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立法協(xié)商的角色定位
——兼論立法協(xié)商主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題

2019-01-26 21:11孫照紅
關(guān)鍵詞:主導(dǎo)權(quán)協(xié)商主體

孫照紅

(北京市社會(huì)科學(xué)院 科學(xué)社會(huì)主義研究所,北京 朝陽(yáng) 100101)

一、研究現(xiàn)狀和問(wèn)題提出

黨的十九大報(bào)告提出:“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法,以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?!保?]而立法協(xié)商是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要前提。立法協(xié)商是有立法權(quán)限的法定主體依照法定職權(quán)和程序在立法過(guò)程中廣納群言、集中民智的過(guò)程,是協(xié)商民主在立法工作中的體現(xiàn)和應(yīng)用,是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的必然要求。自黨的十八屆三中全會(huì)首次正式提出“深入開(kāi)展立法協(xié)商”[2]528的要求以來(lái),無(wú)論是中央還是地方都積極探索立法協(xié)商并取得了一定成效。在中央層面,《安全生產(chǎn)法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《快遞條例》《水污染防治法》等多部法律在修訂前都在政協(xié)開(kāi)展了立法協(xié)商。在地方層面,各地探索出形式多樣的立法協(xié)商實(shí)踐,逐步實(shí)現(xiàn)從“閉門(mén)立法”到“開(kāi)門(mén)立法”,提高了地方法規(guī)的科學(xué)性、民主性。比如,北京市政協(xié)通過(guò)界別渠道組織政協(xié)委員圍繞《北京市大氣污染防治條例(草案)》開(kāi)展立法協(xié)商,拓展了協(xié)商民主的新領(lǐng)域、新途徑。在理論研究層面,學(xué)界圍繞立法協(xié)商問(wèn)題開(kāi)展了探索性研究并產(chǎn)生了一系列創(chuàng)新性的研究成果。

但是,在肯定成績(jī)的同時(shí)也不可否認(rèn),我國(guó)的立法協(xié)商仍然存在一些問(wèn)題。從理論研究看,現(xiàn)有研究多集中于立法協(xié)商的概念、內(nèi)容、特征、現(xiàn)狀及完善路徑等方面,鮮有對(duì)立法協(xié)商主體進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)研究。即便如此,在現(xiàn)有研究中也存在一些比較明顯的分歧和相互矛盾之處。比如,在立法協(xié)商的概念問(wèn)題上,有的側(cè)重于“立法”,有的側(cè)重于“協(xié)商”。這里試舉幾例。(1)“立法協(xié)商就是指在立法過(guò)程中,有立法權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu),按照規(guī)定的程序與有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門(mén)、或人士,或面向社會(huì)公眾,就立法的內(nèi)容和有關(guān)事項(xiàng)通過(guò)座談、溝通、論證、聽(tīng)證、評(píng)估、征求意見(jiàn)等形式征集意見(jiàn)與建議,并作出反饋的體現(xiàn)協(xié)商民主的行為?!保?](2)“立法協(xié)商,是指具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)或其行使相關(guān)立法權(quán)限的法定主體,在立法活動(dòng)中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動(dòng)?!保?](3)“立法協(xié)商,是指政協(xié)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和政協(xié)委員,在立法機(jī)關(guān)初審之前,對(duì)有關(guān)法律法規(guī)草案進(jìn)行論證、協(xié)商,發(fā)表意見(jiàn)和建議的活動(dòng)?!保?](4)“立法協(xié)商,是指政協(xié)委員或者政協(xié)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì),針對(duì)相關(guān)法律法規(guī)草案,在立法機(jī)關(guān)初審之前對(duì)草案的論證、協(xié)商?!保?]8顯然,(1)和(2)強(qiáng)調(diào)的是有立法權(quán)的機(jī)構(gòu)(人大)開(kāi)展的協(xié)商活動(dòng),(3)和(4)強(qiáng)調(diào)的則是政協(xié)(政協(xié)委員和專(zhuān)門(mén)委員會(huì))在立法協(xié)商中的作用。在立法協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題上,有的認(rèn)為,立法協(xié)商應(yīng)由具有立法權(quán)的機(jī)構(gòu)主導(dǎo);也有人認(rèn)為,立法協(xié)商不一定是由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo),“從協(xié)商發(fā)起和主導(dǎo)部門(mén)的維度,立法協(xié)商主要可以分為‘人大主導(dǎo)的立法協(xié)商’、‘人民政協(xié)主導(dǎo)的立法協(xié)商’、‘政府部門(mén)主導(dǎo)的立法協(xié)商’、‘人民團(tuán)體主導(dǎo)的立法協(xié)商’四類(lèi)?!保?]

