhèn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等。但在領(lǐng)導(dǎo)角色實(shí)踐中，存在著一些失當(dāng)之處。

首先，建設(shè)規(guī)劃不合理。根據(jù)A小鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃，縣級政府欲將A小鎮(zhèn)建設(shè)為集旅游、休閑、養(yǎng)生、賽車運(yùn)動為一體的綜合體，匯集別墅區(qū)、一般住宅與村落等不同層次住宅，建立老年大學(xué)、小學(xué)、康養(yǎng)醫(yī)院、小鎮(zhèn)行政中心、金融大廈、教堂與商業(yè)街等，涉及文化教育、醫(yī)療行政、商務(wù)辦公以及休閑娛樂等多個(gè)方面。規(guī)劃相當(dāng)全面，但過于龐大、有失特色，在一定程度上脫離了A小鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和當(dāng)?shù)厣鐣l件。據(jù)調(diào)研，A小鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是縣級政府委托杭州某旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)公司制定的，未能立足A小鎮(zhèn)的特殊情況，未能緊密結(jié)合本縣經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展?fàn)顩r等。小鎮(zhèn)規(guī)劃表面上顯得高大上，但過于理想，不夠接地氣，致使規(guī)劃實(shí)施過程中遭遇了一系列困境，最終導(dǎo)致A小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)展滯緩，甚至在近年形成遇“冷”局面。

其次，組織建設(shè)失當(dāng)。在A小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，C縣成立了以縣委書記、縣長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，并以W旅游度假區(qū)管委會為直接管理機(jī)構(gòu)。從一定意義上說，這一組織設(shè)置體現(xiàn)了縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，但簡單化地將A小鎮(zhèn)建設(shè)管理工作直接“塞”入W旅游度假區(qū)管委會，實(shí)行一體化運(yùn)作，造成了W旅游度假區(qū)管委會角色負(fù)荷過重、精力不濟(jì)，難以有效開展A小鎮(zhèn)建設(shè)管理工作。

W旅游度假區(qū)管委會是C縣政府派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)以托管方式管理度假區(qū)核心區(qū)內(nèi)的8個(gè)行政村，需要承擔(dān)極其復(fù)雜多樣的管理服務(wù)工作?？紤]到A小鎮(zhèn)建設(shè)與度假區(qū)建設(shè)有所重合，縣政府簡單地將A小鎮(zhèn)建設(shè)工作交由度假區(qū)管委會統(tǒng)一管理，在原有繁重的管理服務(wù)工作基礎(chǔ)上新增了一系列工作任務(wù)，但在人、財(cái)、物的配備上未能做出相應(yīng)安排，導(dǎo)致管委會負(fù)荷過重。

W度假區(qū)管委會類似于各地政府設(shè)置的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行一種“政企統(tǒng)合型”管理模式。[21]下設(shè)數(shù)十個(gè)職能機(jī)構(gòu)和部門，承擔(dān)著組織領(lǐng)導(dǎo)、行政管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會治理等多方面的職責(zé)，同時(shí)需要完成諸如“三改一拆”、“無違創(chuàng)建”、“五水共治”、城中村改造之類上級指令的一系列中心工作和應(yīng)急任務(wù)。此外，還托管了8個(gè)村。但是，管委會工作人員總計(jì)只有18人，每人均分別負(fù)責(zé)“一條線”的管理事務(wù)并兼任聯(lián)村干部(除小鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)辦專職人員外)，需要承擔(dān)多樣復(fù)雜的行政和社會管理事務(wù)，如副主任Z負(fù)責(zé)度假區(qū)污水處理問題，H負(fù)責(zé)村民社會矛盾糾紛問題，X負(fù)責(zé)農(nóng)村三資處理問題等等。同時(shí)，每周三必須“跑村”，即親自到村中視察、訪談至少10戶家庭，并提交視察表。2017年8月，筆者隨從管委會工作人員Y走訪N村，“跑村”過程中，發(fā)現(xiàn)所涉之事幾乎涵蓋了村的全部日常事務(wù)。而A小鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專職工作人員僅1人。因工作事務(wù)繁重，導(dǎo)致管委會用于A小鎮(zhèn)建設(shè)管理服務(wù)的時(shí)間和精力嚴(yán)重不足。筆者列席了幾次管委會的工作例會，發(fā)現(xiàn)約3/4的時(shí)間用于討論黨務(wù)與行政管理，約1/4時(shí)間用于討論A小鎮(zhèn)建設(shè)及度假區(qū)其他景區(qū)管理問題[注]來源于筆者調(diào)研日志：W旅游度假區(qū)管理委員會兩次周一工作例會，20170821，20170828.。 顯然，A小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)展不理想，與其領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)、建設(shè)不力、精力不濟(jì)、能力不足存在一定關(guān)聯(lián)。

