王宏鵬

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧 835000）

[內(nèi)容提要]黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視制度建設(shè)在黨的建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，在黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)方面，作出頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃，頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等基礎(chǔ)主干法規(guī)，與時(shí)俱進(jìn)，突出重點(diǎn)，創(chuàng)新治理理念，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)。

一、黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)的主要內(nèi)容

（一）頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)

為規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，2013 年5 月，中共中央發(fā)布黨內(nèi)“立法法”——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，條例指出應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制定工作，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃。根據(jù)《條例》編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃的要求，2013 年11 月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》印發(fā)，這是黨的歷史上首個(gè)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定的總體規(guī)劃，第一次對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃，是在全面從嚴(yán)治黨新形勢(shì)下，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)快速發(fā)展以適應(yīng)黨的建設(shè)制度改革的重要舉措，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了新進(jìn)展。

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》對(duì)健全和完善黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)作了頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃，提出要從健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系等六個(gè)方面完善黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)。這六個(gè)方面的法規(guī)是構(gòu)成反腐倡廉法規(guī)體系的六大基礎(chǔ)主干法規(guī)，反腐倡廉法規(guī)開(kāi)始朝著體系化方向發(fā)展。健全黨內(nèi)反腐法規(guī)的基礎(chǔ)主干法規(guī)，有助于形成強(qiáng)有力的制度合力，形成遏制腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制。2018 年2 月，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃印發(fā)，接力第一個(gè)規(guī)劃，為在建黨一百年時(shí)形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系繼續(xù)謀篇布局。

為落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制的要求，2015年8月，中央批準(zhǔn)建立有中央紀(jì)委等14 個(gè)中央部委參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度。中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議在中央書(shū)記處的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)是研究黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制定，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施等。黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度從組織上加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性，避免了黨內(nèi)法規(guī)政出多門(mén)、互相沖突的現(xiàn)象。有助于匯集各方智慧和力量，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行，加快形成健全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（二）懲防并舉，正面倡導(dǎo)與負(fù)面清單相結(jié)合

2015 年10 月，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廉潔自律準(zhǔn)則》）頒布實(shí)施?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》是對(duì)1997年3月頒布試行、2010年1月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廉潔從政若干準(zhǔn)則》）的繼承與發(fā)展。這里將對(duì)這三個(gè)一脈相承的法規(guī)版本進(jìn)行比較研究，通過(guò)分析不同版本前后的變化，探析黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的發(fā)展和治理腐敗理念的變化。

《廉潔自律準(zhǔn)則》與前兩個(gè)《廉潔從政若干準(zhǔn)則》相比，主要有以下特點(diǎn)：一是法規(guī)條文大大減少，語(yǔ)言高度凝練，緊扣“廉潔自律”，主旨鮮明?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》包括導(dǎo)語(yǔ)、黨員廉潔自律規(guī)范和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)范3 部分，僅8 條，281個(gè)字，而2010年通過(guò)的《廉潔從政若干準(zhǔn)則》共20條，3600余字。通過(guò)對(duì)《廉潔自律準(zhǔn)則》的文本進(jìn)行分析，其正文8條法規(guī)，都用四字詞語(yǔ)和短句構(gòu)成，每條條文不超過(guò)15 個(gè)字，語(yǔ)言十分凝練，簡(jiǎn)潔、好懂、易記。但其所包含的內(nèi)容極為豐富，基于當(dāng)前廉潔自律方面存在的問(wèn)題，提出原則性的要求和規(guī)范，涵蓋黨的理想信念宗旨、優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)、道德情操、修身齊家從政各個(gè)方面。