這些問(wèn)題同樣反映在實(shí)踐之中。目前來(lái)看,我國(guó)的立法協(xié)商主體定位還不夠清晰,特別是在立法協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題上,仍然存在人大主導(dǎo)還是黨主導(dǎo)、政協(xié)主導(dǎo)、政府主導(dǎo)的困惑和爭(zhēng)議。從各地立法協(xié)商的相關(guān)制度設(shè)計(jì)和安排看,有的以人大和政協(xié)的名義出臺(tái),如福州市《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的實(shí)施意見(jiàn)》;有的以政府名義制定,如武漢《市政府法制辦公室加強(qiáng)與市政協(xié)社會(huì)法制委員會(huì)地方立法協(xié)商工作的實(shí)施方案》;有的以人大、政府、政協(xié)名義出臺(tái),如《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》。那么,到底立法協(xié)商的主體包括哪些,立法協(xié)商應(yīng)由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo),黨、人大、政府、政協(xié)、社會(huì)公眾等政治主體在立法協(xié)商中分別扮演什么樣的角色、發(fā)揮什么樣的作用,如何處理他們之間的關(guān)系以形成立法協(xié)商的主體合力,是需要進(jìn)一步深入思考的問(wèn)題。

二、黨:立法協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)力量

黨領(lǐng)導(dǎo)立法,是全面依法治國(guó)的重要內(nèi)涵和題中應(yīng)有之義。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的?!吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出:“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是社會(huì)主義法治的根本要求,是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在,是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。”“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面,是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。”[8]全面依法治國(guó)是涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的龐大的系統(tǒng)工程,其中,立法是全面依法治國(guó)系統(tǒng)工程的重要環(huán)節(jié),立法工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。同理,作為立法工作重要環(huán)節(jié)的立法協(xié)商也必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商是黨領(lǐng)導(dǎo)立法原則在協(xié)商實(shí)踐中的具體實(shí)施和遵循,是做好立法協(xié)商工作的根本原則,問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨要領(lǐng)導(dǎo)好立法協(xié)商,首先要準(zhǔn)確理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵。早在1991年通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》中就明確規(guī)定,黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要實(shí)行政治即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。2016年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》也沿用類(lèi)似的提法??梢?jiàn),黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo),目的是把方向、定原則。在立法協(xié)商工作中,黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為確立指導(dǎo)思想、指引政治方向及審批立法規(guī)劃等。

其次,正確理解并處理好集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要是黨委以集體的名義向立法機(jī)關(guān)提出立法建議,是組織行為和集體行為。“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是指黨的集體領(lǐng)導(dǎo),黨的中央和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(省、市、縣委員會(huì)等)的領(lǐng)導(dǎo)?!保?]392同時(shí),集體領(lǐng)導(dǎo)必須和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合,黨委主要負(fù)責(zé)同志要履行“領(lǐng)導(dǎo)立法工作第一責(zé)任人”的職責(zé),對(duì)于重點(diǎn)立法工作要親自過(guò)問(wèn)、重要立法項(xiàng)目要親自推進(jìn)、重大立法問(wèn)題要親自協(xié)調(diào)。需要強(qiáng)調(diào)的是,“親自過(guò)問(wèn)”“親自推進(jìn)”“親自協(xié)調(diào)”都必須建立在民主決策、集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上,任何黨委負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)都不能以個(gè)人意志代替集體和組織、以權(quán)力壓制民主、以言代法、以言廢法、徇私枉法。但是,在一些地方,黨委提出立法建議主要是黨委書(shū)記、副書(shū)記、常委以批示的形式做出,而較少以黨委的名義、集體的名義提出,甚至個(gè)別地方出現(xiàn)了黨委負(fù)責(zé)人不顧立法條件和權(quán)限直接向人大提出立法要求、為人大“命題立法”的現(xiàn)象。[10]這顯然超出了個(gè)人的職責(zé)權(quán)限,是對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)的悖棄。