(二)服務(wù)角色薄弱

服務(wù)是縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的基礎(chǔ)性角色。特色小鎮(zhèn)之“特”表現(xiàn)在多個(gè)方面，其中之一就是在小鎮(zhèn)建設(shè)中以企業(yè)為主導(dǎo)，政府則提供多樣、高效的服務(wù)。在A小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，C縣政府提供了大量的公共服務(wù)，但在服務(wù)角色扮演中還存在相當(dāng)差距：

首先，縣政府的基本公共服務(wù)不充分。公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，縣級政府應(yīng)當(dāng)提供小鎮(zhèn)發(fā)展需要的基本公共服務(wù)，這是作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府職責(zé)所在。特別是要建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共場所和公共事業(yè)，包括小鎮(zhèn)道路、通訊、水電、燃?xì)狻⑴盼鄣裙芫W(wǎng)建設(shè)，公園綠地、活動廣場、停車場、集散中心服務(wù)站、自行車驛站、生態(tài)廁所、垃圾箱、充電樁、公共WiFi、公共交通、小鎮(zhèn)公共服務(wù)APP等公共設(shè)施，以及學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)部門。然而，在A小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，縣級政府提供的基本公共服務(wù)明顯不足，基礎(chǔ)設(shè)施、公共場所、公共事業(yè)建設(shè)相對滯緩。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A小鎮(zhèn)建設(shè)至今已近3年，除已運(yùn)營的四個(gè)景區(qū)外，區(qū)域內(nèi)還沒有公共衛(wèi)生間、公共排污管道、公共停車場等設(shè)施。除原有的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、幼兒園等外，規(guī)劃中的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)項(xiàng)目仍未啟動。交通網(wǎng)絡(luò)、休閑廣場、燃?xì)夤艿?、排污系統(tǒng)、供電系統(tǒng)等仍處于規(guī)劃設(shè)計(jì)中?；竟卜?wù)的薄弱直接導(dǎo)致小鎮(zhèn)功能融合弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)劃中的理想目標(biāo)。

