（貴州省人力資源和社會保障廳 貴陽 550000）

根據(jù)國務(wù)院《工傷保險條例》以支定收、收支平衡的原則，按照工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌的要求，貴州省于2014年7月以“政策制度、業(yè)務(wù)規(guī)程、信息系統(tǒng)、基金管理”四個統(tǒng)一為抓手，啟動實施了工傷保險省級統(tǒng)籌，率先在全國實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌——統(tǒng)收統(tǒng)支模式。

1 省級統(tǒng)籌前的困難與問題

貴州省在2004年建立了市、州級統(tǒng)籌管理的工傷保險制度，但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化，低統(tǒng)籌層次帶來的地區(qū)之間共濟(jì)能力差、工作推進(jìn)不平衡問題成為制約工傷保險制度健康發(fā)展的主要瓶頸，全省有三個市（州）工傷保險基金相繼出現(xiàn)缺口，工傷保險事業(yè)面臨前所未有的困難和嚴(yán)重問題。

1.1 部分市州基金缺口很大

2004年國務(wù)院《工傷保險條例》實施后，貴州省隨即開始工傷保險制度改革，工傷保險基金實行“市級統(tǒng)籌”。市級設(shè)立儲備金，按當(dāng)年工傷保險基金收入的15%—20%提?。粌浣鸬?0%上解省，作為省級調(diào)劑金用于應(yīng)對市、州出現(xiàn)的基金風(fēng)險。2011年《工傷保險條例》修訂后，隨著工傷保險覆蓋面不斷擴(kuò)大，特別是煤礦等高風(fēng)險行業(yè)作為重點擴(kuò)面對象納入后，工傷保險受益面不斷增多，貴州工傷保險待遇提升，工傷保險基金支出加大。安順市2011年當(dāng)期基金缺口240萬元；2012年當(dāng)期基金缺口約536萬元；2013年當(dāng)期基金缺口近1004萬元；2014年該市工傷保險基金在累計結(jié)余基金消耗完的情況下，面臨無錢可支的總?cè)笨谶_(dá)到2000余萬元。2013年六盤水市工傷保險基金收入26888萬元，其中含當(dāng)年撥付的省級調(diào)劑金1000萬元，總支出30160萬元，支出結(jié)余-3272萬元，待遇支付壓力呈“吃了上頓愁下頓”的惡性趨勢，導(dǎo)致工傷職工的工傷待遇不能及時得到享受。2013年全省9個市州中，安順、六盤水兩市當(dāng)期結(jié)余率為-23%和-17%，遵義、銅仁兩個市州當(dāng)期結(jié)余率僅為2%和1%。市級統(tǒng)籌模式下的工傷保險基金已難以自求平衡，矛盾十分突出，省級調(diào)劑金已不能解決基金當(dāng)期缺口問題。

1.2 省級統(tǒng)籌難度大

一是統(tǒng)一調(diào)動各地基金有難度。各市（州）之間基金結(jié)余差距非常大。收不抵支的市（州）非常希望實行省級統(tǒng)籌，但對于基金結(jié)余大的市州，要調(diào)動基金結(jié)余用于有缺口的市（州），讓各地相互分擔(dān)風(fēng)險，這對發(fā)展多年并有一定基金結(jié)余的市（州）來說，一時難以接受，大大降低了征繳的積極性，各地出現(xiàn)“交基金，交責(zé)任”的情況，給工作帶來不利影響。二是重建政策體系有難度。市級統(tǒng)籌近十年，各市（州）均根據(jù)國務(wù)院《工傷保險條例》《貴州省實施〈工傷保險條例〉辦法》制定了地方實施細(xì)則，形成了各自獨立的政策體系，工傷保險費率、工傷保險待遇也有較大差距。實行省級統(tǒng)籌，必須重新制定全省統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)，需要考慮各地工作平穩(wěn)推進(jìn)，也要考慮涉及用人單位和職工切身利益的政策標(biāo)準(zhǔn)平穩(wěn)銜接，省和市的工作量都很大，對省級的工作能力和水平也是一個考驗。三是統(tǒng)一信息系統(tǒng)有難度。市級統(tǒng)籌時，部分經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，比如貴陽市、遵義市等按照本地的政策和經(jīng)辦規(guī)程，由不同的軟件開發(fā)商自行開發(fā)信息系統(tǒng)，不斷完善本地區(qū)的工作程序，形成相對固定的工作習(xí)慣。實行省級統(tǒng)籌，必須借助信息化手段統(tǒng)一全省管理服務(wù)，既要統(tǒng)一系統(tǒng)平臺，又要統(tǒng)一工作程序，這將改變原有工作習(xí)慣，推行有難度。工傷保險基金由各地自行管理，多年來已經(jīng)形成了相對穩(wěn)固的利益關(guān)系，形成了一定的思維習(xí)慣和工作習(xí)慣。要實行省級統(tǒng)籌，打破原有各地自我管理格局，改變原有各地的利益關(guān)系，存在一定困難。