再次,在方式方法上,黨的領(lǐng)導(dǎo)必須“以黨的正確政策和自己的模范工作”[11]742來(lái)實(shí)現(xiàn)。為此,一要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用?!包h對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)在功效上應(yīng)體現(xiàn)于以民主協(xié)商為路徑的多元利益的協(xié)調(diào)、動(dòng)員和整合能力?!保?2]由于立法工作涉及多方面的利益調(diào)整和資源分配,需要處理和協(xié)調(diào)政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民團(tuán)體和社會(huì)群體等方方面面的關(guān)系,僅僅依靠立法機(jī)關(guān)的力量往往不能很好地協(xié)調(diào)這些關(guān)系,這就需要發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì),把黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要原則與人大、政府、政協(xié)等依法履行職能作用統(tǒng)一起來(lái),善于使黨的主張通過(guò)立法程序成為國(guó)家意志,提高立法效率和立法質(zhì)量。二要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)中黨員代表和委員的作用。在立法協(xié)商實(shí)踐中,人大及其常委會(huì)中黨員代表和委員要充分發(fā)揮作用,通過(guò)其先進(jìn)言行影響其他協(xié)商主體,而不是靠黨員代表在人大及其常委會(huì)中的簡(jiǎn)單多數(shù)。三要貫徹群眾路線。各級(jí)黨委要深入實(shí)際調(diào)查研究,最大限度地集民意、匯民智,要通過(guò)對(duì)社會(huì)不同群體意見(jiàn)、建議的綜合和分析,從大局上掌握社情民意和輿情動(dòng)態(tài),準(zhǔn)確把握社會(huì)的立法需求。

最后,妥善處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和立法機(jī)關(guān)依法履職的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)不等于主導(dǎo)?!吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》在強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)提出了具體的要求,即黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作必須在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行,不允許隨意干預(yù)甚至替代立法活動(dòng);要做好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的對(duì)接,不允許以黨內(nèi)程序代替立法程序。按照這些要求,在立法協(xié)商工作中,無(wú)論中央還是地方,黨都不能侵犯立法機(jī)關(guān)的法定職權(quán),不能事無(wú)巨細(xì)地包攬立法協(xié)商具體事務(wù),不能隨意干預(yù)立法協(xié)商的程序。相反,各級(jí)黨委要尊重、支持立法機(jī)關(guān)在立法協(xié)商工作中的權(quán)力,為立法機(jī)關(guān)開(kāi)展立法協(xié)商活動(dòng)創(chuàng)造條件。

三、人大:立法協(xié)商的主導(dǎo)機(jī)關(guān)