二是堅(jiān)持正面引導(dǎo)，重在立德?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》相比《廉潔從政若干準(zhǔn)則》一個(gè)最顯著的變化就是治理理念的創(chuàng)新，即以德治黨的法規(guī)化，將堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，自律與他律相結(jié)合。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視建設(shè)廉潔政治，要求做到政治清明、政府清廉、干部清正，需要加強(qiáng)對(duì)黨員干部的正面引領(lǐng)?！读疂崗恼舾蓽?zhǔn)則》20 條條文包括“8 個(gè)禁止”和“52 個(gè)不準(zhǔn)”，都是開(kāi)列負(fù)面清單，全是禁止性規(guī)定。《廉潔自律準(zhǔn)則》的內(nèi)容主要是針對(duì)全體黨員的“四個(gè)必須”和面向黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“四個(gè)自覺(jué)”的原則性規(guī)定，8條條文全部為正面引導(dǎo)，都是倡導(dǎo)性規(guī)定。禁止性規(guī)定可以起到震懾作用，起到“不敢腐”的效果，是他律。倡導(dǎo)性規(guī)定是鼓勵(lì)，是在黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中樹(shù)立“不想腐”道德要求。治腐要標(biāo)本兼治，治本才是根本之道。

三是適用對(duì)象從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”擴(kuò)大到全體黨員，體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨之“全面”?！读疂崗恼舾蓽?zhǔn)則》的規(guī)范主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，《廉潔自律準(zhǔn)則》在突出黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的同時(shí)，將法規(guī)適用對(duì)象擴(kuò)大到全體黨員，在全黨倡導(dǎo)廉潔自律，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治環(huán)境，也體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的要求。

四是兼具傳承性與創(chuàng)新性。《廉潔自律條例》汲取了中華傳統(tǒng)文化和廉政文化的精華，繼承發(fā)揚(yáng)了黨的優(yōu)良作風(fēng)和革命文化，體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)與歷史、制度與文化的統(tǒng)一。

相比《廉潔從政若干準(zhǔn)則》，《廉潔自律準(zhǔn)則》的一個(gè)變化是將“禁止”“不準(zhǔn)”性規(guī)定移入同步修訂的《紀(jì)律處分條例》之中，使黨內(nèi)法規(guī)之間銜接協(xié)調(diào)?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》與《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀(jì)律處分條例》），前者規(guī)定共產(chǎn)黨人的道德追求，后者劃出了黨組織和黨員不可逾越的底線，一正一反，正面引導(dǎo)與負(fù)面清單相結(jié)合。有了正面倡導(dǎo)，才能引導(dǎo)黨員廉潔自律；有了負(fù)面清單，才能倒逼黨員拒腐防變，守住底線，才能追求《廉潔自律準(zhǔn)則》規(guī)定的更高標(biāo)準(zhǔn)，《廉潔自律準(zhǔn)則》與《紀(jì)律處分條例》配套使用，相得益彰。更重要的是此次修訂體現(xiàn)了依規(guī)治黨與以德治黨治理理念的新變革。

2015年修訂的《紀(jì)律處分條例》，把對(duì)黨組織和黨員的要求細(xì)化，明確規(guī)定黨員干部不能觸碰的“負(fù)面清單”，涵蓋政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六大類(lèi)紀(jì)律，第一次在黨的紀(jì)律中提出“生活紀(jì)律”。規(guī)定了對(duì)黨員的5 種紀(jì)律處分，對(duì)黨組織的2種紀(jì)律處分，5種可以從輕減輕處分的情形，3種應(yīng)當(dāng)從重加重處分的情形，規(guī)定十分清楚明白。

針對(duì)2003 年修訂的《紀(jì)律處分條例》存在的紀(jì)律內(nèi)容上存在的紀(jì)法不分的問(wèn)題，修訂后的《紀(jì)律處分條例》刪除了與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的條文，進(jìn)一步明確了紀(jì)法分開(kāi)，更加突出政黨特色和黨紀(jì)特色。

《紀(jì)律處分條例》將政治紀(jì)律和政治規(guī)矩納入其中，是黨的十八大以來(lái)黨中央全面從嚴(yán)治黨最新實(shí)踐成果的制度化，有助于嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨自我完善、自我革新的勇氣和決心。