其次，縣級政府的特色服務(wù)不相稱。特色小鎮(zhèn)的特殊性決定了其建設(shè)過程的獨(dú)特性，勢必要求政府提供一系列個(gè)性化、特色性的公共服務(wù)。通俗地說，就是需要“特鎮(zhèn)特策”。特色小鎮(zhèn)是新時(shí)代的新事物，常規(guī)化的政策與服務(wù)已難以滿足特色小鎮(zhèn)建設(shè)的要求，需要政府提供一種特殊化的政策與服務(wù)，才能更好地建設(shè)與發(fā)展特色小鎮(zhèn)。“特策”就是要求政策與服務(wù)突出其“個(gè)性”，專為該小鎮(zhèn)定制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，C縣雖然也為A小鎮(zhèn)建設(shè)提供了一些特殊政策，但不夠充足，難以支撐小鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展的需求。比如，沒有專門的小鎮(zhèn)建設(shè)審批服務(wù)政策，沒有新出讓土地，亦無土地盤活存量可以利用。另一方面，建設(shè)方案中已經(jīng)安排的特殊政策和服務(wù)，也因各種原因而沒有得到充分兌現(xiàn)。比如，小鎮(zhèn)客廳是特色小鎮(zhèn)的“縮影”與“靈魂”，作為營造小鎮(zhèn)形象、服務(wù)小鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)工程，規(guī)劃中由政府出資建設(shè)。調(diào)研中，管委會負(fù)責(zé)度假區(qū)旅游的工作人員談到，圍繞小鎮(zhèn)客廳的選址，有關(guān)部門曾進(jìn)行過多次討論，但終因存在爭議而被擱置，致使小鎮(zhèn)客廳至今仍未建成，只能以原博物館代做臨時(shí)性客廳。又如，為吸引投資，打響品牌，縣政府每年出資2000萬，用于A小鎮(zhèn)宣傳。然而，這一專項(xiàng)資金于近兩年因故被取消，對小鎮(zhèn)的引資和已建項(xiàng)目的運(yùn)行發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。調(diào)查資料統(tǒng)計(jì)顯示，2017年上半年僅完成固定資產(chǎn)投入1.65億元、特色產(chǎn)業(yè)投資1.42億元，離10億元的年度投資目標(biāo)差距較大。

(三)治理角色固著

新公共服務(wù)理論主張政府應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)，而不是掌舵！”強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“控制性”角色特質(zhì)，變?yōu)橐环N具備協(xié)調(diào)與服務(wù)功能的角色，安排議程，使相關(guān)各方坐到一起解決公共性難題。[6](P131)《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)了特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政府的引導(dǎo)與服務(wù)性、企業(yè)的主體性、小鎮(zhèn)運(yùn)作的市場化。政府在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與運(yùn)營過程中需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制性角色，充分做好服務(wù)保障，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展。然而，A小鎮(zhèn)建設(shè)中的縣級政府習(xí)慣性地扮演著管制性角色。據(jù)部分投資者反映，政府在與企業(yè)交往過程中仍按傳統(tǒng)行政模式處理相關(guān)事項(xiàng)，對爭議性問題不能與企業(yè)及時(shí)有效溝通，表現(xiàn)出明顯的行政控制性與封閉性。政府未能從特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，形成了某種意義上的治理角色固著現(xiàn)象。

(四)監(jiān)管角色缺位

監(jiān)管是縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的保障性角色，包括對入駐企業(yè)的審查，對項(xiàng)目工程質(zhì)量與建設(shè)進(jìn)度的監(jiān)督、對企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管，以及對A小鎮(zhèn)旅游市場運(yùn)作過程的監(jiān)督、對小鎮(zhèn)公共環(huán)境衛(wèi)生和食品安全的監(jiān)管，等等。在A小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，縣級政府努力履行著應(yīng)盡的監(jiān)管職責(zé)，但也存在著一些監(jiān)管角色的缺位，最為典型的是項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管上的“被動”與“無為”。比如，B養(yǎng)生園項(xiàng)目原由C縣B大酒店有限公司投資建設(shè)，計(jì)劃總投資12億元。2016年6月美國T公司旗下的Y公司合作收購了該公司，正式接手該項(xiàng)目。按項(xiàng)目建設(shè)合同，應(yīng)投資2億美元，但Y公司沒有正常履行合同。隨后，又由杭州M公司接手該項(xiàng)目。據(jù)調(diào)查，M公司在A小鎮(zhèn)同時(shí)建設(shè)和經(jīng)營著多個(gè)項(xiàng)目，但運(yùn)營不佳。到筆者調(diào)查時(shí)止，總共僅投入150多萬元。項(xiàng)目幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，始終未能取得有效進(jìn)展。在項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場看到，項(xiàng)目的養(yǎng)生園與別墅區(qū)已經(jīng)有大體框架，但項(xiàng)目整體基本處于“爛尾”狀態(tài)。又如，F(xiàn)慢城項(xiàng)目總需投資18億元，但項(xiàng)目投資者每年僅投入一兩千萬元，整個(gè)項(xiàng)目處在停滯之中[注]來源于筆者調(diào)研日志20170824.。面對A小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目投資不足、工作進(jìn)度遲緩等情況，縣級政府未能及時(shí)調(diào)整政策，采取有力的監(jiān)管措施，提出針對性的解決方案。A小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展及其社會影響呈現(xiàn)出下滑狀態(tài)[注]A小鎮(zhèn)2016年社會關(guān)注持續(xù)“升溫”：年先后有遼寧、吉林、江蘇、安徽、湖北、陜西、福建等外省，以及省內(nèi)周邊縣市共50多批政府考察團(tuán)前來A小鎮(zhèn)考察參觀學(xué)習(xí)。通過舉辦第十屆中國C縣a節(jié)暨第七屆國際養(yǎng)生博覽會、2016年 A小鎮(zhèn)國際峰會、中國Y文化峰會、中國·加拿大紅楓攝影藝術(shù)展等活動，吸引了人民網(wǎng)、中國文化報(bào)、浙江日報(bào)、CCTV加拿大國際電視臺、中國藝術(shù)攝影學(xué)會網(wǎng)、多倫多在線網(wǎng)等眾多國內(nèi)外新聞媒體的廣泛報(bào)道。隨著小鎮(zhèn)知名度的不斷提升，上海、江蘇及省內(nèi)旅行社負(fù)責(zé)人慕名來C實(shí)地考察a旅游線路。然而，2017年逐漸“降溫”，新聞和媒體報(bào)道明顯減少，社會考察團(tuán)比去年有所減少，小鎮(zhèn)內(nèi)部舉辦大型活動次數(shù)也大幅度減少。，2016年的年度考核也從前一年的良好退到了合格，下降了一級。