立法協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)來(lái)源于立法主導(dǎo)權(quán)。在我國(guó),人民是依法治國(guó)的真正主體和力量源泉,而人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本制度保障。由人民選出人大代表組成代議機(jī)關(guān)通過(guò)法律的形式表達(dá)人民利益訴求,是人大立法正當(dāng)性、合法性的根基所在。因此,無(wú)論是全面推進(jìn)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文件——《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,還是“管法的法”——《中華人民共和國(guó)立法法》,都強(qiáng)調(diào)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?!吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》更是強(qiáng)調(diào)了人大的立法主導(dǎo)權(quán)及立法協(xié)商的任務(wù),要求健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,按照科學(xué)立法、民主立法的要求,加強(qiáng)立法協(xié)商,健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。立法協(xié)商是服務(wù)于立法工作的,是為了集民意匯民智,使立法真正體現(xiàn)人民民主。“立法機(jī)關(guān)是立法活動(dòng)的主導(dǎo)機(jī)關(guān),當(dāng)然也是立法協(xié)商活動(dòng)的主體和主導(dǎo)機(jī)關(guān),應(yīng)在立法協(xié)商過(guò)程中充分發(fā)揮主導(dǎo)者和組織者的作用”[13]。

人大主導(dǎo)立法,即“有立法權(quán)的人大對(duì)立法選項(xiàng)與規(guī)劃、立法過(guò)程、立法結(jié)果具有真正實(shí)質(zhì)意義上的決定權(quán)。”[14]人大主導(dǎo)權(quán)體現(xiàn)在立法工作中,就是立法程序的啟動(dòng)、各參與主體工作的協(xié)調(diào)、最終的審議和決定權(quán)等都屬于人大或其常委會(huì)。但是,實(shí)踐中人大作為立法機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)地位不明確,發(fā)揮作用也不到位。在我國(guó),除了人大以外,享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)也可以立法。行政機(jī)關(guān)立法的內(nèi)容主要是與政府職能相對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)、行政規(guī)章?!皬姆ɡ砩险f(shuō),人大立法與政府立法是一種主導(dǎo)和從屬的關(guān)系,或者叫支配與服從關(guān)系。前者處于主導(dǎo)、支配和優(yōu)勢(shì)地位,后者則處于從屬、補(bǔ)充和服從的地位。”[15]然而,從我國(guó)的實(shí)際情況看,政府在立法工作中往往比人大的主導(dǎo)性更強(qiáng),人大立法權(quán)被行政立法權(quán)消解,立法行政化。當(dāng)前強(qiáng)調(diào)人大在立法中的主導(dǎo)地位,很大程度上就是針對(duì)“當(dāng)前立法權(quán)高度行政化、政府部門(mén)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)立法”“人大立法權(quán)、尤其是人民代表大會(huì)立法權(quán)的虛置弱化以及由此形成的立法過(guò)程中‘人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)’”[16]的實(shí)際狀況而提出的。

實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人大對(duì)立法協(xié)商工作的主導(dǎo)權(quán),首先要做的是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)權(quán)。而人大能不能主導(dǎo)立法,從根本上取決于人大自身的審議和表決能力。當(dāng)前人大內(nèi)部嚴(yán)重的行政化、人大議事規(guī)則的不健全、人大代表立法調(diào)查手段和技術(shù)的落后等削弱了人大審議和表決的能力,削減了人大在立法中的話語(yǔ)權(quán)?!叭绻舜蟠淼漠a(chǎn)生過(guò)程缺乏民眾參與和認(rèn)同,如果人大代表難以將各種社會(huì)訴求帶到立法機(jī)關(guān)并對(duì)立法過(guò)程施加影響,那么勢(shì)必造成人大代表立法職能的邊緣化、表面化和虛置化”[16]。因此,“健全人大審議民主和表決民主的體制機(jī)制,是保證人大主導(dǎo)立法的根本手段”[17]。

其次,強(qiáng)化人大“人民代言人”和“立法主導(dǎo)者”的角色意識(shí)?!案骷?jí)人大是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān),具有‘人民利益’代表者和‘人民意志’表征者的法定身份,這是其最大的政治優(yōu)勢(shì)和立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)?!保?4]因此,人大要明確樹(shù)立“代表人民立法”的責(zé)任感和榮譽(yù)感,強(qiáng)化其在立法工作中的主導(dǎo)意識(shí),以“舍我其誰(shuí)”的責(zé)任、勇氣和信心,主動(dòng)承擔(dān)并充分發(fā)揮其主導(dǎo)立法的責(zé)任,防止人大立法主導(dǎo)權(quán)的虛化和旁落。