1.3 省級統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)很薄弱

一是人員不足。2013年底, 貴州省共有社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)124個，工作人員3320人，工作人員與參保人次的比例為1:5101，經(jīng)辦能力明顯不足，嚴(yán)重制約了經(jīng)辦管理服務(wù)水平。二是無固定機(jī)構(gòu)。2014年以前，各市州均無單獨固定的工傷保險機(jī)構(gòu)，工傷保險業(yè)務(wù)往往是合并在養(yǎng)老保險或是勞動監(jiān)察，人員不固定，流動非?？欤@個月還是這個同志負(fù)責(zé)，下個月就換了另一個同志。三是手工操作不規(guī)范。受限于各地政府的資金投入，信息化建設(shè)參差不齊，大部分市州均系手工、半手工操作，管理服務(wù)存在很大問題，給經(jīng)手人留下了很多可操作空間。例如醫(yī)院的報銷，職工去醫(yī)院住院以后，自己弄一些虛假發(fā)票就去經(jīng)辦機(jī)構(gòu)手工報銷，多頭報、假發(fā)票、改工傷認(rèn)定鑒定書的情況在審核待遇過程中都發(fā)現(xiàn)過。

1.4 各地費率、待遇差異大

省級統(tǒng)籌前，各地同類行業(yè)費率和工傷職工待遇存在差異。2013年，同類行業(yè)的費率差距最高達(dá)兩倍，相同傷殘等級的一次性醫(yī)療和傷殘補助金待遇差異約18%。比如工傷保險費率，相鄰的畢節(jié)、遵義和銅仁市一類行業(yè)用人單位費率分別為：0.8%、0.6%、0.5%，二類行業(yè)費率分別為：1.8%、1.2%、1%，三類行業(yè)費率分別為4%、2%、2%，存在明顯差異；在相鄰的遵義市和黔東南州，2013年同是七級傷殘的一次性醫(yī)療補助金標(biāo)準(zhǔn)分別是4.26萬元、3.9萬元，兩地相差0.36萬元。

2 實踐與做法

實行省級統(tǒng)籌，就是“劫富濟(jì)貧”，難點在于要打破原有的利益關(guān)系，改變各地原有自我管理格局；再建全省的政策體系，再造新的工作流程。緊緊抓住基金“上統(tǒng)”這個“牛鼻子”，通過規(guī)范統(tǒng)一全省政策標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、業(yè)務(wù)規(guī)程和信息系統(tǒng)，堅定有序推進(jìn)省級統(tǒng)籌工作。

2.1 抓政策標(biāo)準(zhǔn)

從市級統(tǒng)籌上升到省級統(tǒng)籌，政策體系的重新構(gòu)建是基礎(chǔ)。2013年底，貴州省人社廳與省財政廳出臺了《貴州省工傷保險基金省級統(tǒng)籌管理實施意見》（以下簡稱《意見》），形成以《意見》為基礎(chǔ)的“1+N”的政策體系，達(dá)到待遇標(biāo)準(zhǔn)、繳費基數(shù)、費率等全省統(tǒng)一。

從省的層面陸續(xù)出臺涉及工傷認(rèn)定管理、費率確定和浮動機(jī)制、基金財務(wù)管理、工傷醫(yī)療目錄管理、勞動能力鑒定管理等方面的20余個文件，涵蓋工傷預(yù)防、康復(fù)、補償三大“支柱”工作，貫穿工傷保險管理服務(wù)全過程。出臺的這些文件大部分都有具體規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，不再是以前的指導(dǎo)意見。全省沒有差別化的規(guī)定，“一把尺子量到底”。

2014年7月1日，貴州省上調(diào)了工傷職工經(jīng)常性待遇，借兩年一調(diào)的調(diào)待契機(jī)將全省傷殘津貼最低水平統(tǒng)一，并明確自2015年1月1日起，在省級統(tǒng)籌后發(fā)生工傷的職工待遇核算基數(shù)按全省上年度職工月平均工資計算，實現(xiàn)全省工傷保險待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。工傷保險費率暫按各市（州）原有辦法執(zhí)行，經(jīng)過一段時間的過渡，借國家三類改八類調(diào)整政策為契機(jī)，實現(xiàn)了全省工傷保險費率標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