未滿(mǎn)三年，2018年8月，中共中央再次修訂了《紀(jì)律處分條例》。這是在總結(jié)黨的十八大以來(lái)黨的紀(jì)律建設(shè)的理論、實(shí)踐和創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)黨的十九大將黨的紀(jì)律建設(shè)納入黨的建設(shè)的總布局的精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開(kāi)，突出黨紀(jì)特色，在調(diào)查研究、充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上所作的修訂，修訂后的《紀(jì)律處分條例》增寫(xiě)“兩個(gè)堅(jiān)決維護(hù)”①“兩個(gè)堅(jiān)決維護(hù)”指：堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書(shū)記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)共產(chǎn)黨員網(wǎng)：http://www.12371.cn/2018/08/27/ARTI1535321642505383.shtml.，強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，政治性更強(qiáng)；新增嚴(yán)禁黨員領(lǐng)導(dǎo)干部搞山頭主義，搞兩面派、做兩面人，干擾巡視，拉票賄選，利用未公開(kāi)信息買(mǎi)賣(mài)股票，扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，為黑惡勢(shì)力充當(dāng)“保護(hù)傘”，不重視家風(fēng)建設(shè)等負(fù)面清單。修訂后的《紀(jì)律處分條例》應(yīng)對(duì)了紀(jì)律建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，政治性更強(qiáng)，內(nèi)容更科學(xué)，邏輯更嚴(yán)謹(jǐn)，可操作性更強(qiáng)。

（三）注重監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督制度發(fā)展創(chuàng)新

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是反腐敗斗爭(zhēng)的關(guān)鍵舉措，使監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)充分釋放出來(lái)。黨的十八屆六中全會(huì)在總結(jié)2003 年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂頒布了新的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》。

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》（試行）對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)揮了積極作用，但黨內(nèi)監(jiān)督制度仍存在監(jiān)督體系不完善，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)存在盲區(qū)；監(jiān)督制度不健全，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制度、措施、辦法缺失，監(jiān)督“一把手”失效；監(jiān)督主體責(zé)任缺位。黨委履行監(jiān)督責(zé)任缺乏硬性規(guī)定，紀(jì)委作為專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)不能充分履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)；黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行不力，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題糾正和整改剛性約束不足，糾偏機(jī)制缺失②李斌雄：《扎緊制度的籠子中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社，2017，第257-258頁(yè)。等重大矛盾和問(wèn)題。

針對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督存在的問(wèn)題與矛盾，黨的十八屆六中全會(huì)要求：按照權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)?shù)睦砟钤O(shè)計(jì)黨內(nèi)監(jiān)督制度；③李斌雄：《扎緊制度的籠子中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社，2017，第260頁(yè)。堅(jiān)持信任不能代替監(jiān)督，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，要求中央和中央領(lǐng)導(dǎo)同志以身作則；黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)，沒(méi)有例外。六中全會(huì)的這些要求為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度設(shè)計(jì)提出了新思路新理念。

相比原條例，修訂后的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》針對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督面臨的新問(wèn)題，以新思路作出了許多新規(guī)定：一是確立新的指導(dǎo)原則。提出開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督要堅(jiān)持懲前毖后、治病救人原則和抓早抓小、防微杜漸原則。二是規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督主體及其職責(zé)?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第二章到第五章規(guī)定了各個(gè)層次監(jiān)督主體的地位、職責(zé)和任務(wù)，細(xì)化了黨委、紀(jì)委和黨員的監(jiān)督職責(zé)，新增了黨的中央組織和黨的基層組織兩類(lèi)監(jiān)督主體。三是明確黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部是黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。四是立足于監(jiān)督工作實(shí)際，監(jiān)督內(nèi)容更具針對(duì)性，更加細(xì)化，操作性更強(qiáng)。五是強(qiáng)化監(jiān)督制度貫徹落實(shí)。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的一個(gè)突出特點(diǎn)是規(guī)定要將監(jiān)督制度和問(wèn)責(zé)制度有效結(jié)合，使黨內(nèi)監(jiān)督具有強(qiáng)制性，有助于監(jiān)督主體更好履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任。六是構(gòu)建由六類(lèi)監(jiān)督主體組成的黨內(nèi)監(jiān)督體系，織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