三、縣級政府角色偏差的生成因素

(一)角色定位不清

角色定位是政府角色扮演的基本前提。角色定位不清是指在特定的組織環(huán)境與時(shí)間背景下，在角色權(quán)力、角色能力與角色職責(zé)等方面定位模糊，缺乏明確的規(guī)章與程序。A小鎮(zhèn)建設(shè)是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)物，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，政府、企業(yè)、社會組織等多類組織共同參與和互動，構(gòu)成了復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)和多元的參與主體。每個(gè)主體在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中都具有不同的角色定位與角色分工。縣級政府在其中居于主導(dǎo)地位，扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、服務(wù)者、監(jiān)管者等多元角色。然而，C縣政府對于自身在A小鎮(zhèn)建設(shè)中的角色認(rèn)知模糊，缺乏明確的角色定位。在相關(guān)文件中，只是提出要在小鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面加大政府投入，加強(qiáng)用地保障，實(shí)行財(cái)稅扶持政策[注]來源于調(diào)研文件資料：中共C縣委辦公室、C縣人民政府辦公室.關(guān)于加快A小鎮(zhèn)建設(shè)的若干政策意見,C委辦〔2015〕58號，2015-11-10.。角色定位不清，縣級政府的角色實(shí)踐難免出現(xiàn)偏差。