2.2 抓基金管理

統(tǒng)收統(tǒng)支管理，基金能否“上統(tǒng)”是關(guān)鍵。要“上統(tǒng)”基金，已經(jīng)出現(xiàn)基金缺口或者結(jié)余不多的地區(qū)非常積極，但部分基金結(jié)余量較大的地區(qū)很不情愿，沒有積極性。如何讓各地基金順利“上統(tǒng)”，又不給工作帶來消極影響呢？貴州省采取了兩項有力的措施。一是市（州）只設(shè)工傷保險基金收入和支出賬戶，不再設(shè)財政專戶。省級統(tǒng)籌啟動后，各地當(dāng)年征繳的工傷保險基金按月統(tǒng)一納入省級工傷保險基金專戶管理，結(jié)余的暫存當(dāng)?shù)叵认慕Y(jié)余，實行“只出不進(jìn)”政策。二是設(shè)置兩年的過渡期。2016年6月30日結(jié)余全部劃轉(zhuǎn)省級財政專戶到取消當(dāng)?shù)刎斦簟?/p>

這兩項措施，既能保證各地往省級“基金池”不斷“蓄水”，又讓各地基金結(jié)余逐步“消化”。經(jīng)過兩年的過渡期，基金結(jié)余較大的地區(qū)在消耗基金結(jié)余的過程中對基金“上統(tǒng)”逐漸認(rèn)同。同時，省級成立基金清理小組，在省級統(tǒng)籌啟動前對各地基金進(jìn)行專項清理，摸清“家底”，防止突擊“花錢”。一個專項清理、兩項有力措施，這套“組合拳”下來，全省基金“上統(tǒng)”成為定局。

基金“上統(tǒng)”，地方如何分擔(dān)基金風(fēng)險？首先，實行基金預(yù)算管理。由省級統(tǒng)一編制全省預(yù)算，并報省人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行，市（州）要調(diào)整預(yù)算，也要報省人民政府批準(zhǔn)調(diào)整執(zhí)行，確保市（州）“用錢”更規(guī)范。其次，明確市（州）基金缺口責(zé)任。因未完成年度工傷保險基金預(yù)算及任務(wù)而形成的基金缺口，要由同級財政予以彌補。

最后，統(tǒng)一全省基金流向?？h級每月按時將征繳基金轉(zhuǎn)入市級，市級于當(dāng)月劃轉(zhuǎn)至省級，省級在月末將各地劃入的基金劃轉(zhuǎn)至財政專戶；基金支出經(jīng)省級劃撥市級后，再劃入縣級。每月逐級“上劃”、逐級“下?lián)堋被穑Y金流動有序。并且省級在各地預(yù)留兩個月周轉(zhuǎn)金，確保各地工作正常運轉(zhuǎn)。省級統(tǒng)籌以來，先后有部分地區(qū)出現(xiàn)收不抵支的情況，共計約3.4億元，但由于基金的省級統(tǒng)籌管理，基金能夠及時下?lián)埽瑳]有對各地工作造成影響，省級統(tǒng)籌共濟(jì)能力得到體現(xiàn)。

2.3 抓業(yè)務(wù)規(guī)程

全省“管理上收，服務(wù)下沉”，省級負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，市級從管理向服務(wù)傾斜，縣級重點是服務(wù)。市、縣兩級將主要承擔(dān)工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、征繳和待遇撥付等經(jīng)辦服務(wù)工作，而這三項工作與工傷保險基金息息相關(guān)，如果地方責(zé)任意識弱化，在經(jīng)辦服務(wù)上隨意“放水”，會給基金安全帶來風(fēng)險。

工傷保險基金是工傷職工的“救命錢”，必須管好用好。結(jié)合工傷保險工作特點，貴州省統(tǒng)一了全省業(yè)務(wù)規(guī)程，規(guī)范工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險經(jīng)辦工作程序，明確工傷認(rèn)定由市和縣社會保險行政部門共同組成的工傷認(rèn)定辦公室負(fù)責(zé)辦理，包括工傷認(rèn)定受理、認(rèn)定調(diào)查、認(rèn)定決定等。

勞動能力鑒定由省、市勞動能力鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理，包括傷殘等級鑒定、延長停工留薪期確認(rèn)、輔助器具配置確認(rèn)、舊傷復(fù)發(fā)確認(rèn)等。

為統(tǒng)一全省工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定案例的把握尺度，貴州省建立了工傷認(rèn)定案例會商制度，各地把握不準(zhǔn)的疑難案例，交由省級會商后再作出結(jié)論。并且，針對一些難以把握的工傷認(rèn)定條款和鑒定標(biāo)準(zhǔn)，通過收集典型案例、開展案例研討分析等形式，建立會商制度全省形成共識。