再次,加強(qiáng)立法協(xié)商的體制機(jī)制建設(shè)。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的意見(jiàn)》從宏觀上提出了立法協(xié)商的方向,包括建立健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制,立法論證、聽(tīng)證、評(píng)估機(jī)制,重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制,法律法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制以及法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見(jiàn)制度等,[18]為人大立法協(xié)商提供了宏觀指導(dǎo)。為進(jìn)一步明確立法協(xié)商的內(nèi)容、主體、程序、形式,可以借鑒政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商、社區(qū)協(xié)商等制度化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),①制定并出臺(tái)關(guān)于立法協(xié)商的專(zhuān)門(mén)實(shí)施意見(jiàn)或辦法,使立法協(xié)商有具體明確的制度保障和程序規(guī)范。除此之外,完善人大立法協(xié)商,還應(yīng)建立、健全與人大立法協(xié)商相關(guān)的配套制度建設(shè),如立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度、立法信息公開(kāi)制度等。

最后,處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大主導(dǎo)權(quán)的關(guān)系。人大主導(dǎo)立法協(xié)商不是、不能也不可能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。從根本上說(shuō),人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法是一致的,二者都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)與支持人大對(duì)立法協(xié)商工作的主導(dǎo),其實(shí)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。加強(qiáng)黨對(duì)立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo),就要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,減少黨對(duì)人大立法協(xié)商工作的直接干預(yù),增強(qiáng)人大的立法協(xié)商主導(dǎo)權(quán)。換句話說(shuō),支持人大依法履職本身就是改善黨對(duì)立法協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。一方面,在立法協(xié)商過(guò)程中,人大及其常委會(huì)必須自覺(jué)增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商工作的意識(shí),始終貫徹黨的主張和政策。同時(shí),在遇到難以協(xié)調(diào)的利益矛盾和難以解決的利益問(wèn)題時(shí),人大及其常委會(huì)需要報(bào)請(qǐng)黨委并尋求黨委來(lái)協(xié)調(diào)、整合各種利益關(guān)系,平衡各種資源配置。另一方面,人大及其常委會(huì)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下獨(dú)立自主地履行法定職權(quán),更加主動(dòng)、積極地致力于立法協(xié)商工作,充分發(fā)揮其在立法協(xié)商中的主導(dǎo)權(quán)。

需要注意的是,強(qiáng)調(diào)人大對(duì)立法和立法協(xié)商的主導(dǎo)權(quán),不是指人大對(duì)所有立法和立法協(xié)商都具有主導(dǎo)權(quán)。對(duì)于與政府職能相關(guān)的行政立法,政府的經(jīng)驗(yàn)更豐富,更具有高質(zhì)量立法的能力,因此更具主導(dǎo)權(quán)。同樣,對(duì)于規(guī)范黨組織和黨員工作、行為的黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢,黨最具主導(dǎo)權(quán)。

四、政協(xié):立法協(xié)商機(jī)構(gòu)和平臺(tái)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出:“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用,探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制?!保?]政協(xié)是愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,是多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu),“是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”[1],這種特殊的定位決定了政協(xié)是最方便把方方面面的力量組織、團(tuán)結(jié)和凝聚起來(lái)的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)。在政協(xié)平臺(tái)上進(jìn)行立法協(xié)商,是政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的分內(nèi)之事,是政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的重要內(nèi)容。