(二)角色領(lǐng)會不足

角色領(lǐng)會是影響角色扮演的重要因素。米德認(rèn)為，角色領(lǐng)會是判斷一個(gè)有機(jī)體是否有“心智”的重要指標(biāo)。當(dāng)一個(gè)有機(jī)體能懂得常規(guī)姿態(tài)的含義，通過常規(guī)姿態(tài)來領(lǐng)會和理解他人，并想象性地預(yù)演可選擇的行為方案，那么這一有機(jī)體就具有了“心智”。[22](P328)角色領(lǐng)會不足指角色扮演者在與其他主體的交往互動中，未能按某種特定的姿態(tài)去充分且深入地認(rèn)識、理解與領(lǐng)會對方的行為意圖，未能準(zhǔn)確預(yù)測其后期行為趨勢，不能根據(jù)對方行為變化及時(shí)調(diào)整和修正自身行為。角色領(lǐng)會不足將縮短扮演者自我反應(yīng)和調(diào)整的時(shí)間，縮小其修正行為的空間，最終引起角色扮演僵化、缺位，從而產(chǎn)生角色偏差問題。A小鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)多元主體彼此互動的社會過程。作為A小鎮(zhèn)建設(shè)的主導(dǎo)者，縣級政府與企業(yè)、社會組織等其他主體之間的互動及其有效性，很大程度上取決于各方特別是縣級政府的角色領(lǐng)會能力和“心智”的高低。正是由于縣級政府對自身角色的領(lǐng)會不足，造成了縣級政府監(jiān)管角色的嚴(yán)重缺失。在A小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，未能深入“領(lǐng)會”各企業(yè)進(jìn)駐A小鎮(zhèn)的目的是買地炒房，還是發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)？在項(xiàng)目建設(shè)過程中，縣政府并未持續(xù)性地與項(xiàng)目投資企業(yè)保持溝通，未能充分洞察和領(lǐng)會項(xiàng)目投資企業(yè)的變化，沒有及時(shí)預(yù)測項(xiàng)目建設(shè)的績效和趨勢，最終因監(jiān)管不力而造成A小鎮(zhèn)建設(shè)的整體滯緩。

(三)角色規(guī)范不全

角色規(guī)范是角色扮演者的角色參照。角色規(guī)范不全是指未能根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要，對所期待的角色設(shè)定全面、具體的行為標(biāo)準(zhǔn)與模式。在對角色扮演者應(yīng)該做與不應(yīng)該做、能夠做與不能夠做、必須做與不必做等層面上缺乏明確的行為規(guī)定。由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)尚處在初步探索階段，對于地方政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的角色規(guī)范問題遠(yuǎn)未形成統(tǒng)一認(rèn)識，以至缺乏政府角色的“文化腳本”[注]戈夫曼認(rèn)為，文化腳本是一種標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范。缺乏政府角色的“文化腳本”，實(shí)質(zhì)是在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，缺乏針對政府角色扮演的一套共識性、規(guī)范化的體系。。正因?yàn)檫@樣，在A小鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)了縣級政府角色規(guī)范不全的問題。具體表現(xiàn)在：(1)縣級政府角色行為標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不明，缺乏可操作性；(2)縣級政府角色的權(quán)力與職責(zé)的規(guī)范設(shè)計(jì)不全面，政府的“權(quán)力之手”活動的限度不明確，“職責(zé)之手”服務(wù)的事項(xiàng)不具體?？h級政府角色規(guī)范不全，容易使政府行為產(chǎn)生一定程度的隨意性與偏離性，甚至有可能導(dǎo)致角色“變異”。