工傷保險經(jīng)辦由省、市、縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理，包括工傷保險登記、征繳，醫(yī)療、醫(yī)療康復(fù)與輔助器具配置管理，待遇及其他費用審核支付，稽核監(jiān)督、財務(wù)、信息管理等。工傷保險經(jīng)辦按照“既獨立操作，又相互銜接；既職責(zé)明確，又相互制約”的思路，對一般性業(yè)務(wù)設(shè)置初審、復(fù)審二級崗位，對風(fēng)險程度較大的業(yè)務(wù)設(shè)置初審、復(fù)審、審批三級崗位。

在工傷保險待遇支付管理方面，除一次性待遇、傷殘津貼等工傷保險待遇嚴(yán)格按國家規(guī)定及時支付給工傷職工外，貴州省還針對解決各地工傷醫(yī)療管理和審核標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，采取了有效措施。一是建立事故報告制度。明確用人單位發(fā)生事故后，在24小時之內(nèi)進(jìn)行事故報告，并告知用人單位就醫(yī)管理、工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定等辦理程序。既方便職工就醫(yī)，又使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠及時掌握職工就醫(yī)信息，及時介入管理，提高了市（州）工傷醫(yī)療管理水平。二是針對各地在工傷醫(yī)療、康復(fù)審核管理中遇到的問題，適時組織醫(yī)療審核管理人員共同研討，統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、原則和尺度，指導(dǎo)具體工作。三是全省使用統(tǒng)一的工傷服務(wù)協(xié)議文本、出入院標(biāo)準(zhǔn)、臨床路徑管理、“三目錄”管理和費用結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，并委托各市（州）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與轄區(qū)內(nèi)協(xié)議醫(yī)療機(jī)構(gòu)、輔助器具配置等機(jī)構(gòu)分別簽訂服務(wù)協(xié)議，協(xié)議簽訂率達(dá)100%，實現(xiàn)全省工傷保險相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的統(tǒng)一。工傷保險業(yè)務(wù)規(guī)程的規(guī)范統(tǒng)一，使得全省工作步調(diào)一致。

2.4 抓信息系統(tǒng)

全省統(tǒng)一實行省級統(tǒng)籌，信息化是提升管理服務(wù)的重要手段。2014年，按“優(yōu)先保運行、隨后抓提升”的思路，貴州省借助“金保工程”平臺優(yōu)先開發(fā)涉及征繳和待遇發(fā)放的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在省級統(tǒng)籌實施前部署上線了全省統(tǒng)一的工傷保險信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)剛上線的時候，各地反映問題不斷。經(jīng)梳理分類，大部分問題是因為不適應(yīng)新的工作程序，不適應(yīng)電腦操作引起的。為此，全省成立專門工作小組，分赴現(xiàn)場解決業(yè)務(wù)管理和信息系統(tǒng)問題。經(jīng)過努力，信息系統(tǒng)實現(xiàn)“四橫三縱”，即同級認(rèn)定、鑒定、經(jīng)辦與協(xié)議等四類機(jī)構(gòu)之間橫向的信息共享，省、市、縣縱向三級管理的互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)向省級集中，滿足服務(wù)下沉、管理延伸的需要。

2016年，為方便建筑項目參加工傷保險，貴州省又開發(fā)了“工傷保險生物特征識別身份認(rèn)證系統(tǒng)”，建筑工地的從業(yè)人員可以“刷臉”進(jìn)行實名制登記與報備，極大地方便了用人單位和職工。2018年，貴州省又繼續(xù)完善了工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定信息系統(tǒng)，實現(xiàn)工作流程化、業(yè)務(wù)檔案一體化管理，具備短信通知、業(yè)務(wù)流程留痕、認(rèn)定鑒定經(jīng)辦業(yè)務(wù)協(xié)同、網(wǎng)上辦事等功能，2019年7月已正式上線全省統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。

3 成效與啟示

今年初，中組部組織相關(guān)單位編寫“貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，在改革發(fā)展穩(wěn)定中生動案例”，案例用于“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，要通過案例教學(xué)解決部分干部“不敢為，不會為”的問題。全國有194個案例入選，其中貴州省有4個，人社系統(tǒng)有6個，貴州省唯一一個人社系統(tǒng)入選的案例就是工傷保險省級統(tǒng)籌案例。