從中央和各地實(shí)踐來(lái)看,目前的立法協(xié)商“主要是通過(guò)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議等組織機(jī)構(gòu)或者通過(guò)征求相關(guān)人士和普通公民對(duì)法律草案的意見(jiàn)等方式進(jìn)行的”[19],政協(xié)已經(jīng)成了立法協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)和平臺(tái),相關(guān)主體在政協(xié)平臺(tái)上積極聯(lián)動(dòng),對(duì)于立法機(jī)構(gòu)科學(xué)立法、民主立法,提高立法質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。但是,對(duì)于政協(xié)在立法協(xié)商中的角色、權(quán)責(zé)邊界,無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中都存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在理論上,有人把政協(xié)作為立法協(xié)商的主體,比如,有觀點(diǎn)認(rèn)為,立法協(xié)商是立法機(jī)構(gòu)和人民政協(xié)就法律的立、改、廢進(jìn)行協(xié)商的專(zhuān)門(mén)活動(dòng),“立法協(xié)商是主體雙方的共同行為,一方必須是人民政協(xié),另一方則是立法機(jī)構(gòu)”[20]。也有人明確把立法協(xié)商模式總結(jié)為“政協(xié)主導(dǎo)模式”和“人大主導(dǎo)模式”:“目前,我國(guó)已經(jīng)形成了包括‘廣東經(jīng)驗(yàn)’‘廣西經(jīng)驗(yàn)’在內(nèi)的‘人大主導(dǎo)模式’,包括‘南京經(jīng)驗(yàn)’‘福州經(jīng)驗(yàn)’在內(nèi)的‘政協(xié)主導(dǎo)模式’”[21]。這顯然背離了人大主導(dǎo)立法的原則。在實(shí)踐中,有的地方立法機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤地認(rèn)為,立法協(xié)商工作屬于協(xié)商民主范疇,立法協(xié)商是政協(xié)的本職工作,和立法機(jī)關(guān)關(guān)系不大,有的甚至根本不關(guān)心、不參與政協(xié)組織的立法協(xié)商。

上述觀點(diǎn)和做法實(shí)際上是由對(duì)人大和政協(xié)的性質(zhì)、地位、職能的認(rèn)識(shí)不清醒、不到位引起的。作為協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu),人民政協(xié)當(dāng)然應(yīng)該是立法協(xié)商的重要渠道和協(xié)商平臺(tái),這是各地在立法協(xié)商中多強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政協(xié)平臺(tái)作用的重要原因。但是,不能因此認(rèn)為政協(xié)是立法協(xié)商主體和立法主體,也不能把政協(xié)作為唯一協(xié)商渠道和形式。第一,立法協(xié)商的形式和渠道有很多。如聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、專(zhuān)家咨詢會(huì)等,以政協(xié)為平臺(tái)、到政協(xié)聽(tīng)取意見(jiàn)和建議只是諸多形式中的一種。認(rèn)為人民政協(xié)必然是立法協(xié)商的一方,實(shí)質(zhì)上排除了人大和政協(xié)以外的其他社會(huì)主體的平等參與機(jī)會(huì)。

第二,政協(xié)不是協(xié)商主體。參加政協(xié)的各民主黨派和無(wú)黨派人士、各人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界代表,港澳臺(tái)同胞、歸國(guó)僑胞和特邀人士在政協(xié)平臺(tái)上就立法的相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展討論、協(xié)商,為立法機(jī)關(guān)提供意見(jiàn)和建議。換言之,政協(xié)各組成界別和政協(xié)委員可以以立法協(xié)商主體的身份參與立法協(xié)商,但作為一個(gè)組織的人民政協(xié)不能作為立法協(xié)商主體與立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法協(xié)商。應(yīng)有效區(qū)分政協(xié)與政協(xié)參加單位、界別、政協(xié)委員在性質(zhì)和職責(zé)上的不同,“如果說(shuō)要把人民政協(xié)當(dāng)成立法協(xié)商的主體之一,那么參加人民政協(xié)的各有關(guān)單位、界別、個(gè)人就被人民政協(xié)代表了,立法協(xié)商到頭來(lái)就成了人大與政協(xié)二者的協(xié)商,這顯然不符合我國(guó)的政治運(yùn)行的特點(diǎn)和有關(guān)規(guī)定?!保?2]