巡視制度作為維護(hù)黨紀(jì)的手段，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的形式，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾方面有著獨(dú)特的作用。④人民日?qǐng)?bào)社評(píng)論部編：《十八大以來(lái)反腐新常態(tài)論》，人民出版社，2014，第83頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，黨中央根據(jù)全面從嚴(yán)治黨面臨的新形勢(shì)，反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入新常態(tài)但形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻的情況，不斷創(chuàng)新巡視制度，不斷提升反腐效能，對(duì)巡視工作進(jìn)行了重大調(diào)整。

黨的十八大以來(lái)，中央從依然嚴(yán)峻復(fù)雜的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)出發(fā)，把巡視工作放在更加重要位置，分別于2015年8月和2017年7 月對(duì)2009 年7 月制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《巡視工作條例》）進(jìn)行了兩次修訂，涉及巡視定位、內(nèi)容、方式、責(zé)任、成果運(yùn)用、整改等，推動(dòng)巡視工作深入開(kāi)展。修訂堅(jiān)持遵循黨章、與時(shí)俱進(jìn)、突出重點(diǎn)、必要可行的原則，歷經(jīng)深入調(diào)研、發(fā)揚(yáng)民主，充分論證、反復(fù)修改、不斷完善的過(guò)程。主要亮點(diǎn)有：一是對(duì)巡視工作的指導(dǎo)思想作出重大修改，確立了政治巡視的定位。條例將習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略寫(xiě)入巡視工作指導(dǎo)思想。二是對(duì)黨委履行巡視工作主體責(zé)任作出要求，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)巡視不力，發(fā)生嚴(yán)重問(wèn)題的黨組織追究責(zé)任。三是將中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)巡視工作的原“指導(dǎo)”關(guān)系改變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，對(duì)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制作出較大調(diào)整。四是建立市縣兩級(jí)黨委巡察制度，完善巡視格局；對(duì)巡視內(nèi)容、方式和權(quán)限、成果運(yùn)用作出新的規(guī)定。修訂后的《巡視工作條例》在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了巡視全覆蓋，創(chuàng)新了巡視組織制度與方式方法，注重巡視成果運(yùn)用，確保整改落實(shí)。巡視制度更加規(guī)范化、科學(xué)化，體現(xiàn)出黨中央制約和監(jiān)督權(quán)力的決心和智慧。

二、黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的特征

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)體系不斷完善

黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的建設(shè)是一個(gè)整體工程，要有計(jì)劃、有規(guī)劃地推進(jìn)，這樣才能形成健全的黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)才能更加體系化、科學(xué)化。黨的十八大以前，中央會(huì)根據(jù)黨的建設(shè)需要制定一些黨內(nèi)法規(guī)，法規(guī)制定的應(yīng)急性、應(yīng)時(shí)性特征明顯，碎片化現(xiàn)象突出。黨的十八大以來(lái)，中央開(kāi)始統(tǒng)籌規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃①2013年11月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》；2018年2月，中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》。的出臺(tái)，填補(bǔ)了之前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)沒(méi)有總體規(guī)劃的空白，為2012 年到2022 年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作做了總體規(guī)劃，反腐倡廉法規(guī)體系建設(shè)也有了頂層設(shè)計(jì)。黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃對(duì)完善黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系六個(gè)方面的基礎(chǔ)主干法規(guī)建設(shè)進(jìn)行了總體設(shè)計(jì)與科學(xué)規(guī)劃，對(duì)提高反腐倡廉法規(guī)的系統(tǒng)性，建立健全黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系，彌補(bǔ)體制缺陷和制度漏洞具有重要作用。