3.1 成效

3.1.1 提高保障能力

在連續(xù)7年調(diào)高待遇、連續(xù)降低費率的情況下，全省基金結(jié)余由2013年底的16.8億元，增長至2019年7月底的22.5億元（含儲備金），基金累計結(jié)余增長33.9%，可支付月數(shù)增加16%。

3.1.2 增強(qiáng)制度公平

徹底解決了待遇差、費率差問題。如前所述，省級統(tǒng)籌前，各地工傷保險待遇、費率不同，且差異明顯。省級統(tǒng)籌實施以后全部統(tǒng)一，獲得用人單位和職工的一致肯定。

3.1.3 管理得到提升

省級統(tǒng)籌啟動時，貴陽市基金累計結(jié)余6.2億元，約占全省基金結(jié)余的38%，是全省名副其實的“大戶”。但是經(jīng)過兩年的“消化”，暫存當(dāng)?shù)氐幕饻p少到2.8億元，2016年結(jié)余基金全部上解至省財政專戶，如期完成結(jié)余基金的過渡。

3.1.4 減輕用人單位負(fù)擔(dān)

一是人社部規(guī)定兩年的階段性降費20%的惠民政策；二是2017年全省出臺建筑企業(yè)浮動降費；三是2018年全省又出臺降費政策，平均費率由0.88%降至0.58%，共累計為企業(yè)減負(fù)6.51億元。降費減負(fù)后，全省工傷保險基金仍能平穩(wěn)運行，充分體現(xiàn)了社會保險的大數(shù)法則優(yōu)勢，切實保障工傷職工待遇按時足額發(fā)放。

3.1.5 加強(qiáng)了隊伍建設(shè)

各地區(qū)沒有了基金赤字的后顧之憂，信息化手段又大大減少了工作量，地區(qū)的同志都說，干起工作來更放心更專心。

3.2 啟示

3.2.1 把握好改革的政治方向

推進(jìn)工傷保險省級統(tǒng)籌，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記堅持以人民為中心的發(fā)展思想。民心是最大的政治。要做好民生工作，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決好涉及民生最直接、最現(xiàn)實、最緊迫的問題。要充分認(rèn)識提高社會保險統(tǒng)籌層次的重要意義，通過推進(jìn)工傷保險省級統(tǒng)籌，切實增強(qiáng)工傷保險保障能力，建立規(guī)范、高效的工傷保險基金省級統(tǒng)籌管理體系，維護(hù)好工傷職工合法權(quán)益，讓工傷職工滿意。

3.2.2 構(gòu)建好改革的工作格局

推進(jìn)工傷保險省級統(tǒng)籌要抓好政策設(shè)計。提高社會保險統(tǒng)籌層次是國家對社會保險制度的整體安排。社會保險法明確規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”?！豆ｋU條例》規(guī)定：“工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。”推動本地區(qū)工傷保險基金統(tǒng)籌層次的提高，要吃透上情，把握下情，按照頂層設(shè)計建立行之有效的政策體系，既要解決現(xiàn)實問題，又要著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，既有整體性安排，又有針對性措施。

3.2.3 運用好改革的信息技術(shù)

推進(jìn)工傷保險省級統(tǒng)籌要充分運用信息化手段。信息技術(shù)的日新月異把社會保險與信息化結(jié)合得更加緊密，并成為社會保險工作重要支撐。依托信息化手段，能夠?qū)崿F(xiàn)各管理層級、部門、機(jī)構(gòu)之間的互聯(lián)互通，實現(xiàn)精準(zhǔn)管理、便捷服務(wù)。貴州省結(jié)合正在實施的大扶貧、大生態(tài)、大數(shù)據(jù)三大戰(zhàn)略行動，在推進(jìn)工傷保險省級統(tǒng)籌工作過程中，充分運用信息化平臺，在“聚通用”上下功夫，把數(shù)據(jù)向省集中，管理服務(wù)向下延伸，從而讓決策更加科學(xué)，管理更加規(guī)范，監(jiān)管更加有力，服務(wù)更加便利。

3.2.4 落實好改革的各項任務(wù)

推進(jìn)工傷保險省級統(tǒng)籌要抓好落實。好的政策設(shè)計要見效，關(guān)鍵是抓好落實。抓落實，要直面問題，敢于擔(dān)當(dāng)；抓落實，要分清主要矛盾和矛盾的主要方面，科學(xué)謀劃；抓落實，要堅定信心，持之以恒。只有抓好落實，問題才能解決，才能見成效。貴州省按照省級統(tǒng)籌的政策設(shè)計，在推進(jìn)工作過程中，始終堅持推動各項政策落地落實，確?；痦樌吧辖y(tǒng)”，實現(xiàn)工傷保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，把改革落到實處。