第三,政協(xié)不是立法主體。政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān),不具有立法功能,因此不能作為立法主體。立法協(xié)商的過(guò)程本是立法機(jī)關(guān)與其他參與者之間的互動(dòng)。政協(xié)只是為立法協(xié)商搭建平臺(tái),組織和推動(dòng)立法協(xié)商,不能因此把政協(xié)當(dāng)成立法協(xié)商的主體與立法機(jī)構(gòu)協(xié)商立法或共同立法。同時(shí),政協(xié)不是決策機(jī)構(gòu),沒(méi)有決策的權(quán)力。立法機(jī)構(gòu)到政協(xié)組織的立法協(xié)商會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)和建議,或政協(xié)把協(xié)商意見(jiàn)和建議反饋到人大,只是立法機(jī)關(guān)廣泛征集民意的過(guò)程和渠道,不能因此把政協(xié)組織立法協(xié)商混同于、等同于政協(xié)介入立法過(guò)程或干預(yù)立法。政協(xié)立法協(xié)商具有建議性、建設(shè)性和參考性,而不具有決定性、制約性和執(zhí)行性,“政協(xié)參與地方立法協(xié)商,是一種‘政治參與’而非‘法律參與’”[23]。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》把立法協(xié)商工作納入到人大協(xié)商部分而不是政協(xié)協(xié)商部分,也有這個(gè)道理。

五、人民:立法協(xié)商的民主之源

人民是立法的真正主體。只有經(jīng)過(guò)了開(kāi)門(mén)立法、協(xié)商立法的程序,所立之法才是“合法之法”。人大立法本身就已經(jīng)包含了民主立法的內(nèi)涵和要求,即依托人民代表大會(huì)制度和人民代表大會(huì)這個(gè)代議機(jī)構(gòu)形成廣泛的民意代表性,促進(jìn)社會(huì)共識(shí)的形成。但是,在人大的民意代表性不充分、代表的履職積極性不高、履職能力不均衡的情況下,單憑人大自身的力量并不能滿足當(dāng)前社會(huì)多元、復(fù)雜的利益分配需求和民主期冀。因此,中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的意見(jiàn)》在人大協(xié)商部分提出了“制定立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃,要廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議”[18]的要求。立法協(xié)商就是要廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議,使所立之法能夠真實(shí)、有效地反映人民意志和人民利益,這既是主權(quán)在民原則的根本要求,也是提高立法質(zhì)量的基本途徑。

從目前的立法協(xié)商實(shí)踐看,我國(guó)公民參與立法協(xié)商的積極性不高。一些地方遭遇到法律草案公布之后少人問(wèn)津的尷尬,比如葫蘆島市人大在制定《水源地保護(hù)條例》的過(guò)程中就出現(xiàn)了只有一名網(wǎng)友回復(fù)意見(jiàn)的冷遇。[24]究其原因,一是公共理性和公共精神不足,公眾參與立法協(xié)商的主動(dòng)意識(shí)淡薄。二是立法方面的知識(shí)和專(zhuān)業(yè)障礙,公眾會(huì)因此產(chǎn)生參與無(wú)用、協(xié)商無(wú)效等觀念。三是受長(zhǎng)期存在的“官本位”“精英立法”思想影響,起主導(dǎo)作用的立法單位往往采取“閉門(mén)立法”的方式。當(dāng)前立法協(xié)商工作中的“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象和協(xié)商渠道有限、反饋機(jī)制的不完善、協(xié)商意見(jiàn)得不到采納等問(wèn)題,直接削減了公眾參與立法協(xié)商的熱情。普通參與主體與立法機(jī)關(guān)在協(xié)商資源、話語(yǔ)權(quán)、影響力、主動(dòng)權(quán)等方面的不對(duì)等的情況客觀存在,造成立法協(xié)商主體空有協(xié)商權(quán)利卻不能真正有效地參與到立法協(xié)商實(shí)踐中來(lái)的客觀現(xiàn)實(shí)。