2012 年6 月，中央首次啟動(dòng)了對(duì)新中國(guó)成立后中央制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，清理工作歷時(shí)兩年，廢止和宣布失效了一批不適應(yīng)實(shí)際需要的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，相應(yīng)地黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)也實(shí)現(xiàn)了瘦身，為形成完善的黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系奠定了基礎(chǔ)。2019 年4 月，《中共中央關(guān)于廢止、宣布失效和修改部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，標(biāo)志著自2018 年11 月部署實(shí)施的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作圓滿(mǎn)完成。

（二）黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制定質(zhì)量不斷提高

從文本形式上看，理念創(chuàng)新、持續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的日期與主體構(gòu)成要件齊全，文本規(guī)范性提高。這一時(shí)期制定和頒布的黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)均會(huì)在法規(guī)末尾條文中標(biāo)明法規(guī)的有權(quán)解釋機(jī)關(guān)和施行日期，如2017 年7 月通過(guò)的《巡視工作條例》第四十一條規(guī)定了負(fù)責(zé)條例解釋的機(jī)關(guān)是中央紀(jì)委和中央組織部。第四十二條規(guī)定了條例的生效日期。黨內(nèi)法規(guī)的制定、頒布與生效日期，制定、修改與解釋主體等構(gòu)成要件全部具備，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性提高。

從文本結(jié)構(gòu)上來(lái)看，結(jié)構(gòu)更加合理，如2015年修訂的《巡視工作條例》將2009年《巡視工作條例》中“機(jī)構(gòu)設(shè)置”和“人員管理”兩章合并為“機(jī)構(gòu)和人員”，將原混在“機(jī)構(gòu)設(shè)置”一章中的“巡視范圍和內(nèi)容”單列一章，修訂后的法規(guī)結(jié)構(gòu)更加合理。

從法規(guī)內(nèi)容上看，法規(guī)條文更加細(xì)化，可操作性增強(qiáng)。2015 年10 月修訂的《紀(jì)律處分條例》明確了紀(jì)律處分的主體是黨員和黨組織，刪除了涉及行為主體可能是非黨員的有關(guān)國(guó)家工作人員、其他從事公務(wù)人員、國(guó)有企業(yè)管理人員的條文規(guī)定，凸顯黨紀(jì)特色。根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的要求，《紀(jì)律處分條例》增補(bǔ)了紀(jì)律處分情形，補(bǔ)充了紀(jì)律建設(shè)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題。對(duì)違紀(jì)行為作了定性規(guī)定，違紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)作出量化約束?！堆惨暪ぷ鳁l例》實(shí)現(xiàn)了巡視全覆蓋，加強(qiáng)了專(zhuān)項(xiàng)巡視制度，細(xì)化了巡視的權(quán)限和內(nèi)容，突出了巡視成果的運(yùn)用，使得巡視工作法律邊界明確，操作性更強(qiáng)，巡視效果更加明顯。

從法規(guī)總體布局上看，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)重點(diǎn)突出，針對(duì)性強(qiáng)。權(quán)力的濫用是產(chǎn)生腐敗的重要原因之一，有效治理腐敗就需要建立健全權(quán)力監(jiān)督和制約制度，防止權(quán)力的濫用。改革開(kāi)放以來(lái)，反腐倡廉法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)就是構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督制度體系，為此，大量制約和監(jiān)督權(quán)力的黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)。治理腐敗要堅(jiān)持懲治與預(yù)防相結(jié)合，標(biāo)本兼治，綜合治理。以《紀(jì)律處分條例》為代表的懲治法規(guī)和以《廉潔自律準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》為代表的預(yù)防法規(guī)，黨的十八大以來(lái)都做了適應(yīng)新形勢(shì)的修訂，重點(diǎn)突出，針對(duì)性強(qiáng)。