(四)角色條件欠缺

任何角色均是在一定的情境和條件下扮演的，勢必受所處情境和條件的影響。在一定程度上，角色條件決定著角色扮演，角色條件充分與否直接關(guān)系到角色扮演的成敗。角色條件欠缺是指角色扮演所需人力、財(cái)力、物力等方面的不足。條件不足時(shí)常會導(dǎo)致角色扮演的困境，造成角色實(shí)踐難以持續(xù)或角色扮演失當(dāng)。在A小鎮(zhèn)建設(shè)中，縣級政府要成功地扮演好多元角色，勢必需要有充分的條件和資源，尤其需要有合適的人力支持和較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，縣級政府的角色扮演遭遇了現(xiàn)有條件的制約。一是適用人才短缺。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)獨(dú)特的創(chuàng)新工程，既不同于傳統(tǒng)地方建設(shè)，也不同于改革中興起的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，是一項(xiàng)極其復(fù)雜、極為獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)工程。加之各個(gè)特色小鎮(zhèn)彼此不同，各有自己特色，建設(shè)中沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以照搬。對于A小鎮(zhèn)建設(shè)這樣一項(xiàng)新型經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)工程，不僅縣級政府領(lǐng)導(dǎo)自身缺乏充足經(jīng)驗(yàn)，而且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的C縣缺乏充足的適用人才儲備。小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、旅游管理和市場運(yùn)營管理的專業(yè)人員都不足。二是經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱。改革以來，C縣在經(jīng)濟(jì)上獲得了較快發(fā)展，但仍然是浙江省內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對落后縣之一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對落后，在很大程度上影響了招商引資的吸引力。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后勢必造成縣級財(cái)政能力的虛弱，可用于A小鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)政支持有限，進(jìn)而制約縣級政府的角色實(shí)踐。據(jù)調(diào)研，小鎮(zhèn)資金來源主要是財(cái)政項(xiàng)目建設(shè)資金安排和土地出讓凈收益返還款。近兩年來雖然有幾個(gè)招商項(xiàng)目正在洽談中，但還未落地，土地出讓資金不多。根據(jù)小鎮(zhèn)建設(shè)要求和創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，縣級政府委托編制了小鎮(zhèn)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)可研報(bào)告，共需建設(shè)資金14.2億元，其中道路、網(wǎng)管等公共基礎(chǔ)設(shè)施7億，集散中心、停車場、公廁等公共服務(wù)設(shè)施4.1億，景區(qū)改造等工程1.8億。為加快小鎮(zhèn)建設(shè)，2017年度假區(qū)管委會安排政府投資項(xiàng)目10個(gè)共1.98億元，其中僅路改造1個(gè)項(xiàng)目就需資金8000萬元?？h財(cái)政安排建設(shè)資金5000萬，資金缺口大[注]以上數(shù)據(jù)資料來源于筆者調(diào)研資料：C縣W旅游度假區(qū)管委會.A小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作情況匯報(bào).2017.。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，A小鎮(zhèn)內(nèi)的停車場、旅游公廁、游客服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施和公共場所建設(shè)仍未啟動，根本原因在于資金遲遲未到位。后期待建的小鎮(zhèn)醫(yī)院、學(xué)校等眾多公共服務(wù)項(xiàng)目，也需要強(qiáng)有力的公共財(cái)政支持，有限的縣級財(cái)政著實(shí)力不從心。小鎮(zhèn)旅游宣傳的專項(xiàng)資金于近年被取消，財(cái)政短缺無疑是一個(gè)重要原因。

四、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府角色的完善

(一)完善縣級政府角色定位

合理定位縣級政府的角色，需要符合三項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)：(1)準(zhǔn)確性：即縣級政府角色是嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，針對特色小鎮(zhèn)建設(shè)情況而設(shè)定的，準(zhǔn)確把握角色總體的方向(目的)；(2)明確性：縣級政府應(yīng)在不同層面上扮演哪些角色，明確不同角色的特定目標(biāo)；(3)具體性：縣級政府的角色不能過于宏大，應(yīng)具體、細(xì)化。根據(jù)省級特色小鎮(zhèn)建設(shè)要求與A小鎮(zhèn)建設(shè)的特點(diǎn)，C縣級政府的角色應(yīng)定位于：一是引領(lǐng)者，立足本縣經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實(shí)際，合理合情地做好小鎮(zhèn)整體規(guī)劃藍(lán)圖，持續(xù)性地發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)功能，對于小鎮(zhèn)建設(shè)的不同管理部門的職能，做到分工明確，權(quán)責(zé)清晰；二是服務(wù)者，縣級政府始終把握做強(qiáng)做大“點(diǎn)”上特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，同時(shí)做實(shí)做優(yōu)“面”上的公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，不斷加大政府的持續(xù)性投入，優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)平臺建設(shè)，把小鎮(zhèn)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“點(diǎn)”串成“線”，“線”連成“面”。此外，更應(yīng)重視并切實(shí)做好小鎮(zhèn)建設(shè)的特殊政策保障和個(gè)性化的“特色”服務(wù)工作；三是合作者，縣級政府要不斷提高自身角色領(lǐng)會能力與角色“心智”，積極與項(xiàng)目投資企業(yè)、社會組織、個(gè)人等小鎮(zhèn)建設(shè)主體進(jìn)行有效且持續(xù)性的交流與互動；四是監(jiān)管者，縣級政府在小鎮(zhèn)建設(shè)中的監(jiān)管角色應(yīng)當(dāng)是全方位、全過程的。在空間上不缺位：覆蓋小鎮(zhèn)企業(yè)、項(xiàng)目、旅游市場、公共設(shè)施等各個(gè)領(lǐng)域；在時(shí)間上不缺位：持續(xù)性地、不間斷地隨時(shí)跟進(jìn)；在內(nèi)容上不缺位：項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)運(yùn)營、公共服務(wù)、公共安全等各個(gè)方面。