要改變立法協(xié)商中形式意義大于實(shí)質(zhì)意義的狀況,必須在人大主導(dǎo)立法的前提之下,調(diào)動(dòng)公眾參與立法協(xié)商的熱情和積極性,拓寬公眾有序參與立法的方式和渠道,包括立法協(xié)商座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等,也可以通過(guò)網(wǎng)上聽(tīng)證、微信、微博等方式,最大限度地征求公眾意見(jiàn)。要加大立法信息公開(kāi)力度,為公眾完整、準(zhǔn)確地了解立法信息,提高參與有效性創(chuàng)造條件。要建立、完善協(xié)商成果運(yùn)用及反饋機(jī)制,對(duì)于立法協(xié)商中的意見(jiàn)和建議,無(wú)論采納與否,都要及時(shí)向公眾反饋;對(duì)于有代表性的觀點(diǎn)、有爭(zhēng)議的問(wèn)題,要做出有針對(duì)性的解釋和說(shuō)明,這既是對(duì)民意的尊重,也有利于對(duì)立法決策正當(dāng)性、合理性進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí),立法機(jī)關(guān)必須擯棄“官本位”意識(shí),健全與社會(huì)公眾的協(xié)商溝通機(jī)制,在立法協(xié)商過(guò)程中與其他協(xié)商主體平等地開(kāi)展協(xié)商,而不是忽視、屏蔽甚至壓制其他參與主體的意見(jiàn),否則,協(xié)商就失去了其本應(yīng)有的意義。

另一方面,立法是一項(xiàng)復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性工作,需要參與主體具有一定的參與能力和素質(zhì)。事實(shí)上,不同參與主體的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、能力和影響力是不同的?!半S著政治日趨復(fù)雜,知識(shí)——認(rèn)知能力和控制力——也會(huì)越來(lái)越成為問(wèn)題……我們正在陷入‘知識(shí)危機(jī)’?!保?5]135普通公民的相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備較少,即使是在政協(xié)委員、民主黨派成員中,具有良好法律理論素養(yǎng)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)又能積極參與立法協(xié)商的人也不是很多。這是各地立法協(xié)商參與主體有限、協(xié)商效果不好的重要原因,也是立法機(jī)關(guān)將立法協(xié)商多局限在人大法工委、政府法制辦、政協(xié)社法委等范圍的重要原因。

“公民必須在智能上有所準(zhǔn)備,以便擔(dān)負(fù)管理時(shí)所必須完成的任務(wù)?!保?6]166因此,人大應(yīng)建立科學(xué)的遴選機(jī)制,把那些具有協(xié)商素質(zhì)和能力、具有相關(guān)立法方面的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng),能夠理性、自主地表達(dá)自己的觀點(diǎn)并包容不同觀點(diǎn)的人納入立法協(xié)商的主體范圍。除了人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員之外,還應(yīng)邀請(qǐng)一定數(shù)量的專(zhuān)業(yè)人士參與立法協(xié)商,比如高校和科研機(jī)構(gòu)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者、法律實(shí)務(wù)工作者,提高協(xié)商工作的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性。另外,全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的落地落實(shí)需要大量立法方面的人才,特別是在立法法修改后,所有設(shè)區(qū)的市都具有地方立法權(quán),但各地立法人才不足,容易導(dǎo)致立法中的不作為、亂作為或越權(quán)立法、為局部利益和部門(mén)利益立法、侵犯立法客觀性和公正性的問(wèn)題。解決這一問(wèn)題,就需要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞街鸩脚囵B(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的立法協(xié)商主體,比如在人大系統(tǒng)全面開(kāi)展立法知識(shí)和技術(shù)的培訓(xùn),使從事立法工作的相關(guān)人員掌握立法和立法協(xié)商的技術(shù)和規(guī)則。

注釋?zhuān)?/p>

①2015年,《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》先后出臺(tái),政協(xié)協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、政黨協(xié)商有了專(zhuān)門(mén)的制度依據(jù)。

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