（三）治理理念發(fā)生變革，反腐倡廉法規(guī)創(chuàng)新發(fā)展

治理理念發(fā)生變革，從嚴(yán)治黨要求以德治黨與依規(guī)治黨相結(jié)合?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》與《紀(jì)律處分條例》，堅(jiān)持自律與他律相結(jié)合，正面倡導(dǎo)，注重立德教育，負(fù)面清單，強(qiáng)調(diào)懲處震懾，體現(xiàn)了依規(guī)治黨與以德治黨治理理念的結(jié)合。制定《廉潔自律準(zhǔn)則》的重要理念創(chuàng)新就是以德治黨的法規(guī)化，緊扣“廉潔自律”、堅(jiān)持正面倡導(dǎo)、面向全體黨員、突出領(lǐng)導(dǎo)干部，強(qiáng)調(diào)自律，重在立德，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)現(xiàn)階段廉潔自律方面存在的主要問(wèn)題作出明確規(guī)定，重在符合實(shí)際，務(wù)求管用。

黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)創(chuàng)新發(fā)展。以《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》為例，其創(chuàng)新之處有：一是在指導(dǎo)思想上突出政治巡視的規(guī)定。把擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本目的，以樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”作為政治標(biāo)桿，把維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治任務(wù)，把嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)作為政治巡視的目標(biāo)。二是要求黨委加強(qiáng)對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨委常委會(huì)研究巡視工作、聽(tīng)取巡視工作匯報(bào)制度，對(duì)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)不力的黨組織要進(jìn)行追責(zé)。三是將中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)巡視工作的原“指導(dǎo)”關(guān)系變更為“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，為中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組更好地督促黨組織和巡視組織落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任提供了法規(guī)依據(jù)。四是規(guī)定黨委在一屆任期內(nèi)對(duì)所有下屬的地方、企事業(yè)單位的黨組織要全面巡視，對(duì)落實(shí)巡視全覆蓋作出具體要求。

（四）堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開(kāi)，注重與國(guó)家法律相銜接

黨員同時(shí)也是公民，黨員的嚴(yán)重違紀(jì)行為可能已經(jīng)構(gòu)成違法犯罪，在黨紀(jì)處分之后還要移送司法機(jī)關(guān)接受?chē)?guó)家法律的制裁。若黨紀(jì)與國(guó)法存在界限不清晰的地方，則有可能出現(xiàn)以黨紀(jì)代替國(guó)法，有損黨紀(jì)和國(guó)家法律威嚴(yán)的現(xiàn)象。這一時(shí)期，中央為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的總要求，堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，并在具體黨規(guī)黨法的制定上，通過(guò)中央黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)席會(huì)議醞釀協(xié)商，做到紀(jì)法分開(kāi)并與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)。

以《紀(jì)律處分條例》為例，1997 年和2003 年通過(guò)的《紀(jì)律處分條例》內(nèi)容上存在紀(jì)法不分的問(wèn)題，《紀(jì)律處分條例》的一些規(guī)定與國(guó)家法律重合。2015 年10 月修訂的《紀(jì)律處分條例》去除了與國(guó)家法律重合的部分，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)法分開(kāi),體現(xiàn)了法治精神。然而。在黨紀(jì)與國(guó)法的銜接上仍存在一些問(wèn)題，如對(duì)既違紀(jì)又違法需要移送司法機(jī)關(guān)處理的，仍沒(méi)有作出明確的程序和規(guī)范要求，存在對(duì)接制度的缺失。2018 年8 月最新修訂的《紀(jì)律處分條例》注重紀(jì)法銜接，第二十七至第三十條、第三十三條在紀(jì)法銜接上作出詳細(xì)規(guī)定。如規(guī)定黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分，再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理，還規(guī)定了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在對(duì)黨員的違紀(jì)違法處理上的銜接協(xié)調(diào)。