(二)健全縣級政府角色規(guī)范

第一，角色規(guī)范制定依據(jù)的合法合理性與目的的實(shí)用性。認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會中央和上級政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的精神，并結(jié)合本地縣域經(jīng)濟(jì)、政治、社會與文化發(fā)展的實(shí)際情況，將中央和上級指示具體化、可操作化，制定出明確而具體的A小鎮(zhèn)建設(shè)縣級政府的角色規(guī)范。既不能生搬硬套上級精神，更要防止做“秀政績”的花樣工程。

第二，角色規(guī)范制定內(nèi)容的明確性、全面性與具體性。角色分工明確，管理服務(wù)科學(xué)到位。針對A小鎮(zhèn)建設(shè)工作，一方面，對縣級政府扮演的角色分別做出各自相應(yīng)的角色規(guī)范，使每一種角色達(dá)到“飽滿”狀態(tài)；另一方面，明確并細(xì)化縣級角色內(nèi)部各分角色(各部門)的權(quán)力與責(zé)任，特別需具體規(guī)范A小鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職責(zé)。同時(shí)，建構(gòu)各職能部門“分角色”之間的協(xié)調(diào)與規(guī)范機(jī)制。訪談中，W管委會副書記再三強(qiáng)調(diào)，部門協(xié)調(diào)問題最為突出，因各個(gè)部門職責(zé)不一，對問題的認(rèn)識存在差異，時(shí)常會造成工作受阻[注]來源于筆者調(diào)研日志20170807.。

(三)創(chuàng)造縣級政府角色條件

補(bǔ)短板是有效發(fā)揮系統(tǒng)功能的重要舉措。條件不足顯然是A小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府角色扮演的重要短板，要讓縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中扮演好角色，需要從實(shí)際出發(fā)，努力創(chuàng)造有利條件。

第一，建立專項(xiàng)發(fā)展基金，拓展融資渠道，彌補(bǔ)資金短板。一方面，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)政府推動的重大創(chuàng)新工程。其項(xiàng)目建設(shè)不僅要通過招商引資吸引社會資本，也需要政府適當(dāng)加大財(cái)政投入力度。特別是在公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)上，政府應(yīng)承擔(dān)起更為重要的責(zé)任，建立專項(xiàng)發(fā)展基金，滿足A小鎮(zhèn)多元化的功能需求。另一方面，當(dāng)前A小鎮(zhèn)建設(shè)以社會民間資本投資為主體，基礎(chǔ)配套和公共服務(wù)設(shè)施相對薄弱，這些都制約著小鎮(zhèn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展?？h級政府應(yīng)探索和創(chuàng)新A小鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制，積極拓展投融資渠道，精心包裝公建項(xiàng)目，采用資本金運(yùn)作模式，努力爭取國家開發(fā)銀行對小鎮(zhèn)公建項(xiàng)目資本的支持，以最大限度地發(fā)揮政府服務(wù)性角色。

第二，成立和完善小鎮(zhèn)建設(shè)的專業(yè)管理與服務(wù)團(tuán)隊(duì)，彌補(bǔ)人力短板。應(yīng)針對A小鎮(zhèn)建設(shè)的需求，組建小鎮(zhèn)建設(shè)的管理和服務(wù)團(tuán)隊(duì)。抽調(diào)精干力量，引進(jìn)適用人才，加大項(xiàng)目區(qū)塊政策處理力度，加快辦理項(xiàng)目報(bào)批，積極協(xié)助入駐企業(yè)，確保每個(gè)投資項(xiàng)目按時(shí)開工、順利推進(jìn)。此外，縣級政府應(yīng)在完善權(quán)力監(jiān)督體系的同時(shí)，實(shí)行權(quán)力下放，讓特色小鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)能夠真正放開手腳，自主開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)的管理服務(wù)工作。

(四)完善縣級政府角色考評

角色考評是“依據(jù)一定的科學(xué)原理，使用有效的測評手段，對角色主體的知識技能、能力傾向、人格特征等要素實(shí)施測量和評鑒”。[23](P443)良好的角色考評體系，能夠?qū)h級政府的角色資格條件、行為及其成熟度進(jìn)行系統(tǒng)性評定，盡早發(fā)現(xiàn)自身角色偏差問題，及時(shí)糾正并激勵其不斷提升角色能力。

第一，建立合理的考評體系。目前，特色小鎮(zhèn)建設(shè)只設(shè)立了針對特色小鎮(zhèn)的考評機(jī)制，并無專門的政府角色考評體系。A小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，縣級政府發(fā)揮著主導(dǎo)性功能，亟需建立一個(gè)全面、科學(xué)的政府角色考評體系。

第二，科學(xué)選擇考評主體。特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是多元主體共同參與和互動的系統(tǒng)性工程，對縣級政府角色的考評，亦需要多元主體的介入，破除自上而下的單一主體考評機(jī)制。宏觀上，可以采取自評與他評相結(jié)合的考評模式。一方面，縣級政府對自身角色進(jìn)行定期自我評定，可及時(shí)總結(jié)角色優(yōu)點(diǎn)與角色缺陷；另一方面，小鎮(zhèn)進(jìn)駐企業(yè)、與其合作的社會組織或團(tuán)體、個(gè)人、游客以及上級政府等，都應(yīng)當(dāng)成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府角色的考評者。特別是企業(yè)，其作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主體，在小鎮(zhèn)建設(shè)中扮演著特別重要的角色，相應(yīng)地也應(yīng)當(dāng)在縣級政府角色考評中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。逐漸建構(gòu)一套企業(yè)為主導(dǎo)、多元主體共同參與的縣級政府角色他評機(jī)制。

第三，正確選擇考評方法。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜性創(chuàng)新工程，單一或靜態(tài)的常規(guī)考評方法已無法適應(yīng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府的角色考評。根據(jù)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際，縣級政府的角色考評方法應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)結(jié)合：

一是定性考評與定量考評相結(jié)合。一方面，小鎮(zhèn)建設(shè)的好壞無疑是縣級政府角色扮演成功與否的“反射鏡”，應(yīng)當(dāng)針對小鎮(zhèn)具體項(xiàng)目建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的政府角色扮演，分別制定科學(xué)合理的量化性指標(biāo)，實(shí)施定量性的監(jiān)測與評價(jià)。另一方面，更重要地是，需要多元主體對縣級政府的角色行為進(jìn)行綜合分析與考量，對縣政府及其各相關(guān)部門的角色實(shí)踐進(jìn)行定期集中考察與評估，作出定性考核評價(jià)。

二是靜態(tài)考評與動態(tài)考評相結(jié)合。靜態(tài)考評主要針對縣級政府已形成的行為進(jìn)行考察評價(jià)，但缺乏對角色動態(tài)的考評，全面的縣級政府角色考評應(yīng)靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合。一方面，要對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府的角色扮演在橫向上做截面性考評，考察其各個(gè)角色實(shí)踐的現(xiàn)有狀態(tài)；另一方面，要對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級政府的角色扮演在縱向上做過程性考評，考察縣級政府在特色小鎮(zhèn)及其具體事項(xiàng)建設(shè)過程各個(gè)環(huán)節(jié)的角色扮演狀況。特別是考察其是否符合角色規(guī)范、是否達(dá)到角色目標(biāo)等。